Das schweizerische Regierungssystem - ein

Das schweizerische Regierungssystem - ein Sonderfall
Thomas Fleiner
Professor Pernthaler hat sich während seiner ganzen wissenschaftlichen Tätigkeit mit dem schweizerischen Staatsrecht und insbesondere mit der schweizerischen Staatslehre auseinandergesetzt. Seine 1987 erschienene Allgemeine
Staats- und Verfassungslehre hat er unserem allzu früh verstorbenen Peter Saladin und mit ihm der ganzen schweizerischen Staatslehre gewidmet. Schon diese Referenz der Schweiz gegenüber, aber auch die vielen wissenschaftlichen
Begegnungen in Zusammenhang mit den Fragen des Föderalismus und der
Staatslehre sind Grund genug, Professor Pernthaler in seiner Festschrift einige
grundsätzliche Überlegungen zum schweizerischen Regierungssystem zu widmen.
Wesentliche Elemente der schweizerischen Volkssouveränität
War nach der Verfassung von 1848 das Regierungssystem noch weitgehend
eine repräsentative Demokratie, so setzten sich allmählich über die Kantone
mehr und mehr Elemente einer direkten Demokratie auch auf Bundesebene
durch. 1874 wurde das Referendum, 1891 das Initiativrecht für die Partialrevision
der Verfassung und 1918 das Referendum für Staatsverträge (ausgebaut 1977)
eingeführt. Von zentraler Bedeutung ist schliesslich auch die Einführung des
Verhältniswahlverfahrens im Jahre 1918. Der Grundsatz der proportionalen Vertretung im Parlament und später in Regierung, Verwaltung, Gericht - ja in allen
Behörden - durchzieht heute den eidgenössischen Bundesstaat wie ein roter Faden. Er steht in einem gewissen Gegensatz zum reinen Prinzip des Mehrheitsentscheides, dem sich die Minderheit fügen muss. Die proportionale Vertretung in
allen Behörden soll nämlich sicherstellen, dass auf allen Stufen ein Kompromiss
gefunden wird, der möglichst vielen Interessen Rechnung trägt und allen im Volke vorhandenen Bestrebungen die Möglichkeit gibt, einen Entscheid zu beeinflussen. Damit bringt das Proporzsystem auch zum Ausdruck, dass Demokratie
in der Schweiz nicht in erster Linie als Mehrheitsherrschaft, sondern als Möglichkeit weitgehender Selbstbestimmung verstanden wird. Das Proporzprinzip führt
dazu, dass jeweils ein möglichst einstimmiger Entscheid gesucht wird.
Andere Demokratisierungstendenzen wurden vom Volke abgelehnt, so beispielsweise die Volkswahl des Bundesrates, das Finanzreferendum, das konstruktive Referendum und die Gesetzesinitiative. Die seit 1848 anhaltende Tendenz zur Ausweitung der direkten Demokratie ist aber trotz verschiedener negativer Entscheidungen des Volkes nicht zum Stillstand gekommen. Die Ausweitung
des Staatsvertragsreferendums und die vielen neuen Initiativen, welche grosse
politische Probleme (Atomkraftwerke, Nationalstrassenbau) über einen Volksentscheid lösen wollen, beweisen dies zur Genüge.
Was sind nun die wesentlichen Elemente des schweizerischen Regierungssystems im Vergleich zu anderen Systemen? Entscheidend ist die Tatsache, dass
das Parlament im Gegensatz zur parlamentarischen Demokratie nicht über unbeschränkte Souveränität verfügt. Es wird zwar in Art. 148 der Bundesverfassung
(BV) unter Vorbehalt der Rechte des Volkes als oberstes Organ des Bundes bezeichnet, aber eben unter Vorbehalt der Rechte des Volkes. Gleichzeitig be-
zeichnet Art. 194 BV den Bundesrat als oberste vollziehende Behörde der Eidgenossenschaft.
Im Gegensatz aber zu den Regierungssystemen nach Westminstermodell sind
das Parlament und vor allem die Parlamentsfraktionen, aus denen sich die Exekutive zusammensetzt, überhaupt nicht in die Regierungstätigkeit eingebunden.
Da die Exekutive und vor allem auch die einzelnen Bundesräte während der
Amtszeit nicht abgesetzt werden können, sind sie von ihrer Fraktion, bzw. von
Mehrheitsentscheiden im Parlament, relativ unabhängig. Im Gegensatz zum Präsidenten der Vereinigten Staaten können aber die einzelnen Bundesrätinnen oder Bundesräte ihre Vorlagen in beiden Kammern direkt vertreten und müssen
sich nicht durch ein Mitglied der jeweiligen Kammer vertreten lassen.
