20 Ökologisches Modellvorhaben wegen überzogener

20
Ökologisches Modellvorhaben wegen überzogener Nutzerforderungen
unwirtschaftlich und ohne Vorbildwirkung
(Kapitel 1226 Titel 732 01 und 526 45)
20.0
Die Baumaßnahme für den Berliner Dienstsitz des Bundesumweltministeriums wird
dem von der Behörde formulierten Anspruch an ein ökologisches Modellvorhaben
nicht gerecht. Das Bundesumweltministerium bewertete seine Komfort- und
Repräsentationsansprüche höher als die an ein ökologisches Modellvorhaben zu
stellenden Ansprüche. Das Bundesbauministerium plante kostenaufwendige und im
Hinblick auf den Verbrauch von Ressourcen letztlich unökologische Lösungen. Die
Baumaßnahme ist daher als Vorbild für andere Bauvorhaben ungeeignet.
20.1
20.1.1
Das Bundesumweltministerium wird seinen Berliner Dienstsitz in der
Stresemannstraße 128 unterbringen. Für diese Liegenschaft hatte das Bundesamt
für Bauwesen und Raumordnung (Bundesamt) bereits im Jahre 2002 ein
Planungskonzept für ein anderes Bundesministerium erarbeitet. Es sah die
Sanierung eines denkmalgeschützten Altbaus und einen Neubau vor. Das
Bundesumweltministerium wollte seinen Berliner Dienstsitz entsprechend der Absicht
der Bundesregierung,
bundeseigene Gebäude
in
vorbildhafter Weise
ressourcensparend zu gestalten, als ökologisches Modellvorhaben für nachhaltiges
Bauen errichten. Nachhaltiges Bauen strebt insbesondere an, über den
Lebenszyklus eines Gebäudes möglichst wenig Ressourcen zu verbrauchen. Das
Bundesbauministerium beauftragte das Bundesamt, das Planungskonzept aus dem
Jahre 2002 für das Bundesumweltministerium zu verwenden und dessen Ansprüche
zu berücksichtigen. Das Bundesamt geht nunmehr davon aus, die Baumaßnahme
bis Ende 2010 abzuschließen.
Der Bundesrechnungshof hatte im Jahre 2005 die Planung mit genehmigten Kosten
von 47,7 Mio. Euro geprüft und ein Einsparpotenzial von 9 Mio. Euro aufgezeigt, das
sich vor allem aus dem Verzicht auf überflüssige Flächen und kostenintensive
Lösungen ergab. Bei einer Kontrollprüfung der fortgeschriebenen Planung im Jahre
2008 stellte er fest, dass das Bundesbauministerium das aufgezeigte
Einsparpotenzial nicht genutzt hat. Das Bundesamt beantragte im März 2009
zusätzliche Haushaltsmittel von 17,7 Mio. Euro, sodass nunmehr von 65,4 Mio. Euro
Gesamtbaukosten auszugehen ist.
20.1.2
Den Innenhof im Altbau wollte das Bundesumweltministerium überdachen, um ihn als
repräsentativen Veranstaltungshof zu nutzen. Im Raumbedarfsplan forderte es dafür
einen „Besprechungsraum“, für den es später eine Nutzung für bis zu 199 Personen
vorgab. Im Innenhof verlangte es, ganzjährig Raumtemperaturen zwischen 18 und
27 Grad Celsius zu gewährleisten. Das Bundesamt plante über dem Innenhof ein
Glasdach in 25 Metern Höhe. Diese Konstruktion erforderte Schallschutzmaßnahmen
für die 80 zum Hof orientierten Büros sowie eine Akustikzwischendecke für die
Sprachverständlichkeit bei Veranstaltungen. Wegen der Behaglichkeitsansprüche
des Bundesumweltministeriums entwickelte das Bundesamt ein Klimakonzept für den
Veranstaltungshof; danach werden im Winter, zusätzlich zur Lüftungswärme, der
Fußboden und die Stahlkonstruktion des Glasdaches beheizt und im Sommer
Fußboden und Raumluft gekühlt. Der Energiebeauftragte für die umzugsbedingten
Bundesbaumaßnahmen in Berlin äußerte Bedenken gegen das Klimakonzept, denen
das Bundesbauministerium, das Bundesumweltministerium und das Bundesamt
jedoch nicht entsprachen. Die Fläche des Innenhofes ermöglicht Veranstaltungen mit
bis zu 600 Personen. Das Bundesumweltministerium war nicht bereit, auf das
Glasdach zu verzichten und den Besprechungsraum an anderer Stelle
unterzubringen oder das Glasdach auf die Höhe der Akustikzwischendecke
abzusenken, um Folgekosten zu reduzieren.
