niedersächsisches oberverwaltungsgericht

NIEDERSÄCHSISCHES
OBERVERWALTUNGSGERICHT
Az.:
1 KN 108/05
Verkündet am 1. September 2005
Leidig, Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
In dem Normenkontrollverfahren
des Niedersächsischen Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit,
Hinrich-Wilhelm-Kopf-Platz 2, 30159 Hannover,
Antragstellers,
Proz.-Bev.: Rechtsanwälte Nörr und andere,
Charlottenstraße 57, 10117 Berlin,
gegen
die Stadt Soltau, vertreten durch die Bürgermeisterin,
Poststraße 12, 29614 Soltau,
Antragsgegnerin,
Proz.-Bev.: Rechtsanwälte Schulz-Koffka und andere,
Leisewitzstraße 47, 30175 Hannover,
beigeladen:
Firma F.O.C. Soltau GmbH, vertreten durch die Geschäftsführer,
Säntisstraße 5, 89075 Ulm,
Proz.-Bev.: Rechtsanwälte Gleiss Lutz und andere,
Maybachstraße 6, 70469 Stuttgart,
-2-
-2Streitgegenstand:
Feststellung der Unwirksamkeit des Bebauungsplans
Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“
hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht - 1. Senat - auf die mündliche
Verhandlung vom 1. September 2005 durch den Vorsitzenden Richter am
Oberverwaltungsgericht Dr. Jenke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Claus, den
Richter am Oberverwaltungsgericht Muhsmann sowie den ehrenamtlichen Richter A. und
die ehrenamtliche Richterin B. für Recht erkannt:
Auf den Antrag des Antragstellers wird der vom Rat der
Antragsgegnerin am 12. Juli 2000 als Satzung beschlossene
Bebauungsplan Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“ für
unwirksam erklärt.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten
des Normenkontrollverfahrens jeweils zur Hälfte.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht
erstattungsfähig.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Streitgegenstand in insgesamt vier Verfahren ist das sog. Designer-Outlet-Center in
Soltau bzw. dessen planungs- und raumordnungsrechtliche Zulässigkeit. In dem (Leit)Verfahren 1 LC 107/05 begehrt die Stadt Soltau die Genehmigung der 26. Änderung
ihres Flächennutzungsplanes zunächst von der mit Wirkung ab 31. Dezember 2004
aufgelösten Bezirksregierung Lüneburg, nunmehr von dem als Rechtsnachfolger
eingetretenen Landkreis Soltau-Fallingbostel. Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Stadt
Soltau die Feststellung, dass die Genehmigung fiktiv als erteilt gilt. Mit einem hilfsweise
gestellten Antrag macht sie einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung geltend. In
diesem Verfahren sind zum einen die Betreiberfirma, ursprünglich die Firma BAA
McArthur Glen (Objekt Soltau) GmbH, aufgrund einer Namensänderung nunmehr die
Firma F.O.C. Soltau GmbH, und zum anderen die drei Nachbarstädte Lüneburg, nach
dem Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen ein Oberzentrum, sowie die Städte
Rotenburg (Wümme) und Verden (Aller), beide jeweils ein Mittelzentrum, beigeladen
-3-
-3worden. Die Stadt Soltau will mit der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes und der
gleichzeitig im sog. Parallelverfahren betriebenen Aufstellung des vorhabenbezogenen
Bebauungsplanes Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“ die planungsrechtlichen
Grundlagen für die Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes in der
besonderen Form eines Designer-Outlet-Centers im Ortsteil Harber auf einem etwa
120.000 m² großen Areal westlich der Autobahn Hamburg/Hannover unweit der
Autobahnauf- bzw. -abfahrt Soltau-Ost schaffen. Die beiden Bauleitpläne lassen die
Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von zunächst
10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf
insgesamt 20.000 m² zu. Der Investor rechnet mit einem Jahresumsatz von rund
100 Mio. EUR und ca. 3,1 Mio. Besucher p.a.
In dem hier streitigen Normenkontrollverfahren 1 KN108/05 wendete sich ursprünglich
zunächst die Bezirksregierung Lüneburg, seit dem 1. Januar 2005 nunmehr das als
Fachaufsichtsbehörde zuständig gewordene Niedersächsische Ministerium für Soziales,
Frauen, Familie und Gesundheit gegen den am 23. Mai 2003 bekannt gemachten
vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2. Antragstellerinnen des weiteren gegen den
Bebauungsplan Nr. 2 gerichteten Normenkontrollverfahrens 1 KN 109/05 sind die drei
(Nachbar-)Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden. In dem vierten (Normenkontroll-)Verfahren 1 KN 110/05 begehrt wiederum die Stadt Soltau in einem gegen das für die
Aufstellung des Landesraumordnungsprogrammes zuständige Niedersächsische
Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
gerichteten Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit von Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des
Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen Teil II. Sie wendet sich gegen eine
darin gerade Hersteller-Direktverkaufszentren erfassende Regelung, die derartige
Einzelhandelsgroßprojekte nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten
als zulässig festsetzt. Den bauleitplanerischen Aktivitäten der Stadt Soltau liegt der
folgende Sachverhalt zugrunde:
Am 12. Dezember 1996 fasste der Rat der Stadt Soltau den Aufstellungsbeschluss für die
26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes mit dem Ziel, eine Sonderbaufläche für
Handel im Bereich Soltau-Ost darzustellen. Der bis dahin wirksame Flächennutzungsplan
stellt für den für die Änderung vorgesehenen Standort gewerbliche Baufläche dar. Nach
den ursprünglichen Planungsvorstellungen der Stadt Soltau sollte durch ein
Raumordnungsverfahren das vorgesehene Vorhaben zusätzlich abgesichert werden. Die
Landesregierung lehnte die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ab. Gleichwohl
-4-
-4beschloss die Stadt Soltau die Fortführung des Flächennutzungsplanänderungsverfahren
auch ohne eine entsprechende raumordnungsrechtliche Absicherung und zusätzlich – im
sog. Parallelverfahren – die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2
„Designer-Outlet-Center Soltau“. In seiner Sitzung vom 17. Dezember 1998 beschloss der
Rat der Stadt Soltau die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 2; in der Sitzung vom
18. März 1999 billigte er den Vorentwurf der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes
als Grundlage für die frühzeitige Bürgerbeteiligung. Für beide Bauleitpläne fand in der Zeit
vom 22. März bis zum 6. April 1999 eine frühzeitige Bürgerbeteiligung statt. Daran schloss
sich die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in der Zeit vom 7. Juni bis 10. August
1999 an. Mit Anschreiben vom 7. Juni 1999 verschickte die Stadt Soltau die
Planungsunterlagen der beiden Bauleitpläne an insgesamt rund 200 Behörden,
Gemeinden und sonstige Träger öffentlicher Belange, darunter an alle Ober- und
Mittelzentren in einer Entfernung von ca. 90 Pkw-Minuten sowie an alle Grundzentren in
einer Entfernung von 30 bis 40 Pkw-Minuten zum Standort des Vorhabens. Da es sich
auch nach den Vorstellungen der Stadt Soltau bei dem geplanten Designer-Outlet-Center
um eine bisher in Deutschland neuartige Form eines großflächigen
Einzelhandelsprojektes handelte, über dessen Auswirkungen noch kein allgemeines
Verständnis bestehen würde, bot sie zusätzlich am 23. Juni 1999 in Soltau eine
Informationsveranstaltung und am 12. Juli 1999 einen Informationstermin an. Eine
übergroße Zahl der sich am Aufstellungsverfahren beteiligenden Träger öffentlicher
Belange sprach sich gegen die Planungen der Stadt Soltau aus. Im Vordergrund der
vorgebrachten Anregungen und Bedenken standen dabei - kurzgefasst –
entgegenstehende raumordnungsrechtliche Erwägungen. Das geplante Designer-OutletCenter widerspreche dem in C 1.6 04 Satz 1 des Landesraumordnungsprogrammes 1994
niedergelegten raumordnungsrechtlichen Ziel. Darin sei festgelegt, dass Umfang und
Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten der jeweiligen Stufe der Zentralen
Orte zu entsprechen habe. Das Projekt verstoße auch gegen das in C 1.6 04 Satz 2
niedergelegte Ziel, dass derartige Vorhaben ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht
wesentlich beeinträchtigen dürften.
Das von der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes bzw. von dem Bebauungsplan
Nr. 2 umfasste Gebiet liegt im Ortsteil Harber östlich vom Stadtkern von Soltau. Der
überplante Bereich wird im Osten durch die Bundesautobahn A 7, im Norden durch die
Kreisstraße K 10 und im Westen durch die Bahnstrecke Langwedel/Uelzen begrenzt. Die
26. Änderung stellt ausschließlich eine Sonderbaufläche (S) dar, und zwar für eine
-5-
-5bauliche Nutzung als großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form des DesignerOutlet-Centers. Die Sonderbaufläche wird durch textliche Darstellungen wie folgt näher
umschrieben:
„1. in der besonderen Form einer planmäßigen baulichen
Zusammenfassung von Verkaufsstätten, in denen
Hersteller/Markeninhaber losgelöst vom Ort der Herstellung
zumindest 90 % Markenartikel veräußern (Designer-OutletCenter);
2. mit einer maximal zulässigen Verkaufsfläche von 20.000 m²;
3. mit folgenden Sortimenten: Textilien, Schuhe, Accessoires,
Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien und, auf höchstens
10 % der Verkaufsfläche, sonstige Waren mit Ausnahme von
Nahrungs- und Genussmitteln, Drogeriewaren, Apotheker- und
Sanitätswaren, Blumen, Pflanzen und zoologischem Bedarf;
4. die Waren müssten zumindest 85 % wenigstens eines der
folgenden Merkmale aufweisen: Waren zweiter Wahl,
Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons,
Restposten, Waren für Markttestzwecke oder
Überhangproduktionen.“
Der Erläuterungsbericht zur 26. Änderung führt zur Definition und Konzeption des
Designer-Outlet-Centers zunächst das Folgende an:
„Das Designer-Outlet-Center unterscheidet sich nach dem vom
Vorhabenträger verfolgten Konzept nachhaltig von einem
herkömmlichen Einkaufszentrum hinsichtlich der angebotenen
Sortimente und der besonderen Merkmale der angebotenen
Waren.
Die Sortimente beschränken sich im Wesentlichen auf Textilien,
Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien
namhafter und exklusiver Hersteller und Designer
(Markenartikel). Der Anbieter findet im Designer-Outlet-Center
die Möglichkeit, Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle
vorangegangener Saisons, Restposten und Waren für
Markttestzwecke abzusetzen. Es handelt sich somit ganz
überwiegend um Waren, die im regulären (auch exklusiven)
Einzelhandel nicht abgesetzt werden (können). Anders als in
einem herkömmlichen Shopping-Center werden Güter des
kurzfristigen Bedarfs (insbesondere also Nahrungs- und
Genussmittel) sowie ergänzende Dienstleistungen (z.B. Friseur,
Schlüsseldienst, Reinigung, Reisebüro, etc.) nicht angeboten.
Die besondere Warenstruktur bewirkt Preisnachlässe
gegenüber dem regulären Verkauf im innerstädtischen
Einzelhandel von durchschnittlich 30 bis 50 %. Da es sich
jedoch um imageträchtige Markenwaren namhafter und
exklusiver Hersteller und Designer handelt, sind die Produkte
regelmäßig immer noch teurer als die in einem herkömmlichen
Einkaufszentrum angebotenen (Durchschnitts-)Waren.
-6-
-6Um die Exklusivität das Konzepts zu unterstreichen, wird die
Bezeichnung „Designer Outlet Center“ gewählt und insofern
von der ursprünglichen Bezeichnung „Factory Outlet Center“
abgewichen, die noch dem Aufstellungsbeschluss zugrunde
gelegen hatte.
Aufgrund der dargestellten konzeptionellen Besonderheiten des
Designer-Outlet-Centers im Vergleich mit einem herkömmlichen
Einkaufszentrum hat es typischerweise eine andere Zielgruppe
vor Augen: Es wird in erster Linie der überdurchschnittlich
verdienende markenbewusste Kunde angesprochen, der den
Kauf von hochwertigen, imageträchtigen Produkten nicht als
notwendige Deckung des Grundbedarfs, sondern als Freizeitund Einkaufserlebnis versteht und zudem einen gewissen
sportlich Ehrgeiz entwickelt hat, bestmögliche Ware zum
möglichst günstigen Preis zu erwerben („Smart Shopping“). Da
aufgrund der eingeschränkten Sortiments- und Qualitätsstruktur
der Waren regelmäßig nur ein eingeschränktes Warenangebot
besteht (Auslaufmodelle, Waren zweiter Wahl, Retouren, etc.
können naturgemäß nicht stets in allen Größen, Farben oder
Ausführungen verfügbar sein), kann der Kunde grundsätzlich
keine Zielkäufe tätigen. Die Grundkonzeption des DesignerOutlet-Center zielt somit nicht auf Bedarfsdeckung, sondern auf
Bedarfsweckung ab. Nicht nur modelltheoretisch, sondern auch
empirisch belegbar (durch Studien über europäische DOC, die
der Stadt vorliegen) wird somit im Designer-Outlet-Center in
gewissem Umfang zusätzliche Kaufkraft generiert, weshalb der
erzielte Umsatz nicht vollumfänglich zu Lasten des
innerstädtischen Einzelhandels gehen muss. ...
Der Einzugsbereich ist deutlich größer und überschreitet den
Verflechtungsbereich jedweder Zentralitätsstufe (nach
vorliegenden Erfahrung ca. 90 Pkw-Minuten); die
Besucherfrequenz wird bei ca. 2,5 bis 3,5 Mio. p.a. liegen, was
bei einem durchschnittlichen Pkw-Besetzungsgrad von 2,4 bis
2,9 ein Verkehrsaufkommen von ca. 1,2 Mio. Fahrzeugen p.a.
induziert; nach den Untersuchungen des für das Vorhaben
erstellten Marktgutachtens wird ein Umsatz von ca. 201,3 Mio.
DM p.a. erwartet. ...“
Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 2 nimmt die Vorgaben des
Flächennutzungsplanes mit ebenfalls der Festsetzung „DOC, großflächiger Einzelhandel
in der besonderen Form des Designer-Outlet-Center“ auf. Der für das Vorhaben
festgesetzte überbaubare Bereich weist eine Ost-West-Ausdehnung zwischen 456 m und
412 m und eine Nord-Süd-Ausdehnung zwischen etwa 90 bis 100 m mit einem
Vollgeschoss auf. Nördlich des geplanten Baukörpers erstrecken sich Parkplätze, und
zwar 1.800 Stellplätze für Pkw sowie weitere Stellplätze für Zweiräder und Busse. Die
Zufahrt ist im nördlichen Planbereich zur Kreisstraße 10 festgesetzt. Von dort ist nahezu
unmittelbar die Autobahnzufahrt Soltau-Ost zu erreichen. Die bereits in den textlichen
-7-
-7Darstellungen der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes näher umschriebene Art der
Nutzung wird durch umfangreiche weitere textliche Festsetzungen präzisiert bzw.
konkretisiert.
Beiden Bauleitplanungen der Stadt Soltau liegen eine Vielzahl von gutachterlichen
Untersuchungen und Stellungnahmen zugrunde. An erster Stelle sind dabei zunächst die
marktwirtschaftlichen Gutachten anzuführen. Im Juli 1998 erstellte die Gesellschaft für
Markt- und Absatzforschung mbH (GMA) im Auftrag des Bundesministeriums für
Bauwesen und Raumordnung eine Grundlagenuntersuchung zu den raumordnerischen
und städtebaulichen Auswirkungen des Betriebstyps Factory-Outlet-Center (Kurzfassung
32 Seiten, sonst 145 Seiten). Die GMA-Untersuchung vom September 1998 nimmt im
Auftrag des Vorhabenträgers bzw. Investors zur marktwirtschaftlichen, städtebaulichen
und raumordnerischen Bewertung des Planobjektes gerade unter dem Blickwinkel des
Mittelzentrums Soltau Stellung (106 Seiten). Im Anschluss an diese Untersuchung
befasste sich die GMA in einem weiteren undatierten Gutachten mit den Auswirkungen
des Factory Outlet Centers auf die Grundzentren Amelinghausen, Bergen, Bispingen,
Dörverden, Fallingbostel, Hanstedt, Kirchlinteln, Langwedel, Neuenkirchen, Scheeßel und
Visselhövede (20 Seiten). Das GMA-Markt- und Standortgutachten vom Mai 2000 setzt
sich mit dem Innenstadt-Konzept für die Stadt Soltau unter besonderer Berücksichtigung
der Auswirkungen des geplanten Designer-Outlet-Centers auf die Soltauer Innenstadt
auseinander (56 Seiten). Die Synergiestudie der Arbeitsgemeinschaft der Freizeit- und
Tourismusberatungs GmbH und der project m Marketingberatung aus dem Jahre 2000
beschäftigt sich mit dem Thema „Regionaler Tourismus und DOC Soltau“ (47 Seiten).