So kann die Exekutive den beiden Kammern zwar Gesetzes- und Haushaltsvorschläge unterbreiten und diese in der Ratssitzung vertreten. Die Mitglieder
des Bundesrates haben aber kein Stimmrecht. Das Parlament entscheidet völlig
frei über die Vorlagen der Exekutive. Im Gegensatz zu manchen anderen Staaten
werden Gesetze im Parlament und vorher bereits in den parlamentarischen
Kommissionen wesentlich überarbeitet. Es gibt in der Schweiz keine parlamentarische Regierungsmehrheit, die mittels Fraktionsdisziplin die Gesetzesvorlagen
der Exekutive im Parlament durchpeitschen muss.
Die eidgenössischen Räte sind nach Verfassung unter dem Vorbehalt der
Rechte des Volkes Inhaber der obersten Gewalt. Gestützt auf diese Bestimmung
der Verfassung nimmt das Parlament seine Aufsichtsrechte über Bundesrat und
Bundesgericht wahr. Allerdings hat sich die Exekutive aus Gründen der Gewaltenteilung lange gegen ein zu weitgehendes Aufsichtsrecht des Parlamentes
namentlich bei parlamentarischen Untersuchungen gewehrt, wobei die Regierung
ihre Argumentation auf die dogmatische Gewaltenteilung stützte. Mit dem Gegenargument der Gewaltenkontrolle als wesentliche Ergänzung der Gewaltenteilung hat sich das Parlament schliesslich gegenüber dem Bundesrat durchgesetzt.
Im Gegensatz zu den Westminstermodellen erfüllt die Untersuchungskompetenz
des Parlamentes nicht die Funktion eines Minderheitenrechts der Oppositionsfraktion. Die parlamentarische Untersuchungskompetenz ist ein Teil der ordentlichen Gewaltenkontrolle des Parlaments.
Die eidgenössischen Räte sind auch Wahlorgan der Mitglieder des Eidgenössischen Bundesgerichtes. Die Bundesrichter sind auf eine fixe Amtszeit (sechs
Jahre) gewählt und müssen nach Ablauf der Amtszeit wiedergewählt werden,
falls sie in ihrer Funktion bleiben wollen. Diese Wiederwahl ist in der Regel Routine. Es kann aber vorkommen, dass das Parlament die Entscheide gewisser
Bundesrichter unter die Lupe nimmt und die Wiederwahl in Frage stellen kann,
falls eine Mehrheit der Räte mit der Amtstätigkeit der betreffenden Richter nicht
einverstanden ist. In diesen Fällen ist die Unabhängigkeit der Justiz nicht absolut
geschützt.
Neben der Aufteilung der Exekutiv- und der Legislativgewalt kommt den Volksrechten als wesentlichem Charakteristikum des politischen Systems entscheidende Bedeutung zu. Während in der parlamentarischen Demokratie das Volk
den Parteien mit der Wahl auch das Mandat erteilt, im Sinne des von ihnen vertretenen Programms zu regieren, erhalten Parlament und Regierung im schweizerischen System ihr Mandat weniger durch die Wahl als vielmehr durch vom
Volk beschlossene Verfassungsaufträge.
Das schweizerische Regierungssystem entspricht nicht einer reinen Volksherrschaft. Das Volk regiert nicht. Es ist lediglich oberste Instanz wie früher die Gerichtsversammlung, die Landsgemeinde, die ein Mandat zur Regierungsausübung in personeller, sachlicher und finanzieller Hinsicht erteilt oder verweigert.
An der eigentlichen Regierung sind alle Organe beteiligt: das Volk, das Parlament, der Bundesrat und das Bundesgericht. Im Rahmen dieser vom Volk abgedeckten Legitimation kann aber die Exekutive beim Vollzug der Gesetze auf eine
breite Unterstützung von Seiten der Bevölkerung zählen. Diese verstärkte Legitimation erleichtert den Vollzug der Gesetze.
Dies hat auch erhebliche Auswirkungen auf die Stellung der Parteien. Diese
sind im Gegensatz zu den Parteien der parlamentarischen Demokratie nicht Träger eines besonderen Regierungsmandates. Es sind Gruppierungen, die im Parlament im Rahmen des Volksmandates eine beschränkte Legislativgewalt ausüben und allenfalls der Exekutive helfen, die notwendigen Mehrheiten im Volke
zu finden oder als oppositionelle Gruppierungen der Regierung Unzufriedenheit
im Volke anzeigen. Die Regierung wird also nicht von einer Fraktionsmehrheit
getragen, sondern von ihrem Verfassungs-, Gesetzes- und Finanzauftrag.
