a) Risikovorsorge im Einzelnen

Wintersemester 2012/13
Prof. Dr. A. Scherzberg
I. Rechtsgrundlagen und Sinn der Prinzipien
Art. 191 Abs. 2 S. 2 AEUV: Vorsorge-, Vorbeugungs-, Ursprungs- und
Verursacherprinzip
Art. 20 a GG: Schutz, Vorsorge, Nachhaltigkeit
Art. 16 Staatsvertrag zur Herstellung einer Währungs-, Wirtschafts- und
Sozialunion (1990) und Art. 34 Abs. 1 Vertrag zur Herstellung der Einheit
Deutschlands (1990): Umweltpolitik unter Berücksichtigung von Vorsorge-,
Verursacher- und Kooperationsprinzip (ist kein unmittelbar anwendbares
Rechts, sondern Selbstverpflichtung des Gesetzgebers, die zur Auslegung des
geltenden Rechts herangezogen werden kann).
Zielrichtung: Vorsorgeprinzip als Primärziel des Umweltschutzes,
Umweltgefahren im Vorfeld zu vermeiden; Verursacherprinzip als
Sekundärziel einer gerechten Lastenverteilung und das Kooperationsprinzip
als Verfahrensmaxime.
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
1. Gefahrenabwehr meint Abwehr von Gefahren im
polizeirechtlichen Sinne
Gefahr ist eine Sachlage, die bei ungehindertem
Geschehensablauf zu einem Schaden für Rechtsgüter, also
insbesondere Leib, Gesundheit, Leben und Umwelt führen
würde. Dabei muss der Eintritt des Schadens
wahrscheinlich sein. Je höher die Bedeutung des
betroffenen Schutzgutes, desto geringer braucht die
Wahrscheinlichkeit zu sein.
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
Rechtsgrundlagen für Eingriffe zur Gefahrenabwehr (sog.
Schutzprinzip) z.B.
- §§ 4, 5 Abs. 1 Nr. 1, § 6 BImSchG; §§ 17, 20 i.V.m. § 5 Abs.
1 Nr. 1 BImSchG
- § 19 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG
- §§ 17 ff. ChemG i.V.m. RVO
 Verbot gefährlicher Handlungen, Verbot der
Unterschreitung bestimmter Umweltstandards oder
Genehmigungsvorbehalte
 Normen der Gefahrenabwehr dienen dem Schutz der
Allgemeinheit und dem potentiell betroffenen
Einzelnen und sind deshalb drittschützend i.S.d. § 42
Abs. 2 VwGO
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
2. Vorsorge bedeutet präventiver Umweltschutz unterhalb
der Gefahrenschwelle
Das Vorsorgeprinzip zielt auf die Vermeidung und
Verminderung der Inanspruchnahme der Naturgüter.
Unterfälle sind die
Risikovorsorge: Fälle geringer oder unbekannter
Eintrittswahrscheinlichkeit bis hin zum
Gefahrenverdacht
Ressourcen- und Zukunftsvorsorge: zeitliche und
räumlich entfernte Gefahren; Umweltbelastungen, die
für sich allein unbedenklich, aber mit anderen
zusammen schädlich sind
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
Wichtiger Unterschied: Normen der Vorsorge sollen nach
h.M. grundsätzlich keine drittschützende Funktion haben
(dazu später).
Gedankliche Grundlagen: Freiraum- und Ignoranztheorie
Freiraumtheorie: rechtfertigt das Vorsorgeprinzip aus der
Notwendigkeit, die Belastbarkeitsgrenzen der Natur nicht
auszuschöpfen, sondern weiteres Wachstum der
Gesellschaft zu ermöglichen und wenig belastete
Freiräume zu erhalten
Ignoranztheorie: geht von der Erkenntnis aus, dass die
Wirkungen der Eingriffe in die Natur nie vollständig
beurteilt werden können und deshalb auf das nach dem
Stand der Technik mögliche Maß zu reduzieren ist
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
a) Risikovorsorge im Einzelnen:
Der Begriff des Risikos umfasst nach h.M. (wie der
Gefahrenbegriff) die Komponenten Eintrittswahrscheinlichkeit
und Schadensausmaß.
Aber: auch/gerade wenn hinreichendes Erfahrungswissen (um
beide Komponenten zu bestimmen) fehlt, muss Risikovorsorge
möglich sein. Deshalb ist fraglich, ob es sich beim Risiko nicht
um ein aliud zum Gefahrenbegriff handelt.