Weitere Untersuchungen haben entsprechende marktwirtschaftliche Auswirkungen von
Factory-Outlet-Centern in England und Österreich zum Inhalt. In dem Bericht von Colliers
Erdmann
Lewis vom Dezember 1998 werden die wirtschaftlichen Auswirkungen von Designer
Outlet Centern auf den Mode-Einzelhandel benachbarter Innenstädte am Beispiel von
Bicester, Chester, Doucaster, North Shields und Swindon in England untersucht
(67 Seiten). Die E.T.C. (Transport Consultants) stellt im Juni 1998 Betrachtungen zu den
Synergieeffekten durch Ansiedlung eines Designer Outlet Centers in Eichstädt an. In
diesem Zusammenhang zu erwähnen ist (ergänzend) die später nachgereichte
Untersuchung der GMA vom Mai 2000 über die Auswirkungen des Designer Outlet
Centers (DOC) in Parndorf (Österreich, Bezirk Neusiedl am See) auf die regionale
-8-
-8Einzelhandelsstruktur, die Tourismuswirtschaft und den Arbeitsmarkt – Zu den
tatsächlichen Auswirkungen des bereits im Betrieb befindlichen DOC in Parndorf.
An zweiter Stelle sind die aus Anlass der Planungen erstellten raumordnungsrechtlichen
Gutachten zu erwähnen. Prof. Dr. Hoppe aus Münster äußert sich im Auftrag des
Vorhabenträgers in dem Rechtsgutachten aus dem Jahr 1998 zu der Frage, ob die
Errichtung eines Factory-Outlet-Centers (FOC) in dem Mittelzentrum Stadt Soltau mit den
Erfordernissen (Zielen, Grundsätzen, sonstigen Erfordernissen) der Raumordnung und
Landesplanung in Niedersachsen vereinbar ist, ob die Stadt Soltau ein entsprechendes
Areal als Sonderbaufläche (S) im Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB 1998) darstellen und
im Bebauungsplan (§ 8 BauGB 1998) oder in einem Vorhaben- und Erschließungsplan
(§ 12 BauGB 1989) als Sondergebiet (SO) festsetzen kann, und welche
raumordnungsrechtliche Bedeutung für die Errichtung eines FOC in der Stadt Soltau den
zentralörtlichen Entwicklungszielen für Mittelzentren im Ländlichen Raum zukommt. Das
Gutachten kommt zu dem abschließenden Ergebnis, dass die Errichtung eines FOC im
Mittelzentrum Soltau nicht einem zentralörtlichen Kongruenzgebot widerspreche, das im
Raumordnungsrecht und niedersächsischen Landesplanungsrecht nicht existiere.
Landesplanungsrechtlich sei keine raumordnungsrechtliche Vorgabe nachweisbar, nach
der FOC nur in Oberzentren zulässig seien. Eine wesentliche Beeinträchtigung von
ausgeglichenen Versorgungsstrukturen in anderen Gemeinden durch eine Ansiedlung
eines FOC in Soltau sei ebenfalls nicht nachweisbar. In diesem Zusammenhang sei
darauf hinzuweisen, dass eine Konkurrenz zum Einzelhandel in anderen zentralen Orten,
seien es andere Ober- oder Mittelzentren, auch eine Verschärfung der Konkurrenz und
eine gewisse Umsatzeinbuße, nicht gleichzusetzen seien mit einer wesentlichen
Beeinträchtigung von ausgeglichenen Versorgungsstrukturen i.S. zentralörtlich gestufter
Versorgungsaufgaben. Die Errichtung eines FOC im Mittelzentrum Soltau sei
zentrengerecht und raumordnungsrechtlich gerechtfertigt. Das Gutachten weist
205 Seiten auf. Das (im Auftrage des Landes Niedersachsen erstellte, in diesem Sinne
(Gegen-)Gutachten von Prof. Dr. Spannowsky aus Kaiserslautern vom 31. August 1999
kommt demgegenüber zu der raumordnungsrechtlichen und damit auch städtebaulichen
Unzulässigkeit des geplanten Designer-Outlet-Centers (105 Seiten). In diesem
Zusammenhang zu erwähnen sind ferner die vom Niedersächsischen Innenministerium
geförderten und im Rahmen eines Forschungsberichtes des Instituts für
Entwicklungsplanung und Strukturforschung an der Universität Hannover zur
„Überprüfung des Zentrale-Orte-Konzeptes Niedersachsen“ erstellten Berichte vom Mai
-9-
-91999 (41 Seiten mit Anlagen) sowie vom Dezember 1999 zur „Weiterentwicklung des
Zentrale-Orte-Konzeptes in Niedersachsen“ - Abschlussbericht der Hauptstudie
(88 Seiten).
An dritter Stelle sind die zu weiteren Auswirkungen des Projektes erstellten Gutachten
anzuführen. Die Planungsgruppe Ökologie und Umwelt erstellte im September 1998 die
Umweltverträglichkeitsuntersuchung für das Factory Outlet Center in Soltau (53 Seiten).
Das verkehrstechnische Gutachten von Dipl.-Ing. Hinz vom September 1998 setzt sich mit
den Problemen der Anbindung des geplanten FOC Soltau über die B 71/K 10
auseinander. Die Schalltechnische Untersuchung von Bonk/Maire/Hoppmann vom
23. September 1998 trifft Aussagen über die in der Nachbarschaft des vorgesehenen
Standortes zu erwartenden Geräusch-Immissionsbelastungen. Die Beeinträchtigungen
durch Luftschadstoffe aus dem Verkehrsaufkommen und dessen Auswirkungen auf den
Menschen untersucht die gutachterliche Stellungnahme derselben Gutachter vom
20. Januar 1999. Letztlich liegen Gutachten von Bonk/Maire/Hoppmann vom 24. Februar
1999 zur Ermittlung und Beschreibung der Änderungen der Kohlendioxid-Immissionen
aus dem zusätzlichen Verkehrsaufkommen sowie der Grundbauingenieure Steinfeld und
Partner vom 19. März 1997 zur Baugrundbeurteilung vor.
Die raumordnungsrechtlichen Vorgaben für die beiden Bauleitpläne werden zum Zeitpunkt
der planerischen Entscheidungen der Stadt Soltau durch das Gesetz über das LandesRaumordnungsprogramm Niedersachsen – Teil I – vom 2. März 1994 (GVBl. S. 130) und
Teil II bestimmt. Zwischen den Verfahrensbeteiligten bestehen voneinander abweichende
Auffassungen über den Inhalt und den Umfang der mit dem
Landesraumordnungsprogramm verbundenen Bindungswirkungen. Gegenstand der
Meinungsverschiedenheiten ist vorrangig die in C 1.6 04 LROP II unter der Überschrift
„Ziele der Raumordnung“ sowie der weiteren dann folgenden Unterüberschrift „Zentrale
Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit besonderen Funktionen“ aufgenommene
folgende Planaussage:
„Umfang und Zweckbestimmung von
Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der
Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen
ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden“.
- 10 -
- 10 Die planende Stadt Soltau vertritt in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Gutachten
Hoppe die Auffassung, dass dem Projekt aus Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 abgeleitete
raumordnungsrechtliche Erwägungen nicht durchschlagend entgegenstehen. In seiner
Sitzung vom 12. Juli 2000 beschloss der Rat der Stadt Soltau sodann den
vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 als Satzung und die 26. Änderung ihres
Flächennutzungsplans einschließlich des Erläuterungsberichtes.
Am 27. Juli 2000 übersandte die Stadt Soltau der zu diesem Zeitpunkt noch zuständigen
Bezirksregierung Lüneburg den Genehmigungsantrag für die 26. Änderung ihres
Flächennutzungsplanes. Im Verlauf des Genehmigungsverfahrens legten die Städte
Rotenburg und Verden am 23. August 2000 ein Gutachten der CIMA Stadtmarketing
GmbH von Juni 2000 zu den Auswirkungen des Designer-Outlet-Centers (DOC) in Soltau
auf die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung in den Mittelzentren
Rotenburg/Wümme und Verden (Aller) in Niedersachsen vor. Am 17. Oktober 2000 kam
es zu einer Besprechung bei der übergeordneten Fachaufsichtsbehörde, dem Ministerium
für Frauen, Arbeit und Soziales, das mit Schreiben vom 24. Oktober 2000 auf Antrag der
Bezirksregierung Lüneburg vom 18. Oktober 2000 die Prüfungsfrist bis zum 27. Januar
2001 verlängerte. Das niedersächsische Kabinett behandelte die Angelegenheit „FOC
Soltau“ auf seiner 39. Sitzung am 24. Oktober 2000. Die Bezirksregierung Lüneburg
erlangte hierüber durch ein Gespräch des Staatssekretärs C. mit
Regierungsvizepräsidentin D. am 30. Oktober 2000 Kenntnis. Das
Genehmigungsverfahren wurde mit der bei der Besprechung vom 17. Oktober 2000 im
Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales vereinbarten Vorgehensweise fortgeführt, in
dessen Verlauf gegenüber der Stadt Soltau u.a. veranlasst wurde, den
Erläuterungsbericht zu ändern bzw. zu ergänzen. Am 24. November 2000 wurde mit den
beteiligten Gutachtern das sog. „Transparenzgespräch“ geführt. Unter dem 20. Dezember
2000 legte die Bezirksregierung Lüneburg dem Ministerium für Jugend, Familie, Frauen
und Soziales ihr Prüfungsergebnis dahingehend vor, dass sich keine Erkenntnisse
ergeben hätten, auf die eine Versagung der Genehmigung gestützt werden könne.
Das – inzwischen als Fachaufsichtsbehörde zuständige gewordene – Niedersächsische
Innenministerium wies die Bezirksregierung Lüneburg am 20. Januar 2001 an, die
beantragte Genehmigung zu versagen und eine von einem (externen) Rechtsanwalt
gefertigte ablehnende Bescheidbegründung vollinhaltlich zu übernehmen. Die
Bezirksregierung Lüneburg erstellte daraufhin unter dem 23. Januar 2001 einen
- 11 -
- 11 Ablehnungsbescheid, der der Stadt Soltau am 24. Januar 2001 übergeben wurde. Zur
Begründung der ablehnenden Entscheidung ist im Bescheid vom 23. Januar 2001
ausgeführt, dass die Planänderung gegen Ziele der Raumordnung und gegen das
Abwägungsgebot verstoße. Das sog. Kongruenzgebot des Satz 1 des Plansatzes C 1.6
04 LROP II 1994 verlange, dass Umfang und Zweckbestimmung von
Einzelhandelsgroßbetrieben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte entsprächen. Bei
dieser Bestimmung handele es sich nicht lediglich um einen im Rahmen der Abwägung zu
berücksichtigenden raumordnerischen Grundsatz, sondern um ein strikt zu beachtendes
Raumordnungsziel. Ihm liege das Zentrale-Orte-Konzept des Niedersächsischen
Raumordnungsprogramms zugrunde, das zwischen Oberzentren, Mittelzentren mit
zentralörtlichen Funktionen und Mittelzentren differenziere. Die Stadt Soltau sei lediglich
Mittelzentrum, das geplante Designer-Outlet-Center nach Art und Größe jedoch der
oberzentralen Funktion zuzuweisen. Darüber hinaus verstoße die zur Genehmigung
gestellte Planung gegen das Beeinträchtigungsverbot des Satz 2 des Plansatzes C 1.6 04
LROP II 1994, wonach durch Einzelhandelsgroßbetriebe ausgeglichene
Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürften. Eine Realisierung
des Vorhabens werde nach dem von der CIMA Stadtmarketing GmbH erstellten
Gutachten eine Erhöhung der Zentralitätskennziffer von 129 % auf 221 % mit sich
bringen, was weit über die normalerweise für Mittelzentren geltenden Werte hinausgehe.
Gegen diese Beurteilung spreche auch nicht die Entscheidung des Niedersächsischen
Oberverwaltungsgerichts vom 30. März 2000 (1 K 2491/98 „Hessisch Oldendorf“).
Vielmehr müssten die Aussagen des Gerichts „im Umkehrschluss“ so verstanden werden,
dass der gesamte Plansatz C 1.6 04 LROP 1994 als hinreichend bestimmt zu verstehen
sei, zumal es sonst schon begrifflich nicht habe feststellen können, dass im konkreten Fall
kein Verstoß dagegen vorliege.
Hinzu komme, dass beachtliche Abwägungsdefizite gegeben seien. Diese bezögen sich
zum einen auf die rechtlich unzutreffende Wertung der landesplanerischen Vorgaben als
„Grundsatz“ statt als „Ziel“, zum anderen auf die zu berücksichtigenden Belange der
Nachbargemeinden. Die Planung berücksichtige nicht hinreichend, dass ursprünglich als
Factory-Outlet-Center errichtete Einkaufszentren vielfach mangels attraktiver
Herstellermarken sukzessive in „Off-Price-Center“ umgewandelt würden. Nach dem
CIMA-Gutachten stellten rund 90 % der in Europa existierenden Factory-Outlet-Center
eine Kombination aus tatsächlichen Factory-Outlets und Off-Price-Retailern dar. In dem
ersten in Deutschland betriebenen Factory-Outlet-Center in Wustermark bei Berlin
- 12 -
- 12 betrage der Anteil der von Herstellern bzw. Markeninhabern betriebenen Geschäfte
lediglich 22 von insgesamt 70 Geschäften. Insgesamt genüge das von der Stadt Soltau in
Auftrag gegebene Gutachten der GMA nicht den zu stellenden methodischen
Anforderungen an eine Abschätzung des Kaufkraftabzuges aus den umliegenden
Kommunen. Die Abwägungsmängel machten darüber hinaus deutlich, dass auch bei
einer – hilfsweise – anzustellenden Betrachtung, wonach die obigen Plansätze der
Abwägung unterworfen seien, die Planung als rechtswidrig beurteilt werden müsse.
Gegen den ablehnenden Bescheid vom 23. Januar 2001 hat die Stadt Soltau am
8. Februar 2001 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben (2 A 18/01 – Aktenzeichen des
Senats später 1 LC 107/05).
Bereits im Vorfeld, und zwar ab dem Jahr 1999, hat die niedersächsische
Landesregierung ein Verfahren über die Änderung und Ergänzung des
Landesraumordnungsprogrammes für Niedersachsen eingeleitet. Veranlassung für die
gesetzgeberischen Aktivitäten war dabei u.a. auch die mit der geplanten Ansiedlung des
Designer-Outlet-Centers in Soltau verbundenen Auseinandersetzungen über die
raumordnungsrechtliche Bewertung derartiger großflächiger Einzelhandelsprojekte. Ziel
war zunächst eine umfassende Neustrukturierung des Landesraumordnungsprogrammes
insbesondere unter Neufundierung des sog. Zentrale-Orte-Konzeptes. Im Rahmen des
durchgeführten Beteiligungsverfahrens hat sich sodann ergeben, dass zu den in der
ursprünglichen Entwurfsfassung vorgeschlagenen Regelungen der Zentralen Orte, der
zentralörtlichen Funktionen und der raumstrukturellen Entwicklung noch weiterer und
grundsätzlicher Erörterungs- und Klärungsbedarf bestand. Im September 2001 beschloss
daher die Landesregierung, das laufende Beteiligungsverfahren für diejenigen Teile des
Landesraumordnungsprogrammes auszusetzen, die sich mit der räumlichen Struktur des
Landes befassten. Fortgesetzt wurde dagegen das Verfahren – neben dem hier nicht
weiter interessierenden Bereichen der Sicherung von Rohstoffgewinnungsflächen und der
Möglichkeiten zur räumlichen Steuerung von Tierhaltungsanlagen – auch die zur
Steuerung von Projekten des großflächigen Einzelhandels. Die gesetzgeberischen
Aktivitäten fanden schließlich ihren Niederschlag im Gesetz zur Änderung des Gesetzes
über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen – Teil I – vom 24. Oktober
2002 (GVBl. S. 738) und in der Verordnung zur Änderung der Verordnung über das
Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil II – vom 28. November 2002 (GVBl.