Eine Trennung zwischen parlamentarischer Regierungsmehrheit und parlamentarischer Opposition im Sinne der parlamentarischen Demokratie hätte in der
Schweiz recht wenig Sinn, da die Exekutive immer Anregungen der Opposition in
ihre Politik aufnehmen kann, um das Mandat des Volkes zu erhalten. Die Opposition muss keine Neuwahlen erzwingen, sie kann der Exekutive über die Instrumente der direkten Demokratie neue politische Ziele aufzwingen, was ihr als
Minderheit im Westminstersystem nicht möglich ist. Erteilt das Volk aber einer
Vorlage der Exekutive seine Zustimmung, hat die Opposition in der betreffenden
Sachfrage die Grundlage ihrer Politik zumindest vorübergehend verloren. Die Legitimation einer Volksabstimmung ist für eine gewisse Zeit unwiderruflich. Sie
muss dann nach neuen Möglichkeiten suchen, wenn sie ihr Anliegen verwirklichen will, da sich gegen die Volksmehrheit schlecht Opposition machen lässt.
Dies alles führt gleichzeitig auch zu einem Machtschwund der Parteien, denen
eher personalpolitische denn sachpolitische Aufgaben zukommen. Wollen Bürgerinnen und Bürger auf die Sachgeschäfte Einfluss nehmen, brauchen sie dies
nicht über die Parteien zu tun. Sie können sich vielmehr durch Bildung von Referendumskomitees oder über bestehende überparteiliche Vereinigungen oder
Wirtschaftsverbände mit der Verfassungsinitiative oder dem Referendum Gehör
verschaffen.
Die Aufteilung der Souveränität zwischen Volk, Parlament und Exekutive entspricht also der schweizerischen Tradition; dagegen gab es gegen die Umsetzung des klassischen Konzepts einer horizontalen Gewaltenteilung zwischen
Gesetzgebungs-, Vollziehungs- und richterlicher Gewalt mehr Widerstand. Vor
allem das Volk als letzte und oberste Instanz wollte nicht auf das Recht verzichten, in allen Geschäften oberste und vor allem letzte Legitimationsinstanz zu
sein.
Die weitgehende Abstützung der Regierungsgewalt im Volke verleiht der Exekutive eine starke Integrationsgewalt. Oft besteht sogar noch ein patriarchalisches Verhältnis der Menschen zu ihrer Exekutive oder zu ihrem „Vertreter“ in
der Exekutive. Sowohl bei kantonalen Regierungen wie auch beim Bundesrat
wird erwartet, dass die Gesamtregierung, aber auch ihre einzelnen Mitglieder über dem Parteienstreit stehen. Sie sollen die Interessen des Gemeinwohles ver-
wirklichen. Diese besondere Stellung der Exekutive ist umso bedeutsamer, weil
sich die Legitimität der Regierung im Gegensatz zu den meisten anderen europäischen Staaten nie von einem König von Gottes Gnaden ableitete. Die Legitimation oligarchischer Herrschaft lag letztlich immer beim Volk, das sich allerdings
seiner beschränkten – in den katholischen Kantonen an Gott gebundenen – Souveränität bewusst war. Dies ermöglichte die Erhaltung einer differenzierten und
strukturierten Staatsgewalt und verhinderte gleichzeitig die Zentralisierung staatlicher Souveränität in einem Organ.
Heute wird diese Volkssouveränität oder Volkslegitimität besonders auf dem
Gebiet des Steuerwesens spürbar. Im Bund und in den meisten Kantonen sind
neue Steuern und z.T. Steuererhöhungen von der Zustimmung des Volkes abhängig. Was in anderen Ländern die Parlamente allein entscheiden können,
steht in der Schweiz dem Volke zu. Dies führt dazu, dass Exekutive und Parlament ihre Leistungen gegenüber dem Volke vertreten müssen, um es für einen
positiven Entscheid zu gewinnen. Das Parlament kann sich nicht vom Volk isolieren und zur Finanzierung seiner eigenen Interessen Einnahmen beschliessen. Es
unterliegt der gleichen Kontrolle wie die Exekutive. Leistungen des Staates müssen den Stimmbürgerinnen und -bürgern einen spürbaren oder zumindest erkennbaren Nutzen bringen, will die Regierung sicherstellen, dass ihre Vorlage in
einer Steuerabstimmung vom Volke honoriert wird.
Doch dürfen auch die Mängel der schweizerischen Volkssouveränität nicht übersehen werden. Heute leben gegen 20% Ausländerinnen und Ausländer in der
Schweiz. Dieser Bevölkerungsgruppe ist die politische Mitsprache, abgesehen
von einigen wenigen Kantonen und Kirchgemeinden, durchwegs verwehrt. Wie
lässt sich aber in der heutigen Zeit ein Staat auf der Grundlage der demokratischen Volkssouveränität aufbauen, wenn diese sich auf ca. 80% der wahlberechtigten Bevölkerung beschränkt?
Der Bundesrat: ein Sonderfall
Die Schweizerische Eidgenossenschaft hat ein auf der Welt einzigartiges Regierungssystem, das einerseits von der demokratischen Geschichte des Landes und
andererseits von seiner Multikulturalität bestimmt wird. Der Bund kennt kein monokratisches Staatsoberhaupt. Der Bundesstaat wird vielmehr von einer kollegialen Exekutive geführt, die auf eine feste Amtszeit von vier Jahren gewählt ist.