Im Bereich des Risikos geht es primär um die Bearbeitung des
Nichtwissens, es geht nicht nur um die Gefahr eines
Schadenseintritts, sondern auch um die Gefahr der
Fehleinschätzung der Gefahr. Vorsorge ermächtigt auch zu
Maßnahmen, wenn die Schädlichkeit eines Stoffes oder einer
Konzentration nicht nachgewiesen werden kann, aber auch
nicht unwahrscheinlich ist.
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
Risikovorsorge dient also im mehrfachen Sinne dazu, einen
hinreichenden Sicherheitsabstand zur Gefahrenschwelle zu
gewährleisten.
 durch Vorkehrungen zur Minimierung der Ungewissheit und
 durch Vorkehrungen zur vorsorglichen Minimierung der potentiell
umweltschädlichen Stoffeinträge unterhalb der Gefahrenschwelle.
 Wie die geforderte Vorsorge allerdings genau aussieht, ist für jede
Umweltnorm gesondert festzustellen.
- Die Pflicht zur Vorsorge endet nach h.M. dort, wo die Annahme des
Risikos nicht auf hinreichendem empirischem oder theoretischem
Wissen basiert oder wo Gegenmaßnahmen so sicher sind, dass „nach
praktischer Vernunft“ kein Schaden eintreten kann.
- Die Vorsorgeschwelle wird erst erreicht, wenn ein sog.
Besorgnispotential besteht/sonst spricht man vom „Restrisiko“. Die
Grenzen sind letztlich von politischen Wertungen abhängig (
Reaktion auf Fukushima)
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
b) Ressourcenvorsorge:
Ziel ist das Offenhalten von Belastungsreserven. Zugleich
geht es um Nachhaltigkeit, also um vorausschauende
Ressourcenbewirtschaftung mit dem Ziel ihrer Erhaltung
für nachfolgende Generationen.
c) Beispiele für Vorsorgeregelungen:
- Emissionsstandards und Immissionsstandards, z.B. gem. §
7 Abs. 2. Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (allerdings str.,
ob nur Risikovorsorge oder auch Freiraumzweck)
- Pflicht zur Durchführung einer UVP gem. §§ 1 ff. UVPG:
Die Entscheidung über die Zulassung UVP-pflichtiger
Vorhaben soll gem. § 12 UVPG „im Hinblick auf eine
wirksame Umweltvorsorge“ getroffen werden
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II. Das Schutz- und das Vorsorgeprinzip
- Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege gem. §
1 Abs. 1 BNatSchG umfassen auch Pflege und Entwicklung
(= planerische Variante des Vorsorgeprinzips); s. §§ 8, 9
Abs. 3 Nr. 3, 4 BNatSchG
- Bewirtschaftungsauftrag gem. § 6 Abs. 1 WHG
- Vermeidungs- und Verminderungsgebot gem. § 6 Abs. 1
und § 23 KrWG
- Weitere Ausprägungen
Gebot der Anwendung optimaler Technologien (§ 11 Abs. 1 Nr. 4 GenTG),
Verbot der Verschlechterung der vorhandenen Umweltqualität,
das Nachhaltigkeitsprinzip gem. § 1 Nr. 1 BWaldG, verwirklicht auch etwa in § 1
Abs. 2 ROG, § 1 Abs. 5 BauGB, §§ 22 BNatSchG und die Pflicht zur
fortlaufenden Aktualisierung des Risikowissens (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 GenTG)
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III. Das Verursacherprinzip
Das V. (nach dt. Verständnis) legt dem Verursacher die
sachliche und finanzielle Verantwortung für den
Umweltschutz in seinem Herrschaftsbereich auf. Es soll
darüber entscheiden, wer der richtige Adressat für die
Inanspruchnahme durch Gebote, Verbote und Auflagen ist
und wen die Kosten der Vermeidung oder Beseitigung einer
Umweltbelastung treffen. Es ist also einerseits ein
Zurechnungsmodell für die materielle Verantwortlichkeit,
andererseits ein Regelungsmodell für die Kostenbelastung.
Ihm liegt die normative Wertung zugrunde, dass
-
der Verursacher einer Umweltbeeinträchtigung diese in der Regel selbst am
besten beheben kann
- jeder die Kosten tragen soll, die er durch Inanspruchnahme des Guts Umwelt
verursacht und
- Vorteile aus Belastungen Dritter zu entschädigen sind
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III. Das Verursacherprinzip
Das V. ist allerdings auch eine Leerformel.