S. 739). Die Verordnung ist am 10. Dezember 2002 in Kraft getreten. Die bisherige Ziff. C
- 13 -
- 13 1.6 04 des LROP 1994 wird danach nunmehr Ziff. 03. In einer Vielzahl von
Einzelregelungen werden darin Festsetzungen für großflächige Einzelhandelsbetriebe
getroffen. Von Bedeutung für das hier streitige Vorhaben ist vorrangig die in Satz 11
getroffene Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren, die wie folgt lautet:
„11 Hersteller-Direktverkaufszentren sind
Einzelhandelsgroßprojekte und aufgrund ihrer besonderen
Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich
integrierten Standorten zulässig. 12 Dies gilt auch für
Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-,
Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren
Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar
sind.“
Mit Urteil vom 22. Mai 2003 hat das Verwaltungsgericht im Genehmigungsverfahren für
die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klage der Stadt Soltau hinsichtlich des
gestellten Hauptantrages stattgegeben. Es hat festgestellt, dass die Genehmigung der
Bezirksregierung Lüneburg für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes gemäß § 6
Abs. 4 BauGB als erteilt gilt. Es hat die Berufung gegen sein Urteil zugelassen. Die
Verlängerung der Frist für den Genehmigungsantrag der Stadt Soltau könne gemäß § 6
Abs. 4 Satz 2 BauGB nur aus wichtigen Gründen ausgesprochen werden, die objektiv
vorliegen müssten. Eine rechtsfehlerhafte Fristverlängerung führe zum Eintritt der
Fiktionswirkung des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB. Im vorliegenden Fall lasse die Würdigung
des Prüfungsablaufes nur den Schluss zu, dass für die vorgenommene Fristverlängerung
das Vorliegen eines objektiven Grundes nicht bejaht werden könne. Nach der
Rechtsauffassung des Innenministeriums sei die Flächennutzungsplanänderung der Stadt
Soltau von Anfang an nicht genehmigungsfähig gewesen und hätte daher unschwer
bereits innerhalb der Drei-Monats-Frist des § 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB abgelehnt werden
können bzw. müssen. Wegen der umfangreichen Begründung des Verwaltungsgerichts
im Einzelnen wird auf die Ausführungen des Urteils Bezug genommen.
Nach Urteilsverkündung hat die Stadt Soltau unverzüglich den im Parallelverfahren
aufgestellten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“
am 23. Mai 2003 ortsüblich bekannt gemacht.
- 14 -
- 14 Dagegen richten sich das hier streitige Normenkontrollverfahren 1 KN 108/05 und das
weitere Normenkontrollverfahren 1 KN 109/05 der drei Nachbarstädte Verden, Rotenburg
und Lüneburg. Der Antragsteller trägt umfassend zur Begründung seines am 24. Juli 2003
beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen und mit Schriftsatz vom 19. November 2003
begründeten Normenkontrollantrages vor. In seinem Schriftsatz vom 19. November 2003
fasste er seine Begründung wie folgt zusammen: Der angegriffene Bebauungsplan
verstoße durch die Ausweisung eines Einkaufszentrums mit einer möglichen
Gesamtverkaufsfläche von insgesamt 20.000 m² im entscheidungserheblichen Zeitpunkt
der Bekanntmachung gegen verbindliche Ziele der Raumordnung und damit gegen das
Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Nichts anderes ergebe sich unter
Zugrundelegung der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Vorschriften des
Landesplanungsrechts. Darüber hinaus weist der verfahrensgegenständliche
Bebauungsplan beachtliche Abwägungsmängel auf.
Der Antragsteller beantragt,
den vom Rat der Antragsgegnerin am 12. Juni 2000 als
Satzung beschlossenen Bebauungsplan Nr. 2 „Designer-OutletCenter Soltau“ für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene beantragen jeweils,
den Normenkontrollantrag abzulehnen.
Sie gehen zunächst übereinstimmend von der Zulässigkeit des Normenkontrollantrages
des Antragstellers aus, sehen diesen aber als unbegründet an. Auch diese beiden
Beteiligten machen umfängliche Ausführungen zur (Un-)Begründetheit des
Normenkontrollantrages. Hinsichtlich der Ausführungen im Einzelnen verweist der Senat
auf die Schriftsätze der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2004 sowie der Beigeladenen
vom 20. Januar 2004 und im Übrigen – zwecks Vermeidung von Wiederholungen – auf
die Sachverhaltsdarstellung in dem ebenfalls am heutigen Tage entschiedenen (Leit)Verfahren 1 LC 107/05. Die Beigeladene fasst ihre Argumentationsketten wie folgt
zusammen: Der angegriffene Bebauungsplan genüge den Anforderungen des
Anpassungsgebots des § 1 Abs. 4 BauGB. Die nachträgliche Änderung des LROP 1994
habe für die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des Bebauungsplanes keine rechtliche
Bedeutung. Die Beantwortung der Frage, ob der Bebauungsplan der Anpassungspflicht
des § 1 Abs. 4 BauGB genüge, beurteile sich allein nach LROP I und II 1994. Der
- 15 -
- 15 Bebauungsplan der Antragsgegnerin sei an die Ziele des LROP 1994 angepasst; ihm
könne entsprechend dem Inhalt des vorliegenden Gutachtens Hoppe und auch der
Rechtsprechung des erkennenden Senats insbesondere nicht Plansatz Ziff. C 1.6 04
Teil II LROP 1994 entgegengehalten werden. Aber selbst wenn man davon ausgehen
sollte, dass das LROP 2002 Anwendung finde, ergebe sich nichts anderes: Der
Bebauungsplan sei gleichwohl rechtmäßig. Die Zielfestsetzung Ziff. C 1.6 03 Sätze 11
und 12 LROP 2002, die FOC auf Oberzentren beschränke, sei wegen gravierender
Abwägungsfehler (Verkennung der Bedeutung des Gegenstromprinzips und Verstoß
gegen geltendes Verfassungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 und 14 GG)
gegenüber der Antragsgegnerin unwirksam und entfalte daher keine rechtliche
Bindungswirkung. Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin wahre im Übrigen die
Anforderungen des Abwägungsgebotes des § 1 Abs. 6 BauGB, auch soweit Belange von
Nachbargemeinden betroffen würden, die durch das interkommunale Abstimmungsgebot
des § 2 Abs. 2 BauGB besonders geschützt würden. Die Ansiedlung des geplanten FOC
werde keine unzumutbaren Auswirkungen auf die Nachbargemeinden hervorrufen; auch
dies werde durch das vorliegende GMA-Marktgutachten belegt. Die Antragsgegnerin sei
damit nicht verpflichtet gewesen, auf ihre Bauleitplanung zu verzichten. Das
Abwägungsgebot gestatte ihr vielmehr, sich über die Belange der betroffenen
Nachbargemeinden mit sachgerechten Erwägungen hinwegzusetzen. Es bestehe kein
Zweifel, dass diese Bindungen im vorliegenden Fall eingehalten würden.
Im Übrigen verweist die Beigeladene ergänzend auf das jüngste Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Münster vom 6. Juni 2005 (10 D 145/04.NE), in dem dieses
Gericht neue Grundsätze zu den im Landesentwicklungsprogramm von NordrheinWestfalen aufgenommenen raumordnungsrechtlichen Planaussagen und deren
Beachtlichkeit sowie zum interkommunalen Abstimmungsgebot aufgestellt habe.
Wegen der umfangreichen Darstellung der Sach- und Rechtslage durch die Beteiligten
wird zunächst auf den Inhalt der vier Gerichtsakten 1 LC 107/05 und 1 KN 108 bis 110/05
verwiesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ferner
auf die vom Senat beigezogenen Planungs- und Genehmigungsakten der 26. Änderung
des Flächennutzungsplanes sowie des Bebauungsplanes Nr. 2 der Stadt Soltau
(27 Aktenordner) sowie die Unterlagen über die Änderung des Landesraumordnungsprogrammes 2002 (weitere 28 Aktenordner) Bezug genommen.
- 16 -
- 16 -
II.
1. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig. Der Antragsteller ist als
Fachaufsichtsbehörde antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser
Vorschrift kann einen Normenkontrollantrag nicht nur jede natürliche und juristische
Person stellen, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren
Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden,
sondern auch eine Behörde. Eine Behörde ist dabei nicht an die einschränkende
Voraussetzung der Geltendmachung einer Rechtsverletzung gebunden. Ausreichend ist,
dass die Behörde - wie hier der Antragsteller als Fachaufsichtsbehörde – den
angegriffenen Bebauungsplan bei der Rechtsanwendung bzw. Rechtsumsetzung zu
beachten hat (zur Antragsbefugnis von Behörden vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.8.1989 –
4 NB 23.89 – NVwZ 1990, 57 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 41 = BRS 49 Nr. 40 unter
Bezugnahme auf seinen Beschl. v. 15.3.1989 – 4 NB 10.88 – NVwZ 1989, 654 =
DVBl. 1989, 662 = BRS 49 Nr. 39 =
BVerwGE 81, 307 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; vgl. dazu auch Kopp, VwGO,
Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 47 Rdn. 94, der insoweit ein „objektives Kontrollinteresse“
als ausreichend ansieht).
2. Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist auch begründet. Der Bebauungsplan
Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“ widerspricht dem in C 1.6 03 Satz 11 des LandesRaumordnungsprogramms Niedersachsen – Teil II – 2002 festgesetzten „Ziel der
Raumordnung“. Danach sind Hersteller-Direktverkaufszentren als
Einzelhandelsgroßprojekte aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in
Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Der angegriffene
Bebauungsplan Nr. 2 soll die planungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für das
Designer-Outlet-Center im Ortsteil Harber von Soltau, einem Mittelzentrum, schaffen.
Diese Planung ist mit dem in C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 angeführten „Ziel“ der
Raumordnung nicht vereinbar. Der Bebauungsplan Nr. 2 trägt dem Anpassungsgebot des
§ 1 Abs. 4 BauGB nicht Rechnung. Der Widerspruch zu den Zielen der Raumordnung und
zum Anpassungsgebot führt zur Nichtigkeit des Bebauungsplanes Nr. 2. Das LROP II
2002 findet auch trotz seines Inkrafttretens erst am 10. Dezember 2002 Anwendung,
- 17 -
- 17 obwohl der angegriffene Bebauungsplan Nr. 2 bereits in der Sitzung des Rates der Stadt
Soltau vom 12. Juli 2000 als Satzung beschlossen worden ist.
a) Kommen die im LROP 2002 festgesetzten Ziele der Raumordnung auch im
vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan
Nr. 2 zur Geltung, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob dem angegriffenen
Bebauungsplan bereits die im LROP 1994 festgesetzten Plansätze als Ziele der
Raumordnung entgegenstehen. Diese Frage stand zuvor bei den Beteiligten im
Mittelpunkt der raumordnungsrechtlichen Auseinandersetzung. Sie waren letztlich auch
die Ursache für das im Flächennutzungsplanänderungsverfahren bzw. im
Bebauungsplanaufstellungsverfahren erstellte Rechtsgutachten Hoppe aus dem Jahr
1998, dem Niederschlag raumordnungsrechtlicher Erwägungen im Allgemeinen Teil des
Abwägungsprotokolls, dem Folge-/Gegen-Gutachten Spannowsky vom 31. August 1999
sowie den gerade in dieser Zeit festzustellenden umfangreichen Auseinandersetzungen in
Literatur und Rechtsprechung. Unter der Überschrift „Ziele der Raumordnung“ enthält
Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 die folgenden Plansätze:
„Umfang und Zweckbestimmung von
Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der
Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen
ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.“
Im Regelungszusammenhang mit dieser Festsetzung stehen die weiteren, unter „Ziele der
Raumordnung zur allgemeinen Entwicklung des Landes“ angeführten Bestimmungen des
LROP 1994 Teil I:
„Zentrale Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit
besonderen Funktionen
01 Die Entwicklung der Siedlungsstruktur ist auf das
zentralörtliche System auszurichten. Zentrale Orte sind als
Standorte innerhalb der Gemeinden mit zentralörtlichen
Funktionen festzulegen und so zu bestimmen, dass in allen
Teilen des Landes die zentralen Einrichtungen entsprechend
dem Bedarf in zumutbarer Entfernung angeboten werden.
02 Es ist von folgender zentralörtlicher Stufung auszugehen:
- Oberzentren
- 18 -
- 18 - Mittelzentren
- Grundzentren.
Oberzentren sind Braunschweig, Göttingen, Hannover,
Hildesheim, Lüneburg, Oldenburg (Oldenburg), Osnabrück
und Wilhelmshaven.
Hamburg, Harburg, Bremen, Bremerhaven, Kassel und
Enschede haben für das niedersächsische Umland
oberzentrale Bedeutung.
Mittelzentren können oberzentrale Teilfunktionen erfüllen,
wenn sie aufgrund ihrer räumlichen Lage und Ausstattung
mit zentralen Einrichtungen Teilversorgungsaufgaben für ein
benachbartes Oberzentrum übernehmen sollen.
Oberzentrale Teilfunktionen erfüllen Salzgitter und
Wolfsburg.
Die Festlegung von Mittelzentren erfolgt im Teil II des
Landes-Raumordnungsprogramms. Grundzentren werden in
den Regionalen Raumordnungsprogrammen festgelegt.
03 Es sind bereitzustellen:
- in Oberzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für
den spezialisierten höheren Bedarf,
- in Mittelzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für
den gehobenen Bedarf,
- in Grundzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für
den allgemeinen, täglichen Grundbedarf.
Zentrale Orte höherer Stufe haben zugleich auch die
Versorgungsaufgabe nachrangiger Zentraler Orte zu
erfüllen. Zwischen benachbarten Zentralen Orten gleicher
Stufe ist eine Aufgabenteilung möglich.“
In den Erläuterungen zu Teil II, Ziff. C 1.6 des LROP 1994, Seite 122 wird dazu angeführt,
dass sich das System der Zentralen Orte, seit es 1968 mit einer Entschließung des
MRKO in die Raumordnung des Bundes und der Länder eingeführt wurde, auch in
Niedersachsen als bedeutendes und sachgerechtes Instrument der Daseinsvorsorge
bewährt habe. Auch mit der Neuaufstellung des LROP seien die an verschiedenen Stellen
- 19 -
- 19 des Programms verankerten, auf das zentralörtliche System ausgerichteten Ziele den
veränderten Versorgungsbedingungen und –ansprüchen angepasst worden. Gerade zu
der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist sodann auf Seite 123 erläutert:
„Besondere Probleme haben sich in den letzten Jahren bei der
Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in
solchen Gemeinden ergeben, die aufgrund ihrer zentralörtlichen
Bedeutung als Standort für derartige Einrichtungen völlig
ungeeignet sind, aber über Flächen im Geltungsbereich von
Bebauungsplänen nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO
1962) für Misch-, Gewerbe- oder Industriegebiete verfügen. ...
Das Raumordnungsziel C 1.3 03 aus dem LROP 1982 wurde
sinngemäß unter Berücksichtigung der Entschließung des
Landtages vom 20.3.1986 (LT-Drs. 10/5706) übernommen; um
weiteren städtebaulichen oder raumordnerischen
Fehlentwicklungen entgegenzuwirken, muss im Einzelfall
entschieden werden, ob es unter Anwendung des § 17 NROG
oder des § 1 Abs. 3 BauGB gegebenenfalls mit Hilfe der
Kommunalaufsicht auch gegen den Willen der Gemeinden
durchgesetzt werden muss.
