Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau an den Grossen

Botschaft des Regierungsrates des
Kantons Aargau an den Grossen Rat
vom 19. Mai 1999
Dekret über die Löhne
des kantonalen Personals
(Lohndekret)
Bericht und Entwurf
zur 1. Beratung
99.141
-2Inhaltsverzeichnis
Seite
Zusammenfassung ......................................................................................................... 4
I.
Allgemeines ............................................................................................................. 5
1.
2.
3.
Ausgangslage ........................................................................................................ 5
Verfassungsrechtliche Basis .................................................................................. 5
Gesetzgeberisches Konzept................................................................................... 6
II.
Zusammenhang mit anderen Bereichen ................................................................ 6
1.
2.
3.
Personalrecht ......................................................................................................... 6
Personalpolitik ........................................................................................................ 7
Finanzpolitik ........................................................................................................... 8
III. Übersicht über die lohnpolitischen Massnahmen seit 1990 ................................. 8
1.
2.
3.
4.
5.
Vorbemerkung........................................................................................................ 8
Finanzielle Auswirkungen ....................................................................................... 9
Übersicht über die ab 1992 durchgeführten Sparmassnahmen im Lohnbereich ..... 9
Finanzielle Auswirkungen dieser Revisionen (pro Jahr seit 1998) .........................10
Gründe für die verbleibende Steigerung der Lohnsumme .....................................10
IV. Zusammenspiel zwischen Grossrat und Regierungsrat ......................................11
1.
2.
3.
Lohnrecht und Budgetierungsrecht........................................................................11
Steuerung der Lohnsumme ...................................................................................12
Verteilung der Lohnsumme ...................................................................................12
V.
Schwerpunkte der Totalrevision ............................................................................13
1.
2.
3.
4.
Generelle Ziele der Lohnpolitik ..............................................................................13
Ziele des leistungsorientierten Lohnsystems .........................................................13
Eckpfeiler und Elemente des neuen Lohnsystems ................................................14
Revision lohnrelevanter Bestimmungen ................................................................18
4.1
Lohnzulagen ...............................................................................................18
4.2
Lohnzahlung unter besonderen Umständen ...............................................19
VI. Besondere Personalgruppen .................................................................................20
VII. Schwergewichte des Vernehmlassungsverfahrens .............................................21
1.
2.
3.
4.
Steuerung der Lohnentwicklung ............................................................................21
Teuerung...............................................................................................................21
Rechtsschutz.........................................................................................................21
Abschaffung der Dienstalterszulage ......................................................................22
VIII. Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen ..................................................22
I. Abschnitt: Geltungsbereich §§ 1, 2 ...............................................................................22
§ 1 Geltungsbereich .........................................................................................22
§ 2 Spezielle Lohnregelungen ..........................................................................23
II. Abschnitt: Lohnstruktur und individuelle Löhne §§ 3–9 ................................................24
§ 3 Bemessungsbasis des Lohnes ...................................................................24
§ 4 Lohnbestandteile ........................................................................................25
§ 5 Positionsanteil und Arbeitsplatzbewertung ..................................................25
§ 6 Leistungsanteil und Beurteilung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter .........26
§ 7 Eröffnung ...............................................................................................27
§ 8 Anfangslohn ...............................................................................................27
-3-
§9
Zuständigkeiten
28
III. Abschnitt: Steuerung der Lohnentwicklung §§ 10–11..................................................28
§ 10 Generelle Lohnentwicklung.........................................................................28
§ 11 Entwicklung der Lohnsumme ......................................................................28
IV. Abschnitt: Lohnzulagen §§ 12–16...............................................................................29
§§ 12, 13 Kinderzulagen und Dienstaltersgeschenke ..........................................29
§§ 14–16 Arbeitsmarktzulage, Funktionszulagen und einmalige Prämien ..........29
V. Abschnitt: Lohnzahlung unter besonderen Umständen §§ 17–20 ................................29
§ 17 Lohnzahlung bei Krankheit, Betriebs- und Nichtbetriebsunfall ....................29
§ 18 Lohnzahlung bei Militär-, Zivilschutz-, Feuerwehrdienst und zivilem .............
Ersatzdienst ...............................................................................................30
§ 19 Lohnzahlung bei Schwangerschaft bzw. Mutterschaft.................................30
§ 20 Urlaub
...............................................................................................30
§ 21 Leistungen im Todesfall ..............................................................................30
VI. Abschnitt: Besondere Personalgruppen §§ 22, 23 ......................................................30
§ 22 Personalgruppen mit festem Grundlohn......................................................30
§ 23 Spezialfälle ...............................................................................................31
VII. Abschnitt: Verweisungen aus anderen Erlassen § 24 ................................................31
§ 24 Verweisungen aus anderen Erlassen .........................................................31
VIII. Abschnitt: Lohnadministration §§ 25–27 ...................................................................31
§ 25 Auszahlung des Lohnes .............................................................................31
§ 26 Abzüge, Lohnrückbehalt .............................................................................31
§ 27 Versicherungen ..........................................................................................31
IX. Abschnitt: Rechtsschutz §§ 28....................................................................................31
§§ 28–31 Verwaltungsinterner Rechtsschutz; Verwaltungsinternes ......................
Schlichtungsverfahren, Verfahrenskosten und Übergangsrecht ..........31
X. Abschnitt: Änderung von Erlassen § 32 .......................................................................32
§ 32 Änderung des Dekrets über das Dienstverhältnis und die Besoldung der .....
Lehrer an öffentlichen Schulen (Lehrerbesoldungsdekret I) ........................32
XI. Abschnitt: Schluss- und Übergangsbestimmungen §§ 33–36 .....................................32
§§ 33, 34 und 35 Inkrafttreten, Aufhebung und Weitergeltung bisherigen Rechts, .
Übergangsrecht ..........................................................................................32
§ 36 Vollzug
...............................................................................................32
A n t r a g : ......................................................................................................................33
-4-
Sehr geehrter Herr Präsident
Sehr geehrte Damen und Herren
Wir beehren uns, Ihnen den Entwurf eines neuen Dekrets über die Löhne des kantonalen
Personals (Lohndekret) vorzulegen, und erstatten Ihnen dazu folgenden Bericht:
Zusammenfassung
Die heute geltenden Besoldungserlasse basieren in den Grundzügen auf den im Jahre
1971 revidierten Dekreten. Das bisherige, durch eine starre Regelung geprägte
Besoldungssystem, soll durch eine flexible, leistungsorientierte und von Automatismen
weitgehend befreite Lohnordnung abgelöst werden. Gleichzeitig wird eine Modernisierung
und Vereinheitlichung im Bereich der Lohnzulagen und der Lohnzahlungen unter
besonderen Umständen angestrebt sowie die Gleichbehandlung aller Personalkategorien
(Beamtinnen und Beamte, Angestellte und Aushilfen).
Den Grundstein zur heutigen Totalrevision des Besoldungsrechts legte das dem Grossen
Rat Ende 1995 als Gesamtbericht vorgelegte Konzept sowie insbesondere das Dekret zur
Vorbereitung des neuen Lohnsystems vom 14. Januar 1997. Sinn und Zweck des Dekrets
war, die Methodik, die inhaltlichen Kriterien, das Verfahren und die Zuständigkeiten für die
Ausarbeitung der Grundlagen eines neuen Leistungslohnsystems festzulegen. Im Dekret
wurden die Grundlagen zur Durchführung der Arbeitsplatzbewertung sowie zur
Entwicklung und Ausarbeitung des neuen Lohnsystems festgesetzt. Das vorliegende
Dekret löst das Vorbereitungsdekret ab und ersetzt den grössten Teil des teilweise
verstreut vorhandenen Dekrets- und Verordnungsrechts. Es beinhaltet eine sehr
umfassende Totalrevision, eine Gesamtkodifikation des Lohnrechts.
In der ersten Hälfte des Jahres 2000 soll sodann das Gesamtgefüge der Positionsanteile
und der Grundlöhne in Form der Anhänge I und II vorgelegt werden.
Dieses schrittweise Vorgehen entspricht der Bedeutung des laufenden Prozesses. Der
Wechsel des Systems ist grundlegend und einschneidend. Er bedingt eine Änderung der
Verwaltungskultur und Anpassungen des Führungsstils. Der Wechsel soll für die gesamte
Verwaltung (ausgenommen Lehrerinnen und Lehrer) mit allen ihren zentralen und
dezentralen Teilen auf einmal erfolgen. Ein solches Vorhaben benötigt eine gründliche
Vorbereitung und einen breiten politischen Konsens in allen entscheidenden Phasen.
Dieser Ablauf in mehreren Phasen erleichtert auch die Prozesssteuerung durch die
politischen Behörden.
Das vorliegende Lohndekret ist in Übereinstimmung mit dem Dekret zur Vorbereitung des
neuen Lohnsystems konzipiert worden. Es will eine Gesamtkodifikation aller für die Löhne
massgebender Bestimmungen sein und verankert die Kriterien des neuen Lohnsystems.
Es beinhaltet die wichtigen Vorgaben zur Lohnstruktur und Lohnentwicklung. Das neue
Lohndekret soll am 1. Januar 2000 in Kraft treten, damit der Prozess für die Bestimmung
der neuen Löhne rechtzeitig beginnen kann, womit sichergestellt wird, dass rechtzeitig auf
den 1. April 2001 erstmals der individuelle Lohn nach neuem System festgelegt wird. Auf
diesen Zeitpunkt soll auch das neue Personalgesetz in Kraft treten. Damit ist
sichergestellt, dass die Anstellung auch per 1. April 2001 (Ende der Amtsperiode) nach
neuem Recht erfolgt. Aus diesem Grund drängt sich eine Totalrevision der
Besoldungsbestimmungen im Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der
Staatsbeamten vom 24. November 1971 (Besoldungsdekret) und der Sondererlasse auf.
Der Kanton Aargau beschreitet mit dem Dekret in vielen Punkten Neuland. Die
Auswirkungen der neuen Instrumente sind vom Regierungsrat im Rahmen des
Controllings zu beobachten. Dem Grossen Rat ist laufend zu berichten. Die Stufe des
Dekrets hat den Vorteil, dass Anpassungen auf Grund der ersten Erfahrungen möglich
sind. Zudem behält sich der Regierungsrat vor, je nach Situation und Ablauf der
Beratungen dem Grossen Rat allenfalls eine zweite Lesung des Dekrets zu beantragen.
-5-
I. Allgemeines
Ausgangslage
Die letzte allgemeine strukturelle Besoldungsrevision im Kanton Aargau trat am 1. Januar
1991 in Kraft. Die damalige Lohnentwicklung in der Privatwirtschaft und die Situation auf
dem Arbeitsmarkt führten dazu, dass auch in den öffentlichen Verwaltungen
Besoldungsmassnahmen rasch ergriffen werden mussten. Unter anderem wegen der
kurzen Vorbereitungszeit und der Dringlichkeit wurde damals auf die Durchführung einer
analytischen Arbeitsplatzbewertung verzichtet. Bei der Überprüfung der Einstufung
sämtlicher Funktionen wurden pauschale Vergleiche mit den umliegenden Kantonen
durchgeführt.
Jede einmal gewählte Besoldungsstruktur unterliegt gewissen Abnützungserscheinungen.
In der Zwischenzeit haben sich zudem die Vorstellungen über Staats- und
Unternehmensführung geändert. Bereits im Regierungsprogramm 1993 bis 1997 (Seite
29) setzte sich der Regierungsrat deshalb das Ziel, ein flexibles, leistungsorientiertes und
von Automatismen weitgehend befreites Lohnsystem anzustreben. Der Regierungsrat
zielt dabei auf ein System, das gleichzeitig auch der Lohngerechtigkeit dient; unter dieser
Prämisse wurde der Reformprozess in Angriff genommen.
Das Besoldungsrecht ist nur ein Teil der ganzen Personalpolitik. Die Reformbestrebungen
in der Verwaltung und die Führungsorganisation wollen in ihrer Hauptstossrichtung
insbesondere ein politisches System, das sich nicht einseitig an Budgetvorgaben und
rechtlichen Vorgaben orientiert, sondern stärker über Zielsetzungen und
Leistungsaufträge gesteuert wird.
Mit dem Dekret zur Vorbereitung des neuen Lohnsystems wurden 1997 die Grundsätze
und die Kriterien des neuen Lohnsystems festgelegt. Nun liegt die eigentliche
Totalrevision des Besoldungsdekrets vor. In der dritten Phase erfolgen der Abschluss der
Arbeitsplatzbewertung und die Darstellung der entsprechenden Ergebnisse als
Gesamtgefüge.
Damit die Einführung des neuen Lohnsystems auf eine angepasste rechtliche Basis
gestellt werden kann, ist eine Totalrevision sämtlicher Besoldungsbestimmungen und der
entsprechenden Ausführungserlasse sinnvoll. Eine derartige Neuordnung drängt sich
auch deshalb auf, weil das heutige Besoldungsrecht unübersichtlich und von
Spezialregelungen durchsetzt ist, ohne transparentes Gesamtgefüge.
Verfassungsrechtliche Basis
Nach der Praxis zur alten Staatsverfassung war der Grosse Rat zuständig für die
Regelung des gesamten öffentlichen Dienstrechts. Auf dieser Grundlage wurde das heute
noch geltende Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Staatsbeamten
(Besoldungsdekret) vom 24. November 1971 erlassen, welches nebst den
besoldungsrechtlichen auch alle personalrechtlichen Bestimmungen enthält.
Eine Neuregelung des Personalrechts drängt sich auf, weil die einheitliche Behandlung
des Dienst- und Besoldungsrechts der von der Verfassung vom 25. Juni 1980
vorgesehenen Konzeption widerspricht. Die Kantonsverfassung unterscheidet zwischen
Personalrecht und Besoldungsrecht und legt dar, dass die Grundzüge des Personalrechts
in einem formellen Gesetz zu regeln sind (§ 94 KV). Dies bedeutet, dass die Grundzüge
der personalrechtlichen Bestimmungen im geltenden Besoldungsdekret auf
Gesetzesstufe anzuheben sind. Nach § 82 Abs. 1 lit. e Kantonsverfassung verbleibt es in
der alleinigen Kompetenz des Grossen Rates, in Form des selbstständigen Dekretes die
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Ausrichtung von Besoldungen und weiterer vermögensrechtlicher Ansprüche zu regeln.
Das selbstständige Dekret ist ein originärer Rechtsetzungsakt des Grossen Rates, der
keiner Delegationsgrundlage in einem Gesetz bedarf. Aus diesem Grund wäre es
grundsätzlich unabhängig von der Personalgesetzgebung möglich, die Totalrevision der
Besoldungsbestimmungen im Besoldungsdekret vorzunehmen. Doch bilden nun die
vorliegenden beiden Erlasse in ihrem Grundgehalt einen ganzheitlichen, in sich
abgestimmten Guss. Die Vorteile der Parallelität liegen auf der Hand.