Weder der Gesamtbundesrat noch die einzelnen Mitglieder können während dieser Amtszeit abgewählt werden. Überdies wurden im 20. Jahrhundert alle jene
Bundesrätinnen und Bundesräte, die sich nach Ablauf der Amtszeit zur Wiederwahl stellten, von den eidgenössischen Räten in ihrem Amt für die nächste
Amtsperiode bestätigt. Erst zu Beginn des 21. Jahrhunderts wurde eine Kandidatin von der Vereinigten Bundesversammlung nicht wiedergewählt, obwohl sie sich
zur Wiederwahl gestellt hat. Die Exekutive wird trotz dieses weiter unten behandelten Ausnahmefalles in der Regel nach Verfassungsusance nicht abgewählt.
Im Gegensatz zu den parlamentarischen Regierungssystemen, in denen jeweils
die nationale Kammer das Kabinett bestimmt, wird für die Wahl des Bundesrates
jeweils eine besondere Wahlbehörde, nämlich die aus beiden Kammern der Legislative gebildete Vereinigte Bundesversammlung eingesetzt. Da diese Wahlbehörde nur zu Wahlgeschäften zusammenkommt, besteht somit auch keine Gelegenheit, die Exekutive während der Amtsperiode der Mitglieder wieder abzuwählen.
Der amerikanische Präsident wird über das Verfahren der Wahlmänner der
Gliedstaaten vom Volk auf eine bestimmte Amtszeit gewählt. Er ist gegenüber
dem amerikanischen Kongress für seine Tätigkeit verantwortlich und kann zwar
nicht abgewählt aber über das Impeachment Verfahren auf Antrag des Repräsentantenhauses vom Senat zur Rechenschaft gezogen werden. Die Schweiz
hingegen kennt kein Impeachment Verfahren. Gegen ein Mitglied des Bundesrates könnte lediglich mit dessen Zustimmung, bzw. mit Zustimmung des Gesamtbundesrates, oder letztinstanzlich auf Antrag der Strafverfolgungsbehörde durch
die Vereinigte Bundesversammlung ein Strafverfahren eingeleitet werden. Allerings muss es sich dabei um Verbrechen oder Vergehen handeln, die nicht mit
der Amtsausübung in Zusammenhang stehen.1
Die Realität der halbdirekten Demokratie macht es unerlässlich, dass bereits
auf der Stufe der Exekutive ein Gremium tätig ist, das die verschiedenen Volksmeinungen berücksichtigt und in der Lage ist, den notwendigen Kompromiss zu
finden, der allein Chance hat, in einer Volksabstimmung eine Mehrheit zu finden.
Ein Wechsel zu einem System von Oppositions- und Regierungsmehrheit nach
Mehrheitsprinzip des Parlamentes wäre in der Schweiz politisch chancenlos, da
es der eigentlichen Opposition einer Volksmehrheit nicht Rechnung trägt.
Eine mit der Mehrheitspartei des Parlamentes identische Exekutive nach
Westminstermodell hätte im Referendum keine Aussicht auf Zustimmung. Das
Volk als „Souverän“ hat gegen Ende des 19. Jahrhunderts die von einer kleinen
politischen Mehrheit getragene Regierungspolitik der aus einer kleinen Parlamentsmehrheit zusammengesetzten Exekutive konsequent zurückgewiesen und
mit der konstanten Ablehnung der Vorlagen indirekt ein Wahlsystem nach Proporz erzwungen, das zu einer getreueren Wiederspiegelung der gesellschaftlichen Kräfte im Parlament führte. Dieses Parlament musste seinerseits eine Exekutive schaffen, die im Volk eine möglichst breite Unterstützung finden konnte.
Dies wiederum war nur mit einem kollegialen Exekutivrat möglich, in welchem die
verschiedenen Machtzentren der Gesellschaft, aber auch die unterschiedlichen
Ansichten und Kulturen der Bevölkerung vertreten waren und der unabhängig
von den Parteien eine Politik führen konnte, die vom großen Konsens des Volkes
getragen wurde.
Die Gewaltenbeschränkung bestand also weniger in den „Checks and Balances“ zwischen Parlament und Exekutive, wie in den Vereinigten Staaten, sondern
im Zwang zum kollegialen Konsens in der „ersten“ exekutiven Instanz und der
„zweiten“ parlamentarischen, aus zwei Kammern zusammengesetzten Legislativinstanz.
