Die vorliegende Studie wurde von der Firma ADE mit Mitteln der

B EWERTUNG DER NAHRUNGSMITTELHILFEPROGRAMME DER
E UROPÄISCHEN G EMEINSCHAFT
Abschlußbericht
Dezember 1998
Die vorliegende Studie wurde von der Firma ADE mit Mitteln der Europäischen
Kommission durchgeführt.
Sie gibt die Meinung der Autoren wieder, die nicht notwendigerweise der
Meinung der Europäischen Kommission entspricht.
1.
D IE
WICHTIGSTEN
EMPFEHLUNGEN
S CHLUSSFOLGERUNGEN
UND
Alle drei untersuchten Maßnahmen verfolgen ein zweifaches Ziel: zum einen nämlich sollen sie zur
Regulierung der Märkte für landwirtschaftliche Erzeugnisse beitragen und zum anderen Aktionen unterstützen,
die die Folgen der Armut in der Europäischen Union mildern sollen. Wir haben uns bemüht, bei der Bewertung
dieser Maßnahmen beiden Aspekten Rechnung zu tragen.
1.1
D A S H I LF SPR O G R A M M
F Ü R B E D Ü R F TI G E
B E VÖ LK E R U N G SK R E I SE
Im Rahmen dieser Maßnahme werden Nahrungsmittel aus Interventionsbeständen der Gemeinschaft durch
Wohlfahrtsverbände an besonders Bedürftige in der Europäischen Union verteilt.
In den Verordnungen, mit denen diese Maßnahme eingeführt und später geändert wurde, ist das soziale Ziel
dieser Maßnahme ganz klar formuliert. Die Wohlfahrtsverbände, die aktiv im Bereich der Fürsorge für
Bedürftige tätig sind, haben die Maßnahme sehr positiv bewertet und damit ihre Relevanz angesichts der
anhaltenden gravierenden Armut in Europa bestätigt. Bei ihrer Einführung 1982 sollte die Maßnahme aber
auch dazu beitragen, die umfangreichen und kostspieligen Interventionsbestände an Getreide,
Milcherzeugnissen, Rindfleisch und Olivenöl abzubauen, die damals in der Gemeinschaft existierten. Diese
Bestände sind in den letzten Jahren stark geschrumpft; die Analyse zeigt dennoch, daß Marktinterventionen
auch künftig nötig sein werden, um ein Wiederanwachsen der Interventionsbestände zu verhindern, und die
mittel- und langfristigen Prognosen der Marktentwicklung lassen befürchten, daß bei den meisten
interventionsberechtigten Erzeugnissen wieder zunehmend Überschüsse erzeugt werden dürften. Die
Maßnahme bleibt daher auch künftig ein wichtiges Instrument zur Regulierung der Märkte.
Für die Durchführung der Maßnahme sind die Mitgliedstaaten zuständig, die zu diesem Zweck mit den
Wohlfahrtsverbänden zusammenarbeiten. Sie haben bereits unter Beweis gestellt, daß sie fähig sind, die Mittel,
die ihnen aus dem Gemeinschaftshaushalt zur Verfügung gestellt werden, effizient einzusetzen: Diese Mittel
wurden im großen und ganzen zufriedenstellend ausgeschöpft, die Unterstützung hat die Bedürftigsten erreicht
und die Hilfe ist dem Bedarf der Wohlfahrtsverbände angemessen, die die Nahrungsmittel verteilen, und stellt
einen wesentlichen Teil ihrer Ressourcen dar. Daß diese Maßnahme allerdings wirksam zur Marktregulierung
beiträgt, kann bezweifelt werden. Der Untersuchung zufolge fließt ein - in einigen Fällen beträchtlicher - Teil
der Erzeugnisse, die den Gemeinschaftsbeständen zur kostenlosen Verteilung an Bedürftige entnommen
wurden, indirekt wieder in die Interventionsstellen zurück.
Auch die Analyse der Effizienz des Hilfsprogramms für Bedürftige führt zu unterschiedlichen Ergebnissen.