Nach Kantonsverfassung regelt der Grosse Rat die vom Kanton ausgerichteten
Besoldungen,
Pensionen,
Ruhegehälter
und
allfällige
Invalidenund
Hinterbliebenenrenten (§ 82 Abs. 1 lit. e). Dazu gehören auch mit der Besoldung
unmittelbar verknüpfte Fragen wie Kinderzulagen oder weitere Regelungen über die
Lohnfortzahlung bei Krankheit, Unfall, Schwangerschaft/Mutterschaft, Militärdienst etc.
Diese Dekretskompetenz schliesst aber nicht aus, dass für Vollzugsbestimmungen sowie
für Spezialbereiche noch Verordnungsrecht folgen kann. Wo dies notwendig war, wurde
im Entwurf darauf geachtet, dass im Hinblick auf § 91 Abs. 2 Satz 2 Kantonsverfassung
die Vorsteuerung der Verordnungskompetenz durch den Grossen Rat genügend bestimmt
ist. Dabei sind die Grundsätze der inhaltlichen Gestaltung der Verordnung im Dekret
festgehalten, oder die inhaltlichen Vorgaben können sich auch aus der Natur des zu
regelnden Gegenstandes ergeben.
Gesetzgeberisches Konzept
Mit dem Dekret zur Vorbereitung des neuen Lohnsystems vom 14. Januar 1997 hat der
Grosse Rat die inhaltlichen und methodischen Vorgaben für die Entwicklung und
Ausarbeitung des neuen Lohnsystems fixiert. Ab diesem Zeitpunkt ist mit der analytischen
Arbeitsplatzbewertung begonnen worden, welche 1999 abgeschlossen wird.
Anschliessend folgt der Bericht der eingesetzten Bewertungskommission über die
Ergebnisse zur Arbeitsplatzbewertung, welcher es ermöglicht, die konkreten Eckwerte der
Löhne zu bestimmen. Diese Ergebnisse dienen dem Regierungsrat und dem Grossen Rat
als Grundlage, den Lohnstufenplan zu definieren. Darin sind die wichtigen Parameter für
die Ausgestaltung des Leistungslohnes enthalten: Die Anzahl der Lohnstufen, die
Positionsanteile mit den entsprechenden Arbeitsplatzwerte und den Leistungsanteilen. Im
Weiteren sind die Lohneckwerte von besonderen Personalgruppen zu bestimmen, die an
Stelle des Leistungslohnes einen festen Grundlohn mit Erfahrungsanteil haben. Formell
handelt es sich dabei um die Anhänge I und II des Lohndekrets. Im Verlauf des Jahres
2000 wird der Regierungsrat dem Grossen Rat diese Anhänge vorlegen.
Das vorliegende Lohndekret regelt zudem alle wichtigen Vorgaben des neuen
leistungsabhängigen Lohnsystems und enthält alle lohnrelevanten Bestimmungen. Dieses
Dekret kodifiziert das gesamte Lohnrecht in einem Erlass. Es schafft damit auch eine
grosse Orientierungssicherheit für den einzelnen Mitarbeitenden, da die einzelnen
lohnrelevanten Bestimmungen für alle Personalkategorien gelten. Mit der vorliegenden
Totalrevision können somit viele Spezialerlasse, in welchen zum Teil dieselben
Bestimmungen über die Vermögensrechte wiederholt werden, aufgehoben werden. Das
Lohndekret gilt für das gesamte Personal des Kantons mit Ausnahme der Lehrerschaft
und zurzeit noch verschiedener Kategorien von Nebenbeamten.
II. Zusammenhang mit anderen Bereichen
1. Personalrecht
Rechtlich handelt es sich beim Personalrecht und beim Lohnrecht um zwei
unterschiedliche Erlasse. Die Kantonsverfassung macht diese Zweiteilung, wobei das
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Personalrecht in seinen Grundzügen auf Gesetzesstufe, das Lohnrecht hingegen ohne
gesetzliche Vorgaben auf Dekretsstufe geregelt werden soll. Dennoch wurden die beiden
Erlasse parallel erarbeitet und werden nun dem Grossen Rat parallel vorgelegt, damit
über den einen Entwurf in Kenntnis des anderen beraten und beschlossen werden kann.
Inhaltlich bestehen verschiedene Zusammenhänge. Beide Erlasse sollen Teile der
gleichen personalpolitischen Kultur bilden. So wird z. B. im Personalgesetz der Übergang
vom
hierarchisch
orientierten
Beamtenmodell
zum
vertraglich
orientierten
Angestelltenmodell realisiert, und auch in anderer Hinsicht wird der Gedanke der
Partnerschaft durch das Personalgesetz sehr stark zum Tragen gebracht. Diesem
Grundansatz entspricht auf der Seite des Lohndekretes der Aufbau verschiedener
Prozesse: Zu erwähnen ist etwa die Gesprächskultur, welche der Leistungsbeurteilung zu
Grunde liegen wird. Förderung und Entwicklung der Persönlichkeiten, betriebliche
Schulung, Offenheit und selbstständige Verantwortung der Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter, bilden zentrale Elemente.
Sodann sind die beiden Erlasse bezüglich Rechtsschutz völlig aufeinander abgestimmt.
Während das Instrument der verwaltungsgerichtlichen Klage den vertraglichen Teilen
stärker entspricht, so wird das Instrument der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde eher
den hierarchischen Elementen angemessen sein, wie sie unter anderem in Lohnfragen
auch in Zukunft zum Tragen kommen. Identisch ist sodann das verwaltungsinterne
Schiedsverfahren, das neu eingeführt wird und ein fester Bestandteil der
personalrechtlichen Praxis werden soll. Es ist davon auszugehen, dass dieses
Schiedsverfahren u. a. in Lohnfragen eine wichtige Säule für einen unkomplizierten, aber
wirksamen Rechtsschutz bilden wird.
Abgestimmt sind die beiden Erlasse sodann hinsichtlich Inkrafttreten: Das
Besoldungsdekret soll am 1. Januar 2000 in Kraft treten. Ab diesem Datum werden die
Leistungsbeurteilungen erstmals lohnrelevant durchgeführt. Parallel dazu werden die
beiden Anhänge dem Grossen Rat vorgelegt, damit anschliessend die Positionsanteile bis
Ende des Jahres 2000 individuell festgelegt werden können. Die im Jahre 2000
eingeleiteten Prozesse bilden dann die Basis, damit im Jahre 2001, und zwar per 1. April
2001, die Löhne zum ersten Mal nach dem neuen Dekret festgelegt werden können. Auf
den gleichen Zeitpunkt hin soll das neue Personalgesetz in Kraft treten, was voraussetzt,
dass im Grossen Rat die erste Lesung 1999 und die zweite Lesung im Frühjahr 2000
erfolgen kann.
Personalpolitik
Die Koordination zwischen den beiden Rechtsbereichen genügt nicht. Auch die spätere
Umsetzung muss nach einheitlichen konzeptionellen Vorstellungen erfolgen. Um dies
sicherzustellen, soll das Leitbild für die Personalpolitik in Zukunft einen festen Stellenwert
erhalten. In § 2 des Personalgesetzes ist ein solches Leitbild verbindlich vorgesehen.
Personalpolitik lässt sich nur schlecht durch rechtliche Erlasse vorsteuern. Personalpolitik
ist ein Teil der Unternehmenskultur. Diese ist ständig in einer gewissen Entwicklung. Die
Kultur eines Unternehmens lässt sich zum Teil durch die Unternehmensführung
beeinflussen, sie ist aber auch sehr stark abhängig vom Umfeld, von gesellschaftlichen
Entwicklungen, von den Tendenzen in der Arbeitswelt und auf dem Arbeitsmarkt, sowie
von den Aufgaben, die zu lösen sind.
Die Grundsätze der Unternehmens- und Personalkultur sollen deshalb nur beschränkt in
Gesetz oder Dekret festgehalten werden, sie erhalten jedoch im künftigen Leitbild einen
breiten Stellenwert. Das Leitbild soll mindestens einmal pro Legislatur überarbeitet
werden. Es wird vom Regierungsrat formuliert, als Teil der staatsleitenden Tätigkeit des
Regierungsrates. Damit wird die hohe Verantwortung dokumentiert, welche dem
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Regierungsrat zukünftig in der Personalpolitik zukommen soll. Das Leitbild enthält
namentlich auch Grundsätze der Lohnpolitik und sucht insofern jeweils auch die
Abstimmung zwischen Personalpolitik und Finanzpolitik.
Basis des Leitbildes bilden die Richtlinien der Staatstätigkeit (Regierungsprogramm). Hier
werden die wichtigsten strategischen Weichen festgelegt. Durch den von der Verfassung
vorgesehenen Mechanismus bei der Beschlussfassung über das Regierungsprogramm ist
hier die Mitwirkung des Grossen Rates sichergestellt. Für die laufende Legislaturperiode
wird in diesem Zusammenhang auf die Seiten 46/47 des Regierungsprogramms
verwiesen.
Finanzpolitik
Die kantonale Personalpolitik kann sich nicht allein nach kurzfristigen finanzpolitischen
Zielen richten. Massgebend für die Festlegung der Lohnentwicklung sind bereits heute
nach Recht und Praxis die gesamtwirtschaftliche Entwicklung der Volkswirtschaft, die
konjunkturelle Situation, die Lohnentwicklung in der übrigen Wirtschaft, die Teuerung und
schliesslich auch die Finanzlage des Kantons.
Das vorliegende Lohnsystem ist kein Mittel, kurzfristig Einsparungen zu erzielen. Wohl
aber dient es der langfristigen Wirtschaftlichkeit und der Motivation der Mitarbeitenden zu
guten Leistungen. Während der Einführung ist hingegen mit einem Anstieg der
Gesamtlohnsumme zu rechnen, wie der Grosse Rat schon bei den früheren Vorlagen
zustimmend zur Kenntnis genommen hat. In der Einführungsphase fallen also
entsprechende Mehrkosten an. Sie sind in der Finanzplanung eingebunden (vgl. auch
Positionspapier des Regierungsrates zur Personalpolitik vom 21. Oktober 1998,
Ergänzung zur Botschaft vom 7. September 1998 zum Finanzpaket 1998).
Dem Anstieg der Lohnsumme stehen auch Einsparungen gegenüber. Mit der Einführung
des neuen Lohnsystems fallen Automatismen weg, welche jedes Jahr erhebliche
finanzielle Mittel kosten, obwohl sie in personalpolitischer Hinsicht fragwürdig geworden
sind. Die Einsparungen bei den Dienstalterszulagen fallen zeitlich ein Jahr früher an als
die Kosten für die Einführung des neuen Lohnsystems.
Im kurzfristigen Zeithorizont soll vor allem auf das Positionspapier des Regierungsrates
zur Personalpolitik vom 21. Oktober 1998 verwiesen werden. Darin wird insbesondere der
Zusammenhang zwischen der Zeitplanung für die personalpolitischen Vorlagen einerseits
und der Finanzplanung andererseits dargestellt.
Wichtiger ist der mittel- und langfristige Zeithorizont. Das neue Lohndekret darf nicht nur
eine bestimmte finanzpolitische Phase im Auge behalten, sondern soll langfristig angelegt
sein. Es soll die Strukturen, Kriterien und Abläufe so festlegen, dass sie für verschiedene
wirtschaftspolitische und finanzpolitische Szenarien tauglich sind. Das Lohndekret als
solches bringt neue Strukturen, verhält sich aber im Prinzip bezüglich der Höhe der Löhne
mittel- und langfristig neutral.
III. Übersicht über die lohnpolitischen Massnahmen seit 1990
1. Vorbemerkung
Die Besoldungsrevision von 1990 brachte verschiedene strukturelle Änderungen,
namentlich Verbesserungen für verschiedene Personalkategorien innerhalb der
Einstufungsskala. Insgesamt führte sie zu einer starken Verschiebung der Lohnpyramide
nach oben. Zusätzlich wurden die Löhne entsprechend dem starken Lohnanstieg in der
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Privatwirtschaft auch beim Kanton generell und linear erhöht. In der Folge stieg die
Lohnsumme seit 1991 massiv an, teilweise erst ab 1993. Die Verstärkung der
Automatismen durch den Grossen Rat (4. Maximum für Lehrkräfte) sowie die Erweiterung
der Aufstiegsmöglichkeiten für verschiedene Personalkategorien schufen eine zusätzliche
Dynamik, welche sich über mehrere Jahre als Schub nach oben zusätzlich zu den
direkten Folgen auswirkte.
Die starken Verbesserungen mit dem Anstieg der Lohnkosten waren zu einem
wesentlichen Teil die Folge eines zurückgehaltenen Bedarfs einer Angleichung der Löhne
an die Privatwirtschaft, welche diese Erhöhungen bereits in den 80er Jahren
vorgenommen hatte. Nach allgemeiner Meinung und auch nach Auffassung des Grossen
Rates kam die Erhöhung recht spät.
Diese Verschiebung der Besoldungsanpassungen in die 90er Jahre hatte zwei
Konsequenzen:
 Der Kantonshaushalt konnte dadurch in den 80er Jahren trotz starker
Einnahmensteigerungen auf der Ausgabenseite geschont werden. Dies erlaubte dem
Grossen Rat unter anderem die Einführung eines Steuerrabattes ab 1988.
 Umgekehrt mussten die starken Lohnsteigerungen dann in der ersten Hälfte der 90er
Jahre ausgerechnet zu einer Zeit nachgeholt werden, in welcher die Staatseinnahmen
stark zurückgingen, und die Löhne in grossen Teilen der Privatwirtschaft nur noch
wenig zunahmen oder zu stagnieren begannen.
Finanzielle Auswirkungen
Damit kann festgehalten werden:
 Die Löhne waren in den 80er Jahren vergleichsweise tief. Sie wurden erst sehr spät
angepasst.
 Die Anpassung ab 1990 war in der Folge recht stark und brachte dem Arbeitgeber
Kanton Aargau überdurchschnittliche Löhne.
 Durch verschiedene Sparmassnahmen im Lohnbereich folgten seither (zwischen 1994
und 1999) Korrekturen, die den Aargau in Bezug auf das allgemeine Lohnniveau
wieder auf ein durchschnittliches Niveau brachten.
Lohnkürzungen lassen sich deshalb im Aargau nicht mehr beliebig verantworten. In
gewissem Ausmass sind Einsparungen nötig. Sie lassen sich aber kaum generell durch
Vergleiche oder allgemeine personalpolitische Argumente, sondern einzig finanzpolitisch
begründen: Der Kanton will seine Spitzenrolle bei der tiefen Fiskalquote behalten und
braucht deshalb auch ein extrem tiefes Ausgabenniveau, was sich auf die Dauer nicht
ohne Folgeprobleme durchhalten lässt.
Zu beachten ist dabei, dass der Kanton Aargau einen tiefen Personalbestand aufweist.
Umso wichtiger ist die Lohnpolitik. Fehler in diesem Bereich hätten starke Auswirkungen
auf die Attraktivität des Arbeitgebers Kanton Aargau.