Entscheidenden Einfluss auf das seit 1848 unveränderte Regierungssystem
hatte der erst 15 Jahre nach dessen Schaffung beginnende Ausbau der direkten
Demokratie, der Ende des 19. Jahrhunderts und im 20. Jahrhundert zu einer
konstanten allmählichen Ausweitung der Volksrechte führte. Das 1874 eingeführte Referendumsrecht gegenüber Bundesgesetzen beispielsweise führte dazu,
dass diejenigen gesellschaftlichen Kräfte, wie namentlich die Wirtschaft und die
Gewerkschaften, die in der Lage waren, ein Referendum und den späteren Abstimmungskampf zu finanzieren, an Einfluss gewinnen konnten. Die Parteien
1
vgl. Art. 61a Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (Systematische Rechtssammlung
170.21), http://www.admin.ch/ch/d/sr/1/172.010.de.pdf
hingegen, die kaum über die finanziellen Mittel verfügen, um einen Referendumskampf zu finanzieren, haben an Einfluss verloren und sind weitgehend zu
Organisationen geworden, welche zwar auf die Wahl von Kandidaten für politische Ämter Einfluss nehmen, hingegen auf die programmatische Entwicklung
des Landes wenig Einfluss haben.
Hingegen haben die verschiedenen Volksabstimmungen und namentlich die
Mitwirkung des Volkes bei Verfassungsabstimmungen die Verfassungspolitik des
Bundes wesentlich beeinflusst. Zwar haben wenige Volksinitiativen die Gnade
beim „Souverän“ gefunden. Jede Verfassungsabstimmung hat aber im Volk einen
intensiven Grundsatzdiskurs ausgelöst, der seinerseits entweder in einen Gegenvorschlag des Parlamentes mündete und in der Verfassung verankert wurde
oder mittel- oder langfristig zu Gesetzesänderungen führte, die sich auf die Gesamtpolitik des Landes auswirkten. Die Verfassung ist damit von einem Instrument, das die Staatsgewalt ermöglicht aber auch gleichzeitig beschränkt, zu einem Dokument geworden, das überdies die Grundpolitik des Staates wesentlich
bestimmt. Damit hat die Verfassung einen wichtigen programmatischen Charakter erhalten.
Direktorium der französischen Revolution
Während sich die Vorstellung einer geteilten Staatssouveränität zwischen
Bund und Kantonen durchsetzen konnte, liess sich die geteilte Souveränität zwischen den Organen des Bundes im Gegensatz zu den Vereinigten Staaten nur
zum Teil verwirklichen. Die Zuweisung gleicher Befugnisse an die beiden Kammern des Parlamentes etwa lässt sich noch mit der amerikanischen, ursprünglich
vom England des 18. Jhs. übernommenen Aufteilung der Kompetenzen zwischen
Commons und House of Lords vergleichen. Nationalrat (Volkskammer) und Ständerat (Kammer der kantonalen Vertreter) haben gleiche Funktionen und Befugnisse, beschränken aber gegenseitig ihre Macht.
Die Organisation der Bundesgewalt wurde aber nicht nur von der amerikanischen, sondern auch von der kurzlebigen Verfassung der Helvetik beeinflusst.
Diese übernahm das von MONTESQUIEU beeinflusste Modell einer personellen
Trennung der Gewalten. (Vgl. Art. 3 des Entwurfes einer neuen helvetischen Verfassung vom 5. Juli 1800: „Die gesetzgebende, richterliche und vollziehende Gewalt dürfen nie vereinigt werden.“)
Nach diesem Modell sind Legislative, Exekutive und richterliche Gewalt personell voneinander getrennt. Im Gegensatz zur parlamentarischen Regierung kann
die Exekutive in der Schweiz vom Parlament, aber nicht durch ein Misstrauensvotum abgesetzt werden. Der Bundesrat kann vom Parlament zwar zur Rechenschaft gezogen werden, eine Abwahl durch Misstrauensvotum oder ein Impeachment ist aber nicht möglich.2 Die Bundesversammlung hat lediglich das
Recht, nach Ablauf der Amtsperiode über die Wiederwahl der Exekutive zu entscheiden. Während die Vereinigten Staaten die oberste Vollzugsgewalt einem
Präsidenten übertragen haben, übernahm die schweizerische Verfassung das
System des kollegialen Direktoriums, das sich in der Revolutionsverfassung in
Frankreich (1795–99) nicht durchsetzen, aber über die Helvetik mit dem schwei2
vgl. Parlamentsgesetz Art. 141ff. über den Verkehr zwischen Bundesrat und Bundesversammlung
http://www.admin.ch/ch/d/sr/1/171.10.de.pdf
zerischen Gedankengut verbinden konnte. Die Versuche, auf Bundesebene ein
Präsidialsystem analog den Regierungen einiger Kantone, die unter der Leitung
eines Landammanns stehen, zu verwirklichen, sind letztlich am Föderalismus
und der Multikulturalität gescheitert. Die Kantone konnten nicht zulassen, dass
ein „Landammann“ die umfassende Vollziehungsgewalt des Bundes in sich vereinigt. Sie wollten – wenn auch nicht gleich wie in der Legislative, so doch beschränkt – auch in der Exekutive vertreten sein. Überdies gab es bereits Vorbilder für eine kollegiale Exekutive im Kleinen, vom Schultheiss geführten Rat der
Stadtkantone.