Das Innenministerium hat im Runderlass vom 23.3.1986 zur
raumordnerischen Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten
(NdsMBl. S. 291) die bereits vorhandenen raumordnerischen
Instrumente mit dem Ziel präzisiert, welche Beeinträchtigungen
der Versorgung der Bevölkerung durch die Entstehung
großflächiger Einzelhandelsbetriebe an räumlich ungeeigneten
Standorte verhindern zu helfen.“
In seinem Urteil vom 30. März 2000 (1 K 2491/98 - ZfBR 2000, 573 = BRS 63 Nr. 63 =
NSt-N 2000, 193 = UPR 2000, 396) hat sich der Senat mit dem in C 1.6 04 LROP II 1994
festgesetzten Plansatz wie folgt auseinandergesetzt:
„Satz 1 enthält nach Auffassung des Senats ebenfalls noch kein
hinreichend bestimmtes „Ziel“, welches der Antragsgegnerin bei
ihren bauplanerischen Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 4
BauGB verbindlich als Letztentscheidung vorgegeben wäre.
Dafür ist diese Vorschrift für sich allein betrachtet zu wenig
bestimmt gefasst. Konkrete Folgerungen, mit welchem Ziel die
Einzelhandelsgroßprojekte noch „der jeweiligen Stufe der
Zentralen Orte zu entsprechen“ haben, ergeben sich erst in
Verbindung mit Satz 2 dieser Vorschrift. Dieser Zusammenhang
erhellt, dass das Raumordnungsrecht mit der Verleihung einer
bestimmten zentralörtlichen Funktion diesen Orten keinen
„Konkurrenzschutz“ absoluter Art dahin einräumt, von
Ansiedlungen von Betrieben, welche auch auf ihrem Gebiet
zulässig wären, verschont zu bleiben. Ein solcher „Cordon
- 20 -
- 20 sanitair“ wird durch die zitierte Bestimmung nicht begründet.
Die Antragsteller sollen durch C 1.6 04 LROP II lediglich
allenfalls davor geschützt werden, dass ihr durch die
Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsprojekte in
niederrangigen Zentren die Erfüllung der oben beschriebenen
Aufgabe („Mindeststandard“) erschwert wird, wenn/indem
ausgeglichene Versorgungsstrukturen auf ihrem Gebiet
wesentlich beeinträchtigt werden. Schon die Einführung des
Wesentlichkeitsgebotes zeigt, dass ein Mittelzentrum damit
nicht jedweden Einfluss abwehren kann, den ein in einem
Unterzentrum zu errichtendes Einzelhandelsgroßprojekt haben
kann“.
Diese Formulierung hat der Senat in seiner weiteren Entscheidung vom 31. Oktober 2000
(1 M 3407/00 - NSt-N 2001, 159 = NdsRpfl. 2001, 277) weitgehend wörtlich übernommen
und in seinem Leitsatz zusammengefasst, dass die Aussagen des LROP zu den
Einzelhandelsprojekten nur Programmsätze und keine verbindlichen Ziele der
Raumordnung darstellen. Entsprechendes gilt für die – dritte – Entscheidung des Senats
vom 21. Februar 2002 (1 MN 4128/01 - NSt-N 2000, 162 = NordÖR 2002, 433 (LS) =
NdsMBl. 2002, 339 (LS)), mit der die Senatsrechtsprechung zu der Aussage- bzw.
Bindungskraft des Plansatzes Ziff. C 1.6 04 aufrechterhalten worden ist. Die aus den
angeführten Entscheidungen von der Stadt Soltau und dem Träger des geplanten
Designer-Outlet-Centers Soltau gezogene Schlussfolgerung, dass damit – auch heute
noch – eine gefestigte und gewissermaßen weiterhin absolut verbindliche
Rechtsprechung des Senats zur Einstufung von Ziff. C 1.6 04 lediglich als ein der
Abwägung zugänglicher Programmsatz bzw. Grundsatz der Raumordnung vorliegt, ist
gleichwohl nicht zu folgen. Dies hat der Senat in seinen zeitlich sich anschließenden
Beschlüssen vom 7. März 2002 (1 MN 3976/01 - BRS 65 Nr. 39, insoweit nicht
abgedruckt in NdsRpfl. 2002, 303) und vom 11. März 2002 (1 MN 30/02 und 1 MN 15/02)
wie folgt angesprochen:
„In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Senat
angenommen, namentlich in C 1.6 04 des
Landesraumordnungsprogramms, Teil II (v. 18.7.1994, GVBl.
S. 317 – LROP II -, durch die Verordnung vom 19.3.1998,
GVBl. 270 insoweit nicht verändert) sei ein solches „Ziel“ nicht
bestimmt worden. Der Senat lässt unentschieden, ob an dieser
Auffassung angesichts der eingehenden Zweifel festgehalten
werden kann, welche die Antragstellerin (hier insbesondere mit
Schriftsatz vom 23.2.2002) geäußert hat.“
- 21 -
- 21 Zu Recht führen daher insbesondere die beiden beteiligten niedersächsischen Ministerien
diese zeitlich folgende Rechtsprechung des Senats als Belegstelle dafür an, dass die mit
Plansatz C 1.6 04 verbundenen Bindungswirkungen keineswegs abschließend
entschieden seien.
Es kommt hinzu, dass die Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung zu den
entsprechenden landesraumordnungsrechtlichen Plansätzen der einzelnen Länder
keineswegs einheitlich bewertet bzw. als geklärt angesehen werden können. Dies ist aber
auch den Verfahrensbeteiligten durchaus nicht unbekannt. Jede Beteiligtenseite
reklamiert lediglich vorzugsweise die seine Auffassung stützenden Zitatstellen. Der Senat
weist in diesem Zusammenhang beispielhaft auf einige herausragende Zitatstellen hin. An
erster Stelle stehen die für das Designer-Outlet-Center Soltau – und damit zum
Niedersächsischen Raumordnungsrecht – erstellten gegensätzlichen Gutachten von
Hoppe einerseits und Spannowsky andererseits. Beide Verfasser haben ihre jeweilige
Auffassung auch in der veröffentlichten Literatur vertreten (z.B. Hoppe, DVBl. 2000, 293
und DVBl. 2001, 81; Spannowsky, NdsVBl. 2001, 1 (1. Teil) und NdsVBl. 2001, 32
(2. Teil) sowie DÖV 1997, 757). Weiter ist auf die langjährige Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts Münster zu der entsprechenden nordrhein-westfälischen
Raumordnungsregelung hinzuweisen, wonach § 24 Abs. 3 LEPro NW als Ziel der
Raumordnung grundsätzlich bindet (Urt. v. 22.6.1998 - 7 a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79
= BRS 60 Nr. 1 = BauR 1998, 1198; Urt. v. 7.12.2000 – 7 a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34
= BauR 2001, 1054; insoweit auch Urt. v. 11.1.1999 – 7 A 2377/96 – BRS 62 Nr. 39).
Diese Rechtsprechung ist allerdings in jüngster Zeit vom Oberverwaltungsgericht Münster
wiederum ausdrücklich aufgegeben worden (Urt. v. 6.6.2005 – 10 D 145/04.NE -). Als
ältere Entscheidung wird in diesem Zusammenhang das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Bautzen vom 26. Mai 1993 - 1 S 68/93 -, LKV 1994, 116)
angeführt. Danach stellt die Zulassung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und
Einkaufszentren nur in Orten mit zentralörtlicher Funktion nach dem entsprechenden
Raumordnungsprogramm von Sachsen ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung im
Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB dar. Eine gegensätzliche Aussage hat wiederum das
Oberverwaltungsgericht Brandenburg (Beschl. v. 26.3.2001 - 3 B 113/00 -, DVBl. 2001,
1298 und Urt. v. 5.11.2003 - 3 D 23/00.NE -, DVBl. 2004, 259) getroffen, in dem es u.a.
dem Tatbestandsmerkmal der „Zentrenverträglichkeit“ in dem Landesentwicklungsplan
Brandenburg/Berlin die erforderliche Bestimmtheit abgesprochen hat, dies offensichtlich
wiederum gegen das Votum von Erbguth, NVwZ 2000, 969 (973).
- 22 -
- 22 -
Die vom Senat insoweit lediglich angesprochene, dagegen keineswegs abschließend
entschiedene Streitfrage kann offen bleiben, da die Unwirksamkeit des
vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“ aus dem
entgegenstehenden Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 folgt.
b) Die bisherige Ziff. C 1.6 04 LROP II 1994 hat durch das LROP 2002 nunmehr unter
C 1.6 03 die folgende Fassung erhalten:
„03 1 Neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel sind
den jeweiligen Zentralen Orten zuzuordnen. 2 Der Umfang
neuer Flächen bestimmt sich aus dem zentralörtlichen
Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.
3
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen
Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.
4
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen
Einzelhandel sowie die Errichtung und Erweiterung von
Einzelhandelsgroßprojekten mit innenstadtrelevanten
Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich
integrierten Standorten zulässig. 5 Sie sind in das ÖPNVNetz einzubinden.
6
Verkaufsfläche und Warensortiment von
Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der
Baunutzungsverordnung müssen der zentralörtlichen
Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des
jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen. 7 Ausgeglichene
Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die
Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter
Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe
Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.
8
Die Träger der Regionalplanung können in den
Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall
Standorte für den großflächigen Einzelhandel jenseits der
Grenze des privilegierten Zentrums in einem benachbarten
Mittel- oder Grundzentrum festlegen, wenn damit den
Anforderungen der Sätze 3 bis 7 in gleicher Weise
entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des
Gemeindegebiets des privilegierten Zentrums; dies gilt
nicht für die in den Sätzen 11 und 12 geregelten Vorhaben.
- 23 -
- 23 9
Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten
Kernsortimenten (wie Möbelmärkte, Bau- und
Heimwerkermärkte, Gartencenter, Automärkte) sind
grundsätzlich auch außerhalb der städtebaulich integrierten
Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten im
baulichen Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich des
jeweiligen Zentralen Ortes zulässig. 10 Dabei sind nicht
mehr als 10 vom Hundert und maximal 700 m² der
Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente
zulässig.
11
Hersteller-Direktverkaufszentren sind
Einzelhandelsgroßprojekte und aufgrund ihrer besonderen
Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an
städtebaulich integrierten Standorten zulässig. 12 Dies gilt
auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung
mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in
ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren
vergleichbar sind.
13
Zur Verbesserung der Grundlagen für
regionalbedeutsame Standortentscheidungen von
Einzelhandelsprojekten sollen regional abgestimmte
Konzepte erstellt werden.“
Durch eine diesen Plansätzen beigefügte Fußnote ist angemerkt, dass es sich – bis auf
den Plansatz 13 – um – durch Fettdruck näher gekennzeichnete – Ziele der
Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes des Bundes handelt.
Dabei bedarf es keiner Entscheidung, welche der unter Ziff. 03 insgesamt
aufgenommenen einzelnen Regelungen dem geplanten Vorhaben entgegenstehen. Es
stellt sich z.B. die Frage, ob ein 20.000 m² großes Designer-Outlet-Center einem
Mittelzentrum wie Soltau entsprechend seiner Bedeutung als Zentralem Ort zugeordnet
werden kann (Plansatz 1). Problematisch erscheint weiter, ob sich ein Projekt mit einer
Verkaufsfläche von 20.000 m² aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den
vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der gemeindlichen Zentrenstruktur von
Soltau bestimmen lässt (Plansatz 2). Plansatz 4 stellt die Forderung der Ausweisung
neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel nur an städtebaulich integrierten
Standorten auf. Nach Plansatz 5 sind diese in das ÖPNV-Netz einzubinden. Offen kann
auch bleiben, ob das geplante Vorhaben der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und
dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entspricht (Plansatz 6) und ob
- 24 -
- 24 durch das Vorhaben nicht ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren
Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit von Zentralen Orten und von integrierten
Versorgungsstandorten sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung
wesentlich beeinträchtigt werden (Plansatz 7). Diese raumordnungsrechtlichen Fragen
bedürfen keiner weiteren Klärung angesichts der für Hersteller-Direktverkaufszentren in
Satz 11 getroffenen Sonderregelung. Danach ist die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit
derartiger Einzelhandelsgroßprojekte von ihrer besonderen Ausprägung und Funktion an
zwei Voraussetzungen gebunden: Sie sind – erstens – nur in Oberzentren und –
zweitens – nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Dass das geplante
Designer-Outlet-Center Soltau mit einer Verkaufsfläche von 20.000 m² danach
raumordnungsrechtlich unzulässig ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Die
Unvereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Plansatz wird – soweit ersichtlich - auch
weder von der Stadt Soltau noch vom Vorhabenträger konkret in Zweifel gezogen. Bei
Soltau handelt es sich nach den entsprechenden Vorgaben unter C 1.6 01 LROP II 1994
um ein Mittelzentrum und nicht um ein Oberzentrum. Mit der Ansiedlung im Ortsteil
Harber von Soltau in unmittelbarer Nähe zur Autobahnauffahrt Soltau-Ost kann auch nicht
von einem integrierten Standort ausgegangen werden. Bei städtebaulich integrierten
Standorten handelt es sich nur um solche, die in einem engen, jedenfalls in einem
näheren räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und
Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese
Standorte in das ÖPNV-Netz einzubinden.
Der Senat bewertet Satz 11 auch als ein der planerischen Abwägung nicht zugängliches
Ziel der Raumordnung entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (dazu in letzter Zeit nur BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 – 4
CN 9.01 -, DVBl. 2003, 1456 = NVwZ 2003, 1263 = ZfBR 2003, 776 = BauR 2003, 1679 =
BVerwGE 118, 181 = BRS 66 Nr. 4; Urt. v. 17.9.2003 – 4 C 14.01 -, DVBl. 2004, 239 =
ZfBR 2004, 171 = NVwZ 2004, 220 = BauR 2004, 443 = BVerwGE 119, 25 = BRS 66
Nr. 1). Ein erklärtes Ziel der Änderung des Landesraumordnungsprogrammes
Niedersachsen 1994 durch die Änderungsverordnung vom 28. November 2002 ist –
neben den Regelungen zur Steuerung von Tierhaltungsanlagen und zur Sicherung von
Rohstoffgewinnungsflächen – die raumordnungsrechtliche Steuerung von
Einzelhandelsgroßprojekten. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. sind u.a. die folgenden
Erwägungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu entnehmen:
- 25 -
- 25 „Der klein- und mittelständische Einzelhandel in Deutschland ist
vielfachen Änderungen und Trends unterworfen. Neben der
zunehmenden Filialisierung und der Tendenz zu immer
größerflächigen Einzelhandelsformen hat der Drang zu
Standorten auf der sog. „Grünen Wiese“ die
Versorgungsstrukturen und Wettbewerbsbedingungen in den
Zentren negativ beeinflusst. Diese anhaltenden Entwicklungen
sowie das Auftreten neuer Vertriebsformen (Factory-OutletCenter, Urban-Entertainment-Center, E-commerce) erhöhen
den Druck auf die traditionellen Handelsstrukturen und lassen
dabei den Handelsstandort „Innenstadt“ zunehmend in
Bedrängnis geraten.
Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und
funktionsfähiger Handelsplatz „Innenstadt“. Planungen im
großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie
sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten,
Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche
Beurteilungskriterien sind dabei
- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu
Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie
- das Verkaufs- oder Angebotssortiment.
Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten
Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich
integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. ...