Übersicht über die ab 1992 durchgeführten Sparmassnahmen im Lohnbereich
a) Halbierung der Dienstalterszulagen in den Jahren 1993 und 1994 (Revision der
Besoldungsdekrete vom 14. Januar 1992 zunächst für die Jahre 1992 und 1993,
zufolge Normenkontrollverfahrens dann um 1 Jahr verschoben).
b) Abschaffung des Teuerungsautomatismus (Revision der Besoldungsdekrete vom
24. November 1992, erstmals wirksam ab 1993; gleichzeitige Einführung von
materiellen Kriterien, denen die Besoldungspraxis von Grossrat und Regierungsrat
folgen soll).
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c) Halbierung der Dienstalterszulagen für die Jahre 1996 und 1997 (Revision der
Besoldungsdekrete vom 5. Dezember 1995; zuerst war eine Abschaffung beabsichtigt,
gestützt auf die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens beantragte dann der
Regierungsrat lediglich eine Sistierung für 2 Jahre statt einer gänzlichen Abschaffung;
der Grosse Rat stimmte dann aber nur der Halbierung für 2 Jahre statt einer
gänzlichen Sistierung zu).
d) Abschaffung des Besitzstandes (Revision des Besoldungsdekretes vom 4. März 1997;
vorher war die Besitzstandsgarantie bereits im Sinne einer nominalen Garantie
eingeschränkt worden, und mit dieser Revision wurde jede Besitzstandsgarantie
abgeschafft).
e) Abschaffung der Familienzulagen (Aufhebung des entsprechenden Dekrets
verbunden mit einer Änderung des Dekretes über die Kinderzulagen am 4. März
1997).
f) Abschaffung der automatischen Treueprämien mit gestaffeltem Übergang, verbunden
mit Neuordnung der Dienstaltersgeschenke (Revision der Besoldungsdekrete vom 4.
März 1997).
g) Neuregelung der materiellen Kriterien, an denen die Lohnentwicklung auszurichten ist
(Revision vom 4. März 1997, gleichzeitig mit der Abschaffung des Besitzstandes).
h) Dekret zur Vorbereitung des neuen Lohnsystems vom 14. Januar 1997.
Finanzielle Auswirkungen dieser Revisionen (pro Jahr seit 1998)
Viermal Halbierung der DAZ 1993, 1994, 1996 und 1997
(vgl. vorne 3. lit. a und c)
24 Mio. Fr.
Differenz zwischen Landesindex der Konsumentenpreise
und ausbezahlter Teuerung auf den Löhnen (1992-1998)
(vgl. vorne 3. lit. b)
56,7 Mio. Fr.
Abschaffung der Familienzulage (vgl. vorne 3. lit. e)
Netto
6,1 Mio. Fr.
Abschaffung der Treueprämien und Neuregelung
Dienstaltersgeschenke
Netto
2,5 Mio. Fr.
Totalbetrag der so erzielten Einsparungen im Vergleich
zu einer ungelenkten Weiterentwicklung nach dem
Besoldungsrecht von 1990
89,3 Mio. Fr.
Gründe für die verbleibende Steigerung der Lohnsumme
Trotz dieser Massnahmen ist die Gesamtlohnsumme seit 1992 nicht zurückgegangen,
sondern hat dennoch erheblich zugenommen. Dies trifft auch dann zu, wenn der Aufwand
für zusätzliche Stellen von der Gesamtlohnsumme abgezogen, also das reine
Lohnwachstum ermittelt wird. In diesem Fall beträgt das Wachstum zwischen 1992 und
1998 etwa gleich viel wie das Total der Auswirkungen der oben genannten Massnahmen
(Ziff. 2. und 3.), d. h. ohne die erfolgten Sparmassnahmen wären die Durchschnittslöhne
von 1992 bis 1998 um 2,8% pro Jahr gewachsen. Mit den Massnahmen wurde diese Rate
auf 1,5% reduziert.
Gründe dieser Steigerung sind unter anderem:
 Die Umstrukturierung der Verwaltung (grössere Spezialisierung, Abbau von
grossflächigen Gewohnheitsarbeiten, Auslagerung, Stärkung der Führung) verlangt in
der Tendenz qualitativ höhere Anforderungen an das Personal, was sich bei
- 11 -



Stellenbesetzungen oder internen Umlagerungen deutlich auswirkt. Der prozentuale
Anteil von höher bezahlten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern steigt.
Im Bereich der Volksschullehrkräfte nimmt auf Grund der demographischen
Entwicklung die Zahl der tendenziell höher eingestuften Oberstufenlehrkräfte (auf
Grund der Skalazahlen und Strukturen) stärker zu. Im Bereich der kantonalen Schulen
ist der analoge Trend noch stärker (Zunahme bei den höheren Fachschulen und der
Fachhochschulen stärker als in den anderen Bereichen).
Der Regierungsrat hat in seiner Beförderungspraxis in den letzten Jahren die
Leistungskomponente zunehmend stärker betont, was sich in ganz leicht erhöhten
Quoten für individuelle Beförderungen auswirkt.
Der Bereich mit der grössten Wachstumsrate liegt eigentlich nicht beim Personal des
Kantons, sondern wegen der steigenden Schülerzahlen bei der Anzahl Klassen in den
Volksschulen. Diese Löhne werden vom Kanton bezahlt. Faktisch handelt es sich
dabei um Staatsbeiträge des Kantons an die Gemeinden; formal und rechnerisch
werden sie jedoch als Löhne aufgerechnet.
IV. Zusammenspiel zwischen Grossrat und Regierungsrat
1. Lohnrecht und Budgetierungsrecht
Staatsaufgaben sind fast durchwegs personalintensive Aufgaben. Der Staat benötigt
deshalb vergleichsweise viel, aber auch gut qualifiziertes Personal. Die Ausgaben für die
Löhne bilden deshalb naturgemäss eine Hauptposition im Staatshaushalt.
Mit den früheren, relativ starren rechtlichen Strukturen bestand praktisch keine Flexibilität
im Rahmen der Budgetierung. Die Löhne und die Lohnsummen waren durch Dekrete
vorbestimmt. In den früheren Fassungen des Besoldungsdekrets war nicht nur eine
Besitzstandsgarantie, sondern auch ein automatischer Anspruch auf vollen
Teuerungsausgleich festgeschrieben. Im Verlaufe der 90er Jahre wurden beide Elemente
abgeschafft. Namentlich mit dem Wegfall des automatischen Teuerungsausgleichs ist
eine vergleichsweise grosse Flexibilität entstanden in Bezug auf die Lohnsumme an sich,
weniger jedoch in Bezug auf die individuellen Löhne. Mit dem neuen Dekret wird die
Flexibilität nochmals stark vergrössert. Die Lohnsumme wird stärker durch Budget und
Finanzplanung bestimmt, weniger durch das Lohnrecht.
Dies kann nun allerdings nicht bedeuten, dass via Budget jeweils kurzfristig beliebige
Entscheide möglich sind. Auch Budgetrecht und Budgetverantwortung von Regierungsrat
und Grossem Rat entbinden nicht von der Notwendigkeit einer längerfristigen Planung.
Auch in Unternehmen der Privatwirtschaft bestehen Vereinbarungen über die Löhne, sei
es in Einzelverträgen oder in Gesamtarbeitsverträgen; kurzfristiges Hin und Her ist auf
beiden Seiten unerwünscht. Beim Kanton ist die Situation nicht wesentlich anders. Das
vorliegende Dekret räumt nun zwar den Budgetentscheiden eine grosse Bedeutung ein. In
der Praxis wird sich diese Flexibilität aber nur bewähren, wenn die Behörden damit
vorsichtig umzugehen wissen. Im Rahmen der Finanzplanung soll deshalb die
Lohnentwicklung weiterhin und noch stärker als bisher mittelfristig gesteuert werden. Für
den eindeutigen Fall, dass die Durchschnittslöhne gar gesenkt werden, sieht das Dekret
zudem zwingend vor, dass die Senkung spätestens vier Monate vorher publiziert werden
muss. Dies gilt für die Durchschnittslöhne (Lohnsumme), nicht jedoch für individuelle
Lohnanpassungen, die gestützt auf das Dekret und auf sachliche Gründe im einzelnen
Fall erfolgen.
- 12 Steuerung der Lohnsumme
Auch in Zukunft wird bei den Löhnen wie bis heute nach den normalen
Budgetierungsgrundsätzen vorgegangen. Sie erscheinen in den jeweiligen Konti des
Voranschlages. Die eigentliche Steuerung der Lohnentwicklung erfolgt jedoch anders,
bewusster und transparenter als bisher.
In Zukunft fällt der Grosse Rat zusammen mit dem Budgetentscheid einen Entscheid über
die Entwicklung der Lohnsumme. Dieser Entscheid ist identisch mit der Entwicklung des
statistischen Durchschnittslohnes. Die Entwicklung der Lohnsumme wird in Prozenten
beschlossen (Prozentsatz nach oben oder nach unten).
Die Gesamtlohnsumme ist etwas anderes als die Lohnsumme: Um die
Gesamtlohnsumme zu erhalten, sind zur Lohnsumme die fixierten Zulagen und die
Lohnkosten für neu zu schaffende Stellen hinzuzuzählen; oder es sind als Pendant die
Lohnkosten für Stellenreduktionen abzuziehen.
Der Entscheid über den Stellenplan bleibt wie bisher ein selbstständiger Beschluss des
Grossen Rates im Rahmen des Voranschlages. Künftig wird also nebst dem eigentlichen
Budgetentscheid auch ein besonderer Entscheid über die Lohnsummenentwicklung und
weiterhin ein solcher über die Stellenplanentwicklung zu treffen sein.
Die beiden Beschlüsse über die Lohnsummenentwicklung und über den Stellenplan sind
Bestimmungsgrössen für die Gesamtlohnsumme. Alle übrigen Personalkosten sind nicht
Teil von Sonderentscheiden, sondern werden wie bisher über die normalen Konti
beschlossen. Ein grosser teil davon ist auch in Zukunft rechtlich oder faktisch
vorgesteuert. Zu den Personalkosten gehören etwa Sozialkosten, Ausbildungskosten,
Umstrukturierungskosten, usw.
Verteilung der Lohnsumme
Der Lohnsummenentscheid ist die massgebende strategische Vorgabe für den
Regierungsrat. Dieser ist für die operative Umsetzung zuständig. Die Lohnsumme ist
aufzuteilen in folgende Teilsummen:
 Teilsumme für die Positionsanteile
 Teilsumme für die Grundlöhne (für besondere Personalgruppen ohne Positions- und
Leistungsanteil)
 Teilsumme für die Leistungsanteile
 Teilsumme für die Erfahrungsanteile (für die erwähnten besonderen Berufsgruppen)
 Teilsummen (eventuell mehrere) für Personalgruppen, die einem besonderen Dekret
unterstellt sind (insbesondere die Lehrkräfte)
Bei der Verteilung der Lohnsumme auf diese Teilbereiche muss der Regierungsrat
namentlich folgende Hauptkriterien beachten:
 Die verschiedenen Personalkategorien müssen in der generellen Lohnentwicklung
gleich behandelt werden.
 Das Verhältnis zwischen Leistungsanteil und Positionsanteil muss sich im Rahmen
der dekretsgemässen Bandbreite bewegen; das Gleiche gilt für das Verhältnis
zwischen Grundlohn und Erfahrungsanteil.
Der Anteil, welcher für die Positionsanteile und für die Grundlöhne bestimmt ist, kann in
diesem Zusammenhang nur linear verändert werden. Eine strukturelle Änderung ist nur
zusammen mit der Überprüfung des Gesamtgefüges möglich und bedingt eine Änderung
der Anhänge zum Dekret, also eine Vorlage an den Grossen Rat. Umgekehrt dürfen die
für die Leistungsanteile und die Erfahrungsanteile bestimmten Teilsummen keinesfalls
- 13 -
linear verteilt werden, sondern sie dienen der Berücksichtigung der inviduellen
Besonderheiten. Sie stützen sich u. a. auf die Ergebnisse der Beurteilungsgespräche.
Die richtige Verteilung der Teilsummen auf die Departemente und Abteilungen wird der
Regierungsrat jährlich festlegen müssen, gestützt auf das Controlling, mit welchem die
Bewirtschaftung des neuen Lohnsystems zu begleiten ist. Die richtige Verteilung der
verfügbaren Beträge mit einer gerechten und leistungsbezogenen Zuteilung an die
einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gehört künftig zu den anspruchsvollsten
Führungsaufgaben. Sie lässt sich nur lösen auf der Basis einer Unternehmenskultur, in
welcher unter anderem die Personalgespräche des Kaders und die konzeptionellen
Entscheide des Regierungsrates zur normalen Führungsarbeit während des ganzen
Jahres gehören.
V. Schwerpunkte der Totalrevision
1. Generelle Ziele der Lohnpolitik
Der Regierungsrat hat folgende Ziele für die Revision des Lohnrechtes festgelegt:






Schaffung
einer
Rahmenordnung,
in welcher
der
Grosse Rat
die
verfassungsrechtlichen Grundlagen regelt, jedoch dem Regierungsrat eine flexible
Lohnpolitik ermöglicht;
Flexible Steuerung der Lohnsumme unter Beachtung der allgemeinen wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen, der personalpolitischen Zielsetzungen, der Lohnentwicklung in
der übrigen Wirtschaft, der Teuerung und der Finanzlage des Kantons;
Globale Steuerung der Lohnkosten ohne zwingende Automatismen. Durch gezielte
Lohnanpassungen bzw. direkte Einwirkungsmöglichkeiten soll eine langfristige
Wirtschaftlichkeit und Leistungsorientierung erzielt werden;
Erhaltung der sozialen Verantwortung des Kantons als Arbeitgeber;
Verstärkte Beeinflussung des individuellen Lohnes durch die erbrachten individuellen
Leistungen;
Entwicklung und Förderung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.
Ziele des leistungsorientierten Lohnsystems
Das heutige Lohnsystem ist nicht mehr zweckmässig; es wirkt in vielen Teilen ungerecht
und ist als Führungsinstrument unzulänglich. Der Regierungsrat hat sich deshalb das Ziel
gesetzt, ein flexibles, leistungsorientiertes und von Automatismen weitgehend befreites
Lohnsystem auszuarbeiten.
Das vorliegende Lohnsystem strebt folgende Ziele an:
Gerechtigkeit
Durch den Wegfall von Automatismen – der automatische Lohnanstieg mittels
Dienstalterszulage entfällt – soll zwischen leistungsstarken und leistungsschwachen
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern eine faire Differenzierung möglich sein.
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sollen im internen und externen Vergleich für ihre
Leistungen angemessen und gerecht entschädigt werden. Auf Grund einer
einheitlichen Arbeitsplatzbewertung wird für gleichwertige Arbeit der gleiche Lohn
(Positionsanteil) festgelegt.
Flexibilität
Das neue Lohnsystem kann flexibel auf die aktuelle Wirtschafts- und Finanzlage sowie
den externen und internen Personalmarkt reagieren.
- 14 -
Leistungsbetonung
Das ziel- und leistungsorientierte Handeln ist Grundlage für die Festlegung des
individuellen Leistungsanteils sowie der beruflichen und lohnmässigen Entwicklung
der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Das neue Lohnsystem leistet so einen Beitrag an
die wirkungsorientierte Verwaltungsführung.