Der Artikel 132 der Verfassung des 5. „Fruktidor“ des Jahres III (22. August
1795) bestimmte zur Zeit der Französischen Revolution:
„Die vollziehende Gewalt ist einem aus fünf Mitgliedern bestehenden Vollziehungsdirektorium übertragen.“
Artikel 71 der ersten von den Französischen Revolutionstruppen der Eidgenossenschaft verordneten Verfassung der Helvetik vom 12. April 1798 lautete:
„Die vollziehende Gewalt ist einem aus fünf Mitgliedern bestehenden Vollziehungsdirektorium übertragen.“
Artikel 174 der heute geltenden Bundesverfassung von 1999 bestimmt:
„Der Bundesrat ist die oberste vollziehende und leitende Behörde des Bundes.“
Artikel 62 des Bonner Grundgesetzes bestimmt demgegenüber:
„Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern.“
„Staatsoberhaupt ist der Bundespräsident, dessen Funktionen als Staatsoberhaupt
im Grundgesetz aber nur teilweise umschrieben werden.“
Die französische Verfassung von 1958 umschreibt die verschiedenen Regierungsfunktionen wie folgt:
Art. 5 regelt die Funktionen des Präsidenten als Staatsoberhaupt und bestimmt:
„Der Präsident der Republik wacht über die Beachtung der Verfassung. Er sichert
durch seinen Schiedsspruch die ordnungsgemässe Tätigkeit der öffentlichen Gewalt
sowie die Kontinuität des Staates.
Er ist der Garant der nationalen Unabhängigkeit, der Integrität des Staatsgebietes,
der Einhaltung der Gemeinschaftsabkommen und der Verträge.“
Art. 20:
„Die Regierung bestimmt und leitet die Politik der Nation.
Sie verfügt über die Verwaltung und die Streitkräfte.“
Art. 21:
„Der Premierminister leitet die Tätigkeit der Regierung. Er ist für die Landesverteidigung verantwortlich. Er sorgt für die Ausführung der Gesetze.“
Während die Texte, welche die Funktion des Direktoriums der Französischen
Revolution und der Helvetik einerseits sowie die Funktion des jetzigen schweizerischen Bundesrates andererseits umschreiben, sehr ähnlich, ja beinahe identisch lauten, sind die Verfassungstexte, welche die verschiedenen Funktionen der
Regierung und des Staatsoberhauptes im parlamentarischen oder präsidentiell/parlamentarischen System umschreiben ganz anders konzipiert, da sie die
Regierungsfunktionen zwischen Staatsoberhaupt, Premierminister, Kabinett und
Kabinettsminister, z.B. Verteidigungs-, Justiz- oder Finanzminister, aufteilen
müssen.
Der Vergleich der geltenden Schweizerischen Verfassung mit der Französischen Revolutionsverfassung einerseits und den geltenden modernen Verfassungen andererseits zeigt deutlich, wie sehr das schweizerische Regierungssystem viel eher dem alten revolutionären französischen Modell entspricht und wie
wenig es sich mit einer Staatsorganisation vergleichen lässt, die eine doppelspitzige Regierung, aufgeteilt in Staatsoberhaupt und ein vom Premierminister geleitetes Kabinett, kennt.
Das Regierungssystem des helvetischen Einheitsstaates konnte sich allerdings
nur während kurzer Zeit halten. Der helvetische Einheitsstaat entsprach weder
der Tradition noch den besonderen Bedürfnissen einer vielfältigen Eidgenossenschaft. Erst die liberalen Kantone, die im Laufe der Regenerationszeit im Anschluss an die Julirevolution Frankreichs (1830) liberale Verfassungen erliessen,
übernahmen zum Teil das Modell der Direktorialverfassung, das übrigens auch
mit den alten kollegialen Städteverfassungen verwandt ist.
Das tief verwurzelte Misstrauen des Volkes, das keiner Behörde und vor allem
keinem Menschen zu viel Macht anvertrauen will, die Tradition des Föderalismus
und das bereits in den Städten erprobte oligarchische Kollegialsystem waren
wohl die historischen Wurzeln, welche die Verfassungsväter des schweizerischen
Bundesstaates dazu bewogen, für die neu zu schaffende schweizerische Regierung ein Kollegialorgan vorzusehen. Nur einem derartigen Kollegialorgan wollte
man die Verantwortung übertragen, den durch verschiedene Revolutionen und
Bürgerkriege belasteten jungen Bundesstaat zu regieren.