Die Raumordnung unterstützt städtebauliche Programme und
Aktivitäten zur Vitalisierung der Innenstädte und fordert die
Bereitschaft der Kommunen ein, die Innenstädte in ihrer Vielfalt,
Lebendigkeit und Attraktivität – insbesondere auch für den
Einzelhandel – zu erhalten und weiterzuentwickeln. Dazu
gehören neben der Bereitstellung von Ansiedlungsflächen für
den Einzelhandel in zentralen Lagen eine gute Erreichbarkeit
mit einem leistungsfähigen ÖPNV sowie ein attraktives
Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Zu mehr
Chancengleichheit zwischen innerstädtischen Zentren und der
„Grünen Wiese“ können auch kundenfreundlichere
Ladenöffnungszeiten zugunsten der City-Lagen beitragen. Für
die notwendige Bündelung der verschiedenen Strategien und
Maßnahmen zur Stärkung der Innenstädte und ihrer
Einzelhandelsfunktionen bieten sich als kooperative Ansätze
Einzelhandelskonzepte sowie das City- und Stadtmarketing an.
...
Hersteller-Direktverkaufszentren sind die aktuellste Form einer
umfassenden Entwicklung im Handel und Freizeitsektor zu
immer größeren Einkaufs- und Erlebniszentren. Die Ansiedlungsersuche richten sich vorrangig auf Standorte auf der
- 26 -
- 26 „Grünen Wiese“ in der Nähe von Autobahnanschlüssen oder –
raststätten, in der Nähe touristischer Zentren sowie in
Zwischenlagen von großen Verdichtungsräumen. Dorthin sollen
Käuferschichten aus einem Einzugsbereich von bis zu 200 km
oder bis zu zwei Autostunden angezogen werden. Zur
Attraktivitätssteigerung werden die Zentren durch Gastgewerbe,
Freizeiteinrichtungen und traditionellen Einzelhandel
abgerundet.
Durch eine solche Entwicklung von Hersteller-Direktverkaufszentren zwischen den Oberzentren auf der „Grünen Wiese“
fände eine räumliche Umlenkung des Handels in isolierte
künstliche Zentren statt, die zu Lasten
- des innerstädtischen, noch überwiegend mittelständisch
strukturierten Einzelhandels, insbesondere des Fachhandels,
in den Mittel- und Oberzentren und
- der Innenstädte als Einkaufs-, Kultur- und Erlebnismittelpunkt
der städtischen und ländlichen Bevölkerung
gehen würden. Darüber hinaus bestehen gegen solche
Standorte erhebliche Bedenken wegen des hohen zusätzlichen
Pkw-Verkehrsaufkommens und der Zersiedelung der
Landschaft.
Angesichts der besonderen Ausprägung von Hersteller-Direktverkaufszentren, ihren zentrenrelevanten Sortimentsstruktur
und der Reichweite ihres Einzugsbereichs kommen für solche
Vorhaben nur Standorte in Oberzentren in Betracht. Die
Vorhaben dürfen eine städteverträgliche Größe nicht
überschreiten und sind an städtebaulich integrierten Standorten
anzusiedeln. Soweit künftig Hersteller-Direktverkaufszentren
auch in geringerer Größe und Sortimentsbreite betrieben
werden sollten, käme als Standort auch ein Mittelzentrum mit
oberzentralen Teilfunktionen in Frage.“
Diese Erwägungen tragen die raumordnerische Entscheidung des Verordnungsgebers für
die Zulässigkeit der Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren
an städtebaulich integrierten Standorten.
Der Senat geht entgegen den von der Stadt Soltau vorgetragenen Gesichtspunkten von
einer verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich nicht zu beanstandenden
Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers aus.
- 27 -
- 27 Dies gilt zunächst insoweit, als die Stadt Soltau in § 6 Abs. 4 Satz 1 des
Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) vom
18. Mai 2001 (GVBl. S. 301) eine unzureichende Ermächtigungsgrundlage rügt. Diese
Auffassung teilt der Senat nicht. Zwar ist zutreffend, dass diese Vorschrift zunächst nur
regelt, dass die Landesregierung Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms als
Verordnung beschließt und gerade in dieser im LROP II 2002 als
Ermächtigungsgrundlage angeführten Bestimmung weitere Einzelheiten bzw.
Konkretisierungen von möglichen raumordnungsrechtlichen Regelungsinhalten nicht
erwähnt bzw. umschrieben sind. Es ist aber verfehlt, § 6 Abs. 4 Satz 1 NROG nur isoliert
für sich zu betrachten. Seine Anführung als Ermächtigungsgrundlage ist vielmehr im
Zusammenhang mit weiteren Vorschriften des NROG bzw. des Raumordnungsgesetzes
des Bundes (ROG) zu sehen. Nach § 1 Abs. 1 NROG soll die Raumordnung die
nachhaltige Entwicklung des Landes und seiner Teile unter Beachtung der
naturräumlichen und sonstigen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der
Anforderungen zur Sicherung des Schutzes, der Pflege und der Entwicklung der
natürlichen Lebensgrundlagen sowie der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen
Erfordernisse in einer Weise fördern, die der Gesamtheit und dem Einzelnen am besten
dient. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist Aufgabe der Landesplanung die Aufstellung von
Raumordnungsplänen sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und
Maßnahmen. Dabei sind die Entwicklungsmöglichkeiten des Landes und seiner Teilräume
sowie die unterschiedlichen fachlichen Belange unter Beachtung der dauerhaften
Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen gegeneinander abzuwägen und miteinander
in Einklang zu bringen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 sind die Grundsätze gemäß § 2 Abs. 3
des Raumordnungsgesetzes (ROG) und die Ziele der Raumordnung in
Raumordnungsplänen (Landes-Raumordnungsprogramm/Regionale
Raumordnungsprogramme) in beschreibender und zeichnerischer Darstellung
festzulegen. In Raumordnungsplänen sind Ziele als solche zu kennzeichnen. Ziele der
Raumordnung werden auch in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 NROG angesprochen. Für die
Landesplanung maßgebliche Grundsätze der Raumordnung werden sodann umfänglich in
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 15 ROG aufgelistet. Darunter zählt namentlich das System
leistungsfähiger Zentraler Orte als Träger teilräumlicher Entwicklung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und
Nr. 6 ROG). Die Gesamtsicht der angeführten Bestimmungen lässt Zweifel an einer
hinreichenden Ermächtigungsgrundlage nicht zu.
- 28 -
- 28 Der Senat teilt auch nicht die vorgetragenen Bedenken an einer vermeintlich räumlich und
sachlich nicht hinreichend bestimmten Festlegung. Das NROG spricht von
„raumbedeutsamen“ Planungen (§§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 2 NROG). Der Senat hat
keine Zweifel daran, dass Hersteller-Direktverkaufszentren jedenfalls ab einer bestimmten
Größenordnung eine derartige Raumbedeutsamkeit zukommt. Weist ein HerstellerDirektverkaufszentrum – wie hier – eine Verkaufsfläche von 20.000 m² auf, ist die
Schwelle der Raumbedeutsamkeit eindeutig überschritten. Dies vermitteln auch die im
Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan angeführten Einzugsbereiche. Soweit die
Auffassung vertreten wird, dass aus dem Wort „räumlich“ zugleich folge, dass ein LROP
auch nur bestimmte Flächenteile eines Landes erfassen dürfe, gibt dies schon der im
NROG verwendete Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht her. Es mag sein, dass sich
bestimmte raumbedeutsame Planungen häufig, möglicherweise sogar in der Vielzahl der
Fälle, auf bestimmte örtliche Gegebenheiten stützen wie etwa die mit dem LROP 2002
auch gesicherten Rohstoffvorkommen. Es gibt aber auch raumordnungsrechtliche
Erscheinungsformen, die abstrakt gewissermaßen flächendeckend auftreten können und
deswegen auch einen abstrakten landesweiten Regelung zugänglich sind bzw. sein
müssen. Dazu zählt auch die Steuerung von großflächigen HerstellerDirektverkaufszentren.
Der Senat erkennt auch keinen unvereinbaren Widerspruch zu der in Art. 28 Abs. 1 Satz 1
GG gewährleisteten Planungshoheit der Gemeinden. Die rechtlichen Vorgaben,
insbesondere die von den Beteiligten mit unterschiedlicher Gewichtung angeführte sog.
Stufenfolge bzw. Planungshierarchie, ist vom Bundesverwaltungsgericht in seinem
Grundsatzbeschluss vom 20. August 1992 (4 NB 20.91 - DVBl. 1992, 1438 = NVwZ 1993,
167 = ZfBR 1992, 280 = BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12) wie folgt umschrieben
worden:
„Das BauGB bestimmt in § 1 BauGB die Bauleitplanung zum
zentralen städtebaulichen Gestaltungsinstrument. Hierin
erschöpft sich die räumliche Planung zur Ordnung der
Bodennutzung jedoch nicht. Die vielfältigen
Raumnutzungsansprüche bedürfen einer Abstimmung auf
verschiedenen Ebenen. Das Raumplanungsrecht umfasst eine
Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf
Landesebene mit fortschreitender Verdichtung der Regelungen
auf Landes- und Regionalebene bis hin zu konkreten
Festlegungen auf Gemeindeebene. In dieses mehrstufige
System räumlicher Gesamtplanung ist die gemeindliche
Bauleitplanung als der Bundesraumordnung sowie der Landesund der Regionalplanung nachgeordnete unterste Ebene der
- 29 -
- 29 Planungshierarchie eingebunden. Jeder der einzelnen
Planungsstufen kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen
Fachinteressen, die auf dieser Stufe zusammentreffen, zu
koordinieren. In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen
Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass
die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe
ebenenspezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung
aufzunehmen hat. Den Zielen der Raumordnung und
Landesplanung kommt hierbei nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG die
Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der
Grundsätze nach § 2 ROG notwendigen Voraussetzungen zu
schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung
zwischen den durch die Grundsätze verkörperten
unterschiedlichen raumordnerischen Belange wider. Sie sind
anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als
räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des
Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung.
Hat bereits auf der Stufe der Landesplanung eine überörtliche
und überfachliche gesamtplanerische Interessenabwägung und
Konfliktklärung stattgefunden, so ist es systemgerecht, wenn
§ 1 Abs. 4 BauGB die Bindungswirkungen der
landesplanerischen Letztentscheidung, in der das Ergebnis
dieses Prozesses seinen Niederschlag gefunden hat, in dem
durch fortlaufende Konkretisierung von oben nach unten
gekennzeichneten mehrstufigen Planungsgefüge, in das die
gemeindliche Bauleitplanung eingebettet ist, auf die Gemeinde
als Träger der örtlichen Planungshoheit erstreckt. Die
planerischen Vorgaben, die hieraus abzuleiten sind, lassen sich
nicht auf dem Umwege über § 1 Abs. 5 BauGB relativieren.
Die Zielanpassung ist freilich durch Besonderheiten
gekennzeichnet, die es verbieten, sie als bloßen
Anwendungsfall schlichten Normvollzuges zu qualifizieren.
Landesplanung ist als übergeordnete, überörtliche und
zusammenfassende Planung zwar gegenüber der
Bauleitplanung vorrangig; aus ihrer Aufgabenstellung ergeben
sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Ihr kommt
bodenrechtliche Funktion zu (vgl. Art. 75 Nr. 4 GG einerseits
und Art. 74 Nr. 18 GG andererseits). In Richtung auf die örtliche
Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere
Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist,
Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere
Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische
Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch
landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung
landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die
auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr
bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der
Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung
und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der
Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische
Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad
der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe
- 30 -
- 30 inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von
Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe
Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung
enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere
Rechtswirkungen. ...“
Diese Stufenfolge der verschiedenen Planungsentscheidungen durch unterschiedliche
Planungsträger führt nicht zu einer unter dem Blickwinkel des Art. 28 Abs. 2 GG nicht
hinnehmbaren Aushöhlung der kommunalen Planungshoheit. In seinem Beschluss vom
20. August 1992 führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus:
„Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben nicht
einschränkungslos ausgesetzt. Ein planerischer Durchgriff auf
Gemeindegebietsteile ist der Landesplanung grundsätzlich
zwar nicht verwehrt, er ist aber an bestimmte Voraussetzungen
geknüpft. Die Gemeinde wird durch verfahrensrechtliche
Sicherungen davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer
überörtlichen Gesamtplanung degradiert zu werden. Sie ist,
soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden, in den
überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. § 5 Abs. 3
Satz 2 ROG sieht für die Aufstellung von Regionalplänen ein
förmliches Verfahren vor, an dem u.a. die Gemeinden zu
beteiligen sind. Dies geschieht durch § 8 Abs. 3 Satz 2 NROG
in der Weise, dass der Gemeinde der Entwurf des Regionalen
Raumordnungsprogramms zur Stellungnahme zugeleitet wird.
Anregungen und Bedenken sind mit ihr zu erörtern. Hierdurch
wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auf die Regionalplanung
Einfluss zu nehmen und die ihre eigenen
Planungsvorstellungen zur Geltung zu bringen. Ziele die unter
Missachtung ihrer Mitwirkungsrechte festgelegt wurden, braucht
sie nicht gegen sich gelten zu lassen. Auch materiell-rechtlich
setzt die kommunale Planungshoheit der Landesplanung
Grenzen, deren Überschreitung zur Folge hat, dass § 1 Abs. 4
BauGB nicht zum Tragen kommt. Von der Gemeinde im
Anhörungsverfahren vorgebrachte Einwendungen sind zur
Kenntnis zu nehmen und, sofern ihnen nicht Rechnung
getragen wird, als „Rechnungsposten“ in die Überlegungen der
Landesplanungsbehörde einzustellen und bei der Entscheidung
zu erwägen. Die gemeindlichen Belange dürfen im Wege der
Abwägung nur dann zurückgestellt werden, wenn und soweit
die der Gemeinde im Vergleich zu anderen Gemeinden
auferlegte Sonderbelastung durch überörtliche Interessen von
höherem Gewicht erfordert wird und noch substantieller Raum
für eine konkretisierende Bauleitplanung verbleibt. ...“
Der Senat sieht diese Vorgaben bei der angegriffenen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des LROP II
2002 als gewahrt. So ist zunächst das in den §§ 6 Abs. 2, 9 NROG umschriebene
Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den LT-Drs. 14/3380,
- 31 -
- 31 Seite 4 und den vom Senat beigezogenen umfassenden Vorgängen (28 Aktenordner) ist
zu entnehmen, dass der Entwurf des Landes-Raumordnungsprogrammes den Trägern
der Regionalplanung, den kommunalen Spitzenverbänden sowie den kommunalen
Gebietskörperschaften einschließlich den einzelnen Gemeinden bzw. Samtgemeinden,
den Umweltverbänden, den Kammern und Vereinigungen der Industrie und des Handels,
den obersten und den nachgeordneten Bundesbehörden, den Nachbarländern und den
übrigen öffentlichen Planungsträgern, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung
von Bedeutung ist, zur Stellungnahme vorgelegen hat. Die in das Beteiligungsverfahren
eingebrachten Anregungen und Bedenken haben zur Entscheidung der Landesregierung
geführt, das Beteiligungsverfahren für die Teile auszusetzen, die sich mit der räumlichen
Struktur, insbesondere mit den Regelungen zu den Zentralen Orten, zentralörtlichen
Funktionen und zur raumstrukturellen Entwicklung befassen. Insoweit wurde noch
grundsätzlicher Diskussionsbedarf festgestellt. Gerade die Stadt Soltau hat auch unter
dem 18. Juni 2001 ihre Stellungnahme eingebracht. Darin hat sie sich u.a. gegen den in
Satz 11 vorgesehenen Plansatz gewendet. In integrierter Lage seien in Soltau keine
ausreichend großen, ausreichend erschlossenen und ausreichend günstigen Flächen
verfügbar. Die Beschränkung von Neuansiedlungen auf integrierte Lagen diene
ausschließlich dazu, Neuansiedlungen in Mittelzentren unmöglich zu machen. Es sei ein
Trugschluss, dass mit einem derartigen Ziel der Einzelhandel der Innenstädte nachhaltig
gesichert und entwickelt werden könne. Es müsse dabei bleiben, dass im Wege der
Einzelfallprüfung durch raumordnerische Beurteilung und kommunale Bauleitplanung
Standortfragen für derart elementare Ausstattungen Zentraler Orte geklärt würden. Die
Landesordnung müsse sich in dieser Frage mangels Ortskenntnis zurückhalten. Die im
Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken sind mit den Beteiligten
in insgesamt fünf Erörterungsterminen im Oktober/November 2001 gemäß § 6 Abs. 2
Satz 4 NROG erörtert worden. Darunter fand am 25. Oktober 2001 ein Erörterungstermin
in Walsrode statt, an dem auch ausweislich der Ergebnisniederschrift über den
Erörterungstermin sowohl Vertreter der Stadt Soltau als auch des Landkreises SoltauFallingbostel teilgenommen haben. Durch diese Vorgehensweise hat der
Verordnungsgeber auch der Stadt Soltau die Möglichkeit eröffnet, auf die Ausgestaltung
der Landesplanung Einfluss zu nehmen und ihre eigenen Vorstellungen zur Geltung zu
bringen. Ein Mehr an „Beteiligung“ kann die Stadt Soltau nicht erwarten bzw. rechtlich mit
Erfolg geltend machen. Dass die Einwendungen der Stadt Soltau nicht zu dem von ihr
gewünschten Ergebnis geführt haben, ändert nichts an der Feststellung, dass von einem
ordnungsgemäßen Beteiligungsverfahren auszugehen ist.