Führungsbetonung
Das neue Lohnsystem bietet den Führungskräften mehr Handlungsspielraum für eine
situations- und leistungsgerechte Entlöhnung. Die zur Verfügung gestellten
Instrumente der Leistungsbeurteilung sind Führungsinstrumente, die der Lohnfindung
und der Personalentwicklung dienen. Das neue Lohnsystem ist in die übergeordnete
Personalpolitik integriert und wird in deren Sinne umgesetzt und angewendet.
Faire Überprüfung der Entscheide
Im neuen Lohnsystem wird der Führung eine grosse Verantwortung übertragen. Durch
die verwaltungsinternen und verwaltungsexternen Rechtsschutzmöglichkeiten können
die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ihre Interessen in einem Streitfall angemessen
vertreten.
Glaubwürdigkeit
Die bisherige Entwicklung des neuen Lohnsystems erfolgte unter Einbezug der
Betroffenen mit dem Ziel, in der Zukunft mit einem gut akzeptierten und transparenten
Lohnsystem arbeiten zu können. Auch die Weiterentwicklung des Systems und der
Instrumente erfolgt nach diesen Grundsätzen.
Eckpfeiler und Elemente des neuen Lohnsystems
Analytische und geschlechtsunabhängige Arbeitsplatzbewertung (ABAKABA)
Die Arbeitsplatzbewertung umfasst unter Berücksichtigung der zeitlichen Intensität, die
Anforderungen und Belastungen im intellektuellen, im psychosozialen und im
physischen Bereich sowie im Verantwortungsbereich. Bei jedem Bereich sind die zu
untersuchenden Anforderungen und Belastungen im Einzelnen genannt. Diese
Kriterien kommen bei der Bewertung aller Arbeitsplätze gleichermassen zur
Anwendung. Für jeden Bereich werden auf Grund des Aufgabengebietes
Bewertungen in Punkten vorgenommen. Die maximal erreichte Punktzahl ist dabei für
jeden Bereich gleich gross. Das Bewertungssystem vermeidet auf diese Weise
geschlechterdiskriminierende Vorwegnahmen.
Für jede Funktion wurde mit der analytischen Arbeitsplatzbewertung ein Punktewert
ermittelt. Dieser wurde in einer eigens dafür eingesetzten Bewertungskommission
überprüft und in einen Quervergleich gestellt. In der Bewertungskommission sind die
verschiedenen Interessengruppen (Verwaltung und Personal) ausgeglichen vertreten,
damit individuelle, verzerrende Beurteilungstendenzen möglichst vermieden werden.
Lohnstufenplan
Auf Grund der Ergebnisse der durchgeführten analytischen Arbeitsplatzbewertung und
der Gewichtung der vier Bereiche (intellektueller, psychosozialer, physischer Bereich
und Verantwortungsbereich) sowie der daraus resultierenden Arbeitsplatzwerte in
Punkten kann der Lohnstufenplan bestimmt werden. Im Lohnstufenplan werden die
Anzahl Lohnstufen und die Punktebandbreite bestimmt. Das Lohnsystem wird in etwa
25 Lohnstufen gegliedert. Zudem kann jeder Lohnstufe ein Punktewert zugeordnet
werden. Pro Lohnstufe wird mit einer Bandbreite von ca. 30 Punkten gerechnet. Mit
der Festlegung dieser Eckwerte im Lohnstufenplan können die Funktionen auf Grund
ihrer ermittelten und gewichteten Punktewerte einer Lohnstufe zugeordnet werden.
- 15 -
Lohnstufe
Jede Lohnstufe besteht aus einem betragsmässigen Minimum und Maximum. Das
betragsmässige Minimum der Lohnstufe entspricht dem Positionsanteil einer Funktion.
Lohnstufenwechsel sind nur auf Grund eines Funktionswechsels oder durch die
Neubewertung der Funktion mittels analytischer Arbeitsplatzbewertung möglich.
Grundsätzlich kann es nur einen Lohnstufenwechsel geben, wenn der Arbeitsplatzwert
der neuen Funktion punktemässig in eine andere Lohnstufe gehört.
Die Differenz zwischen betragsmässigem Minimum und Maximum der Lohnstufe
entspricht der Bandbreite des Leistungsanteils – Leistungsband. Diese Differenz
(Leistungsband) ist bei jeder Lohnstufe prozentual gleich und entspricht
betragsmässig immer 40% des Positionsanteils.
Das Maximum der Lohnstufe ergibt sich aus dem Positionsanteil (= Minimum der
Lohnstufe) und dem dazugerechneten Leistungsband von 40%.
140'000 Fr.
Maximum der
Lohnstufe
Leistungsband
40%
100‘000 Fr.
Minimum der
Lohnstufe
Positionsanteil
100%
0 Fr.
Positionsanteil
Im Positionsanteil wird der Wert der Funktion an der jeweiligen Stelle entlöhnt. Mit
der analytischen Arbeitsplatzbewertung ABAKABA werden Anforderungen einer Stelle
und die bei dieser Arbeit resultierenden Beeinträchtigungen erfasst. Jede Funktion ist
bezüglich des qualitativen und zeitlichen Ausmasses in folgenden vier Hauptbereichen
bewertet worden:
Intellektueller Bereich:
Anforderungen und Beeinträchtigungen bezüglich Fachkompetenz
Psychosozialer Bereich:
Anforderungen und Beeinträchtigungen bezüglich Selbst- und Sozialkompetenz
Physischer Bereich:
Anforderungen und Beeinträchtigungen im körperlichen Bereich (Fertigkeiten) und der
Umgebungsbedingungen
Verantwortung:
Anforderungen und Beeinträchtigungen, die als Verantwortung bei der Aufgabenerfüllung
bezüglich Arbeitsergebnis, Mitarbeitende, Materialien und Güter sowie dem Schutz der Umwelt
entstehen
Leistungsanteil
Die Festlegung des individuellen Leistungsanteils ist nur möglich innerhalb des
betragsmässigen Minimums und Maximums der entsprechenden Lohnstufe, d. h. des
Leistungsbandes. Die Mitarbeiterbeurteilung DIALOG und – wo vereinbart – die
Zielvereinbarung sind primäre Beurteilungskriterien für die individuelle Lohnanpassung
im Leistungsanteil. Es besteht grundsätzlich kein Anspruch auf eine bestimmte
- 16 -
Lohnentwicklung im Leistungsband. Die jährliche Festsetzung bzw. Anpassung des
individuellen Leistungsanteils ist von einer Gesamtbeurteilung abhängig, bei der die
erbrachte Leistung, die bisherige Lohnentwicklung und die Lage im Leistungsband
massgebend sind. Unbefriedigende Leistungen können im Leistungsband zu
Lohnsenkungen führen. Der individuelle Leistungsanteil des Lohnes kann sich daher
positiv wie negativ verändern; er kann auch eine gewisse Zeit stagnieren. Es findet
keine schematische Umsetzung des Gesamtbeurteilungsergebnisses auf den
Leistungsanteil statt. Der Positionsanteil darf auf Grund der Leistungsbeurteilung
weder gekürzt noch erhöht werden.
Erhöhungen oder Senkungen im Leistungsanteil werden jeweils einmal pro Jahr auf
Grund der Gesamtbeurteilung des vergangenen Jahres gewährt und in das
versicherte Gehalt eingebaut (= neuer Individuallohn).
Individuelle Lohnanpassungen erfolgen auf Grund der Gesamtbeurteilung.
Obwohl die Gesamtbeurteilung der Leistung den individuellen Leistungsanteil resp.
dessen Entwicklung massgeblich beeinflusst, sind andere Konsequenzen, die sich aus
der Beurteilung ergeben können, ebenso wichtig. Zu nennen sind hier vor allem
Personalentwicklungsund
Förderungsmassnahmen
sowie
strukturelle,
organisatorische und personalrechtliche Massnahmen. Weder sind Mitarbeiterinnen
und Mitarbeiter hauptsächlich über den Lohn zu motivieren, noch sind schlechte
Leistungen allein mit finanziellen Massnahmen zu beheben.
DIALOG, das integrative alljährliche leistungsorientierte Gespräch
DIALOG ist in der Kantonalen Verwaltung für alle Hierarchiestufen und in allen
Bereichen geschult und wird zurzeit eingeführt. Die Mitarbeiterbeurteilung erfolgt nach
dem merkmalsanalytischen Ansatz. Die an die einzelnen Mitarbeitenden gestellten
Erwartungen bezüglich Leistung und Arbeitsweise werden nach vorgegebenen
Merkmalen beobachtet und bewertet. Die Merkmale sind den Bereichen
Fachkompetenz, Selbstkompetenz, Sozialkompetenz und bei Führungskräften der
Führungskompetenz zugeordnet.
DIALOG beurteilt den individuellen Beitrag der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der an
sie gestellten Anforderungen und Erwartungen. DIALOG erlaubt eine differenzierte
Analyse der Stärken und Schwächen der Mitarbeitenden im fachlichen, persönlichen
und sozialen Bereich. Die Beurteilung dient neben der Festlegung des
Leistungsanteils auch der Förderung der Mitarbeitenden, indem mögliche
Förderungsmassnahmen und die Optimierung von Einsatzmöglichkeiten festgelegt
werden. Sie bezweckt zudem die Überprüfung und Verbesserung der Führungsarbeit.
Neben der Mitarbeiterbeurteilung ist die Zielvereinbarung und die Beurteilung der
Zielerreichung ein weiteres wichtiges Führungsinstrument. Zielvereinbarung ist ein
Prozess, der grundsätzlich von oben nach unten stattfinden muss. Es ist wichtig, dass
die Departementsleitung ihre Ziele klar formuliert und kommuniziert, damit die
einzelnen Organisationseinheiten (Abteilungen, Sektionen, Gruppen) ihre eigenen
Ziele und die ihrer Mitarbeitenden daraus ableiten können. Über die Ziele der Arbeit
und deren Erreichung werden regelmässige – mind. jährliche – Gespräche geführt.
Die Erreichung – oder Nichterreichung – der Ziele kann in die Gesamtbeurteilung
einfliessen.
Bedeutung der Erfahrung
Entgegen verschiedener Missverständnisse hat die Erfahrung auch im neuen
leistungsorientierten Lohnsystem ihren Stellenwert. Einerseits wird ihre Bedeutung
zwar eingeschränkt: Nur Erfahrung, die sich in der Arbeit niederschlägt und für
Leistung und Verhalten relevant ist, soll berücksichtigt werden. Andererseits wird ihre
Bedeutung ausgeweitet: Nicht nur die Erfahrung im Beruf selber oder gar nur die
- 17 -
Dienstjahre werden berücksichtigt, sondern auch der breite Erfahrungsschatz (Familie
und Kindererziehung, Tätigkeit in verwandten Berufen oder auf anderen Stellen, etc.).
Bei Personalgruppen ohne leistungsorientierten Lohn (also ohne Positions- und
Leistungsanteil) ist die Erfahrungskomponente ohnehin die einzige Komponente
neben dem festen, der Funktion entsprechenden Grundlohn. Bei den übrigen Gruppen
wird die Erfahrung zunächst immer eine Rolle spielen, wenn bestimmte Erfahrungen
zum Anforderungsprofil einer Stelle gehören; in diesen Fällen findet sie
Berücksichtigung in der Arbeitsplatzbewertung und somit im Positionsanteil. Sodann
ist die Art, wie jemand seine berufliche oder allgemein menschliche Erfahrung in die
Arbeit einbringt, eine selbständige Komponente bei der Mitarbeiterbeurteilung und
findet Berücksichtigung im Leistungsanteil (vgl. § 6).
Eröffnung des Lohnentscheides
Die Eröffnung des Lohnentscheides – als Auswirkung der Gesamtbeurteilung – wird
den Mitarbeitenden in einem separaten Gespräch in der Regel gegen Ende des
Jahres mitgeteilt. In diesem Gespräch werden den Mitarbeitenden die Gründe
dargelegt, welche zum entsprechenden Lohnentscheid geführt haben. In der Regel
wird der Lohnentscheid durch die direkt vorgesetzte Person mitgeteilt.
Die Zweistufigkeit (Mitarbeitergespräch und Lohngespräch/Lohneröffnung) gibt die
Möglichkeit, Fragen der individuellen Entwicklung und Förderung entsprechend zu
gewichten und zu vertiefen.
Anfangslohn
Bei der Neuanstellung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern setzt sich der
Individuallohn zusammen aus dem Positionsanteil und allenfalls aus einem Teil der
Leistungskomponente. Bei der Festlegung des Leistungsanteils wird eine
Leistungsprognose vorgenommen, bei welcher die bisherigen Berufs- und
Lebenserfahrungen sowie besonderen Kenntnisse und Fertigkeiten soweit diese für
die Arbeitstätigkeit von Bedeutung sind, im Leistungsanteil berücksichtigt werden. Der
gewährte Leistungsanteil wird sich in einem Bereich von etwa 50% des
Leistungsbandes oder darunter bewegen, in einzelnen Fällen aber auch darüber.
Lohnentwicklung
Dem Grossen Rat wird es mit der vorgeschlagenen Regelung in stärkerem Masse als
bisher möglich sein, die Entwicklung der durchschnittlichen Löhne zu steuern. Als
Kriterien sind vor allem die wirtschaftliche Entwicklung, die personalpolitischen
Zielsetzungen, die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt und die finanzielle Situation des
Kantons zu beachten. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien legt er jährlich fest, um
welchen prozentualen Anteil sich die Lohnsumme verändert. Damit verfügt er über ein
Instrument zur gezielten – nicht durch Automatismen behinderten – Steuerung der
Lohnsumme. Faktisch bestimmt er im Rahmen des jährlichen Voranschlages den
Betrag, der dem Regierungsrat zur Verteilung auf die Summen der Positionsanteile,
der Grundlöhne, der Leistungsanteile und der Erfahrungsanteile zur Verfügung steht.
Der Regierungsrat entscheidet somit über lineare Erhöhungen (Veränderung der
Positions- und Grundlöhne) und über die Summe, welche für individuelle
Leistungsanteile (individuelle Lohnanpassungen) und Erfahrungsanteile zur Verfügung
steht. Dabei hat er darauf zu achten, dass alle Personalgruppen in der
durchschnittlichen Lohnentwicklung auf die Dauer gleich behandelt werden. Dazu
gehören die Personalgruppen mit Positions- und Leistungsanteil sowie die
besonderen Personalgruppen mit festem Grundlohn und Erfahrungsanteil.
- 18 -
Lohnänderungen, die eine generelle Reduktion der Positionsanteile bzw. Grundlöhne
beinhalten, kann nur der Grosse Rat beschliessen und setzen eine Dekretsänderung
voraus. Eine solche Änderung der Anhänge I und II muss vier Monate vor ihrem
Inkrafttreten publiziert werden.