Zwar ist die Maßnahme ohne jeden Zweifel ein wirkungsvolles Instrument der Sozialhilfe, doch ist es erheblich
teuerer, die strukturellen Überschüsse der Agrarerzeugung auf diese Weise zu verringern, als sie auszuführen
und dafür Ausfuhrerstattungen zu zahlen. Dies gilt selbst dann, wenn man die Mengen nicht berücksichtigt, die
in die Interventionsstellen zurückfließen.
Angesichts der gravierenden Armutsproblematik in Europa und der unzweifelhaften Verdienste des
Hilfsprogramm für Bedürftige in diesem Bereich kann nur empfohlen werden, die Maßnahme fortzuführen und
die Finanzmittel dafür sogar zu erhöhen. Diese Empfehlung ist zudem auch dadurch gerechtfertigt, daß der Rat
in der Verordnung über die Einführung dieser Maßnahme und in den folgenden Änderungsverordnungen stets
klar bekundet hat, daß er dem sozialen Aspekt dieser Maßnahme Vorrang vor ihrer Rolle als Instrument zur
Marktregulierung einräumt.
Angesichts der Tatsache, daß die Maßnahme als Instrument zur Marktregulierung wenig wirksam und nur
mäßig effizient ist, stellt sich allerdings die Frage, ob sie auch künftig aus dem Agrarhaushalt der
Gemeinschaft finanziert und ob weiterhin die GD VI mit ihrer Verwaltung betraut werden sollte. Die
Rechtsvorschriften für die europäischen Institutionen sehen bislang aber nicht vor, daß die für soziale
Angelegenheiten zuständige GD V direkt im Bereich der Sozialhilfe finanziell tätig werden kann, weshalb die
Finanzierung der Maßnahme aus dem Agrarhaushalt der Gemeinschaft bis auf weiteres die einzig mögliche
Lösung darstellt. Darüber hinaus setzt die Verwaltung der Maßnahme eine Kenntnis der Agrarmärkte voraus,
über die nur die GD VI verfügt.
Etwaige Eingriffe mit dem Ziel, das Hilfsprogramm für Bedürftige zu einem wirkungsvolleren Instrument zur
Marktregelung zu machen, würden dessen soziale Wirkung schwächen. Dies würde nämlich insbesondere
bedeuten, daß die Möglichkeiten der beteiligten Mitgliedstaaten eingeschränkt würden, die aus
Interventionsbeständen entnommen landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu Nahrungsmitteln zu verarbeiten,
wodurch sich Umfang und Vielfalt der angebotenen Nahrungsmittel verringern würden. Die flexiblere
Handhabung, wie sie die zwischen 1992 und 1995 erlassenen Änderungsverordnungen vorsehen, zeigt
hingegen, daß der Rat der sozialen Wirksamkeit dieser Maßnahme Vorrang einräumt. Hier sei erwähnt, daß
die Kommission diese flexibleren Bestimmungen bislang nur sehr behutsam genutzt hat, namentlich was die
Möglichkeit des innergemeinschaftlichen Transfers sowie die Möglichkeit anbelangt, Ankäufe auf dem
Gemeinschaftsmarkt zu tätigen.
