Der Bundestag - Prof. Rode: Internationale Beziehungen und

1
10
Die Legislative: Bundestag und Bundesrat
Der Bundestag
 Die Rolle der Legislative im außenpolitischen Entscheidungsprozess zeigt Spezifika des deutschen Parlamentarismus auf.
Das parlamentarische System der Bundesrepublik ist weniger rein als das der
Weimarer Republik oder das Frankreichs und Italiens.
Die Entscheidungskompetenzen des Bundestages sind kleiner als die
vergleichbarer Parlamente.
Auf die Ernennung der Botschafter hat er zum Beispiel im Gegensatz zum
amerikanischen Senat keinen Einfluss.
2
 Dies wird besonders deutlich, wenn man die begrenzten
Möglichkeiten des Bundestages betrachtet, den Kanzler oder
die Regierung zu stürzen.
Das sogenannte konstruktive Misstrauensvotum nach Artikel 67 Grundgesetz
ist in der Praxis eine ziemlich stumpfe Waffe des Parlaments geblieben.
Danach kann eine Parlamentsmehrheit den Kanzler stürzen, es muss aber
gleichzeitig ein Nachfolger gewählt werden.
Wie schwer das ist, hat sich am 24. April 1972 gezeigt, als versucht worden
ist, Bundeskanzler Brandt durch den Gegenkandidaten der CDU, Rainer
Barzel, zu ersetzen. Der Versuch scheiterte, weil das Misstrauensvotum den in
der Regel unwahrscheinlichen Fall voraussetzt, dass zumindest Teile der
Regierungsfraktion für den Kandidaten der Opposition stimmen.
Praktisch kann das konstruktive Misstrauensvotum nur bei Minderheitenkabinetten eingesetzt werden, was in der Geschichte der Bundesrepublik
bislang nicht vorgekommen ist.
3
 Die zweite Möglichkeit des Bundestages, die Regierung zu
stürzen, ist die Möglichkeit der Auflösung des Parlaments
mit anschließenden Neuwahlen nach Artikel 68.
Dies kann bei Koalitionen passieren, wenn der kleinere
Koalitionspartner innerhalb der Legislaturperiode das Lager wechselt.
1982 ist dies durch den Schwenk der FDP unter Genscher weg von
der Koalition mit der SPD unter Helmut Schmidt hin zu einer neuen
Koalition mit der CDU unter Helmut Kohl vorgekommen.
Das konstruktive Misstrauensvotum wurde dabei am 1. Oktober
1992 nur dazu benutzt, um Schmidt abzuwählen, weil die neue
Koalition unter Kohl für die vorgezogenen Neuwahlen am 6. März
1983 den Amtsbonus wollte.
4
 Die Auflösung der CDU/FDP-Koalition unter Ludwig Ehrhard im Jahr
1966 erfolgte sogar auf eine im Grundgesetz nicht vorgesehene Weise.
Die Fraktionen von SPD und FDP brachten eine Mehrheitsentschließung ein, die den
Kanzler aufforderte, die Vertrauensfrage zu stellen. Dies ging negativ aus, zeigte aber
doch zugleich, dass der Kanzler keine Mehrheit im Bundestag mehr hatte.
Ein Konstruktives Misstrauensvotum hätte wenig gebracht, weil die oppositionelle SPD
und die aus der Regierung ausscheidende FDP sich nicht auf einen gemeinsamen
Kanzlerkandidaten hatten einigen können.
Ergebnis der Regierungskrise war ein neuer CDU/CSU-Kanzlerkandidat, nämlich
Kiesinger, der durch eine neue Parteienkonstellation, die Große Koalition, sich wieder
auf eine Mehrheit im Parlament stützen konnte. Die Mehrheit im Parlament hatte sich
also gegen eine Regierung durchgesetzt, ohne dass die im Grundgesetz vorgesehenen
Verfahrensweisen zur Ablösung einer Regierung angewandt worden waren.
Die Opposition im Bundestag ist also nur in der Lage, eine Regierung abzulösen, wenn
sie eine neue Mehrheit im Bundestag gefunden hat.