20.1.3
Für den Neubau forderte das Bundesumweltministerium den Passivhausstandard.
Ein Passivhaus zeichnet sich durch hohe Behaglichkeit bei jährlich geringem
Energiebedarf aus. Dabei soll im Winter auf das Heizen und im Sommer auf das
Kühlen weitgehend verzichtet werden. Die auf dem ursprünglichen Konzept
basierende Planung verfehlte diesen Standard. Um den Passivhausstandard
rechnerisch nachzuweisen, sah das Bundesamt für den ursprünglich offen geplanten
Nordhof ebenfalls ein Glasdach in 25 Metern Höhe vor. Zugleich verzichtete das
Bundesamt aus gestalterischen Gründen auf die geschlossenen Außenwände zum
Nordhof. Daraus ergab sich u. a. das Erfordernis, das gesamte Luftvolumen im
Nordhof und in den Fluren zu temperieren. Der überdachte Nordhof bietet zusätzlich
250 m² Nutzfläche, für die das Bundesumweltministerium keinen Raumbedarf
nachweisen konnte. Bei entsprechender Herrichtung ermöglichte diese Fläche
Veranstaltungen mit bis zu 500 Personen und damit einen Besprechungsraum für
199 Personen. Das Bundesbauministerium und das Bundesamt betrachteten weder
die Folgekosten noch die Wirtschaftlichkeit der Überdachung des Nordhofes in allen
Aspekten.
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
Altbau mit überdachtem
Veranstaltungshof
Neubau mit
überdachtem Nordhof
Perspektive und schematischer Grundriss
20.1.4
Die Büros des Neubaus orientieren sich überwiegend zur Nordseite. Das Bundesamt
ließ von einem externen Gutachter die zu erwartenden sommerlichen
Temperaturverläufe für ein Standardbüro im 4. Obergeschoss auf Wunsch des
Bundesumweltministeriums mehrfach simulieren. Die Simulationen berücksichtigten
eine sogenannte passive Nachtkühlung, bei der den Büros im Sommer über die
geplante Lüftungsanlage kühlere Nachtluft zugeführt wird. Die dafür vom
Bundesumweltministerium vorgegebenen Klimadaten waren nach Auffassung des
Gutachters zum Teil unrealistisch ungünstig. Der Gutachter stellte fest, dass eine
passive Nachtkühlung zur Temperierung der Räume ausreiche und es keiner aktiven
Kühlung mit einem zuvor technisch gekühlten Medium (Luft, Wasser oder Kühlmittel)
bedürfe. Dennoch bezweifelte das Bundesamt, mit einer passiven Nachtkühlung den
Behaglichkeitsansprüchen des Bundesumweltministeriums genügen zu können.
Zudem sei auch bei einer passiven Nachtkühlung Energie für das Umwälzen der Luft
erforderlich. Das Bundesamt befürchtete ferner, dass „beim unkontrollierten Öffnen
von Fenstern durch 'unvernünftige' Mitarbeiter des Bundesumweltministeriums
unkontrollierbare Luft- und Temperaturzustände eintreten können“. Daher plante es,
die Behaglichkeit durch das technisch aufwendigere aktive Kühlen mit Wasser über
Heiz- und Kühldecken sicherzustellen. Gegen diese Planungsänderung äußerten der
Energiebeauftragte für die umzugsbedingten Bundesbaumaßnahmen in Berlin und
mehrere beteiligte Fachplaner Bedenken im Hinblick auf die beabsichtigte
Nachhaltigkeit und Vorbildwirkung der Baumaßnahme. Gleichwohl entschieden das
Bundesbauministerium, das Bundesumweltministerium und das Bundesamt ohne
weiteren Nachweis, alle Büros aktiv zu kühlen. Nach Aussage des Bundesamtes
handele es sich dabei lediglich um eine „Notkühlung“ bzw. im Winter um eine
„Zusatzheizung“.