Neben der Lockerung der Bestimmungen durch die zwischen 1992 und 1995 ergangenen Verordnungen wären
einige zusätzliche Schritte denkbar, durch die sich die soziale Wirksamkeit der Maßnahme erhöhen ließe:
• Zwar ändert sich die Mittelausstattung dieser Maßnahme von einem Jahr zum anderen kaum, durch den
Beschluß einiger Mitgliedstaaten, sich dem Programm anzuschließen bzw. sich daraus zurückzuziehen,
kann sich jedoch schlagartig der Umfang der Mittel ändern, die den einzelnen Mitgliedstaaten zur
Verfügung stehen. Dies wiederum wirft Probleme für die nachgelagerten Wohlfahrtsverbände auf, die sich
an diese Ressourcenschwankungen anpassen müssen. Deshalb wäre es wünschenswert, daß die Kommission
beim Entwurf des Haushaltsplans nicht einen Gesamtbetrag festlegt, der anschließend auf die beteiligten
Mitgliedstaaten verteilt wird, sondern daß sie vielmehr ihrem Haushaltsentwurf entweder die aggregierten
Anträge der einzelnen beteiligten Mitgliedstaaten oder aber die Mittel zugrundelegt, die diesen im Vorjahr
zugewiesen wurden;
• der Zeitplan für die Abwicklung der Maßnahme ist an das EAGFL-Haushaltsjahr gekoppelt, was dazu führt,
daß die Wohlfahrtsverbände die ihnen zur Verfügung gestellten Nahrungsmittel zu spät erhalten, um damit
ihren saisonalen Spitzenbedarf decken zu können. Die Mitgliedstaaten könnten zur Lösung dieses Problems
beitragen, indem sie die Bereitstellung der Erzeugnisse, über die sie im Rahmen des Programms verfügen
können, auf das Jahr verteilen. Zu prüfen wäre aber auch, inwieweit die Kommission im Rahmen der
Haushaltsdisziplin dafür sorgen könnte, daß den Mitgliedstaaten die für Bedürftige bestimmten
Erzeugnismengen früher zugewiesen würden;
• indem die Anträge der beteiligten Mitgliedstaaten wie bislang üblich auf Basis des Interventionspreises für
die betreffenden Erzeugnisse abgerechnet werden, werden in einigen Fällen die Mengen grundlos
verringert, die den Wohlfahrtsverbänden zur Verfügung gestellt werden. Dies gilt vor allem für Rindfleisch,
für das die Menge, die jedem Mitgliedstaat zugewiesen wird, anhand des durchschnittlichen
Interventionspreises für dieses Erzeugnis festgelegt wird, obwohl der Preis für zur Verarbeitung in der
Konservenindustrie bestimmtes Fleisch deutlich niedriger ist. Es wäre somit auch sinnvoll, ein Änderung
des Berechnungsverfahrens der Kommission vorzusehen.
1.2
K O STE N LO SE V E R TE I LU N G
VO N
O B ST
UND
G E M Ü SE
Die Maßnahme verfolgt zwei Ziele: Als erstes soll sie den Absatz der Mengen erleichtern, die im Rahmen der
Rücknahmevergütungsregelung vom Markt genommen werden. Dabei soll gleichzeitig sichergestellt werden,
daß die vom Markt genommen Erzeugnisse nicht doch über die herkömmlichen Absatzwege vermarktet
werden, und nach Möglichkeit sollen die betreffenden Erzeugnisse vor der Vernichtung bewahrt werden. Das
zweite Ziel sind soziale Belange, das heißt, die Maßnahme soll den Nährstoffbedarf von Bedürftigen in der
Gemeinschaft decken.
Nicht alle Mitgliedstaaten sind an dieser Maßnahme beteiligt, die Anfang der siebziger Jahre eingeführt wurde.
Die aktivsten Mitgliedstaaten, was die Menge von kostenlos verteiltem Obst und Gemüse anbelangt, sind
Spanien, Frankreich, Griechenland, Italien und Portugal.
Beide Ziele der Maßnahme sind wichtig. Sie trägt tatsächlich dazu bei, die vom Markt genommenen
Erzeugnisse abzusetzen, und es besteht kein Zweifel daran, daß sie auch langfristig sinnvoll sein wird. Denn
wenn auch Anstrengungen unternommen werden, um die vom Markt genommen Erzeugnismengen möglichst
gering zu halten und dafür zu sorgen, daß Überschüsse konjunktur- und nicht strukturbedingt sind, so läßt sich
die Erzeugung von Überschüssen doch nicht vollständig vermeiden. Der Rücknahmemechanismus ist daher ein
wichtiges Instrument zur Marktregulierung. Die soziale Relevanz der Maßnahme liegt auf der Hand, da sie
dazu beiträgt, die Ernährung von Bedürftigen zu verbessern und indirekt deren Ressourcen zu erhöhen.