- 32 -
- 32 Der Auffassung der Stadt Soltau, dass die dem Verordnungsgeber bekannte besondere
planungsrechtliche Situation hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers einen
ausdrücklichen Abwägungsvorgang gerade im Hinblick auf ihre Belange und das von ihr
geplante Projekt nicht nur hätten erwarten lassen, sondern dies sogar gefordert hätten, ist
nicht zu folgen. Zwar hätte es dem Verordnungsgeber möglicherweise freigestanden, bei
der „Zusammenstellung der im Beteiligungsverfahren vorgebrachten wesentlichen
Anregungen, Hinweise und Bedenken“ (LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff.) auch und gerade die
Interessen der Stadt Soltau gesondert zu erwähnen bzw. zu würdigen. Dass der
Verordnungsgeber dies nicht getan hat, macht seine Vorgehensweise aber keineswegs
angreifbar bzw. fehlerhaft. Gegenteilig hätte dann der Vorwurf eines „lex Soltau“ eher
erhoben werden können. Die Forderung nach einer detaillierten Wiedergabe von einzeln
vorgebrachten Anregungen und Bedenken unter Erwähnung auch des jeweiligen
Bedenkenträgers würde auch den Begründungsaufwand für die niedersachsenweit
geltende Verordnung ins Uferlose treiben. Es ist ausreichend und durchaus
sachangemessen, dass der Verordnungsgeber die vorgetragenen Bedenken in (eher)
abstrakter bzw. gebündelter Art und Weise bewertet und abgewogen hat. Ausweislich der
in den LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff. niedergelegten Erwägungen hat dies der
Verordnungsgeber in nicht zu beanstandender Weise getan. Dies gilt auch und gerade für
die von der Stadt Soltau vorgetragenen Bedenken, die sehr wohl inhaltlich angesprochen
werden.
Dem Einwand: „Durch die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel werden
Einschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden befürchtet“, ist der
Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen entgegengetreten:
„Da die räumlichen Wirkungen und der Einzugsbereich des
großflächigen Einzelhandels in der Regel über das jeweilige
Gebiet der Standortgemeinde hinausreichen, bedarf die daraus
folgende Abstimmung überörtlicher Belange eines
entsprechenden überörtlichen Zielrahmens. Diesen bilden die
Grundsätze und Ziele der Raumordnung, wie sie im LandesRaumordnungsprogramm festgelegt werden. Sie beschränken
sich auf die Regelung überörtlicher Belange. Innerhalb dieses
Rahmens bleiben die Eigenverantwortlichkeit und hinreichender
Ausgestaltungsspielraum der Gemeinden für ihre
Bauleitplanung erhalten.“
Dem Einwand: „Die Bindung der Flächen- und Standortausweisung von
Einzelhandelsgroßprojekten an die Stufung der zentralörtlichen Gliederung sei zu
- 33 -
- 33 weitgehend. Einzelhandelsgroßprojekte sollten einzelfallweise nach gesonderten Kriterien
wie z.B. infrastruktureller Ausstattung, verkehrlicher Anbindung usw. beurteilt werden.
Zumindest sollten aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse einzelfallweise
Abweichungen von der Bindung an die zentralörtliche Stufung möglich sein. Es wird
befürchtet, dass die Regelungen die Oberzentren gegenüber Mittel- und Grundzentren
begünstigen würden“, ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen nicht gefolgt:
„Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der
raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Niedersachsen,
an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten.
Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von
Flächen für großflächigen Einzelhandel und von
Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept
der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B.
Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung,
Infrastrukturausstattung usw. Es entspricht der bundesweiten
Praxis, raumordnerische Zielaussagen zum großflächigen
Einzelhandel mit der zentralörtlichen Gliederung zu verbinden.
Die zentralörtliche Gliederung ist ein Funktionsprinzip, das nicht
auf Bevorzugung oder Benachteiligung von Städten und
Gemeinden abzielt. Die zentralörtliche Festlegung der
Gemeinden ist vielmehr auf die jeweilige Versorgungsfunktion
der Bevölkerung ausgerichtet. Insofern zielen die Regelungen
zum großflächigen Einzelhandel auf eine insgesamt
raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels, die auch im
Interesse der Gemeinden ist. Es reicht daher nicht aus, die
Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur nach der
prozentualen Überschreitung der Kaufkraftbindung von
Gemeinden zu beurteilen. An der Bindung der
Flächenausweisung und Standortbeurteilung an die
zentralörtliche Gliederung wird daher festgehalten.“
Der Verordnungsgeber ist auch dem gerade von der Stadt Soltau gegen die Forderung
vorgebrachten Einwand, neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel „nur an
städtebaulich integrierten Standorten“ zuzulassen, mit den folgenden Erwägungen nicht
gefolgt:
„Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu
messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von
Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei
wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei
- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt,
zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie
- das Einkaufs- oder Angebotssortiment.
- 34 -
- 34 Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten
Sortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten
Standorten zentrenverträglich zu gestalten. Städtebaulich
integrierte Standorte sind Siedlungsbereiche, die in engem
räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen
Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde
stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖVNV-Netz
einzubinden. Ob Ausnahmen von der Bindung an städtebaulich
integrierte Standorte gerechtfertigt und/oder möglich sind, bleibt
einer Einzelfallbeurteilung vorbehalten, bei der sich die
Verträglichkeit mit den übrigen Zielen der Raumordnung
bestätigen muss. Einer generellen Auflösung der Bindung an
städtebaulich integrierte Standorte kann jedoch nicht
zugestimmt werden, da dem die Leitvorstellung der
Raumordnung vom attraktiven und funktionsfähigen
Handelsplatz „Innenstadt“ entgegenstehen.“
Schließlich hat sich der Verordnungsgeber auch der Forderung, auf Sonderregelungen für
Hersteller-Direktverkaufszentren zu verzichten, wie folgt gestellt:
„Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von
Hersteller-Direktverkaufszentren, die in ihren Auswirkungen
über die üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels
hinausgehen, begründen gesonderte raumordnerische
Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Dies gilt insbesondere
für die Größe der Vorhaben und die Unternehmensstrategie.
Die Größenordnung der derzeit in Deutschland geplanten
Zentren liegt zwischen 7.000 und 20.000 m² Verkaufsfläche.
Insbesondere die großen Einzugsbereiche solcher
Verkaufszentren erlauben nur Standorte in Oberzentren oder –
bei geringerer Größe und Auswirkung – in Mittelzentren mit
oberzentralen Teilfunktionen. ...“
Nach der Bewertung des Senats überschreitet der Verordnungsgeber mit Plansatz 11
nicht die ihm durch die kommunale Planungshoheit gesetzten Grenzen. Der Senat stützt
sich dabei – zum einen – auf die oben niedergelegten Erläuterungen in den
LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. Diese Erwägungen sind aus rechtlicher bzw.
verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden: Sie sind das Ergebnis einer
umfangreichen, auch auf politischen, kommunalpolitischen und wirtschaftlichen
Erwägungen beruhenden Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Der Senat
sieht sich in seiner Bewertung durch eine jüngere Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 – 4 C 14.01 – a.a.O. gestützt.
Gegenstand des Urteils war u.a. die in Ziff. 3.4.1.3 des Landesentwicklungsprogramms III
Rheinland-Pfalz getroffene folgende Zielaussage:
- 35 -
- 35 „Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind grundsätzlich in
Zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot). Betriebe
mit mehr als 2.000 qm Geschossfläche kommen i.d.R. nur für
Mittel- und Oberzentren in Betracht. Dies betrifft sowohl
Betriebe, die ganz oder teilweise der Deckung des örtlichen
Bedarfs dienen, als auch Fachmärkte mit innenstadtrelevanten
Sortimenten. ...
Durch die Ansiedlung von großflächigen
Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter
Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.“
Das Bundesverwaltungsgericht hat keine Zweifel daran gesehen, diese Festsetzungen als
hinreichend bestimmte, jedenfalls als bestimmbare Zielaussagen der Raumordnung i.S.d.
§ 3 Nr. 2 ROG zu bewerten und ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht festzustellen. Das
Bundesverwaltungsgericht hat dies wie folgt begründet:
„Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht
auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung
beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung
einsetzen und – in unterschiedlicher Gestalt – mit der
zentralörtlichen Gliederung („polyzentrale Siedlungsstruktur“)
verbunden werden. Die Verbindung großflächiger
Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe
soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend
dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile
Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung
zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die
Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten,
die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder
innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer
niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem „flächendeckenden“
Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen
Zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im
Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die
Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion
benachbarter Zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener
Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein
unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der
Gemeinden liegt darin nicht. Das
Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen
Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog.
„Kongruenzgebotes“ einzugehen, nach dem großflächige
Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion
und dem „Verflechtungsbereich“ des jeweiligen Zentralen Ortes
entsprechen müssen und den „Verflechtungsbereich“ ihrer
Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu
Hoppe, DVBl. 2000, 293; Erbguth, NVwZ 2000, 969;
Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl. 2001, 1 und 32).
- 36 -
- 36 -
Das „Konzentrationsgebot“ und das der Klägerin ebenfalls zur
Beachtung aufgegebene „städtebauliche Integrationsgebot“
unter Ziff. 3.4.1.3 im Landesentwicklungsprogramm III weisen
eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Derartige
landesplanerische Aussagen können die Merkmale eines Ziels
der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) erfüllen, wenn der
Planungsträger neben den Regel- auch die
Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher
Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst
festgelegt hat (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -).
Diesen Anforderungen werden die vorgenannten Zielaussagen
gerecht.
Das „Konzentrationsgebot“ ordnet den großflächigen
Einzelhandel auf der Grundlage einer typisierenden
Betrachtungsweise „grundsätzlich“ bzw. „i.d.R.“ den Zentralen
Orten (bzw. Mittel- und Oberzentren) zu. Angestrebt wird eine
„bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der
Bevölkerung und der Wirtschaft mit Gütern und
Dienstleistungen in allen Landesteilen“ (so der die Ziff. 3.4.1.3
einleitende Grundsatz). Die regelhafte räumliche Zuordnung
des Einzelhandels nach dem zentralörtlichen
Gliederungssystem wird mit der weiteren Zielaussage
verbunden, durch die Ansiedlung von großflächigen
Einzelhandelsbetrieben dürfe die Funktion benachbarter
Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich
beeinträchtigt werden. Dieses Gebot der Zentrenverträglichkeit
ist hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt
atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden
Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen
Ausnahmefalls zu ermöglichen.
Das „städtebauliche Integrationsgebot“ unter Ziff. 3.4.1.3,
großflächige Einzelhandelsbetriebe i.d.R. in engem räumlichen
und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen
Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten, wird in
den nachfolgenden Sätzen, die als Grundsätze der
Raumordnung gekennzeichnet sind, durch zwei
Ausnahmetatbestände ergänzt, die der planende Gemeinde
hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer
landesplanerischen gebilligten Abweichung vom
Integrationsgebot geben.“
Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinen Ausführungen damit jedenfalls das
Konzentrationsgebot, das Integrationsgebot und vom Grundsatz her die Anknüpfung der
Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an Zentrale Orte und damit das
Zentrale-Orte-System anerkannt, und dies sogar unter Zugrundelegung der insbesondere
- 37 -
- 37 von Hoppe angegriffenen „Regel-Ausnahme-Struktur“. Dass auch landesplanerische
Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale von „Zielen“ der
Raumordnung erfüllen können, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom
18. September 2003 (4 CN 20.02 – DVBl. 2004, 251 = ZfBR 2004, 177 = NVwZ 2004, 226
= BVerwGE 119, 54) grundsätzlich anerkannt. Zwar lag der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 – 4 C 14.01 – a.a.O. die oben
angeführte landesrechtliche Bestimmung für Rheinland-Pfalz mit dem gerade spezifischen
Regelungsinhalt der Ziff. 3.4.1.3 vor. Der erkennende Senat stellt jedoch von dessen
Grundstrukturen eine so weitgehende inhaltliche Übereinstimmung mit dem für
Niedersachsen geltenden Plansatz 11 des LROP II 2002 fest, dass die Ausführungen des
Bundesverwaltungsgerichts auch auf den hier streitigen Plansatz Anwendung finden.
Die Aufnahme eines Plansatzes über die Steuerung von Hersteller-Direktverkaufszentren
in das Landesraumordnungsprogramm ist auch der Sache nach gerechtfertigt. Dabei geht
es letztlich nicht um die marktwirtschaftliche oder politische „Richtigkeit“ dieser
Entscheidung, sondern um die u.a. auch im politischen Bereich abwägend zu treffende
Entscheidung, wie mit diesem baurechtlichen Phänomen umzugehen ist bzw. aus
rechtlicher Sicht umgegangen werden kann. Dass die Beurteilung von
Einzelhandelsgroßprojekten in Niedersachsen schon seit Jahrzehnten eine besondere
Behandlung erfahren hat, ist bereits dem Gemeinsamen RdErl. vom 17. Mai 1977
(NdsMBl. S. 570) zu entnehmen. Darin findet sich die Regelung, dass
Einzelhandelsgroßprojekte zentrale Einrichtungen im Sinne des
Landesraumordnungsprogrammes sind, die grundsätzlich nur in den im
Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Zentralen Orten nach Vorlage einer
gutachterlichen Stellungnahme in Betracht kommen. Bereits der RdErl. vom 21. März
1986 (NdsMBl. S. 291) führt sodann die in dem Landesraumordnungsprogramm 1994
vorausgegangene einschlägige Regelung für Einzelhandelsgroßprojekte als „Ziel der
Raumordnung“ wie folgt an:
„Neben den Zielen zur Entwicklung der Gemeinden und zur
zentralörtlichen Gliederung legt das Landes-Raumordnungsprogramm in Teil II Ziff. C 1.3.03 insbesondere fest:
„Umfang und Zweckbestimmung von
Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der
Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung zu entsprechen;
durch solche Projekte dürfen ausgeglichene
Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden“.
- 38 -
- 38 Der Erlass erläutert sodann weiter, dass ein Einzelhandels-Großprojekt danach nur dann
mit den Zielen der Raumordnung im Einklang steht, wenn es der zentralörtlichen
Bedeutung der jeweiligen Standortgemeinde entspricht und ausgeglichene
Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt. Es handele sich dabei um zwei
selbständige Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sei auch nur eine dieser Voraussetzungen
nicht erfüllt, erweise sich das Vorhaben als unzulässig. Diese Auslegung entspreche der
Auffassung des Niedersächsischen Landtages, wie sie in der Entschließung vom 20. März
1986 (LT-Drs. 10/5706) zum Ausdruck gekommen sei. Der Nachweis raumordnerischer
Unbedenklichkeit müsse in jedem Einzelfall erfolgen.