5
 So blieben denn auch alle Aktivitäten der SPD-Opposition in
den fünfziger Jahren gegen die Westintegration erfolglos,
weil es der SPD nicht gelang, parlamentarische Mehrheiten
dafür zu mobilisieren.
Ersatzweise musste der Oppositionsführer, Kurt Schumacher, dann über
mündliche Anfragen in der Fragestunde des Bundestages Missbilligungsanträge gegen den Bundeskanzler stellen, Debatten im Zuge der
Budgetberatungen und die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen
beantragen und die Regierung so zu Stellungnahmen zwingen.
Die gesamte erste Legislaturperiode des Bundestages war durch solche
Prozeduren bestimmt, eine Änderung der Regierungspolitik ging damit nicht
einher, im Gegenteil, die unterschiedlichen Standpunkte verhärteten sich
sogar.
Die Folge war eine nahezu antagonistische Konfrontation des Regierungslagers und der Opposition während der gesamten fünfziger Jahre.
6
 Demgemäss war die mündliche Anfrage das am häufigsten
angewandte parlamentarische Mittel der Opposition bei
außenpolitischen Fragen.
Eine erste Kraftprobe zwischen dem Bundestag und der Regierung war schon am
25. November 1949 in der Sitzung über das Petersberger Abkommen aufgetreten.
Der Kanzler, Konrad Adenauer, setzte den Bundestag in einer Regierungserklärung
in Kenntnis. Die Regierungsfraktionen waren mit dem Kanzler der Meinung, dass
dieses Abkommen vom Bundestag nicht beschlossen werden müsse.
Die oppositionelle SPD hingegen beharrte über den Auswärtigen Ausschuss, dessen
Vorsitzenden sie damals stellte, dass das Petersberger Abkommen Beschlusssache
sei. Folgerichtig warf sie dem Kanzler vor, er versuche das Parlament auszuschalten.
In der Tat entsprach das Vorgehen des Bundeskanzlers bei diesem Abkommen mit
den Westalliierten nicht den späteren Verfahrensweisen. Üblich wurde später eine
Regierungsvorlage und die rechtzeitige Bekanntgabe.
Die SPD-Opposition konnte allerdings einen Beschluss des Parlaments nicht
erzwingen. Hier zeigt sich der Unterschied zwischen einer reinen Parlamentarischen
Demokratie und einer Kanzlerdemokratie im Stile Adenauers.
7
 Noch deutlicher offenbarte die Oppositionsstrategie der SPD in der Sache
EVG vom September 1950 die deutsche Version des Parlamentarismus.
Diesmal ging es um die Frage der deutschen Wiederbewaffnung im Kontext des
Beitritts zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG). Die Opposition sprach
dem Bundestag generell die Legitimation ab, über einen Verteidigungsbeitrag zu
entscheiden. Dies habe angeblich verfassungsändernden Charakter und könne also
nur mit einer Zweidrittelmehrheit beschlossen werden. Außerdem sei zum
Wahlzeitpunkt im Jahr 1949 dieses Problem noch nicht auf der Agenda gewesen.
Die Mehrheit der deutschen Bevölkerung neigte damals der Oppositionshaltung zu.
Die SPD hätte folglich gern neu wählen lassen. Die Auflösung des Bundestages
hätte aber nur der Kanzler selbst herbeiführen können, was Adenauer überhaupt
nicht in den Sinn kam.
Die Klage der Opposition beim Bundesverfassungsgericht scheiterte, weil der Bund
nach Artikel 24 Abs. 2 des Grundgesetzes sehr wohl einem System gegenseitiger
kollektiver Sicherheit beitreten konnte und Artikel 26 nur die Vorbereitung eines
Angriffskrieges verbot, nicht aber die Wiederbewaffnung.
Der westdeutsche Parlamentarismus der Nachkriegszeit hatte die Weimar-Erfahrung
mit der Instabilität in ein Stabilitätsmodell eingebettet, das die Regierung und den
Kanzler in eine überaus starke Position versetzte.
8
 Umgekehrt versuchte die CDU/CSU-Opposition Anfang der
siebziger Jahre die Ostverträge einer Zweidrittelmehrheit
nach Artikel 79 Grundgesetz zu unterwerfen.