Die Effizienz des Absatzes der Rücknahmemengen hingegen ist gering, denn lediglich 2,3% der vom Markt
genommenen Mengen können über diese Maßnahme verteilt werden. Die Wirksamkeit ist je nach Erzeugnis
verschieden: bei 85% bis 90% der kostenlos verteilten Erzeugnisse handelt es sich um Äpfel oder Orangen,
während diese Erzeugnisse nur 50% der Rücknahmemengen ausmachen. Die soziale Wirksamkeit der
Maßnahme läßt sich mangels Indikatoren nur schwer beurteilen. Nach Angaben der Wohlfahrtsverbände aber
ist der Bedarf der Bedürftigen höher als die rund 70 000 Tonnen Obst und Gemüse, die jährlich verteilt
werden. Die Erzeugnisse stünden zwar zur Verfügung - sie wurden schließlich vom Markt genommen - doch
bleibt ein Teil der Nachfrage unbefriedigt.
Die Effizienz der Maßnahme kann auf verschiedenen Ebenen untersucht werden. Die kostenlose Verteilung ist
- wenn nicht die teuerste Methode überhaupt - so doch mit die teuerste der vielen Möglichkeiten, wie sich vom
Markt genommenes Obst und Gemüse absetzen läßt. Die Maßnahme belastet auch die Erzeuger mit vielfältigen
Kosten, die nicht immer völlig erstattet werden. Diese Zusatzkosten verringern die Effizienz der Maßnahme
gegenüber anderen Verwendungsmöglichkeiten. Was den Absatz der Rücknahmemengen anbelangt, ist diese
Maßnahme also wenig effizient. Dies ist allerdings zu relativieren, denn die kostenlose Verteilung wirkt sich,
anders als sonstige Regelungen wie die Vernichtung der Erzeugnisse, weder heute noch in Zukunft negativ auf
die Umwelt aus. Den Wohlfahrtsverbänden entstehen vergleichbare Kosten, wie wenn sie sich aus anderen
Quellen versorgen. Aus Sicht des europäischen Steuerzahlers ist diese Maßnahme die sozial effizienteste Form
der kostenlosen Verteilung von Obst und Gemüse; der Ankauf der Erzeugnisse am Markt wäre noch teuerer.
Sozial betrachtet ist diese Maßnahme als durchaus wirkungsvoll.
Die marktregulierende Wirkung der Maßnahme scheint sich auf Äpfel, Orangen und Blumenkohl zu
beschränken. Bei den übrigen Erzeugnissen entfällt auf die kostenlos verteilten Mengen ein so geringer Anteil
der Gesamtproduktion, daß sie das Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage kaum beeinflussen. Die
soziale Wirkung der Maßnahme besteht - neben einer gesünderen Ernährung - darin, daß sie dazu beiträgt, das
den Bedürftigen zur Verfügung stehende Einkommen zu erhöhen. Außerdem wird durch die Maßnahme das
Image der Erzeuger bei der Bevölkerung verbessert. Dies ist auch der Hauptgrund, weshalb diese daran
teilnehmen. Schließlich wird durch die kostenlose Verteilung von Obst und Gemüse die Umwelt geschont, da
sie eine Alternative zur Vernichtung der Erzeugnisse darstellt.
Die Bewertung der Maßnahme zeigt, daß diese insgesamt ihre Ziel erreicht, die soziale Komponente jedoch
wirksamer und effizienter verwirklicht wird als die Komponente des Absatzes der vom Markt genommenen
Mengen. Die Existenz der Maßnahme wird dadurch aber in keiner Weise in Frage gestellt. Im Gegenteil, das
mit ihrer Bewertung betraute Team kam zu dem Schluß, daß sie fortgesetzt werden sollte, und formuliert einige
Empfehlungen.