Die bauplanungsrechtliche, insbesondere aber die raumordnungsrechtliche Steuerung
von Einzelhandels-Großprojekten hat jedenfalls im öffentlichen bzw. politischen Raum
sodann ab Mitte der 90er Jahre eine zunehmende Bedeutung erhalten. Insoweit ist
insbesondere auf eine Vielzahl von Beschlüssen und Entschließungen insbesondere der
Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), aber auch der Wirtschaftsministerkonferenz
und der Konferenz der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen
Minister der Länder zu verweisen. Als erstes ist die gemeinsame Entschließung
„Innenstädte als Einzelhandelsstandorte erhalten“ vom 29. März/21. Juni 1996
(abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, Loseblatt-Kommentar, B 320
Nr. 29) zu erwähnen. Unter der Forderung, „klare Zielvorgaben durch Landesplanung
schaffen“, wird angeführt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe an nicht integrierten
Standorten regelmäßig negative Auswirkungen auf das System Zentraler Orte mit ihren
leistungsfähigen Innenstädten und Stadtteil- sowie Ortszentren hätten. In der
Vergangenheit seien wiederholt großflächige Einzelhandelsbetriebe an Standorte errichtet
worden, denen keine zentral-örtliche Funktion zukomme oder die städtebaulich nicht
integriert seien. Die Entschließung „Factory-Outlet-Center“ vom 3. Juni 1997 (abgedruckt
unter B 320 Nr. 30) fordert sodann, dass in den Raumordnungsplänen und -programmen
der Länder entsprechend den regionalen Siedlungsstrukturen möglichst konkrete
Vorgaben festgelegt werden müssten. Factory-Outlet-Center seien entsprechend der
Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nur in Großstädten/Oberzentren an
integrierten Standorten und innenstadtverträglichen Größenordnungen zulässig. Die
Ministerkonferenz für Raumordnung ist sodann der Auffassung, dass Factory-OutletCenter außerhalb von Großstädten/Oberzentren nicht zulässig seien. Alle zu Gebote
stehenden Mittel des Planungs-, Förder- und Steuerrechts müssten ausgeschöpft werden,
um Schädigungen der urbanen Qualitäten von Innenstädten und Stadtteilzentren
- 39 -
- 39 entgegenzutreten und damit Entwicklungen zu verhindern, wie sie bereits im Ausland und
in Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland zu beobachten seien. Der Beschluss der
Wirtschaftsministerkonferenz vom 14./15. Mai 1998 vermittelt die Besorgnis des
bestehenden Handels über die Ansiedlung von Factory-Outlet-Centern. Es wird
empfohlen, die vorhandenen raumordnungsrechtlichen und bauplanungsrechtlichen
Instrumentarien konsequent anzuwenden. Es sollten die Möglichkeiten zu einer
Fortentwicklung u.a. der raumordnungsrechtlichen Instrumente für Factory-Outlet-Center
geprüft werden. Der Beschluss der MKRO vom 4. Juni 1998 (abgedruckt unter B 320
Nr. 33; ferner GMBl. 1998, 430) „zu Hersteller-Direktverkaufszentren“ vertritt die
Auffassung, dass die Ansiedlung von derartigen Zentren so restriktiv wie möglich
gehandhabt werden sollte. Die Möglichkeiten, die Ansiedlung von HerstellerDirektverkaufszentren räumlich zu steuern, sollten weiterverfolgt werden. In dem Bericht
einer Gemeinsamen Arbeitsgruppe der Wirtschafts-, Raumordnungs- und
Bauministerkonferenzen für die Besprechung des Bundeskanzlers mit den
Regierungschefs der Länder zu Hersteller-Direktverkaufszentren (abgedruckt unter B 320,
S. 90, ferner BBauBl. 1998, 76) werden die positiven und negativen Auswirkungen von
Hersteller-Direktverkaufszentren gegenübergestellt. Hinsichtlich der rechtlichen Lage wird
sodann gefolgert, dass solche Zentren bei stringent formulierten Zielen der Raumordnung
nur an Oberzentren an integrierten Standorten in stadtverträglicher Größenordnung
zulässig sein sollten. Die Landes- und Regionalplanung zur Ansiedlung von HerstellerDirektverkaufszentren sollten räumlich und sachlich konkrete Ziele der Raumordnung für
die gemeindliche Bauleitplanung vorgeben. Der Beschluss der MKRO vom 14. Juni 2000
über „Factory-Outlet-Center (FOC) – Hersteller-Direktverkaufszentren:
Informationsaustausch und Abstimmungsnotwendigkeiten“ bekräftigt, dass bei der
Beurteilung von FOC überwiegend die Kriterien Zentralität, Zentrenverträglichkeit,
Beeinträchtigungsverbot und städtebauliche Integration einschließlich ÖPNV-Anbindung
zugrunde gelegt werden sollten. Es wird angeregt, bestehende Pläne bei anstehenden
Fortschreibungen um konkrete Aussagen zur FOC-Problematik zu ergänzen. Ähnlich
empfiehlt der Beschluss vom 3. Dezember 2001 „Factory-Outlet-Center: Gemeinsame
Beurteilungskriterien zur Harmonisierung des Verwaltungshandelns“ (abgedruckt B 320
Nr. 38) erneut, bei der Fortschreibung von Raumordnungsplänen und bei der
Aktualisierung entsprechender Vorschriften, die Beurteilungskriterien für großflächige
Einzelhandelseinrichtungen möglichst konkret zu fassen und grenzüberschreitend
abzustimmen. Der folgende „Bericht“ führt die Erwartung an, dass die Betreiber von
verbleibenden Vorhaben (also außer Wustermark und Zweibrücken) nach Lücken,
Nischen oder politischen Druckmitteln suchen würden, die es erlaubten, die
- 40 -
- 40 landesplanerischen Vorgaben zu umgehen. Um dies zu verhindern, müssten die
bisherigen strengen Maßstäbe beibehalten werden. Im „Bericht“ (B 320, S. 123) werden
sodann die Forderungen aufgestellt, dass
- großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in Zentralen Orten anzusiedeln
sind (Zentralität),
- der Einzugsbereich des Vorhabens den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht
wesentlich überschreiten darf (Zentrenverträglichkeit),
- die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsgebiet nicht wesentlich
beeinträchtigt werden darf (Beeinträchtigungsverbot, Abschöpfungsquote),
- eine räumliche Zuordnung zu den vorhandenen Siedlungsbereichen erfolgen muss
(städtebauliche Integration) und
- eine qualifizierte Anbindung an den ÖPNV vorliegen muss.
Das Niedersächsische LROP 2002 hat diese im politischen Raum aufgestellten
Forderungen in seinen neu gefassten Planzielen Ziff. 1.6 03 umgesetzt. Der Senat hat im
Gegensatz insbesondere zu der von Hoppe vertretenen Auffassung (vgl. dazu vorrangig
das zum Designer-Outlet-Center Soltau erstellte Gutachten aus dem Jahre 1998; ferner
derselbe in: DVBl. 2000, 293, DVBl. 2001, 81 und NVwZ 2004, 282) keine Zweifel, dass
der Verordnungsgeber angesichts der im Raum stehenden kommunalpolitischen und
wirtschaftlichen Forderungen auch sachlich legitimiert ist, mit Satz 11 die hier streitige
Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren zu treffen. Nach der Einschätzung
des Senats ist der Verordnungsgeber bei der Formulierung des Plansatzes 11 auch nicht
„über das Ziel hinausgeschossen“. Plansatz 11 trägt dem verfassungsrechtlichen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – noch – hinreichend Rechnung, soweit die
raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von Hersteller-Direktverkaufszentren – erstens – nur
in Oberzentren und – zweitens – an städtebaulich integrierten Standorten vorgesehen
wird, und zwar als striktes Recht und ohne Anbindung an eine die strikte Bindung
einschränkende „Soll-Vorschrift“ oder an denkbare andere „aufweichende“
Ausgestaltungen der strikten Zulässigkeitsregelung durch Zusätze wie „grundsätzlich“, „in
der Regel“ oder durch die Zulassungsentscheidung ergänzende, mehr oder weniger
bestimmte Ausnahmeregelungen. Dem Verordnungsgeber steht ein breiter
Einschätzungs- bzw. Bewertungsspielraum zu, in welcher Form und mit welchem
Ergebnis er sich dem baurechtlichen Phänomen großflächiger Einzelhandelsprojekte bzw.
Hersteller-Direktverkaufszentren nähern will. Einen aktuellen Überblick möglicher
- 41 -
- 41 Entscheidungsansätze vermittelt die Auflistung der derzeit in der Bundesrepublik
Deutschland geltenden Landesraumordnungsprogramme in Schmitz/Federwisch,
Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 41 bis 53. Die Bandbreite
raumordnungsrechtlicher Lösungen reicht von eher kurz gefassten Plansätzen wie in
Berlin-Brandenburg oder Nordrhein-Westfalen zu insbesondere den in jüngeren
Raumordnungsprogrammen eingeschlagenen Weg der raumordnungsrechtlichen
Steuerung von Einzelhandelsprojekten durch detailliertere und umfangreiche
Einzelregelungen. Dem niedersächsischen Verordnungsgeber ist es nicht verwehrt,
Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten
Standorten zuzulassen. Die Entscheidung, die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit nicht
etwa auf Mittelzentren zu erweitern oder die Zulässigkeitsvorgabe „nur in Oberzentren“
durch Ausnahmeregelungen abzuschwächen, ist nicht zu beanstanden. Diese Regelung
führt im Ergebnis auch nicht dazu, dass derartige Projekte in Niedersachsen praktisch
nicht mehr realisiert werden können. Hersteller-Direktverkaufszentren können weiterhin in
Oberzentren errichtet werden, wenn sie die zusätzliche Forderung einer integrierten Lage
erfüllen. Das Beispiel der Stadt Wolfsburg, seit 2002 ein Oberzentrum, zeigt auf, dass in
Niedersachsen offensichtlich auch weiterhin Einzelhandelsgroßprojekte verwirklicht
werden können. Der im Verfahren 1 KN 108/05 übersandten Aufstellung der GMA –
Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung - über Factory-Outlet-Center in Europa,
Stand: Juni 2005 (abrufbar auf der GMA-Homepage http://www.gma.biz) ist zu
entnehmen, dass die Stadt Wolfsburg am sog. Nordkopf ein Factory-Outlet-Center mit
17.000 m² Verkaufsfläche ansiedeln will. Der Baubeginn soll im Sommer 2006 erfolgen.
Die Eröffnung ist für das Frühjahr 2007 geplant. Angeführt werden weiter die Standorte
Isernhagen und Helmstedt, wobei deren Realisierbarkeit allerdings nicht näher aufgezeigt
wird.
Die vom Verordnungsgeber für Hersteller-Direktverkaufszentren getroffene
Sonderregelung ist auch deswegen nicht zu beanstanden, weil der Plansatz 11 in ein
umfassendes Programm für Vorhaben des großflächigen Einzelhandels eingebettet ist.
Unter den in Ziff. C 1.6 03 Satz 1 bis 10 aufgelisteten Zielen der Raumordnung werden
zunächst - teilweise allgemeinere – Zulässigkeitskriterien für großflächige
Einzelhandelsbetriebe angeführt, um dann für Hersteller-Direktverkaufszentren die strikte
Forderung aufzustellen, dass diese Vorhaben nur in Oberzentren und an städtebaulich
integrierten Standorten zulässig sind. Darin spiegelt sich eine vom Verordnungsgeber
getroffene gestufte Regelung bzw. Abwägung wider. Hinzuweisen ist in diesem
- 42 -
- 42 Zusammenhang auch auf den Umstand, dass Plansatz 11 als eine Reaktion des
Landesraumordnungsgebers auf die Diskussion über die Bestimmtheit bzw.
Bestimmbarkeit des vorangegangenen Plansatzes C 1.6 04 des
Landesraumordnungsprogrammes 1994 zu verstehen ist. Der Verordnungsgeber wollte
erklärterweise einer weiteren Diskussion mit einer strikten und eindeutigen Regelung für
Hersteller-Direktverkaufszentren begegnen. Der Senat sieht keinen Raum dafür, die
Vorgehensweise des Verordnungsgebers und das gefundene Abwägungsergebnis zu
beanstanden. Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang auf das in § 11
NROG geregelte Zielabweichungsverfahren hin. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann im
Einvernehmen mit den fachlich berührten Stellen sowie im Benehmen mit den betroffenen
Gemeinden die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn
die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die
Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ein derartiges Zielabweichungsverfahren
ist – wie von den Vertretern der Landesplanungsbehörde in der mündlichen Verhandlung
vor dem Senat angesprochen – grundsätzlich auch für Hersteller-Direktverkaufszentren
eröffnet. Damit sieht zwar Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 eine strikte Bindung für
Hersteller-Direktverkaufszentren vor, § 11 Abs. 1 NROG eröffnet aber davon
abweichende Lösungsmöglichkeiten.
Die obige Wiedergabe der gefassten Beschlüsse und Entschließungen haben sich im
öffentlichen Raum abgespielt. Die Kenntnis derartiger Geschehensabläufe muss sich
daher die planende Stadt Soltau unschwer zurechnen lassen, weil der insofern
anzulegende gesteigerte Anforderungsmaßstab nicht in der Laiensphäre des normalen
Bürgers angesiedelt ist, sondern in der von vornherein zu unterstellenden Fachkunde
einer leistungsfähigen, mit den Funktionen eines Mittelzentrums versehenen, zumal fachund spezialanwaltlich beratenen Stadt (so ähnlich Erbguth, NVwZ 2000, 969 (974)). Der
Senat spricht diesen Hintergrund ausdrücklich an, um die jedenfalls unterschwellig
angesprochene, gewisse Schutzlosigkeit der Stadt Soltau auszuräumen. Die Stadt Soltau
ist von den Änderungen des LROP 2002 nämlich keineswegs etwa unvorbereitet getroffen
worden. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Planaussage des
LROP 1994 durch Satz 11 des LROP 2002 ist vielmehr das Ergebnis einer langjährigen
und durch politische Beschlüsse umfänglich sich ankündigenden bzw. vorbereiteten
verordnungsrechtlichen Entscheidung. Die Stadt Soltau hat ihre Planungen nicht nur in
Kenntnis möglicher Risiken der raumordnungsrechtlichen Beurteilung unter dem
Blickwinkel von C 1.6 04 LROP II 1994 fortgeführt, sondern diese auch unter der Regie
- 43 -
- 43 des LROP II 2002 weder aufgegeben noch angepasst. Für Erwägungen des
Vertrauensschutzes ist daher kein Raum.
c) Das LROP II 2002, und nicht das vorausgegangene LROP II 1994, kommt auch im
vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan
Nr. 2 „Designer-Outlet-Center Soltau“ zur Anwendung. Zwar ist das LROP II 2002 erst am
Tage nach der Verkündung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am
10. Dezember 2002 in Kraft getreten, also zu einem Zeitpunkt weit nach dem vom Rat der
Stadt Soltau getroffenen Beschluss über die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes
bzw. den Satzungsbeschluss für den angegriffenen Bebauungsplan am 12. Juli 2000.
Abzustellen für die rechtliche Beurteilung ist aber auf den Zeitpunkt der letzten
mündlichen Verhandlung vor dem Senat, hier also dem 1. September 2005.