Sie hätte die Verträge dann mit ihrer Mehrheit im Bundesrat ablehnen
können. Die Pattsituation bei der Bundestagsabstimmung über einen
Misstrauensantrag der Opposition (247 : 247 Stimmen) bewog beide
Seiten, dann auf Kooperationskurs zu gehen.
Die Folge war die „Gemeinsame Entschließung von Bundestag und
Bundesrat zum Moskauer und Warschauer Vertrag“ vom Januar 1972. Die
Entschließung war Ausdruck des Modus vivendi zwischen Regierung und
Opposition. Die Opposition konnte sich enthalten, die Regierung konnte die
Verträge verabschieden.
Frank Pfetsch hat diese Konstellation als „mitregierende Opposition“
bezeichnet.
9
 Eine vergleichbare Konstruktion war im Januar 1963 bei
der Entschließung des Bundestages zum DeutschFranzösischen Vertrag zustande gekommen.
Dem Vertrag wurde eine pro-atlantische Präambel vorangestellt.
Damit war der Charakter des Vertrages als gegen Amerika
gerichtete Anbindung an Frankreich unterminiert und der
„atlantische“ Flügel der Regierungspartei konnte ohne größere
Bedenken zustimmen.
10
 Direkte Zusammenarbeit zwischen Opposition und
Regierungsfraktion findet in den Ausschüssen statt.
Seit 1956 sind die beiden wichtigsten Ausschüsse vom Artikel 45a des
Grundgesetzes vorgeschrieben: der Ausschuß für Auswärtiges und der für
Verteidigung.
Beide können sogar zwischen den Wahlperioden aktiv werden.
In diesen Ausschüssen werden die ratifikationsbedürftigen internationalen
Verträge vorbesprochen.
Der Auswärtige Ausschuss bildet
Arbeitsgruppen für Spezialprobleme.
auch
Unterausschüsse
und
11
 Ende der fünfziger Jahre erlangte die Arbeitsgruppe für
Fragen der Beziehungen zu den Ostblockstaaten unter dem
Vorsitz des SPD-Abgeordneten Wenzel Jaksch besondere
Bedeutung.
Diese Arbeitsgruppe produzierte Empfehlungen, die mit der Einrichtung von
Handelsmissionen Einfluss auf die Ostpolitik erlangte.
Auf diesem Wege deutete sich durch eine Annäherung zwischen
Regierungsparteien und der Opposition erstmals eine elastischere Ostpolitik
an.
Daran konnte der spätere Außenminister, Gerhard Schröder, anknüpfen.
12
 Die Ausschüsse spiegeln in ihrer Zusammensetzung die
Fraktionsstärke wider.
Sie können also deshalb kein Instrument des Parlaments gegenüber der
Regierung darstellen.
Die Rolle ist eher die eines Testinstruments der Regierung für
außenpolitische Vorhaben.
Eine starke Position gegenüber der Regierung hat lediglich der
Haushaltsausschuss.
Logischerweise ist die Zustimmung oder Ablehnung von Mitteln und
Stellen ein wirksames Instrument, Einfluss auszuüben.
13
 Beginnend mit den fünfziger Jahren haben die Parteien
Arbeitskreise als Hilfsorgane ihrer Fraktionen gebildet.
Die Mitglieder der Arbeitskreise sind meist auch Mitglieder der entsprechenden
Bundestagsausschüsse.
Die Arbeitskreise bereiten in der Regel die Ausschuss- und Plenarsitzungen vor,
formulieren die Anfragen und erarbeiten die Stellungnahmen der Fraktionen zu den
Sachproblemen.
Sowohl die Regierung als auch die Opposition nutzen häufig die Arbeitskreise der
eigenen Fraktion als Expertenforum.
Die Fraktionsvorsitzenden haben sich damit häufig außenpolitischen Handlungsspielraum verschaffen wollen.
Dies geschah besonders dann, wenn der Fraktionsvorsitzende sich als eigenständiger
Vertreter der Fraktion gegenüber der Regierung verstand, weil er etwa selber für das
Amt des Regierungschefs als ambitionierter Nachfolger Vorarbeit leisten wollte.