20.1.5
Die Fassadenkonstruktion eines Passivhauses soll das Übertragen von Wärme aus
dem Gebäude weitgehend vermeiden. Dafür ist ein mehrschichtiger Verbund eines
Wärmedämmstoffes
mit
einem
Außenputz
üblich,
das
sogenannte
Wärmedämmverbundsystem. Es ermöglicht gegenüber anderen Konstruktionen
höhere Dämmstoffdicken bei gleicher Konstruktionstiefe und damit eine energetisch
wirksamere Fassadenkonstruktion. Für den Neubau jedoch plante das Bundesamt
Fassadenelemente aus Beton, die mit vielen Fassadenankern vor dem
Wärmedämmstoff in der Außenwand befestigt werden. Fassadenanker übertragen
konstruktionsbedingt Wärme aus dem Gebäude. Eine Betonfassade ist zudem
erheblich teurer als ein Wärmedämmverbundsystem. Das Bundesbauministerium,
das Bundesumweltministerium und das Bundesamt lehnten trotz der anerkannten
finanziellen und energetischen Vorteile ein Wärmedämmverbundsystem ab. Dieses
könne
die
gestalterischen
Anforderungen
an
ein
repräsentatives
Verwaltungsgebäude des Bundes in innerstädtischer Lage nicht erfüllen. Sie
ignorierten damit auch die Empfehlung eines Gutachters, den das Bundesamt eigens
für die Beratung zum Erreichen des Passivhausstandards beauftragt hatte.
20.2
Der Bundesrechnungshof hat die kostenaufwendigeren und energetisch
ungünstigeren Lösungen als nicht vorbildhaft für ein ökologisches Modellvorhaben
kritisiert. Das Bundesbauministerium und das Bundesumweltministerium haben die
Möglichkeiten für ressourcenschonendes und wirtschaftliches Bauen und Betreiben
ungenutzt gelassen. Sie haben das Ziel des ökologischen Modellvorhabens an
einem innerstädtischen Standort nicht mit Konsequenz verfolgt. Sie hätten
insbesondere nicht die Bedenken des Energiebeauftragten für die umzugsbedingten
Bundesbaumaßnahmen in Berlin ignorieren dürfen. Letztlich hat das
Bundesumweltministerium seine Komfort- und Repräsentationsansprüche höher
bewertet als die an ein ökologisches Modellvorhaben. Die Baumaßnahme wird daher
dem Anspruch an ein ökologisches Modellvorhaben nicht gerecht.
Das Bundesbauministerium hat versäumt, das Planungskonzept gezielt auf die
anspruchsvolle Bauaufgabe des Bundesumweltministeriums auszurichten. Es hätte
konsequent die für Passivhäuser allgemein anerkannten Planungsprinzipien
herausarbeiten und durchsetzen müssen.
Das Bundesumweltministerium andererseits hatte bereits seine eigenen Forderungen
für die Baumaßnahme nicht ganzheitlich betrachtet. So hat es darauf bestanden, den
Innenhof im Altbau für Veranstaltungen zu überdachen, wenngleich er viel zu groß
und die technische Ausstattung zu aufwendig ist. Der daraus folgende erhöhte
Betriebsaufwand widerspricht den ökologischen Ansprüchen. Die beabsichtigte
Repräsentationswirkung hätte das Bundesumweltministerium kostengünstiger und
öffentlichkeitswirksamer im Neubau erreichen können.
Ferner hat der Bundesrechnungshof das Bauen und Unterhalten von Flächen, für die
das Bundesumweltministerium keinen Bedarf nachgewiesen hatte, als
unwirtschaftlich beanstandet. Das Bundesbauministerium und das Bundesamt hätten
die Planung auch hinsichtlich des Flächenverbrauchs optimieren müssen, um
nachhaltig zu bauen. Darüber hinaus hat der Bundesrechnungshof den Verzicht auf
eine energetisch wirksamere und kostengünstigere Fassade im Neubau allein wegen
gestalterischer Belange bemängelt. Für ein Modellvorhaben wäre es gerade eine
Herausforderung gewesen, dessen Vorbildwirkung mit der gutachterlich empfohlenen
Ausführungsart zu verstärken.