Seit Jahren wird in Rechtsprechung und Literatur kaum eine Frage kontroverser diskutiert
als diejenige, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Klageantrages der Entscheidung
eines Gerichts zugrunde zu legen ist. Die früher überwiegend vertretene Auffassung, bei
der Anfechtungsklage sei von dem Zeitpunkt des Erlasses der letzten
Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid), bei der Verpflichtungsklage dagegen
von dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bei Gericht auszugehen, ist
inzwischen stark differenzierenden Meinungen gewichen. Inzwischen ist mehr oder
weniger allgemein anerkannt, dass es vorrangig auf die jeweilige materiell-rechtliche
Regelung ankommt als auch auf die prozessuale Frage, auf was das eigentliche
Klagebegehren eines Klägers gerichtet ist (zum Streitstand vgl. nur Redeker/von Oertzen,
VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, § 108 Rdn. 16 ff. m.z.N.). Die vielfältigen
Bemühungen in der Literatur um eine Systematik bzw. um die Herausarbeitung allgemein
gültiger Kriterien führen deshalb allenfalls auch nur begrenzt weiter. Im
Flächennutzungsplan-Änderungsverfahren begehrt die Stadt Soltau zwar zunächst auch
die Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom
23. Januar 2001; sie macht insoweit also ein Anfechtungsbegehren geltend. Ihr
eigentliches Klageziel ist aber – von der Besonderheit der Feststellung der hier nicht
zuzusprechenden Fiktivgenehmigung abgesehen - die Erteilung der Genehmigung für die
26. Änderung des Flächennutzungsplanes. Diese Klageziel ist nur mit der
Verpflichtungsklage durchzusetzen. Die Erteilung der Genehmigung beruht auf § 6 Abs. 1
BauGB. Es liegt insoweit nahe, nach Lösungen für den maßgeblichen Zeitpunkt zunächst
im BauGB oder in verwandten Gesetzen, also dem NROG oder dem ROG, zu suchen. Im
- 44 -
- 44 BauGB bieten sich Lösungsansätze zunächst in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Danach
ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über
den Flächennutzungsplan oder über die Satzung maßgeblich. Weiter regelt die
allgemeine Überleitungsvorschrift des § 233 Abs. 1 BauGB, dass Verfahren nach dem
BauGB, die vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden
sind, auch nach den bisher geltenden Rechtsbestimmungen abgeschlossen werden
sollen. Schließlich sieht die Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG vor, dass in den
Fällen, in denen mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung
einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1. Januar 1998 begonnen
worden ist, die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der vor dem 18. August 1997
geltenden Fassung weiter anzuwenden sind. Die Beteiligten haben sich – jeweils von ihrer
Interessenlage ausgehend – einerseits dafür ausgesprochen, dass auf den Zeitpunkt der
Beschlussfassung abzustellen sei (so die Stadt Soltau und der Vorhabenträger),
andererseits der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich sei (so die beteiligten
Ministerien und die Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden). Der Senat sieht keine der
angeführten Erwägungen als überzeugend an. Gegen die Anwendung des § 214 Abs. 3
Satz 1 BauGB spricht die Beschränkung seines Anwendungsbereiches auf Fragen der
Abwägung, gegen die Anwendung des § 233 Abs. 1 BauGB seine Beschränkung auf
Änderungen des Baugesetzbuches. Auch Rückschlüsse aus § 23 Abs. 1 ROG sind nicht
zwingend, da sich hier Fragen des BauGB und des ROG überschneiden.
Einen – ersten – Ansatz zur Lösung der aufgeworfenen Frage bietet das Urteil des Senats
vom 9. Juni 1976 (I A 10/76 – BRS 30 Nr. 10). Dem Leitsatz dieser Entscheidung ist zu
entnehmen, dass Bauleitpläne nicht nur im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die
Gemeinde, sondern auch noch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung
angepasst sein müssen. Der Senat hat dies wie folgt begründet:
„Die Frage nach der für die gerichtliche Entscheidung
maßgebenden Sach- und Rechtslage beantwortet sich nach
materiellem Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 –
IV C 21.74 – NJW 1975, 1373). Ein Bauleitplan muss nicht nur
dann, wenn er von der Gemeinde beschlossen wird, sondern
auch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung
nach § 1 Abs. 3 BBauG angepasst sein; er muss auch
angepasst bleiben und kann unter Umständen auch ungültig
werden, wenn er nicht angepasst ist (vgl.
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 1 BBauG, Rdn. 21; KohlhammerKommentar, § 1 BBauG, Anm. IV 3 c aa; Schmidt-Aßmann,
Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 157). Bei der
Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 3 BBauG geht es nicht um ein
- 45 -
- 45 Abwägen der im Raumordnungsplan verankerten Ziele mit
anderen Belangen durch die Gemeinde, sondern um die
Deckungsgleichheit des Bebauungsplanes mit den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung. Diese unmittelbare
Koppelung des Planes an die Ziele der Raumordnung und
Landesplanung verlängert die Anpassungspflicht über die
Aufstellungsphase hinaus.“
Einen – zweiten – Ansatz eröffnet der Beschluss des Senats vom 7. März 2002
(1 MN 3976/01 – a.a.O.), in dem auch der Zeitpunkt des Wirksamwerdens des
Bebauungsplanes mit der folgenden Begründung als maßgeblich zugrunde gelegt worden
ist:
„Jedenfalls in der Gestalt des Regionalen
Raumordnungsprogramms des Großraums H. von 1996 stehen
der 1. Planänderung aller Voraussicht nach Ziele i.S. des § 1
Abs. 4 BauGB entgegen, und zwar unabhängig davon, ob man
dieses Regionale Raumordnungsprogramm in der Fassung
seiner 3. Änderung oder in der Fassung zugrunde legt, welche
es im Rahmen der 4. Änderung im Jahre 2001 erhalten hat.
Richtiger wird es aller Voraussicht nach sein, die letzte Fassung
zugrunde zu legen, welche die Verbandsversammlung des
Kommunalverbandes Großraum H. am 27. Juni 2001 als
Satzung beschlossen und im Amtsblatt des Regierungsbezirks
H. Nr. 22 am 24. Oktober 2001 ortsüblich bekannt gemacht hat.
Die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und der
Beigeladenen, dies könne der angegriffenen 1. Änderung des
Bebauungsplanes nicht entgegengehalten werden, weil dieser
schon am 18. Oktober 2001 als Satzung beschlossen worden
sei, wird aller Voraussicht nach nicht durchdringen können.
Denn bei der Prüfung, ob ein Bauleitplan den Zielen der
Raumordnung angepasst ist, ist auf den Zeitpunkt des
Wirksamwerdens (§ 10 Abs. 3 BauGB) und nicht auf den
Zeitpunkt der Beschlussfassung abzustellen, da die
Anpassungspflicht kein Element der Abwägung ist (so
zutreffend Brügelmann-Gierke, § 1 Rdn. 444).“
Beide genannten Entscheidungen des Senats erschöpfen aber nicht den eröffneten
Problemkreis. Der Senat hat sich nach weiteren Argumentationshilfen umgesehen und
diese im Rahmen des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zum rückwirkenden Inkrafttreten von ursprünglich fehlerhaften
Bebauungsplänen gefunden. Die Besonderheit des Genehmigungsverfahrens der
26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau liegt darin, dass zwischen
dem Ratsbeschluss am 12. Juli 2000 einerseits und der Entscheidung des Senats über
die Genehmigungsfähigkeit dieser Änderung am 1. September 2005 andererseits ein
- 46 -
- 46 Zeitraum von über fünf Jahren liegt. Allein der Ablauf dieser Zeitspanne ist für sich
grundsätzlich unbedenklich. Rechtliche Probleme ergeben sich erst dann, wenn innerhalb
dieser Zeitspanne – wie hier – eine Änderung der maßgeblichen Rechtslage eintritt. Zum
Zeitpunkt des Ratsbeschlusses war hinsichtlich der raumordnungsrechtlichen Beurteilung
von großflächigen Einzelhandelsprojekten noch auf die Plansätze C 1.6 04 LROP II 1994
abzustellen. Zum 1. September 2005 sind die neu gefassten Plansätze C 1.6 03 LROP II
2002 maßgeblich. Zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vom 12. Juli 2000 konnte die
Stadt Soltau die Vorgaben des Plansatzes 11 LROP II 2002 noch gar nicht
berücksichtigen, sie konnte ihre Bauleitplanungen an diesen Plansatz damit auch nicht
„anpassen“. Ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des LROP II 2002, also dem
10. Dezember 2002 gilt dagegen – grundsätzlich – das Anpassungsgebot.
Den Spagatschritt zwischen einerseits Vertrauens- und gewissermaßen Bestandsschutz
für „nun einmal beschlossene“ Bauleitpläne und andererseits dem bei bestimmten
Gegebenheiten bestehenden Erfordernis einer nachträglichen Berücksichtigung einer
veränderten Sach- und Rechtslage hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem
Beschluss vom 3. Juli 1995 (4 NB 11.95 – ZfBR 1995, 319 = NVwZ 1996, 374 = BRS 57
Nr. 29 = UPR 1995, 441) mit dem folgenden Leitsatz aufgelöst:
„Soll ein wegen eines Verfahrensfehlers nach dem
Satzungsbeschluss (hier: wegen fehlerhafter Ausfertigung)
nicht wirksam zustande gekommener Bebauungsplan gemäß
§ 215 Abs. 3 durch Wiederholung des nachfolgenden
Verfahrens in Kraft gesetzt werden, so besteht für die
Gemeinde, je mehr Zeit seit der ursprünglichen
Beschlussfassung inzwischen vergangen ist, um so eher
Anlass zu prüfen und zu entscheiden, ob Änderungen der
Sach- und Rechtslage die ursprüngliche Abwägung so
grundlegend berühren können, dass eine neue
Sachentscheidung durch eine aufgrund der jetzigen Sach- und
Rechtslage zu treffenden Abwägung geboten ist. Eine neue
Sachentscheidung in diesem Sinne ist nicht bei jeglicher
Veränderung abwägungserheblicher Belange erforderlich. Das
Vertrauen in die Wirksamkeit der Bauleitplanung kann es
rechtfertigen, von einer erneuten Sachentscheidung
abzusehen.“
Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht sodann angeführt:
㤠214 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestimmt den Zeitpunkt der
Beschlussfassung über den Bauleitplan „für die Abwägung“ als
maßgebend. Systematisch und inhaltlich knüpft die Vorschrift
an das in § 1 Abs. 6 BauGB normierte Abwägungsgebot an. In
- 47 -
- 47 funktionaler Hinsicht enthält § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB eine
materielle Präklusion. Das Gesetz will verhindern, dass
nachträgliche tatsächliche Veränderungen der städtebaulichen
Verhältnisse oder geänderte Rechtslagen bei der späteren
Beurteilung der Rechtsgültigkeit des beschlossenen
Bauleitplans geltend gemacht werden. Das zielt zwar in erster
Linie auf die gerichtliche Kontrolle, gilt aber ebenso für die
administrative Prüfung im Verfahren nach §§ 6, 11 BauGB.
Damit dient § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht nur der
Verbesserung der „Bestandskraft“ der beschlossenen
Bauleitpläne, sondern eben dadurch zugleich der
Rechtssicherheit sowohl zugunsten der Gemeinde als auch der
Bürger.
Die Prüfung der Rechtswirksamkeit erfasst – vorbehaltlich etwa
der §§ 214, 215 – grundsätzlich jeden Rechtsfehler. Sie betrifft
mithin Verfahrens- und Formvorschriften, ... und - wie § 214
Abs. 3 BauGB verdeutlicht – auch Mängel der Abwägung.
§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB unterscheidet insoweit – indem die
Vorschrift an das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB
anknüpft – nicht zwischen Abwägungsvorgang und
Abwägungsergebnis. ...
Das Gericht hat sich ... mit der weiteren Frage befasst, ob es
- unabhängig von dem gesetzlich bestimmten Zeitpunkt der
Beschlussfassung – noch einen späteren Zeitpunkt gibt, für den
eine zusätzliche Prüfung erforderlich werden kann. Das Gericht
hat diese Frage grundsätzlich bejaht. Ausschließlich in diesem
Zusammenhang hat es für den Bebauungsplan als den
letztmöglichen Zeitpunkt den Tag des Inkrafttretens gemäß
§ 12 BauGB angegeben. Dem lag der Gedanke zugrunde, dass
dieser Zeitpunkt für die Gemeinde die technisch letzte
Möglichkeit ist, das Inkraftsetzen eines inzwischen
rechtsfehlerhaft gewordenen Bebauungsplanes zu verhindern.
Diese Erwägungen setzen ihrerseits die Annahme voraus, dass
die Gemeinde nicht „sehenden Auges“ einen von ihr
beschlossenen Bebauungsplan in Kraft setzen darf, der
inzwischen nicht (mehr) geeignet ist, die städtebauliche
Entwicklung zu ordnen und zu fördern (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB)“.
W a n n eine Gemeinde einen Bebauungsplan „nicht sehenden Auges” in Kraft setzen
darf, hat das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen präzisiert. Nach
seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 (4 NB 30.95 – DÖV 1996, 380 = UPR 1996,
151) ist die rückwirkende Inkraftsetzung eines Bebauungsplanes ausgeschlossen, wenn
das Abwägungsergebnis wegen nachträglicher Ereignisse „nicht mehr haltbar“ ist, und
zwar auch unter Einbeziehung des Gesichtspunktes, dass möglicherweise im Vertrauen
auf den Bestand des Bebauungsplanes Dispositionen getroffen und Investitionen getätigt
- 48 -
- 48 worden sind. Ein Bebauungsplan, dessen Inhalt gemessen an § 1 Abs. 3 BauGB und den
Anforderungen des Abwägungsgebotes „unvertretbar“ ist, erfülle, auch wenn dieser
Zustand erst nach dem in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Zeitpunkt eingetreten
sei, nicht die materiellen Voraussetzungen, deren es zu seiner Wirksamkeit bedürfe (vgl.
zu diesem Beschl. auch Anm. v. Lemmel in: Die Bauverwaltung 1996, 406). In seinem
weiterführenden Beschluss vom 25. Februar 1997 (4 NB 40.96 – ZfBR 1997, 206 m. Anm.
Lemmel, Die Bauverwaltung 1997, 435) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann
klargestellt, dass ein Bebauungsplan nicht allein deshalb nichtig sei, weil eine Gemeinde
trotz nachträglicher Änderung der Sach- und Rechtslage keine erneute
Abwägungsentscheidung getroffen habe. Neben der Fallgruppe der „nicht haltbaren“
Bebauungspläne seien auch funktionslos gewordene Bebauungspläne an einer später
sich verändert darstellenden Sach- und Rechtslage zu messen. Insoweit schlügen Mängel
im Abwägungsergebnis unmittelbar durch. Bebauungspläne, deren Festsetzungen unter
den veränderten Umständen „einfach nicht mehr brauchbar“ seien, als Folge einer im
Ergebnis nunmehr schlechterdings nicht mehr vertretbaren Abwägung der betroffenen
Belange „nicht mehr vertretbar“ seien, könnten auch keine Wirksamkeit erlangen.
Die Maßgeblichkeit des neuen Rechts wird so auch ausdrücklich von Erbguth,
NVwZ 2000, 969 (970 f.) gesehen. Zur Begründung führt er an, dass es unsinnig bzw.
widersprüchlich sei, einen Bebauungsplan gleichsam sehenden Auges trotz nach
Beschlussfassung eingetretener Unvereinbarkeit mit zwischenzeitlich wirksam
gewordenen landesplanerischen Auswirkungen zu genehmigen, um ihn sodann im Wege
eines nachträglichen Anpassungsverlangen wieder raumordnungszielkonform zu
revidieren. Diese Begründung ist überzeugend.
Dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 2 nicht rechtsverbindlich werden kann,
weil das zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gefundene Abwägungsergebnis nicht
mehr mit der Planaussage 11 LROP II 2002 vereinbar ist und deswegen auch die
Bauleitplanungen der Stadt Soltau hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers insgesamt
„nicht mehr haltbar“ sind, bejaht der Senat. Die Planaussage 11 ist eindeutig. Ein
Designer-Outlet-Center mit einer Verkaufsfläche von 20.000 m² ist in dem Ortsteil Harber
des Mittelzentrums Soltau raumordnungsrechtlich unzulässig.
- 49 -
- 49 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Der
unterlegenen Beigeladenen sind die Kosten des gesamten Verfahrens zur Hälfte
aufzuerlegen, da sie in beiden Instanzen Anträge gestellt hat. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.
Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nach Einschätzung
des Senats nicht vor, da es vorrangig um die Auslegung von Landesrecht geht.
Rechtsmittelbelehrung
Die Nichtzulassung der Revision kann innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses
Urteils beim
Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht,
Uelzener Straße 40 oder Postfach 2371,
21335 Lüneburg,
21313 Lüneburg,
durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil
bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach der Zustellung dieses
Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen.
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen
Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von
der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Der
Beschwerdeführer muss sich durch einen Rechtsanwalt oder durch einen Rechtslehrer an
einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung
zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit
der Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst,
Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
Dr. Jenke
Claus
Muhsmann
- 50 -
- 50 Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes für das
Normenkontrollverfahren wird auf 50.000,-- EUR festgesetzt.
Dr. Jenke
Claus
Muhsmann