Rainer Barzel, Helmut Schmidt, Helmut Kohl, Franz-Josef Strauß und Willy Brandt, alle
haben sich damit ein eigenes außenpolitisches Profil zu verschaffen versucht.
14
 Das Parlament als Gremium ist Mitglied der
Interparlamentarischen Union, der fast alle Parlamente
der Welt angehören.
Damit kann zumindest symbolische Außenpolitik gemacht werden.
Interparlamentarische Begegnungen, Auslandsreisen und die
Teilnahme an Verhandlungsdelegationen eröffnen hier Einflussmöglichkeiten.
Dabei werden besonders gern sogenannte außenpolitische
Versuchsballons losgelassen, die auf ihre Öffentlichkeitswirkung
getestet werden.
15
 In Übereinstimmung mit Pfetsch wird zur Rolle des
Bundestages im außenpolitischen Entscheidungsprozeß
zusammengefasst:
Das Grundgesetz hat dem Bundestag nur geringe Chancen eingeräumt, eine
Regierung zu stürzen.
Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundestages vergrößern sich, wenn eine
Regierung nur eine schwache Mehrheit besitzt. Die Opposition hat also desto
mehr Einwirkungschancen je näher sie selbst der Mehrheitsfähigkeit ist.
Konfrontations- und Kooperationsphasen
Parlament haben sich abgewechselt.
zwischen
Regierung
und
Die frühen fünfziger Jahre waren eine Phase der Konfrontation, dann folgten
Jahre der begrenzten Kooperation. Die Ostpolitik Anfang der siebziger Jahre
war wieder stärker antagonistisch, die Entspannungsphase dann eher
kooperativ. Nach der Vereinigung deutet sich eine kooperative Phase, die von
rhetorischer Konfrontation geprägt ist, an.
16
 Auch der spezifisch deutsche Parlamentarismus, der stark
auf Regierungsstabilität ausgerichtet ist, hat außenpolitische
Aktivitäten des Bundestages in seiner Gesamtheit nicht
unterbunden.
Beispiele sind :
1.
der Jaksch-Bericht zur Ostpolitik von 1959;
2.
die gemeinsame Entschließung zum Deutsch-Französischen Vertrag
von 1963;
3.
die gemeinsame Entschließung zur Ostpolitik von 1972 und
4.
die gemeinsame Entschließung zur Grenze mit Polen von 1990.
17
 Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juni
1994 über internationale Einsätze der Bundeswehr hat die
außenpolitische Rolle des Bundestags eine erhebliche
Aufwertung erfahren.
Die Auflage für die Regierung, seine Zustimmung grundsätzlich vorher
einzuholen, hat ihn zum direkten Mitentscheider bei Auslandseinsätzen der
Bundeswehr gemacht.
Der erste Fall trat am 30.06.1995 ein, als der Bundestag mit 386 Stimmen,
darunter solche der SPD, bei 258 Gegenstimmen und 11 Enthaltungen, den
Einsatz von Luft- und Sanitätseinheiten in Bosnien billigte.
18
2005
Usbekistan
300 Soldaten betreiben den Militärflughafen Termes.
Juni 2003
Uganda
/Kongo
350 Soldaten, nur medizinische und logistische Hilfe
Juni 2003
weltweit
Kosovo 3500 Soldaten; Bosnien-Herzegowina 1400;
Mazedonien 50; Afghanistan 2300; Dschibuti, Kenia, Kuwait
900; Georgien 11
Febr. 2002 Kuwait
250 Spezialisten der Bundeswehr nehmen an einer Übung
teil.
Jan. 2002
Somalia
1400 deutsche Marinesoldaten kämpfen beim
internationalen Einsatz „Enduring Freedom“ in Somalia.
Jan. 2002
Dschibuti
Das Kriegsschiff Bayern traf im Hafen von Dschibuti, Hauptstadt des gleichnamigen Landes in Ostafrika, ein. Die
deutsche Marine (bis zu 1800 Soldaten) soll den Seeverkehr in der Region des Golfs von Aden sichern. Erwartet
werden noch die Kriegsschiffe Köln und Emden.
Jan. 2002
unbekanntes Land
250 Soldaten werden in einem unbekannten Land der
arabischen Halbinsel eingesetzt.