Regierungsrätliche Lohnrichtlinien
Der Regierungsrat legt die notwendigen Verfahrensvorschriften für die Festlegung und
Anpassung der Löhne fest. Diese Richtlinien sind verbindliche Vorschriften für die
zuständigen Stellen, die beispielsweise bei Neuanstellungen die Anfangslöhne
festlegen oder die Lohnanpassungen im Leistungsanteil bzw. Erfahrungsanteil
vornehmen. Diese Richtlinien sollen eine einheitliche Praxis gewährleisten.
Der Regierungsrat hat auch Vorschriften darüber zu erlassen, wie der jährlich
verfügbare Betrag für die Leistungs- bzw. Erfahrungskomponente auf die
Departemente und Abteilungen zu verteilen ist.
Im Zusammenhang mit dem Entscheid über die Entwicklung der Lohnsumme hat der
Regierungsrat jährliche Lohnrichtlinien zu erlassen, in welchen er Kriterien,
Bedingungen, Spielräume und Eckwerte für die individuellen Anpassungen der
Leistungsanteile bzw. Erfahrungsanteile festlegt.
Zuständigkeiten
Der Regierungsrat bzw. das Obergericht bezeichnet jene Stellen, welche für die
Festlegung der individuellen Löhne zuständig sind. Hierbei geht es um die
zuständigen Stellen, welche beispielsweise bei einer Neuanstellung den Anfangslohn
festlegen. Im Weiteren liegt es auf der Hand, dass die individuellen Lohnanpassungen
im Leistungsanteil in der Regel durch die vorgesetzten Personen der normalen
Führungslinie vorzunehmen sind.
Revision lohnrelevanter Bestimmungen
4.1 Lohnzulagen
Arbeitsmarktzulage
Mit dem System der Arbeitsmarktzulage soll sichergestellt sein, dass das allgemeine
Lohnniveau sich nicht nach der Lohnentwicklung bei speziellen Berufsgruppen
ausrichten muss. Dem Kanton als Arbeitgeber wird daher die Möglichkeit eingeräumt,
eine Lohndifferenzierung mit Bezug auf bestimmte Funktionsgruppen in
verschiedenen Bereichen vorzunehmen, wenn dies auf Grund der Arbeitsmarktlage
notwendig erscheint. Mit der Arbeitsmarktzulage ist eine sektorielle Differenzierung
der Löhne im Sinne einer Anpassung der Positionsanteile an die Marktbedingungen
möglich. Bei veränderten Marktverhältnissen wird diese wieder gestrichen.
Die Arbeitsmarktzulage ist ein vorsichtig einzusetzendes ausserordentliches
Instrument, welches es rechtfertigt, dass hierüber der Regierungsrat in einem
rechtsetzenden Erlass entscheidet. Die Festsetzung der Arbeitsmarktzulage durch
den Regierungsrat lässt sich im Weiteren auch durch das Bedürfnis nach flexiblem
Handeln bei Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt rechtfertigen. Aus Gründen der
Rechtsgleichheit ist die Arbeitsmarktzulage nicht allein auf die Gewinnung neuer
Arbeitskräfte auszurichten, sondern kann nach Bedarf auch bereits beschäftigten
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ausgerichtet werden.
Der Regierungsrat nennt die wichtigsten Kriterien und die Leitplanken für die
Bemessung der Zulage in den Ausführungsbestimmungen. Das Instrument wird mit
grösster Zurückhaltung einzusetzen sein; der Ausnahmecharakter soll nicht verloren
gehen.
- 19 -
Einmalige Prämien
Ergänzend zu den leistungsbedingten Lohnanpassungen sollen besondere Leistungen
vermehrt durch einmalige, fallbezogene Prämien honoriert werden. Eine solche
Auszeichnung kommt in Frage für einmalige Leistungen oder Belastungen, die
signifikant über das zu Erwartende herausragen. Einmalige Anerkennungsprämien
können an Einzelpersonen oder an ganze Arbeitsteams ausgerichtet werden. Sie
können in Form von Geldzahlungen gewährleistet werden. Daneben können auch
nicht-monetäre Anerkennungen (z. B. zusätzliche Urlaubstage, Nachtessen,
Teilnahme an besonderen Weiterbildungsveranstaltungen usw.) ausgerichtet werden.
Das Instrument der einmaligen Prämie erlaubt die spontane Anerkennung von Einzelund Gruppenleistungen.
Der zur Verfügung stehende Betrag wird im Rahmen der Festlegung der
Gesamtlohnsumme durch den Grossen Rat festgelegt. Der Regierungsrat hat die
Verfahrensvorschriften für die Verteilung an die Departemente in den Richtlinien zu
bestimmen.
Mögliche Kriterien für die Ausrichtung der einmaligen Prämien:
deutliche Überschreitung des Leistungsauftrages, aus welcher ein zusätzlich
quantifizierter Nutzen, über die Zielvorgaben hinaus, entsteht;
anforderungsreiche und erfolgreiche Projektarbeit;
besonderes Engagement, welches zu Leistungssteigerungen oder zu einem
leistungsfördernden Arbeitsklima beiträgt.
Diese Anerkennungsprämien sind nicht Teil des versicherten Individuallohnes bei der
Vorsorgeeinrichtung. Ein solcher Zusatz ist nicht pensionskassenversichert, jedoch
AHV- und steuerpflichtig.
4.2 Lohnzahlung unter besonderen Umständen
Lohnzahlung bei Krankheit und Unfall
Mit der Neuregelung der Leistung im Falle von Krankheit und Unfall wird die
unterschiedliche Behandlung in vermögensrechtlicher Hinsicht bei der Ausrichtung der
Lohnfortzahlungsleistungen bei Beamtinnen bzw. Beamten und Angestellten
aufgehoben. Die bisherige Schlechterstellung der Angestellten ist nicht mehr
zeitgemäss und sachlich nicht mehr gerechtfertigt.
Grundsätzlich sah die bisherige Regelung beim Beamtenstatus eine volle
Lohnfortzahlungspflicht während sechs Monaten vor. In der Regel wurden bis heute in
der kantonalen Verwaltung in Fällen, in denen die Arbeitsunfähigkeit länger als sechs
Monate dauerte, die Lohnfortzahlung während einem Jahr ausgerichtet.
Die neue Regelung sieht die volle Lohnzahlung während 12 Monaten vor, allerdings
erst ab Vollendung des 2. Dienstjahres. Vorher gilt eine Lohnfortzahlungspflicht von 6
Monaten.
Lohn bei Schwangerschaft und Mutterschaft
Die geltende Regelung über die Lohnfortzahlung beim Schwangerschafts- und
Mutterschaftsurlaub geht auf das Jahr 1983 bzw. 1989 zurück und ist auf
Verordnungsstufe geregelt. In Übereinstimmung mit den Lohnfortzahlungsansprüchen
auf Grund von Krankheit, Unfall und Militärdienst ist die Anspruchsregelung bei
Schwangerschafts- und Mutterschaftsurlaub im Dekret aufzunehmen. Dies trägt dem
Gebot der Rechtsgleichheit Rechnung, indem es den Lohnfortzahlungsansprüchen
- 20 -
aus anderen Gründen der Arbeitsunfähigkeit gleichgestellt wird. Im Weiteren wird im
Hinblick auf eine staatliche Mutterschaftsversicherung eine Gleichbehandlung der
bezahlten Urlaubsregelung im Zusammenhang mit den Lohnfortzahlungen beim
obligatorischen Militär-, Feuerwehr- und Zivildienst gesucht.
In Übereinstimmung mit der geltenden Regelung bleibt der Lohnfortzahlungsanspruch
bei Schwangerschafts- und Mutterschaftsurlaub von 16 Wochen bestehen. Erfolgt die
Niederkunft in den ersten sechs Monaten nach Antritt des Anstellungsverhältnisses,
so reduziert sich der Lohnanspruch auf 50% für die gesamte Dauer des bezahlten
Urlaubs. Die Bestimmung wird im Weiteren dahingehend revidiert, dass der
Lohnanspruch gemäss dem Anstellungsverhältnis vor der Schwangerschaft
ausgerichtet wird und damit von einer Pensumsreduktion nach dem
Mutterschaftsurlaub unabhängig ist.
Bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf den Niederkunftstermin hin wird der
Anspruch auf Lohnfortzahlung nicht geschmälert.
Diese Regelung entspricht den Bestimmungen der Kantone SO, ZH, NE, JU, TI und
VD. Diese gewähren eine maximale Lohnfortzahlung während 16 Wochen,
unabhängig von der Dauer des Dienstverhältnisses, einer Pensumsreduktion nach
dem Mutterschaftsurlaub oder ob das Arbeitsverhältnis aufgelöst oder weitergeführt
wird.
Mit der vorliegenden Regelung trägt der Kanton den familien- und sozialpolitischen
Anliegen Rechnung. Die Regelung verbessert den Schutz der Mutter gegen die
wirtschaftlichen Folgen der Mutterschaft.
Leistungen im Todesfall
Auch mit der Neuregelung der Leistungen im Todesfall wird – wie im Falle von
Krankheit und Unfall – die unterschiedliche Behandlung in vermögensrechtlicher
Hinsicht zwischen der Beamtenkategorie und den Angestellten aufgehoben. Auch hier
ist die bisherige Schlechterstellung einer ganzen Kategorie nicht mehr zu
rechtfertigen. Wird das Arbeitsverhältnis durch den Tod der Mitarbeiterin oder des
Mitarbeiters beendet, wird den Hinterbliebenen der Lohn noch für weitere – dem
Sterbemonat folgende – sechs Monate ausgerichtet. Diese Leistung seitens des
Arbeitgebers bewirkt, dass der Lohn im Todesfall nicht plötzlich aufhört und die von
der verstorbenen Person unterstützten Hinterbliebenen in finanzielle Nöte geraten.
Diese Regelung entspricht dem bisherigen Beamtenrecht. Sie ist vergleichsweise
grosszügig, weshalb eine Reduktion auf drei Monate geprüft wurde (vgl.
Vernehmlassungsentwurf), zumal die Regelungen gesamthaft im Bereich der
Lohnfortzahlungen durchwegs Besserstellungen bringen. Hier eine Schlechterstellung
vorzunehmen würde aber finanziell die Lohnsumme nicht markant entlasten, weshalb
der Regierungsrat eine Weiterführung der sechs Monate beantragt, mit Ausdehnung
neu allerdings auf alle Personalgruppen.
VI. Besondere Personalgruppen
In einzelnen Bereichen kann die Entlöhnung nach dem neuen Lohnsystem nicht erfolgen,
weil einzelne Berufsgruppen einer sinnvollen Leistungsbeurteilung kaum unterzogen
werden können, teils wegen Fehlens der Kriterien, teils wegen dem Fehlen einer
eindeutigen Hierarchie. Dabei handelt es sich unter anderem um die vom Volk oder vom
Grossen Rat gewählten Richterinnen und Richter, die Chefärztinnen und Chefärzte sowie
Leitende Ärztinnen und Ärzte, ferner insbesondere um die weiterhin in einem
Spezialerlass erfassten Löhne der Lehrkräfte.
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Das Gleiche gilt für Personalgruppen, die für befristete Zeit (max. 5 Jahre) oder mit sehr
tiefem Pensum von weniger als 20% der Jahresarbeitszeit beim Kanton arbeiten.
Der Regierungsrat wird zusätzlich noch weitere Ausnahmen bestimmen, bei denen aus
sachlichen Gründen – besondere Natur des Arbeitsverhältnisses oder des
Tätigkeitsbereiches – diese besondere Regelung gilt. Dabei kann es sich aber nur um
wenige Spezialfälle handeln.
Der Grundlohn dieser besonderen Personalgruppen wird in Anhang II zum Dekret
festzulegen sein. Der Erfahrungsanteil beruht auf einer Gesamtbeurteilung in ähnlicher
Weise wie sie bereits heute bei allen Beförderungsentscheiden zu Grunde gelegt wird.
Für diese Personalgruppen wird im Prinzip das bisherige Lohnsystem in verbesserter
Auflage und ohne Dienstaltersautomatismus, aber mit gezieltem Erfahrungsanteil,
weitergeführt.
VII. Schwergewichte des Vernehmlassungsverfahrens
Die eingegangenen Stellungnahmen wurden systematisch ausgewertet. Auf Grund dieser
Auswertung erfolgte die Überprüfung jedes einzelnen Punktes. Zwischen Ende März und
Ende April wurde das ganze Dekret Punkt für Punkt überarbeitet, und bei zahlreichen
Paragrafen wurden Verbesserungen vorgenommen.
Auf die einzelnen Vernehmlassungen wird an dieser Stelle nicht weiter eingegangen. Die
Vernehmlassungen sowie die Zusammenfassung sind bei entsprechendem Bedürfnis
beim Finanzdepartement sowie bei der Staatskanzlei (Ratssekretär) einsehbar.
Die Schwergewichte der Kritik lagen in folgenden Punkten, welche hauptsächlich
überarbeitet wurden:
1. Steuerung der Lohnentwicklung
Dazu wurden vorne in einem selbstständigen Kapitel eingehende Ausführungen gemacht.
Im ersten Entwurf wurden namentlich die Verwendung von unklaren Begriffen sowie die
unsaubere Trennung zwischen den Kompetenzen des Grossen Rates und denjenigen des
Regierungrates bemängelt. Mit der Überarbeitung wurden diese Mängel behoben, und mit
den Worten Lohnsumme und Gesamtlohnsumme stehen definierte Begriffe zur
Verfügung.
Teuerung
In vielen Vernehmlassungen wurde mit Recht darauf hingewiesen, dass eine
Teuerungsanpassung im bisherigen Sinne systemfremd geworden ist. Zwischen realer
und nominaler Lohnentwicklung soll grundsätzlich kein Unterschied gemacht werden,
obwohl selbstverständlich die Teuerungsentwicklung auch in Zukunft ein wesentlicher
Faktor für die Lohnentwicklung sein wird. Die Teuerung wird aber im normalen
Lohnentscheid (Entscheid des Grossen Rates über die Lohnsumme) mitberücksichtigt.
Für eine selbstständige Teuerungsanpassung besteht also tatsächlich kein Raum mehr.
Die entsprechende Bestimmung wurde deshalb fallen gelassen.
Rechtsschutz
Im Vernehmlassungsverfahren wurde gerügt, der Rechtsschutz sei entweder ungenügend
oder unklar ausgestaltet. Die Kritik war berechtigt. Die Bestimmungen über den
- 22 -
Rechtsschutz wurden nochmals überarbeitet. Im Prinzip ist der Rechtsschutz nicht auf
Dekrets-, sondern auf Gesetzesebene zu lösen. Die Bestimmungen über den
Rechtsschutz befinden sich deshalb im Personalgesetz. Diejenigen, welche den internen
Rechtsschutz betreffen, müssen hingegen auch im Lohndekret aufgeführt werden, und
zwar im Hinblick auf die Übergangszeit zwischen dem Inkrafttreten des Lohndekretes und
dem Inkrafttreten des Personalgesetzes.