Die Analyse der aufgetretenen Schwierigkeiten und der Probleme, die gelöst werden müssen, wenn die
Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahme erhöht werden sollen, führt zu folgenden Empfehlungen:
• viele der einschränkenden Faktoren sind finanzieller Natur. Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahme
ließen sich steigern, wenn die Maßnahme für die Erzeuger nicht mit zusätzlichen Kosten gemessen an
anderen Verwendungsmöglichkeiten der Rücknahmemengen verbunden wären. Unter Berücksichtigung der
Besonderheiten der Erzeugnisse und ihrer Aufmachung könnte untersucht werden, welche realen Kosten im
Zusammenhang mit der Maßnahme von den Erzeugern oder den Erzeugerzusammenschlüssen getragen
werden. Diese Untersuchung müßte sämtliche Kosten umfassen, die den Erzeugervereinigungen entstehen
(Sortieren, Verpacken, Umschlag, Transport, Verwaltung und Logistik);
• zu untersuchen wäre auch, wie sich die Verarbeitung der vom Markt genommenen Erzeugnisse im Hinblick
auf ihre kostenlose Verteilung an Bedürftige auswirkt. Einigen Stimmen zufolge könnten sich durch eine
Verarbeitung der Rücknahmeerzeugnisse die kostenlos verteilten Mengen verdoppeln lassen. Die
Verarbeitung ließe sich über eine Regelung finanzieren, die den Bestimmungen für das Hilfsprogramm für
Bedürftige vergleichbar wäre;
• nach Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 können
Obst und Gemüse kostenlos an Justizvollzugsanstalten, Ferienlager, Krankenhäuser und Altenheime verteilt
werden. Diese Bestimmung könnte geändert werden, um die Gefahr eines ungerechtfertigten Vorteils zu
vermindern und die Empfängergruppen besser abzugrenzen.
Die Lösung der übrigen Probleme ist nicht Sache der Kommission, sondern der Mitgliedstaaten und der
Wohlfahrtsverbände. Ihnen wird folgendes empfohlen:
• Eines der wichtigsten Hindernisse für die kostenlose Verteilung von Obst und Gemüse ist die schlechte
Organisation der Wohlfahrtsverbände, die nicht schnell genug auf außerplanmäßige Marktrücknahmen
reagieren können und nur eine geringe Aufnahmefähigkeit haben. Die Wohlfahrtsverbände müssen sich
untereinander abstimmen, um die Nachfrage zu konzentrieren. Am wirksamsten ist dies durch eine
Zentralisierung oder durch das Einschalten nationaler Verbänden zu erreichen, die die Nahrungsmittel
anschließend auf ihre eigenen Zweigstellen und die lokalen Wohlfahrtsverbände verteilen;
• Über die Existenz der Maßnahme und die verfügbaren Mengen muß besser informiert werden.
- In einigen Ländern, in denen die Maßnahme noch nicht allen Wohlfahrtsverbänden bekannt ist, könnten
Informationskampagnen durchgeführt werden;
- da die Behörden die Marktrücknahmen vorab ankündigen müssen, könnten sie zur kostenlosen Verteilung
beitragen, indem sie diese Information entweder über eine kostenlose Telefonnummer oder über eine
Internet-Seite zugänglich machen, die täglich auf den neuesten Stand gebracht würde.
1.3
V E R B R A U C HSB E I HI LF E
FÜR
B U TTE R
Bei dieser Maßnahme erhalten Sozialhilfeempfänger Ermäßigungsscheine, mit denen sie Butter im
Einzelhandel zu einem verminderten Preis kaufen können. Die Mengen, die einem Begünstigen monatlich
zugewiesen werden können, sind nach oben begrenzt. Die 1978 eingeführte Maßnahme wird nur in Irland
angewandt.
Anders als die beiden vorangehenden Maßnahmen verfolgt die Verbrauchsbeihilfe für Butter nicht explizit
soziale Ziele. Sie wurde nur deshalb auf Sozialhilfeempfänger beschränkt, um zu verhindern, daß infolge des
damit verbundenen ungerechtfertigten Vorteils Ressourcen verschwendet würden. Dies schließt aber nicht aus,
daß die Maßnahme nicht sozial wirksam wäre.