- Vielfach ist nicht zweifelhaft, ob man den Verursacher oder
einen Dritten verantwortlich macht, sondern wer
Verursacher ist, ob man die Kausalketten hinreichend
sicher bestimmen und nachweisen kann und wer von
verschiedenen kausal Beteiligten verantwortlich zu
machen ist.
- Z.B. ist Verursacher nur der Hersteller eines
umweltschädigenden Produkts oder auch der Großhändler
oder der Verbraucher?
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III. Das Verursacherprinzip
− Es besagt nicht welche Kriterien für die Zurechnung von
Verantwortlichkeiten gelten, das lässt sich nur durch
Auslegung der verantwortungsbegründenden Normen
ermitteln
Grundsatz: Verursacher ist der unmittelbare
Verhaltensstörer. Bei Produktions- und Konsumketten
kann aber auch eine weiter zurückliegende Zurechnung
gesetzlich angeordnet sein. Bei mehreren Verursachern ist
auch ein Zugriff auf den leistungsfähigsten Störer zulässig.
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III. Das Verursacherprinzip
Das V. wird verwirklicht in den verursacherbezogenen
Vermeidungs- Verminderungs- und Beseitigungspflichten
und den Kostenregelungen des Vollstreckungsrechts.
Neben dem Verursacherprinzip orientieren sich
Umweltnormen teilweise auch am Gemeinlastprinzip,
wonach die Kosten des Umweltschutzes der Allgemeinheit
auferlegt werden. Maßgeblich hierfür ist die Entscheidung
des Gesetzgebers, den wirtschafts-, struktur- oder
verteilungspolitische Gründe dazu bewegen können, eine
Finanzierung durch die Allgemeinheit vorzusehen.
So etwa § 5 Abs. 2 UGB-AT-E: „Ist ein Verursacher oder sonstiger
Verantwortlicher nicht vorhanden, nicht oder nicht rechtzeitig feststellbar oder
seine Inanspruchnahme unbillig, ist die Allgemeinheit verantwortlich.“
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IV. Das Kooperationsprinzip
Das Kooperationsprinzip :
- ist Ausdruck der gegenseitigen Abhängigkeit und Beeinflussbarkeit von
staatlichen und gesellschaftlichen Institutionen im demokratischen Staat(
Umweltschutz ist der Sache nach eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe)
- Es geht deshalb auch darum, Instrumente zu nutzen, die das gesellschaftliche
Engagement wecken. Es kann sich im Einzelfall aus dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit ergeben, hat aber darüber hinaus keinen Verfassungsrang,
sondern ist eine Frage verwaltungspolitischer Zweckmäßigkeit.
- Es findet seinen Ausdruck vor allem bei der Ausgestaltung umweltpolitischer
Entscheidungsprozesse, also im Verfahrensrecht.
- Es fordert ein faires Zusammenwirken aller staatlichen und gesellschaftlichen
Kräfte im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess sowie bei der
Realisierung umweltpolitischer Zielsetzungen.
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IV. Das Kooperationsprinzip
Problem: je nach Verhandlungsposition des Staates kann
die Effektivität der Durchsetzung des Umweltschutzes
gemindert oder gestärkt werden. Einerseits kann es dazu
kommen, dass der Staat dem Bürger/Unternehmen einen
Konsens „abnötigt“, ohne dass er eine Rechtsgrundlage für
einseitiges Handeln hätte, andererseits können sich Staat
und Bürger/Unternehmen auf Kosten unbeteiligter Dritter
(Nachbarn) oder zulasten öffentlicher Interessen einigen.
Bei unverzichtbaren Umweltschutzmaßnahmen kann
Kooperation schlicht zu lange dauern, so dass die
staatlichen Entscheidungen auch gegen den Willen der
Adressaten getroffen und durchgesetzt werden müssen.
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IV. Das Kooperationsprinzip
Eine Legaldefinition findet sich in den Umweltgesetzen nicht, nur einzelne
Ausprägungen. Z.B.