Abschaffung der Dienstalterszulage
In verschiedenen Vernehmlassungen wurde kritisiert, dass die Abschaffung der
Dienstalterszulage bereits mit der Einführung des neuen Dekrets erfolge. Es wird
angeregt, die Dienstalterszulage erst am 1. April 2001 fallen zu lassen, wenn erstmals der
Lohn nach dem neuem Dekret festgelegt wird. Andere Vernehmlassungen begrüssen die
baldige Abschaffung der Dienstalterszulage. Für den Regierungsrat stehen in diesem
Zusammenhang sowohl personalpolitische wie finanzpolitische Gesichtspunkte im
Vordergrund.
Wenn die Finanzen knapp sind, sollen sie nicht für die Weiterführung von veralteten
Mechanismen verwendet werden. Die Einsparungen im Zusammenhang mit der
Abschaffung der Dienstalterszulagen werden deshalb besser für die Finanzierung des
Übergangs zum neuen System eingesetzt; für den Systemübergang werden
entsprechende Mittel benötigt. Die Finanzplanung rechnet mit einem Anstieg von
durchschnittlich etwa 1,5% der Lohnsumme in den beiden Übergangsjahren 2001 und
2002. Mit der Abschaffung der Dienstalterszulage bereits im Jahre 2000 kann ein Teil
davon vorgezogen kompensiert werden. Zudem handelt es sich um einen Sparbeitrag des
Finanzpaketes 1998, als teilweiser Ersatz für die abgelehnte lineare Lohnkürzung.
Um die Gleichbehandlung der Personalkategorien sicherzustellen, muss aus diesem
Grunde das Lehrerbesoldungsdekret ebenfalls teilweise revidiert werden. Die
Dienstalterszulagen bei den Lehrkräften müssen insoweit wegfallen, als sie auch beim
Übrigen Personal wegfallen. Andererseits sollen die Steigerungen der Lohnsumme,
welche dem Personal der Zentralverwaltung ab dem Jahre 2001 im Durchschnitt
zukommen werden, auch der Gruppe der Lehrkräfte zukommen, entweder gleichzeitig
oder zeitlich etwas gestaffelt im Zusammenhang mit der bevorstehenden Revision des
Lehrerbesoldungsdekrets. Eine entsprechende Bestimmung für die Revision des
Lehrerbesoldungsdekrets ist deshalb, wie schon im Vernehmlassungsentwurf, in das
vorliegende Lohndekret eingefügt.
VIII. Bemerkungen zu den einzelnen Bestimmungen
I. Abschnitt: Geltungsbereich §§ 1, 2
§1
Geltungsbereich
Das vorliegende Dekret über die Löhne des kantonalen Personals gilt grundsätzlich für
alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons, sofern nicht besondere Bestimmungen
in anderen Dekreten dieser Regelung vorgehen. Demnach gilt es für Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter der staatlichen Zentralverwaltung, eingeschlossen der Kantonspolizei, der
Gerichte sowie der unselbstständigen staatlichen Anstalten.
Mit der offenen Formulierung des Geltungsbereiches bleiben sonderrechtliche Normen für
einzelne Personalgruppen im Lohnbereich in anderen Dekreten bestehen.
Hierbei handelt es sich insbesondere um das Dekret über die Besoldung der Mitglieder
des Regierungsrates vom 17. Mai 1972 (SAR 153.510) und das Dekret über die
- 23 -
Besoldung der Mitglieder des Obergerichts vom 20. November 1990 (SAR 155.510).
Damit wird der besonderen Rechtsstellung und dem magistralen Charakter, den die
beiden Behörden Regierungsrat und Obergericht einnehmen, Rechnung getragen.
Auch die spezifischen Besoldungsregelungen in den Dekreten für die Lehrkräfte des
Kantons (Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrer an öffentlichen
Schulen [Lehrerbesoldungsdekret I] vom 24. November 1971, SAR 411.110) und der
Volksschulen (Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Fachlehrer,
Lehrbeauftragten und Stellvertreter, die Entschädigung für die Schulämter, den freiwilligen
Schulsport und die Überstunden an öffentlichen Schulen [Lehrerbesoldungsdekret II] vom
5. November 1991, SAR 411.120) bleiben bestehen. Der Regierungsrat hat das
Erziehungsdepartement
im
Rahmen
des
Gesamtgeschäftes
‚Neue
Anstellungsgesetzgebung für die Lehrpersonen‘ (RRB 1841 vom 16. September 1998)
beauftragt, mit der im vorliegenden Lohndekret angewandten Methode der analytischen
Arbeitsplatzbewertung die Grundlage für ein neues ‚gleichstellungsgerechtes‘ Lohndekret
für die Lehrerschaft zu schaffen (RRB 154 vom 27. Januar 1999). Aus diesen Gründen ist
auf die Integration der Lehrerschaft im vorliegenden Dekret verzichtet worden.
Unabhängig der laufenden Gesetzgebungsarbeiten im Bereich der Lehrerschaft, ist die
Gleichbehandlung der Lehrkräfte mit den übrigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des
Kantons im Lohnrecht zu gewährleisten. Aus diesem Grund sind nun auch im
Lehrerbesoldungsdekret I Anpassungen vorzunehmen. Diese Anpassungen und
Übergangsregelungen bis zum voraussichtlichen Inkrafttreten des total revidierten
Lehrerbesoldungsdekrets I sind in § 32 geregelt.
§2
Spezielle Lohnregelungen
Nach dem Wortlaut der Kantonsverfassung (§ 82 Abs. 1 lit. e) hat der Grosse Rat die
Befugnis, die vermögensrechtlich-geldwerten Belange des öffentlichen Dienstrechtes
abschliessend und allein zu ordnen. Diese verfassungsunmittelbare Dekretskompetenz
des Grossen Rates schliesst aber nicht aus, dass noch Verordnungsrecht folgen kann.
(vgl. Kurt Eichenberger, Kommentar zur Kantonsverfassung, Aarau 1986, N 19 zu § 82).
In der vorliegenden Bestimmung ist die Vorsteuerung der Verordnungskompetenz des
Regierungsrates durch die Absätze 1 und 2 genügend bestimmt. Die inhaltlichen
Vorgaben lassen sich auch aus dem bestehenden Verordnungsrecht, aus dem Zweck,
aus dem Sinn und Zusammenhang der Regelung und durch Auslegung ermitteln (vgl.
Eichenberger, a.a.O., N 8ff. zu § 91). Für die Festlegung dieser speziellen
Lohnregelungen sind die Kriterien für die generelle Lohnentwicklung gemäss § 10 zu
berücksichtigen.
Abs. 1 und 2:
In Anlehnung an das bisherige Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der
Staatsbeamten (Besoldungsdekret, § 33 Abs. 2 lit. d) wird der Regierungsrat mit dieser
Bestimmung explizit mit dem Erlass von rechtsetzenden Bestimmungen in der Form der
Verordnung beauftragt. Diese Bestimmung hat durch die Aufzählung der
Regelungsbereiche in den lit. a) bis c) abschliessenden Charakter.
Der Regierungsrat erlässt Lohnregelungen für Personen in Ausbildung (Lehr- und
Praktikumsverhältnisse) und für Personen, die in einem besonderen Arbeitsverhältnis mit
sozialem Zweck tätig sind. Vorliegend sind die inhaltlichen Vorgaben für die Festlegung
der Löhne an den Zweck des Arbeitsverhältnisses zu knüpfen (lit. a: Ausbildungszweck;
lit. b: sozialer Zweck), was der bisherigen Praxis entspricht und sachgerecht ist.
Gemäss lit. c regelt der Regierungsrat den Ausgleich (Barentschädigungen oder
Kompensation mit Freizeit) für ausserordentliche Inkonvenienzen, soweit diese nicht im
Positionsanteil (s. §§ 4 lit. a und 5 Abs. 1 und 2) oder in Lohnzulagen (§§ 12 ff.) enthalten
sind. Bei den ‚ausserordentlichen Inkonvenienzen‘ handelt es sich um lohnähnliche
Entschädigungen im weitesten Sinne, die nur für effektiv geleistete Arbeitseinsätze
- 24 -
ausbezahlt oder mit Freizeit kompensiert werden können. Darunter fallen z. B. der
Ausgleich für Pikett-, Bereitschaftsdienst, Überzeit etc.
Abs. 3:
Die selbstständigen Anstalten geniessen eine weit reichende Autonomie und gehören zur
kantonalen Verwaltung im weitesten Sinne. Die Art und das Ausmass der Autonomie
werden von der Gesetzgebung, die für jede Anstalt gesondert steht, bestimmt (vgl.
Eichenberger, a.a.O., N 6 zu § 93). Gemäss Kantonsverfassung kann weder das
Personalrecht noch das Besoldungsrecht der selbstständigen Anstalten durch diese
selbst geregelt werden (vgl. Eichenberger, a.a.O., N 21 zu § 82).
Unter Berücksichtigung der weit reichenden Autonomie der selbstständigen Anstalten und
angesichts der verfassungsrechtlichen Ordnung, welche mindestens im Grundsatz die
Anwendung des Lohndekretes auch für Staatsanstalten verlangt, folgt die vorgeschlagene
Regelung einem praktikablen und gleichzeitig rechtmässigen Weg. Das Lohnrecht der
selbstständigen Staatsanstalten kann vom vorliegenden Lohndekret abweichen. Das
oberste Organ einer selbstständigen Staatsanstalt kann in einem Reglement, welches der
Genehmigung durch den Regierungsrat unterliegt, vom Lohndekret abweichende
Bestimmungen festlegen. Durch den Genehmigungsvorbehalt handelt es sich somit beim
Reglement um regierungsrätliches Verordnungsrecht.
Analog zur Regelung im Entwurf des Gesetzes über die Grundzüge des Personalrechts
(Personalgesetz, § 45) ist eine entsprechende Bestimmung für die Abweichung vom
Lohndekret aufgenommen worden. Für weitere Ausführungen kann auf die Botschaft zum
Gesetz über die Grundzüge des Personalrechts (Personalgesetz) verwiesen werden
(Bemerkungen zu § 45).
II. Abschnitt: Lohnstruktur und individuelle Löhne §§ 3–9
In diesem Abschnitt werden die Bemessungsbasis und die Bestandteile des Lohnes
geregelt. Die Grundregeln und die Kriterien für die Festlegung des Positionsanteils und
der analytischen Arbeitsplatzbewertung sowie des Leistungsanteils und der Beurteilung
der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die bereits im Dekret zur Vorbereitung des neuen
Lohnsystems definiert worden sind – und auf welchen das neue Lohnsystem aufgebaut ist
– , sind nun als Grundnormen im Lohndekret verankert. Unter Berücksichtigung der
Strukturen der Justizbehörden sind in Bezug auf die Festlegung der individuellen Löhne
die Zuständigkeiten des Regierungsrates bzw. des Obergerichts festgelegt worden.
Schliesslich wird mit den Bestimmungen über die Eröffnung des Lohnentscheides (§ 7)
und über die Festlegung des Anfangslohnes (§ 8) sowie mit der Zuständigkeitsregelung
des Regierungsrates (§ 9) die hoheitliche Konzeption der Lohnfestlegung deutlich.
Obwohl nach dem vorliegenden Entwurf des Gesetzes über die Grundzüge des
Personalrechts das Anstellungsverhältnis durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag
begründet wird, ist der Lohn der Disposition der Vertragsparteien entzogen. Die Regelung
des Lohnrechtes fällt in den Kompetenzbereich des Grossen Rates. Dieser bestimmt
durch das Budget, ob Lohnerhöhungen bzw. Lohnkürzungen vorgenommen werden. Aus
diesen Gründen – Legalitätsprinzip und Budgethoheit – wird der Lohn (insbesondere der
Positionsanteil bzw. der Grundlohn) wie bisher unter dem ausdrücklichen Vorbehalt
festgelegt, dass er den Änderungen des Lohndekrets unterliegt. Lohnansprüche sind
keine wohlerworbenen Rechte. Lohnänderungen, insbesondere Kürzungen des
Leistungsanteils werden im Streitfalle hoheitlich verfügt. Somit kann bei
Lohnanpassungen (Kürzungen) auf die verpönte Änderungskündigung verzichtet werden.
Die Konzeption der hoheitlichen Festlegung des Lohnes hat für die Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter auch einen besseren Rechtsschutz zur Folge.
§3
Bemessungsbasis des Lohnes
In dieser Bestimmung wird die Berechnungsgrundlage des Lohnes festgehalten. Als
Grundsatz gilt, dass der Lohn allen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern als Monatslohn
- 25 -
ausbezahlt wird. Dieser berechnet sich nach dem festgelegten Jahreslohn und dem
vereinbarten Beschäftigungsgrad.
Wird im Rahmen der Anstellung die Leistung von stundenweiser Arbeit vereinbart, ist für
diese Fälle eine Ausnahmeregelung vorgesehen (vgl. Botschaft zum Entwurf des
Gesetzes über die Grundzüge des Personalrechts, Personalgesetz, Bemerkungen zu §
4). Danach wird der monatliche Lohn auf der Basis der effektiv geleisteten Stunden
ausbezahlt. Die Ferien werden anteilsmässig in Geldform ausbezahlt. Auch bei Leistung
von stundenweiser Arbeit haben die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter denselben Anspruch
auf Lohnzahlungen unter besonderen Umständen (§§ 17 ff.) wie die übrigen
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Dies bedeutet, dass z. B. im Krankheitsfall die Höhe der
Lohnzahlung auf der Basis der durchschnittlich geleisteten Stundenzahl der letzten
(maximal) zwölf Vormonate berechnet wird. Vereinbarungen über die Leistung von
stundenweiser Arbeit sind in der Regel in jenen Fällen sinnvoll, bei denen in einem
unregelmässigen und reduzierten Stundenpensum – das weniger als 20% der
Jahresarbeitszeit ausmacht – gearbeitet wird. Unabhängig vom Stundenpensum ist eine
solche Vereinbarung auch dann sinnvoll, wenn das Arbeitsverhältnis befristet ist.
Personen, die auf der Basis der effektiv geleisteten Stunden bezahlt werden, fallen in der
Regel unter die Personalgruppen mit festem Grundlohn (vgl. § 22 Abs. 1 lit. d und e).
§4
Lohnbestandteile
In der vorliegenden Bestimmung werden die Lohnbestandteile festgelegt und damit der
Begriff ‚Lohn‘ definiert. Der Inhalt der Bestimmung entspricht § 3 des Dekrets zur
Vorbereitung des neuen Lohnsystems. Der Lohn setzt sich zusammen aus dem
Positionsanteil (§ 5), dem Leistungsanteil (§ 6) und den allfälligen Zulagen (§§ 12 ff.).
Damit wird klargestellt, dass bei Lohnzahlungen unter besonderen Umständen (§§ 17 ff.)
der Anspruch auf Zahlung des Lohnes im Sinne von § 4 besteht. Danach sind weitere
lohnähnliche Entschädigungen im Sinne von § 2 Abs. 1 lit. c) nicht als Lohnbestandteile
im engeren Sinne zu verstehen.
Der Positionsanteil entspricht dem – mit dem Verfahren der analytischen
Arbeitsplatzbewertung–ermittelten Wert der Arbeit an einer bestimmten Stelle. Dabei sind
Anforderungen und Belastungen, die mit der jeweiligen Arbeit verbunden sind,
Gradmesser für den Wert der Arbeit und somit Grundlage für die Lohnbemessung. Die
Auswahl der ausschlaggebenden Anforderungen und Belastungen richten sich nach
einheitlichen Kriterien, die in § 5 abschliessend aufgezählt werden.