In Frankreich währte die Direktorialverfassung nur drei Jahre. Das 1848 begründete schweizerische Regierungssystem hat demgegenüber während 150
Jahren unverändert den Deutsch-Französischen Krieg von 1870, zwei Weltkriege, die Französische Revolution der 1870er Jahre, die russische Revolution, das
Dritte Reich, dann die jüngsten Wirtschafts-, Umwelt- und Versorgungskrisen ebenso überdauert wie die grosse Zeitenwende nach 1989 und die Ereignisse des
11. September 2001. In Frankreich hingegen konnte der erste starke Mann, Napoleon, das Direktorium umstürzen. In der Schweiz gelang es weder einem der
zur Wahrung der Neutralität gewählten Oberbefehlshaber der Armee (General)
während der drei grossen Nachbarkriege noch sonst einer starken Persönlichkeit,
den Bundesrat aus den Angeln zu heben.
In diesem Sinne ist das Direktorialsystem schweizerischer Prägung, der dritte
Typus eines Regierungssystems demokratischer Staaten, das sich seit der glorious revolution von 1689, wenn auch nur in einem einzigen Land, seit fast 200
Jahren behaupten konnte. Das erste Modell, das amerikanische Präsidialsystem,
wurde von der englischen Verfassung des 17. Jahrhunderts übernommen, das
zweite Modell, das parlamentarische Kabinettssystem, ist wohl das verbreiteteste
Modell. Es entspricht dem Konzept der Westminsterverfassung, wie es sich im
19. Jahrhundert in England entwickelt hat. Das französische präsidentielle Modell, das teilweise parlamentarischen und teilweise präsidentiellen Charakter hat,
ist teilweise vom Westminstermodell beeinflusst, hat aber seine eigenständigen
Wurzeln der französischen revolutionären Geschichte.
Grundzüge des Direktorialsystems
Das Direktorialsystem ist das einzige Regierungssystem, das die Regierungsfunktion des Staatsoberhauptes, des Premierministers und des Kabinetts in einem Kollegialorgan zusammenfasst und gleichzeitig auf sieben gleichberechtigte
Mitglieder dezentralisiert. Aus diesem Grunde kennt die Schweiz die Probleme
nicht, welche Verfassungen zu lösen haben, welche die Befugnisse zwischen
dem Staatsoberhaupt, dem Premierminister und dem Kabinett aufteilen müssen.
Ebenso wenig konnte sich in der Schweiz ein Diktator nach dem Muster der lateinamerikanischen Präsidialverfassungen etablieren.
Das Direktorialsystem ermöglicht es, Persönlichkeiten mit verschiedener Parteizugehörigkeit, ohne Koalitionsprogramm einer parlamentarischen Mehrheit in
die Regierung zu wählen, womit den Parteien ein unmittelbarer Einfluss auf die
Regierung verwehrt bleibt. In der Tat verstehen sich die verschiedenen, dem
Bundesrat angehörigen Bundesräte nicht in erster Linie als Parteienvertreter,
welche in der Exekutive die Parteiauffassung wiederzugeben haben. Aus diesem
Grunde sind sie eher in der Lage, mit den anderen Bundesräten im Kollegium
gemeinsame Lösungen zu finden, welche sich als Synthese oder „volonté
générale“ präsentieren lassen. Sie wurden auch nicht in die Exekutive gewählt,
weil sie einem von den Parteien vereinbarten Koalitionsprogramm unterstehen.
Sie müssen vielmehr eigenständig und unabhängig von ihrer Partei ein Regierungsprogramm vereinbaren, das sich gegenüber dem Parlament und dem Volke
vertreten lässt. Da es keine Mehrheitspartei gibt, die zusammen mit der Regierung das Ziel verfolgen muss, die nächsten Wahlen zu gewinnen, gibt es weder
eine Regierungspartei noch Koalitionspartner, welche die Arbeit ihres Kabinetts
stets unter dem Gesichtspunkt beurteilen müssen, ob mit ihren Entscheidungen
eine nächste Wahl gewonnen werden kann. Da jeder Bundesrat im Parlament
wie auch später in der Referendumsentscheidung beim Volk seine eigene Mehrheit finden muss und da sich dabei mit keiner auch noch so grossen Partei mehr
als einen Viertel der Stimmen gewinnen lässt, kann sich das Bundesratsmitglied
nie allein auf seine eigene Partei abstützen. Es muss für jeden Entscheid, den es
im Parlament und womöglich im Volk durchbringen will, eine besondere, parteiübergreifende Unterstützung finden.