Der Bundesrechnungshof hat die Entscheidung für das aktive Kühlen des gesamten
nordorientierten Neubaus ohne hinreichenden Nachweis und die Begründung mit
befürchteter Unvernunft von Bediensteten als nicht vermittelbar kritisiert. Ferner hat
der Bundesrechnungshof auf die Gefahr hoher Folgekosten verwiesen, wenn die
Heiz- und Kühldecken weitaus häufiger betrieben werden als rechnerisch
angenommen. Bei ihren Entscheidungen hätten das Bundesbauministerium, das
Bundesumweltministerium und das Bundesamt jeweils die Investitions- und
Folgekosten angemessen berücksichtigen müssen, wozu nicht nur die Forderung
nach einem Passivhaus, sondern insbesondere sein vorbildhaftes Nutzen und
Betreiben gehören. Nur so lässt sich das wirtschaftliche Betreiben eines Gebäudes
über seinen Lebenszyklus sicherstellen.
20.3
Das Bundesbauministerium hat die Beanstandungen des Bundesrechnungshofes als
Generalabwertung ökologischer Maßnahmen zurückgewiesen. Es hat erwidert, dass
die Baumaßnahme für das Bundesumweltministerium durchaus ökologische
Qualitäten aufweise, auch wenn der Passivhausstandard nicht vollständig in allen
Bauabschnitten auf hohem Niveau gehalten werden könne. Das Umsetzen der
ökologischen Ziele ließe sich nach Meinung des Bundesbauministeriums erst in der
Betriebsphase bewerten. Ferner hat es erklärt, der Bundesrechnungshof habe nicht
berücksichtigt, dass sich die Kriterien für energetisches und nachhaltiges Bauen in
den letzten Jahren erheblich entwickelt hätten und als Variable im Planungsprozess
gesehen werden müssten. Auch der Lebenszyklusgedanke werde gerade jetzt erst
entwickelt; es sei daher nicht angemessen, einen langjährigen Planungsprozess mit
Kriterien von morgen zu bewerten.
Das
Bundesbauministerium
hat
zudem
ausgeführt,
dass
die
vom
Bundesrechnungshof im Jahre 2005 aufgezeigten Einsparpotenziale überwiegend
wegen planungsrechtlicher Anforderungen und des damals bereits fortgeschrittenen
Planungsprozesses nicht realisierbar gewesen seien. Der Nachtrag umfasse
unabwendbaren Mittelbedarf wegen Baupreissteigerungen, unvorhersehbarer
Mehrleistungen im Bestandsgebäude und erheblicher Bauzeitverzögerung von einem
Jahr.
Das Bundesbauministerium hat bestritten, den Veranstaltungshof im Altbau zu
großzügig geplant zu haben. Dieser sei bereits zu Beginn der Baumaßnahme als
zentraler Ort im Bundesumweltministerium vorgesehen gewesen und seine
Abmessungen seien durch den Bestand vorgegeben.
Das zusätzliche Überdachen des Nordhofes hat das Bundesbauministerium als einen
„klassischen Zielkonflikt“ bezeichnet, da der Passivhausstandard nur mit beiden
überdachten Innenhöfen zu erreichen sei. Das Bundesbauministerium hat
eingeräumt, dass das ursprüngliche Planungskonzept nicht primär die
Aufgabenstellung „Passivhaus“ zum Inhalt gehabt habe.
Für das effektive Nutzen einer Nachtauskühlung müssten nach Aussage des
Bundesbauministeriums die Fenster großflächig elektrisch geöffnet werden. Seine
Entscheidung für das aktive Kühlen der Büros im Neubau hat das
Bundesbauministerium mit Sicherheitsbedenken bei „großflächiger Fensterlüftung“
und mit der Annahme begründet, das nächtliche Absinken der Außentemperaturen
reiche in heißen Sommern für das passive Kühlen nicht aus.
Hinsichtlich der Fassadenkonstruktion hat das Bundesbauministerium erklärt, es sei
zwar theoretisch nachvollziehbar, dass der Bundesrechnungshof für den Neubau ein
Wärmedämmverbundsystem gegenüber der geplanten Fassade aus Betonelementen
vorziehe; jedoch sei das Wärmedämmverbundsystem im innerstädtischen
Geschossbau nicht zweckmäßig, weil es sehr empfindlich gegenüber mechanischen
Außeneinwirkungen sei und ca. alle zwei Jahre einen neuen Farbanstrich benötige.