-
-
-
-
durch die Beteiligung der Vorhabenträger, der Betroffenen und der
Öffentlichkeit in Planungs-, Planfeststellungs- und
Genehmigungsverfahren
durch die Mitwirkung von Verbänden an der Vorbereitung von
Verordnungen und Plänen nach § 63 BNatSchG
durch die Anhörung der beteiligten Kreise beim Erlass von
Verwaltungsvorschriften und RVO gem. §§ 7, 48, 51 BImSchG oder bei
Anordnungen gem. § 24 ff. KrWG
durch Politikberatung in Gremien unabhängiger Fachleute wie
Reaktorsicherheitskommission, Strahlenschutzkommission,
Sachverständigenrat für Umweltfragen
durch Anknüpfung an die technischen Regeln der privatrechtlich oder
öffentlich-rechtlich organisierten Fachausschüsse des DIN, des Vereins
Deutscher Ingenieure etc.
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IV. Das Kooperationsprinzip
- durch Anordnung der Eigenüberwachung der Unternehmen durch selbst
bestellte Umweltbeauftragte im Gewässerschutz, Immissionsschutz,
Abfallrecht und Strahlenschutz z.B. §§ 53 ff. BImSchG
- durch die freiwillige Teilnahme von Unternehmen an Öko-Auditverfahren
- Sonstige informelle Kooperation zwischen den Behörden und
Wirtschaftsunternehmen oder Verbänden in Absprachen, Duldungen,
Branchenzusagen und Selbstbeschränkungsabkommen
Grenzen des Einsatzes kooperativer Instrumente: der Kern der
Verantwortung muss nach Art. 20 a GG beim Staat bleiben.
Schutzpflichten, Rechtsstaatsprinzip und Gleichbehandlungsgebot
müssen gewahrt werden.
 Deshalb gibt es abgesehen von den gesetzlich geregelten Fällen wohl keine
Kooperationspflicht i.S. eines Vorrangs des Aushandelns vor der einseitig–
hoheitlichen Entscheidung.
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V. Das Kompensationsprinzip
Das Kompensationsprinzip soll den Schutz der Umwelt mit dem
Nutzungs- und Gestaltungsinteresse der Bürger in Einklang bringen.
Von einem gesetzlichen Verbot bestimmter Freiheitsbetätigungen kann
abgesehen werden, wenn die dadurch verursachten
Beeinträchtigungen anderweitig ausgeglichen werden.
 Ein Verstoß gegen Umweltnormen wird durch die überobligatorische
Minderung von Emissionen an anderer Stelle kompensiert oder es
werden mehrere Beeinträchtigungsquellen mit teils über und teils
unterobligatorischen Umweltschutzbemühungen verrechnet.
 gilt nur im Rahmen behördlichen Ermessens oder soweit ausdrücklich
normiert, etwa in § 7 Abs. 3, § 17 Abs. 3 a, § 48 Nr. 4 BImSchG und in
der TA-Luft. Im Genehmigungsverfahren findet eine Verrechnung von
Vor- und Nachteilen statt. Das unterscheidet die Saldierung von den
noch zu besprechenden Zertifikatslösungen, die das staatliche
Genehmigungsverfahren ersetzen.
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VI. Das Integrationsprinzip
Integrierter Umweltschutz ist von der Erkenntnis getragen, dass es angesichts
der komplexen funktionalen Verknüpfungen und Wirkungszusammenhänge
in der Umwelt einer Berücksichtigung von Umweltschutzerfordernissen auch
bei der Ausgestaltung anderer Sachbereiche bedarf.
- Umweltschutz ist Querschnittsaufgabe, z.B. in der Agrarpolitik oder der
Verkehrspolitik. (Frage der externen Integration)
- Integrationsprinzip verlangt: von einer medienbezogenen Strategie
überzugehen auf eine medienübergreifende, auch die Wechselwirkung
zwischen den Umweltmedien einbeziehende Strategie (sog. interne
Integration).
- Es geht um eine Optimierung der Schutzgutsperspektive, die den Blick auf alle
Belastungspfade und alle zu schützenden Umweltmedien richtet. Beide
Forderungen sind gemeinschaftsrechtlich geprägt: die interne Integration ist in
der UVP-Rl und in der IVU-Richtlinie angesprochen, der Querschnittscharakter der Umweltpolitik in Art. 6 EGV (a.F.), Art. 11 AEUV (n.F.).
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Anwendungsfälle: § 2 UVPG , § 13 BImSchG für Entscheidungen nach § 4
BImSchG. Auf eine integrative Genehmigung zielte auch der Entwurf
des UGB, gerade die integrierte Vorhabengenehmigung war aber
letztlich Anlass für dessen Scheitern.
Problem : es fehlt an verlässlichen naturwissenschaftlichen Daten über
die Wechselwirkung und an einheitlichen, medienübergreifenden
Beurteilungsmaßstäben.
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