Fast alle ursprünglichen Monarchien haben das Westminstermodell in irgendeiner Weise übernommen und dabei entweder den Monarchen als Staatsoberhaupt beibehalten oder einem Staatspräsidenten die entsprechenden Funktionen
anvertraut. Lediglich über das amerikanische Präsidialsystem war es letztlich
möglich, die Befugnisse des englischen Monarchen zu wahren und diesen durch
einen gewählten Präsidenten zu ersetzen. Nach dem Westminstermodell waren
die Monarchien verpflichtet, viele Regierungsbefugnisse des Monarchen an den
Premierminister und sein Kabinett abzutreten. Nur am Pontomac ist deshalb
noch das Staatsoberhaupt identisch mit dem Inhaber der gesamten Exekutivgewalt. Selbst der sehr mächtige französische Präsident muss seine von ihm eingesetzte Regierung der parlamentarischen Mehrheit anpassen. Die Co-habitation
in Frankreich hat deshalb eine ganz andere Bedeutung als die „Co-habitation“,
mit der der amerikanische Präsident auskommen muss, falls im Repräsentantenhaus und Senat die jeweils andere Partei über eine Mehrheit verfügt.
Grundsätzlich haben sich damit fast alle modernen Regierungssysteme entweder vom amerikanischen Präsidialsystem oder vom Westminstermodell beeinflussen lassen. Allein die Schweiz hat das Direktorialsystem der Französischen
Revolution übernommen und an schweizerische Verhältnisse angepasst.
Die schweizerische Bundesverfassung hat das französische Modell allerdings
noch in einem weiteren wesentlichen Punkten ergänzt und abgeändert. Im Gegensatz zum französischen Direktorium zählt der schweizerische Bundesrat nicht
fünf, sondern sieben Mitglieder. Ursprünglich plante man zwar auch einen Bundesrat von lediglich fünf Mitgliedern. Vor allem die mittleren und kleinen Kantone
verlangten aber eine Erhöhung der Zahl auf sieben, da sie befürchteten, sonst
überhaupt nie im Bundesrat vertreten zu sein.
Die Mitglieder des Bundesrates (Direktoriums) sind auf eine fixe Amtsperiode
von 4 Jahren (ursprünglich 3) durch die Vereinigte Bundesversammlung gewählt.
Die Bundesversammlung wählt jedes Mitglied einzeln. Zwar achtet sie auf eine
proportionale Vertretung aller Landesteile und aller grossen Parteien. Der Bundesrat ist aber keine Koalitionsregierung, die durch Vereinbarung der Parteien
eingesetzt wird. Es gibt Mitglieder des Bundesrates, die zwar einer Partei angehören, aber von der Bundesversammlung gewählt werden, obwohl sie nicht von
ihrer Partei zur Wahl vorgeschlagen wurden. Wegen der direkten Demokratie ist
die Macht einer Mehrheitskoalition im Parlament ohnehin eingeschränkt, denn
das Volk und nicht eine Minderheitspartei ist Opposition der Regierung und des
Parlamentes. Dies führt dazu, dass es keine Einheit von Bundesrat und einer
Mehrheit im Parlament gibt. Der Bundesrat ist vielmehr im Gesetzgebungsverfahren die unterste Instanz, welche die Gesetzesvorlagen dem Parlament unterbreitet. Das Parlament beschliesst darüber unter Vorbehalt des Volksreferendums.
Mitglieder des Bundesrates, die sich nach Ablauf ihrer Amtszeit wieder zur
Wahl stellen, wurden im 20. Jahrhundert wie bereits erwähnt auch stets wiedergewählt. Da überdies der Bundesrat bisher noch nie als Gesamtorgan zurückgetreten ist, hat das Parlament seit 1848 immer nur für die frei werdenden Sitze eigentliche Neuwahlen vorgenommen. Die Schweiz ist damit wohl das einzige
Land auf der Welt, das seit 1848 eine ununterbrochene Kontinuität seiner Regierung kennt, da nie gleichzeitig alle sieben Bundesräte oder Bundesrätinnen zurückgetreten sind. Im Dezember 2003 wurde nun erstmals seit über hundert Jahren ein Mitglied der Regierung zwar nicht ab- aber nicht mehr wiedergewählt,
was faktisch einer Abwahl gleichkam. An Stelle einer Bundesrätin aus der Christlichen Volkspartei (Mitte) wurde aufgrund der starken Zunahme der Schweizerischen Volkspartei (Rechter Flügel) in den Parlamentswahlen eine starke politische Persönlichkeit der rechten Opposition in den Bundesrat gewählt. Diese
Wahl und vor allem das Verhalten des Gewählten als Bundesrat haben in der
Folge in der Schweiz erneut heftige Diskussionen über das Regierungssystem
und das Kollegialitätsprinzip ausgelöst.
In Zukunft werden die starken Institutionen der direkten Demokratie wie auch
der multikulturellen föderalen Schweiz entweder dafür sorgen, dass auch eine
aus Extremen zusammengesetzte Kollegialregierung zum Konsens gezwungen
wird oder es muss mit einer grundlegenden Regierungskrise gerechnet werden,
falls es den Parteifeinden in der Exekutive nicht gelingt, zu blossen Parteigegnern zu werden.