Der Leistungsanteil ergänzt den Positionsanteil. Durch den Leistungsanteil wird die
individuelle Arbeitserledigung unter Berücksichtigung des Arbeitsverhaltens vergütet. Die
Festlegung des Leistungsanteils basiert auf einer bewusst breit verstandenen
Leistungsbeurteilung, die in Paragraf 6 festgelegt wird.
§5
Positionsanteil und Arbeitsplatzbewertung
Mit Ausnahme der Absätze 4 und 6 entspricht diese Bestimmung wörtlich dem Paragrafen
4 des Dekrets zur Vorbereitung des neuen Lohnsystems.
Der Regierungsrat ermittelt den Positionsanteil für alle Funktionen auf Grund der
analytischen und geschlechtsunabhängigen Arbeitsplatzbewertung (ABAKABA). Da die
Kriterien der Arbeitsplatzbewertung von entscheidender Bedeutung für das ganze
Lohnsystem sind, sind sie auf Dekretsstufe festgelegt. Die Arbeitsplatzbewertung umfasst
unter Berücksichtigung der zeitlichen Intensität die Anforderungen und Belastungen im
intellektuellen, im psychosozialen und im physischen Bereich sowie im
Verantwortungsbereich (Abs. 2 lit. a–d). Bei jedem Bereich werden die zu untersuchenden
Anforderungen und Belastungen im Einzelnen genannt.
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Die vom Regierungsrat eingesetzte Bewertungskommission ermittelt auf Grund von
ABAKABA den Punktewert der einzelnen Arbeitsplätze. Ihr Auftrag besteht darin, dem
Regierungsrat die Bewertung als Gesamtgefüge, d. h. als eine in sich geschlossene
Darstellung der Arbeitsplatzwerte vorzulegen. Damit wird betont, dass die Bewertung für
alle Funktionen konsequent nach den gleichen Regeln durchzuführen ist. Das Gleiche gilt
bei späteren Einzelüberprüfungen und Schaffung von neuen Positionen.
Der Bericht über die Ergebnisse der durchgeführten analytischen Arbeitsplatzbewertung
und die Darstellung der Arbeitsplatzwerte als Gesamtgefüge liefert dem Regierungsrat die
Grundlage, den Lohnstufenplan vorzubereiten.1 Formell handelt es sich beim
Lohnstufenplan um den Anhang I des Lohndekrets. Darin werden die wichtigen Parameter
für die Ausgestaltung des neuen Lohnsystems festgelegt. Gestützt auf den Bericht der
Bewertungskommission und den Lohnstufenplan kann der Regierungsrat den
Einreihungsplan festlegen. Darin werden sämtliche sog. Schlüsselstellen (Richtpositionen)
aufgeführt und den entsprechenden Lohnstufen und Punktewerten zugeordnet.
Im Zusammenhang mit der Steuerung der Lohnentwicklung (vgl. § 10) hat sich das neue
Lohnsystem an den Verhältnissen des übrigen Arbeitsmarktes zu orientieren. Um häufige
Korrekturen und dauernde sektorielle Differenzierung der Löhne einzelner Berufsgruppen
im Sinne einer Anpassung der Positionsanteile an die Marktbedingungen mit dem
Instrument der Arbeitsmarktzulage zu vermeiden, ist es notwendig, das Gesamtgefüge
periodisch zu überprüfen. Ergeben sich daraus Änderungen des Lohnstufenplanes, so hat
der Regierungsrat dem Grossen Rat eine entsprechende Vorlage zu unterbreiten.
§6
Leistungsanteil und Beurteilung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
Mit Ausnahme des Absatz 4 entspricht diese Bestimmung inhaltlich dem Paragrafen 5 des
Dekrets zur Vorbereitung des neuen Lohnsystems.
Bei der Festlegung des Leistungsanteils kommt zum Ausdruck, dass dieser auf Grund
einer gesamtheitlichen Beurteilung und unter Berücksichtigung der bisherigen
individuellen Lohnentwicklung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter festgelegt wird.
Der Begriff ‚Leistung‘ orientiert sich an der Gesamtheit von Fachkompetenz,
Selbstkompetenz und Sozialkompetenz, die für die Arbeitsausführung relevant ist. Der
Aspekt der Führung und die entsprechende Führungskompetenz ist in diesen Kriterien
enthalten und wird bei der Beurteilung berücksichtigt. Die Gesamtbeurteilung umfasst
eine Bestandesaufnahme zwischen den gestellten Anforderungen und der Art und Weise
der Arbeitserledigung, was einem sachlichen Soll-Ist-Vergleich entspricht. Dies setzt
voraus, dass die Aufgaben und konkreten Anforderungen an die einzelnen
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Form von Zielsetzungen klar festgelegt worden sind.
Die Beurteilung dient auch der persönlichen und beruflichen Förderung der
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, indem mögliche Förderungsmassnahmen und die
Optimierung von Einsatzmöglichkeiten festgelegt werden. Diese Elemente sind im bereits
eingeführten DIALOG-Gespräch ('Das Integrative Alljährliche Leistungs-Orientierte
Gespräch') berücksichtigt.
Es ist vorgesehen, dass die direkt vorgesetzte Person der normalen Führungslinie für die
Mitarbeiterbeurteilung zuständig ist. Gleich verhält es sich in Bezug auf die jährliche
Festlegung des persönlichen Leistungsanteils, bei der eine Lohnerhöhung bzw. -kürzung
möglich ist.
1
Vgl. dazu die Bemerkungen vorne unter V. Schwerpunkte der Totalrevision, 3. Eckpfeiler und
Elemente des neuen Lohnsystems S. 14f., Ausführungen zu ABAKABA, Lohnstufenplan,
Lohnstufen.
- 27 -
Bei der Festlegung des Leistungsanteils wird neben dem Ergebnis des DIALOGGesprächs auch die bisherige individuelle Lohnentwicklung der Mitarbeiterinnen und
Mitarbeiter berücksichtigt. Es findet keine schematische Umsetzung des Ergebnisses des
Mitarbeitergesprächs auf den Lohn statt, weshalb auch kein Anspruch auf eine jährliche
Lohnanpassung des Leistungsanteils bei guten Leistungen besteht.
Auch bei einer Senkung des Leistungsanteils ist eine Gesamtbeurteilung vorzunehmen.
Vor einer solchen Lohnmassnahme sind weitere Führungs- und/oder personalrechtliche
Massnahmen zu prüfen und einzuleiten. Solche personalrechtlichen Massnahmen sind im
DIALOG-Gespräch zu diskutieren und zu vereinbaren. Liegen besondere Umstände für
den Leistungsrückgang vor, wie z. B. familiäre Belastungen durch Scheidung,
Krankheitsfälle u. ä., drängt sich auf Grund der Rechtsgleichheit und des Willkürverbotes
eine differenzierte Behandlung verschuldeter und unverschuldeter Leistungseinbrüche
auf. Eine leistungsbezogene Lohnkürzung beim Positionsanteil ist unzulässig.
In Absatz 4 dieser Bestimmung wird die Bandbreite des Leistungsanteils bezogen auf den
Positionsanteil festgelegt. Diese Bandbreite ist eine konstante Grösse und beträgt 40%.
Im Lohnstufenplan entspricht das betragsmässige Minimum einer Lohnstufe dem
Positionsanteil. Die betragsmässige Differenz zwischen Minimum und Maximum einer
Lohnstufe entspricht betragsmässig dem Leistungsanteil, der bezogen auf den
Positionsanteil 40% ausmacht.2
§7
Eröffnung
Diese Bestimmung hält fest, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter jährlich über ihren
persönlichen Lohn informiert werden. Hierbei kann es sich um Lohnänderungen handeln,
die sowohl den Positionsanteil wie auch den Leistungsanteil betreffen. Dieses
‚Lohngespräch‘ hat unabhängig vom DIALOG-Gespräch stattzufinden. In diesem
Gespräch werden den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern die Gründe dargelegt, welche
zum entsprechenden Lohnentscheid geführt haben. Bei Beanstandungen des
Lohnentscheides über den Leistungsanteil können Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter eine
beschwerdefähige Verfügung verlangen. Wie bisher wird der Lohn hoheitlich verfügt.
Allfällige Lohnerhöhungen oder -kürzungen können leistungsbezogen sein oder stützen
sich auf eine Änderung der Anhänge I und II (vgl. § 11). Sind Lohnkürzungen auf eine
Reduktion der Positionsanteile bzw. Grundlöhne nach § 11 zurückzuführen, sind diese
nicht anfechtbar. Gegen eine leistungsbezogene Lohnkürzung kann unter Vorbehalt des
internen Rechtsweges, ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes über die
Grundzüge des Personalrechts (Personalgesetz) bei der Personalrekurskommission
Beschwerde geführt werden. Bis dahin gelten für den gerichtlichen Rechtsschutz die
geltenden Rechtsschutzregelungen nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz.
Zum vorgesehenen internen Rechtsweg ist auf die Ausführungen zu XI. Abschnitt
Rechtsschutz zu verweisen.
§8
Anfangslohn
Bei der Festlegung des Anfangslohnes neu eintretender Mitarbeitender sind die früher
erworbenen Berufs- und Lebenserfahrungen, soweit diese für die Arbeitstätigkeit von
Bedeutung sind, im Leistungsanteil zu berücksichtigen. Es ist selbstverständlich, dass
bisherige Erfahrungen sowohl bei Frauen wie Männern gleich stark berücksichtigt werden.
Insbesondere sind erworbene Erfahrungen und Fähigkeiten im Beruf, in der Familien-,
Erziehungs- und Betreuungsarbeit sowie in politischer oder ehrenamtlicher Arbeit gleich
zu bewerten. Der gewährte Leistungsanteil bei der Anstellung kann sich in der Regel im
Bereich von etwa 50% der Differenz zwischen Minimum und Maximum des
Leistungsbandes oder darunter bewegen, in einzelnen Fällen auch darüber.
2
Vgl. dazu die Bemerkungen vorne unter V. Schwerpunkte der Totalrevision, 3. Eckpfeiler und
Elemente des neuen Lohnsystems S. 14f., Ausführungen zu Lohnstufen und Skizze.
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§9
Zuständigkeiten
Abs. 1 und 3:
Das Verfahren und die Ausgestaltung der Bestimmungen zur Lohnstruktur und
Entlöhnung ist der vollziehenden Behörde zu überlassen, weshalb der Regierungsrat im
Rahmen der Dekretsvorgaben die entsprechenden Ausführungsbestimmungen zu
erlassen hat.
Der Regierungsrat erlässt Verfahrensrichtlinien, die bei der Festlegung und Anpassung
der Löhne von den zuständigen Stellen zu beachten sind. Diese Richtlinien enthalten
verbindliche Regelungen, die eine einheitliche Praxis bei der Lohnfestlegung garantieren.
Im Zusammenhang mit § 11 Abs. 3 wonach der Regierungsrat festlegt, in welchem
Ausmass die Veränderung der Lohnsumme auf die Positionsanteile, Grundlöhne und die
individuellen Leistungs- und Erfahrungsanteile verteilt wird, werden jährliche
Lohnrichtlinien erlassen. Darin werden die Kriterien, Bedingungen, Spielräume und
Eckwerte für die individuellen Anpassungen der Leistungsanteile bzw. Erfahrungsanteile
festgelegt.
Unter Berücksichtigung der in der Kantonsverfassung gewährleisteten Eigenständigkeit
der Justizverwaltung (§ 96 KV) bezeichnen der Regierungsrat bzw. das Obergericht jene
Stellen, die für die Festlegung der individuellen Löhne zuständig sind.
Abs. 2:
Da die Löhne künftig funktions- und leistungsabhängig festgelegt werden, erhalten die
Titel und Grade eine neue, nicht mehr durchwegs lohnrelevante Bedeutung. Eine
Regelung durch den Regierungsrat ist sinnvoll.
III. Abschnitt: Steuerung der Lohnentwicklung §§ 10–11
Unter diesem Abschnitt werden die Grundsätze zur allgemeinen Lohnpolitik festgelegt. Mit
den vorliegenden Regelungsinstrumenten kann der Grosse Rat die Lohnpolitik unter
Berücksichtigung der zur Verfügung stehenden Mittel gezielt steuern.
§ 10 Generelle Lohnentwicklung
Die Lohnentwicklung wird in der öffentlichen Verwaltung unter Berücksichtigung der
allgemeinen
wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen,
der
personalpolitischen
Zielsetzungen, der Lohnentwicklung in der übrigen Wirtschaft, der Teuerung und der
Finanzlage des Kantons festgelegt. Die Möglichkeit, die generelle Lohnentwicklung den
wirtschaftlichen Randbedingungen anzupassen, bildet ein wichtiges Element für eine
moderne und flexible Lohnpolitik. Der Grosse Rat berücksichtigt diese Kriterien auch beim
Entscheid, um welchen prozentualen Anteil sich die Lohnsumme verändert (§ 11). Ziel
dieser Regelung ist es, eine Lohnentwicklung, die mit der Volkswirtschaft Schritt hält, zu
erhalten und im Wettbewerb mit der Privatwirtschaft um qualifiziertes Personal bestehen
zu können.
§ 11 Entwicklung der Lohnsumme
Der Grosse Rat legt unter Berücksichtigung der Kriterien von § 10 jährlich fest, um
welchen prozentualen Anteil sich die Lohnsumme verändert. Damit Klarheit herrscht,
werden in dieser Bestimmung die Begriffe der Lohnsumme und der Gesamtlohnsumme
bestimmt. Somit bestimmt der Grosse Rat faktisch jährlich über den Voranschlag den
Betrag, der für Lohnänderungen dem Regierungsrat zur Verfügung steht. Damit kann auf
die jeweilige Situation auf dem Arbeitsmarkt und die Lage der kantonalen Finanzen
reagiert werden. Dies entbindet den Grossen Rat nicht aus der Verantwortung auch in
finanziell schwierigen Zeiten, im Rahmen des Voranschlages einen Betrag zur Verfügung
- 29 -
zu stellen, der dem Regierungsrat erlaubt, gezielt individuelle leistungsbezogene
Lohnanpassungen (d.h. Lohnerhöhungen) vorzunehmen.
Der Regierungsrat hat im Anschluss daran festzulegen, in welchem Ausmass der Betrag
auf die verschiedenen Teilsummen der Lohnsumme verteilt werden. Dabei ist er
verpflichtet, alle Personalgruppen – mit oder ohne Leistungslohn – in der
durchschnittlichen Lohnentwicklung auf Dauer gleich zu behandeln. Erhöhungen der
Positionsanteile wie auch der Grundlöhne kann er durch generelle Lohnerhöhungen
vornehmen; diese bedürfen keiner Dekretsänderung.