Solange es erforderlich ist, erheblich Mengen mit Zahlung einer Ausfuhrerstattung in Drittländer auszuführen,
um das Gleichgewicht des gemeinschaftlichen Buttermarktes zu erhalten, bleibt die Verbrauchsbeihilfe für
Butter ein wichtiges Instrument zur Marktregulierung, auch wenn die Interventionsbestände praktisch
vollständig abgebaut wurden. Eine soziale Relevanz wäre wahrscheinlich eher gegeben, wenn diese
Maßnahme, die heute einem Viertel der irischen Bevölkerung zugute kommt, gezielter eingesetzt würde.
Wie wirksam die Maßnahme als Mittel zur Marktregulierung ist, hängt vom dadurch induzierten zusätzlichen
Butterverbrauch ab. Dieser läßt sich nur schwer genau beziffern. Einer großzügigen Schätzung zufolge dürfte
dieser zusätzliche Verbrauch 2 025 Tonnen betragen. Aus sozialer Sicht scheinen den vorliegenden Zahlen
zufolge die irischen Haushalte mit niedrigem Einkommen nicht gezwungen zu sein, ihren Streichfettverbrauch
einzuschränken. Unter diesen Umständen bewirkt die Maßnahme offenbar, daß die begünstigten Haushalte
mehr Butter verbrauchen als der irische Durchschnittshaushalt.
Stellt man die Kosten, die dem Gemeinschaftshaushalt dadurch entstehen, daß durch Gewährung einer
Verbrauchsbeihilfe die Gesamtnachfrage nach Butter um eine Tonne gesteigert wird, der Belastung gegenüber,
die durch die erstattungsbegünstigte Ausfuhr derselben Menge Butter in Drittländer entsteht, so wird deutlich,
daß letzteres Verfahren deutlich kostengünstiger ist. Die Buttermengen, die die Gemeinschaft ausführen kann,
liegen unterhalb der im GATT-Abkommen vorgesehenen Höchstgrenzen, und eine Steigerung dieser
Ausfuhren um rund 2 000 Tonnen würde das Gleichgewicht auf dem Weltmarkt nicht stören, auf dem jährlich
rund 450 000 Tonnen Butter gehandelt werden. Was die soziale Effizienz anbelangt, so wird die
Verbrauchsbeihilfe für Butter durch ziemlich hohe Verwaltungskosten belastet, die erklären, weshalb sie nur in
geringem Umfang angewandt wird.
Fazit dieser Feststellungen ist, daß die Maßnahme eingestellt werden sollte. Angesichts des Stellenwerts dieser
Maßnahme in der irischen Soziallandschaft und der politischen und sozialen Probleme, die eine plötzliche
Abschaffung dieser Maßnahme zur Folge hätte, scheint es angezeigt, daß sich die Gemeinschaft allmählich aus
dieser Maßnahme zurückzieht, indem sie die monatlich zugewiesene Menge schrittweise senkt oder den
Empfängerkreis einschränkt. So wurde in der Tat beschlossen, die Maßnahme 1999 fortzusetzen, sie jedoch auf
ein Jahr zu beschränken und den Unterstützungssatz zu senken.
1.4
Z U SA TZB E M E R K U N G
Im Laufe ihrer Untersuchung sind die Berater auf Schwächen des Systems zur Information über die Kosten der
gemeinsamen Agrarpolitik und deren Maßnahmen gestoßen. Es erwies sich insbesondere als extrem schwierig,
um nicht zu sagen unmöglich, den finanziellen Aufwendungen für die verschiedenen Maßnahmen materielle
Ergebnisindikatoren gegenüberzustellen, wie beispielsweise die Mengen der Erzeugnisse, deren Absatz von der
Gemeinschaft finanziell unterstützt wurde. Außerdem weichen die Finanzdaten der für die Ausgaben des
EAGFL-Garantie zuständige Dienststelle, der mit der Verwaltung der verschiedenen Maßnahmen beauftragten
Stellen oder der Berichte der Kommission an den Rat voneinander ab.
Für eine korrekte Bewertung der Effizienz und Wirksamkeit der gemeinsamen Agrarpolitik müßten diese
Mängel des Informationssystems behoben werden.