20.4
Die Erklärungen des Bundesbauministeriums überzeugen den Bundesrechnungshof
nicht. Er sieht sich in seiner Kritik bestätigt, dass das Bundesbauministerium und das
Bundesumweltministerium die ökologischen Ziele nicht konsequent verfolgt haben.
Der Bundesrechnungshof hat seiner Bewertung keine „Kriterien von morgen“
zugrunde gelegt. Bereits in der Planungsphase sind regelmäßig zuverlässige und
nachvollziehbare Aussagen zum Erreichen der Planungsziele sowohl hinsichtlich der
Baukosten als insbesondere auch der nach Fertigstellung der Maßnahme
entstehenden jährlichen Haushaltsbelastungen erforderlich.
Im Übrigen ist die Aussage des Bundesbauministeriums unzutreffend, der
Passivhausstandard sei nur mit beiden überdachten Höfen (Innenhof im Altbau und
Nordhof im Neubau) zu erreichen gewesen und daher ein „klassischer Zielkonflikt“.
Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes lässt sich die Überdachung des
Innenhofes im Altbau nicht mit dem Passivhausstandard rechtfertigen, weil das
Bundesumweltministerium diesen ausschließlich im Neubau erreichen wollte. Der
Bundesrechnungshof kann daher den behaupteten „klassischen Zielkonflikt“ nicht
erkennen. Auch hatte das Bundesamt die passive Nachtkühlung im Neubau nicht –
wie vom Bundesbauministerium dargelegt – über „großflächige Fensterlüftung“
geplant, sondern über die im Passivhaus ohnehin erforderliche Lüftungsanlage;
daher konnten sich aus dieser ursprünglichen Planung, die auf aktives Kühlen der
Büros verzichtete, keine Sicherheitsbedenken ergeben. Die grundlegenden
Bedenken
des
Bundesbauministeriums
gegen
den
Einsatz
von
Wärmedämmverbundsystemen teilt der Bundesrechnungshof nicht. In der
hochbeanspruchten Erdgeschosszone kann diese energetisch wirksamere
Fassadenkonstruktion mit einem ausreichend widerstandsfähigen Fassadenmaterial
versehen werden.
Der Bundesrechnungshof unterstützt die Absicht der Bundesregierung,
bundeseigene Gebäude in vorbildhafter Weise ressourcensparend zu errichten bzw.
zu sanieren und somit auch langfristig wirtschaftlich zu betreiben. Die Baumaßnahme
für das Bundesumweltministerium überzeugt jedoch in der geplanten Form als
ökologisches Modellvorhaben nicht. Gerade der mit einem Modellvorhaben
verbundene Mehraufwand verpflichtet alle Beteiligten, die Ziele konsequent und
wirtschaftlich umzusetzen.
Der
Bundesrechnungshof
hält
es
für
erforderlich,
dass
sich
das
Bundesbauministerium intensiv mit der Aufgabenstellung und mit den
kostenverursachenden Planungszusammenhängen von Hochbaumaßnahmen des
Bundes befasst. Es wird ansonsten auch künftig nicht in der Lage sein, die
Wirtschaftlichkeit einer Baumaßnahme und die Angemessenheit der dafür
erforderlichen Haushaltsmittel nach haushaltsrechtlichen Grundsätzen zu bewerten.
Der Bundesrechnungshof empfiehlt, dass das Bundesbauministerium, insbesondere
bei einem ökologischen Modellvorhaben, alle Planungsparameter zu Beginn der
Planung verbindlich mit dem Nutzer festlegt und die Baumaßnahme im weiteren
Verlauf streng daran ausrichtet. Dabei hat das Bundesbauministerium
Planungskonflikte unter Berücksichtigung der haushaltsrechtlichen Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit so zu lösen, dass der vorbildhafte
Modellcharakter der Baumaßnahme gewahrt bleibt. Insbesondere hat es den
Planungsprozess konsequent so zu steuern, dass auf überflüssige Flächen verzichtet
und überhöhter Standard vermieden wird. Andernfalls können und dürfen von einem
solchen Gebäude keine Initialwirkungen für andere Baumaßnahmen ausgehen.