Lohnkürzungen im Bereich der Positionsanteile wie auch bei den Grundlöhnen bedürfen
einer Dekretsänderung von Anhang I und II und sind vier Monate vor ihrem Inkrafttreten
zu publizieren. Hier ist zu bemerken, dass bei linearen Erhöhungen bzw. Kürzungen der
Positionsanteile bzw. Grundlöhne die Bandbreite der Leistungsanteile bzw.
Erfahrungsanteile konstant bleibt. Dies bedeutet, bei jeder Lohnstufe beträgt das
Leistungsband konstant 40% des Positionsanteils. Die Bandbreite des Erfahrungsanteils
ist bezogen auf den Grundlohn konstant 20%.
IV. Abschnitt: Lohnzulagen §§ 12–16
§§ 12, 13
Kinderzulagen und Dienstaltersgeschenke
§ 12 entspricht wörtlich dem bisherigen Dekret über Kinderzulagen (SAR 162.520).
§ 13 entspricht wörtlich der bisherigen Regelung des Dekrets über das Dienstverhältnis
und die Besoldung der Staatsbeamten (Besoldungsdekret, § 26).
§§ 14–16
Arbeitsmarktzulage, Funktionszulagen und einmalige Prämien
§ 14 (Arbeitsmarktzulage) entspricht § 6 des Dekrets zur Vorbereitung des neuen
Lohnsystems.3
§ 15 (Funktionszulagen) regelt den Fall einer vorübergehenden Mehrbelastung des
Mitarbeitenden. Eine solche vorübergehende Mehrbelastung kann mit einer Zulage
entschädigt werden, ohne dass eine Neubewertung der Funktion notwendig wird. Dauert
diese Mehrbelastung mehr als ein Jahr, ist eine Neubewertung der Funktion
vorzunehmen.
§ 16 regelt die einmalige Prämienauszahlung. Ergänzend zu den leistungsbezogenen
individuellen Lohnanpassungen sollen besondere Leistungen und Arbeiten durch
fallbezogene einmalige Anerkennungsprämien abgegolten werden. Solche Leistungen
können an Einzelpersonen oder an ganze Teams ausgerichtet werden. Die Prämien sind
nicht in der Pensionskasse mitversichert, unterliegen jedoch den übrigen
Sozialversicherungsabzügen.
V. Abschnitt: Lohnzahlung unter besonderen Umständen §§ 17–20
§ 17 Lohnzahlung bei Krankheit, Betriebs- und Nichtbetriebsunfall
Der Lohnanspruch bei Unfall und Krankheit wird der gegenwärtigen Praxis angepasst und
auf maximal ein Jahr festgesetzt, wobei eine Abstufung nach Dienstjahren vorgenommen
wird.4
3
Vgl. dazu die Bemerkungen vorne unter V. Schwerpunkte der Totalrevision, 4. Revision
lohnrelevanter Bestimmungen, 4.1 Lohnzulagen, S. 18, Ausführungen zur Arbeitsmarktzulage.
4 Vgl. dazu die Bemerkungen vorne unter V. Schwerpunkte der Totalrevision, 4. Revision
lohnrelevanter Bestimmungen, 4.2 Lohnzahlungen unter besonderen Umständen, S. 19,
Ausführungen zu Lohnzahlung bei Krankheit und Unfall.
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§ 18 Lohnzahlung bei Militär-, Zivilschutz-, Feuerwehrdienst und zivilem Ersatzdienst
Diese Bestimmung lehnt sich an die bisherigen Regelungen von § 36 des Dekrets über
das Dienstverhältnis und die Besoldung der Staatsbeamten (Besoldungsdekret) und § 36
der Verordnung über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Angestellten in
staatlichen Anstalten (Angestelltenverordnung).
§ 19 Lohnzahlung bei Schwangerschaft bzw. Mutterschaft
Bei der vorliegenden Regelung wird eine Reduktion des Beschäftigungsgrades nicht mehr
bei der Höhe der Lohnfortzahlung berücksichtigt. Für die Höhe der Lohnzahlung ist der
Lohn massgebend, der vor dem Schwangerschaftsurlaub ausbezahlt wurde.
Arbeitsunfähigkeit infolge Schwangerschaftsbeschwerden wird bis zum Antritt des
Schwangerschaftsurlaubes im Sinne von § 17 als Krankheit behandelt.5
§ 20 Urlaub
Diese Regelung entspricht § 35 des Dekrets über das Dienstverhältnis und die Besoldung
der Staatsbeamten (Besoldungsdekret). Der Regierungsrat erlässt die entsprechenden
Bestimmungen zur Urlaubsregelung auf Verordnungsstufe.
§ 21 Leistungen im Todesfall
Auch beim Tod einer Mitarbeiterin oder eines Mitarbeiters soll den von der verstorbenen
Person regelmässig unterstützten Hinterbliebenen im Todesfall der volle Lohn noch für
weitere – dem Sterbemonat folgende – sechs Monate ausgerichtet werden. Mit
Beendigung dieser Lohnfortzahlung seitens des Arbeitgebers kommen die
entsprechenden Versicherungsleistungen der Personalvorsorgeeinrichtung zum Tragen.
In Abs. 2 werden die Anspruchsberechtigungen festgelegt. Der nächste und
ausschliessliche Anspruch kommt der überlebenden Ehepartnerin bzw. dem
überlebenden Ehepartner zu, ansonsten richtet sich der Anspruch nach den
entsprechenden Versicherungsbestimmungen der Personalvorsorgeeinrichtung.
VI. Abschnitt: Besondere Personalgruppen §§ 22, 23
§ 22 Personalgruppen mit festem Grundlohn
In der vorliegenden Bestimmung werden jene Personalgruppen aufgezählt, die auf Grund
ihrer Sonderstellung an Stelle des Leistungslohnes (Positions- und Leistungsanteil) einen
festen Grundlohn erhalten und damit eine Sonderbehandlung erfahren. Die Höhe der
Grundlöhne für die entsprechenden Personalgruppen werden formell in Anhang II des
Lohndekrets festgelegt. Ansonsten gelten für diese besonderen Personalgruppen die
gleichen Bestimmungen wie für die übrigen Personalgruppen mit Leistungslohn.
Bei diesen besonderen Personalgruppen handelt es sich um die vom Volk oder vom
Grossen Rat gewählten vollamtlichen Richterinnen und Richter sowie um Chefärztinnen,
Chefärzte, Leitende Ärztinnen und Ärzte. Auch Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit einem
befristeten Arbeitsverhältnis sowie mit einem fest vereinbarten Beschäftigungsgrad von
weniger als 20% der Jahresarbeitszeit wird ein fester Grundlohn ausbezahlt. Diese
Aufzählung ist nicht abschliessend. Weitere Personalgruppen, bei denen auf Grund der
besonderen Natur des Arbeitsverhältnisses oder des Tätigkeitsbereiches eine
Leistungsbeurteilung nicht sinnvoll ist, werden mit einem Grundlohn nach Anhang II
ausbezahlt. Diese weiteren Personalgruppen bzw. Berufsgruppen sind im Anhang II zu
bestimmen.
5
Vgl. dazu die Bemerkungen vorne unter V. Schwerpunkte der Totalrevision, 4. Revision
lohnrelevanter Bestimmungen, 4.2 Lohnzahlungen unter besonderen Umständen, S. 19,
Ausführungen zu Lohn bei Schwangerschaft und Mutterschaft.
- 31 -
Zusätzlich zum Grundlohn ist ein Erfahrungsanteil vorgesehen, der höchstens 20% des
betragsmässigen Grundlohnes beträgt. Bei positiver Gesamtbeurteilung, welche in
ähnlicher Weise wie sie bereits heute bei allen Beförderungsentscheiden zu Grunde
gelegt wird, kommt ein vom Regierungsrat bzw. Obergericht festgelegter Erfahrungsanteil
hinzu.
§ 23 Spezialfälle
Für besondere Aufgaben, welche befristeter Natur sind oder für welche spezielle
Qualifikationen notwendig sind, kann der Regierungsrat ausnahmsweise durch öffentlichrechtlichen Vertrag die Höhe des Lohnes in Abweichung vom vorliegenden Dekret
festlegen. Diese Abweichungen sind der zuständigen Kommission des Grossen Rates zur
Kenntnis zu bringen. Beträgt die Abweichung mehr als 10% des nach Dekret möglichen
Maximallohnes, so ist vorgängig die Kommission anzuhören.
VII. Abschnitt: Verweisungen aus anderen Erlassen § 24
§ 24 Verweisungen aus anderen Erlassen
Unter diesem Abschnitt ist eine Bestimmung aufgenommen, wonach der Regierungsrat
bei Löhnen mit Teuerungszulagen, die in anderen Erlassen geregelt sind, die Höhe der
Teuerungszulage festlegt. Dabei werden die zu berücksichtigenden Kriterien für die
Festlegung der Teuerungszulage genannt. Die Aufnahme dieser neuen Regelung wurde
auch mit der Aufhebung der Bestimmung über die Teuerungszulage notwendig. Dabei
handelt es sich um Erlasse wie z. B. um die Dekrete über die Besoldung der Mitglieder
des Regierungsrates bzw. des Obergerichts (SAR 153.510, 155.510), das Dekret über die
Besoldung der Sektionschefs und der Sektionschefinnen (SAR 161.510) u. a. In der Regel
wird in diesen Erlassen nur der Lohn bzw. die Jahresgrundbesoldung mit
Teuerungszulage geregelt. Für die übrigen personal- und lohnrechtlichen Regelungen
wird in der Regel auf die Bestimmungen des bisherigen Dekrets über das Dienstverhältnis
und die Besoldung der Staatsbeamten (Besoldungsdekret) verwiesen. Für diese Erlasse
sollen die Bestimmungen des vorliegende Lohndekrets sinngemäss Geltung haben.
VIII. Abschnitt: Lohnadministration §§ 25–27
§ 25 Auszahlung des Lohnes
Diese Bestimmung entspricht § 28 des Dekrets über das Dienstverhältnis und die
Besoldung der Staatsbeamten (Besoldungsdekret).
§ 26 Abzüge, Lohnrückbehalt
Beim Lohnrückbehalt wird festgehalten, das der Lohn nur im Falle einer Verrechnung für
anerkannte Forderungen oder als Sicherheit für eine bestrittene Forderung
zurückbehalten werden kann. Diese Regelung lehnt sich an die im Privatrecht geltende
Bestimmung von Art. 323a des Schweizerischen Obligationenrechts an.
§ 27 Versicherungen
Diese Bestimmung lehnt an § 38 des Dekrets über das Dienstverhältnis und die
Besoldung der Staatsbeamten (Besoldungsdekret) an und ist dem neuen UVG
(Unfallversicherungsgesetz) angepasst worden.
IX. Abschnitt: Rechtsschutz §§ 28
§§ 28–31
Verwaltungsinterner Rechtsschutz; Verwaltungsinternes
Schlichtungsverfahren, Verfahrenskosten und Übergangsrecht
Beim vorliegenden Abschnitt ist auf die Ausführungen in der Botschaft zum Gesetz über
die Grundzüge des Personalrechts (Personalgesetz) zu verweisen. An dieser Stelle ist
festzuhalten, dass die unter diesem Abschnitt aufgenommenen Bestimmungen jenen im
Personalgesetz entsprechen. Auf Grund der voraussichtlich unterschiedlichen
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Inkraftsetzung der beiden Erlasse ist der verwaltungsinterne Rechtsschutz im Lohndekret
aufgenommen worden. § 30 des vorliegenden Lohndekrets hält aber fest, dass diese
Bestimmungen mit dem Inkrafttreten des Personalgesetzes aufgehoben werden. Bis
dahin gelten für den gerichtlichen Rechtsschutz weiterhin die Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes.
X. Abschnitt: Änderung von Erlassen § 32
§ 32
Änderung des Dekrets über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrer an
öffentlichen Schulen (Lehrerbesoldungsdekret I)
Mit dieser Bestimmung wird das Dekret über das Dienstverhältnis und die Besoldung der
Lehrer an öffentlichen Schulen (Lehrerbesoldungsdekret I) geändert.
Sie ist notwendig, damit die Gleichbehandlung zwischen Lehrkräften und übrigem
Personal sichergestellt ist. Da die Streichung der Dienstalterszulage mit der Einführung
des neuen Lohnsystems bereits ab 1.1.2000 definitiv erfolgen soll, ist bei den
Lehrpersonen eine Sistierung unumgänglich, da sonst im Verhältnis zum Staatspersonal
eine zu starke automatische Erhöhung der Durchschnittslöhne erfolgt.
Diese Bestimmung hat Übergangscharakter für die Periode bis zum Inkrafttreten der in
Vorbereitung stehenden Revision des Lehrerbesoldungsdekrets.
Mit diesem Modell wird gleichgewichtig für beide Personalkategorien die im Vorfeld immer
wieder von einem Teil des Grossen Rats erhobene Forderung realisiert, statt einer
linearen Kürzung der Löhne eine baldmögliche Streichung oder Sistierung der
Dienstalterszulage vorzunehmen, und damit das Wachstum der Lohnsumme zu
beschränken.
XI. Abschnitt: Schluss- und Übergangsbestimmungen §§ 33–36
§§ 33, 34 und 35
Inkrafttreten, Aufhebung und Weitergeltung bisherigen Rechts,
Übergangsrecht
Der Regierungsrat zielt auf eine Inkraftsetzung per 1. Januar 2000. Nur unter dieser
Voraussetzung können die individuellen Löhne auf der Grundlage des vorliegenden
Lohndekrets der einzelnen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter berechnet werden und bis
spätestens im Dezember 2000 mitgeteilt werden. Somit kann die erste Lohnwirksamkeit
des neuen Systems per 1. April 2001 sichergestellt werden.
Die Löhne, Lohnfortzahlungen und Lohnzulagen werden bis zum 31. März 2001 nach den
bisherigen Bestimmungen des Dekrets über das Dienstverhältnis und die Besoldung der
Staatsbeamten (Besoldungsdekret) ausbezahlt. Ausgenommen ist die Dienstalterszulage,
diese fällt per 1. Januar 2000 (vgl. § 34 Abs. 1) weg.
§ 36 Vollzug
Keine Bemerkungen
- 33 Antrag:
1.
Der Grosse Rat wolle auf die 1. Beratung des vorliegenden Entwurfs eines Dekretes über
die Löhne des kantonalen Personals eintreten und ihn zum Beschluss erheben.
2.
Es seien folgende parlamentarische Vorstösse als erledigt abzuschreiben:
2.1
Postulat (5528) Leo Erne, Döttingen, betreffend Arbeitsplatzbewertung beim
Staatspersonal, beim Pflegepersonal und bei der Lehrerschaft mit Blick auf künftige
Besoldungsrevisionen vom 16. Oktober 1990 (9. April 1991).
2.2
Motion (6754) Joseph Bürge, Baden, betreffend Anpassung der Besoldungsdekrete für
das kantonale Personal und für die Lehrerschaft vom 20. September 1994 (24. Januar
1995).
Aarau, 19. Mai 1999
IM NAMEN DES REGIERUNGSRATES
Landammann:
Dr. Thomas Pfisterer
Staatsschreiber:
Marc Pfirter
Beilage:
 Dekretsentwurf