19
2001
Golf von Aden
750 Soldaten, Überwachung der Schiffsrouten
2001
Afghanistan
ca. 800 bis 1000 Soldaten
2000
Mosambik
Beteiligung bei Flutkatastrophe
1999-2000
Ost-Timor
Beteiligung an internationaler Friedenstruppe
seit 1999
Kosovo
Beteiligung an internationaler Friedenstruppe
Seit 1995
Bosnien
Beteiligung an internationaler Friedenstruppe
1993-1994
Somalia
Blauhelm-Einsatz
1992-1993
Kambodscha
Feldlazarett
1991
Persischer Golf
Minenräumung nach dem Golfkrieg
1991
Türkei
Verlegung von Alpha-Jets während des Golfkonflikts
1991
Türkei und Iran
Kurdenhilfe
20
40 Einsätze – 150 000 Soldaten
• Nicht nur die Öffentlichkeit, sondern auch manche
Parlamentarier dürften schon lange den Überblick
verloren haben, was deutsche Soldaten eigentlich an all
diesen Einsatzorten zu suchen haben.
• Seit 1992 waren über 150 000 deutsche Soldaten an
über 40 Auslandseinsätzen der Bundeswehr beteiligt.
»Das Aufgabenspektrum reichte dabei«, so resümierte
Bundespräsident Horst Köhler vor wenigen Wochen auf
der Kommandeurtagung der Bundeswehr, »von
humanitärer Hilfe bis zum Kampfeinsatz, von der
Bekämpfung von Terroristen bis zum Wiederaufbau
kriegszerstörter, nicht endgültig befriedeter Gebiete.«
21
Verlängerung 2008
• Der Bundestag billigte am 16.10.2008 in Berlin
einen Antrag der Bundesregierung, das IsafMandat der deutschen Streitkräfte um 14
Monate bis zum 13. Dezember 2009 zu
verlängern. Dabei können künftig bis zu 4500
Soldaten und damit 1000 mehr als bisher
eingesetzt werden. In namentlicher Abstimmung
votierten 442 Abgeordnete für die Verlängerung.
96 votierten dagegen und 32 enthielten sich.
22
23
Dokument 13
Aus der Entschließung des Deutschen Bundestages zur
deutsch-polnischen Grenze vom 21. Juni 1990
Der Deutsche Bundestag ... gibt seinem Willen Ausdruck, dass der Verlauf der
Grenze zwischen dem vereinten Deutschland und der Republik Polen durch
einen völkerrechtlichen Vertrag endgültig wie folgt bekräftigt wird:
Der Verlauf der Grenze zwischen dem vereinten Deutschland und der Republik
Polen bestimmt sich nach dem „Abkommen zwischen der Deutschen
Demokratischen Republik und der Republik Polen über die Markierung der
festgelegten und bestehenden deutsch-polnischen Staatsgrenze“ vom 6. Juli
1950 und den zu seiner Durchführung und Ergänzung geschlossenen
Vereinbarungen (Vertrag zwischen der Deutschen Demokratischen Republik
und der Volksrepublik Polen über die Abgrenzung der Seegebiete in der
Oderbucht vom 22. Mai 1989; Akt über die Ausführung der Markierung der
Staatsgrenze zwischen Deutschland und Polen vom 27. Januar 1951) sowie
dem „Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Volksrepublik
Polen über die Grundlagen der Normalisierung ihrer gegenseitigen
Beziehungen“ vom 7. Dezember 1970.
24
Beide Seiten bekräftigen die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen
bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich
gegenseitig zur uneingeschränkten Achtung ihrer Souveränität und
territorialen Integrität.
Beide Seiten erklären, dass sie gegeneinander keinerlei Gebietsansprüche
haben und solche auch in Zukunft nicht erheben werden.
Die Bundesregierung wird aufgefordert, diese Entschließung der Republik
Polen förmlich als Ausdruck auch ihres Willens mitzuteilen.
Die Volkskammer der DDR hat am 21. Juni 1990 eine gleichlautende
Entschließung verabschiedet.
Quelle: Auswärtiges Amt (Hg.), Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland.
Dokumente von 1949 bis 1994, Köln 1995, S. 676 f., Dok. 226