Kommentar zum Ablauf der Umweltver - Amt für Umwelt SG

Kanton St.Gallen
Baudepartement
Amt für Umwelt und Energie
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Vorbemerkung
Der vorliegende Kommentar bezieht sich auf die Darstellung des Ablaufs der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Abbauplanverfahren, d.h. für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche und andere
nicht der Energiegewinnung dienende Materialentnahmen aus dem Boden mit einem abbaubaren
Gesamtvolumen von mehr als 300'000 m3 (Nr. 80.3 des Anhangs zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung [SR 814.011; abgekürzt UVPV]). Er entbindet nicht von der Konsultation der
einschlägigen Gesetzgebung sowie der Richtlinien und Hilfsmittel, die im Folgenden - ohne Anspruch auf Vollständigkeit - aufgeführt sind.
I. Allgemeines
1. Charakteristika und Zielsetzung der UVP
Die Grundidee der UVP ist es, bei der Planung und Projektierung bestimmter Anlagen die rechtswesentlichen Umweltauswirkungen möglichst frühzeitig und umfassend zu berücksichtigen. Die UVP
soll so eine vorgängige Kontrolle sicherstellen, solange die Entscheidsituation noch offen ist.1 Mit
der UVP verbunden sind neben ökologischen auch ökonomische Aspekte. Sowohl aus betriebs- als
auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ist es sinnvoll, bereits während der Projektierung einer Anlage
die Anliegen des Umweltschutzes zu berücksichtigen. Eine nachträgliche Änderung oder Anpassung eines Projekts aus Gründen des Umweltschutzes verursacht demgegenüber oft erhebliche
Mehrkosten.
Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche
die Umwelt erheblich belasten können, prüft sie möglichst frühzeitig deren Umweltverträglichkeit.
Dabei fügt sich die UVP in bestehende Entscheidverfahren ein, stellt mithin kein zusätzliches, selbständiges Verfahren dar. 2 Insofern erscheint die UVP als eine besondere Form der Sachverhaltsermittlung: Die mit der Sache befasste Behörde soll möglichst aufgeklärt über die Planung, Errichtung
oder Änderung einer Anlage entscheiden können. 3 Im Weiteren beinhaltet die Pflicht zur Durchführung einer UVP keine zusätzlichen inhaltlichen Anforderungen hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit
eines Vorhabens; für UVP-pflichtige und für anderen Anlagen gelten dieselben materiellen Anforderungen.
1
2
3
Entscheid des BGer 1A.239/2006, E. 3.1.
BGE 112 Ib 424, 441.
GVP 1995, Nr. 16. Die UVP trägt damit gerade dem Gedanken der Vorsorge und dem Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise Rechnung. Vgl. Entscheid des BGer 1A.242/2005, E. 3.2.
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2. Grundlagen
A.
Gesetze und Verordnungen
a)
Bundesgesetz über den Umweltschutz
Die UVP wird in ihren Grundzügen in den Art. 10a bis 10d des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (SR 814.01; abgekürzt USG) geregelt. Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten können, prüft sie deren Umweltverträglichkeit; der Bundesrat bezeichnet diese Anlagen (Art. 10a USG).
Grundlage der UVP ist ein Umweltverträglichkeitsbericht (UVB), für dessen Erstellung der Gesuchsteller zu sorgen hat. Der Bericht muss sich zum Ausgangszustand, zum Vorhaben und zur voraussichtlich verbleibenden Belastung für die Umwelt äussern (Art. 10b Abs. 1 und 2 USG). Der Bericht
wird von der Umweltschutzfachstelle beurteilt (Art. 10c Abs. 1 USG) und kann von jedermann eingesehen werden, sofern nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen entgegenstehen
(Art. 10d USG).
b)
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung
Die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (SR 814.011; abgekürzt UVPV) enthält nähere Bestimmungen zu Gegenstand und Inhalt der Prüfung sowie zu den Verfahrensgrundsätzen.
Sie normiert die Anforderungen an den Umweltverträglichkeitsbericht, regelt die Beurteilung des Berichts durch die Umweltschutzfachstelle, legt die Aufgaben der zuständigen Behörde fest und regelt
die Koordination mit anderen Bewilligungen.
Wie eingangs erwähnt, ist die UVP nicht als zusätzliches, selbständiges Bewilligungsverfahren ausgestaltet. Vielmehr fügt sie sich in das bestehende Verfahren ein (vgl. Art. 5 Abs. 1 UVPV). Ein
selbständig anfechtbarer Entscheid über die Umweltverträglichkeit ergeht demzufolge nicht; «die
UVP kann beispielsweise im Rahmen einer verwaltungsinternen Sitzung erfolgen.» 4 Das Ergebnis
der UVP wird von der zuständigen Behörde in ihrem Entscheid über den Abbauplan berücksichtigt
(Art. 19 UVPV).
Im Anhang zur UVPV sind jene Anlagen aufgeführt, die der Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art.
10a ff. USG unterliegen (Art. 1 UVPV). Kriterium für die UVP-Pflicht ist der Anlagetyp, bisweilen ergänzt durch Schwellenwerte. Der Katalog ist abschliessender Natur; das Bundesgericht sah bislang
keine Veranlassung, den Anlagenkatalog auf dem Weg der Rechtsprechung abzuändern. 5
c)
Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung
Der Vollzug der eidgenössischen Vorschriften über die UVP wird im Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.1; abgekürzt EG-USG) geregelt. Im EG-USG
werden die zuständige Behörde und das massgebliche Verfahren festgelegt (Art. 15 und 16 EGUSG). Darüber hinaus enthält das EG-USG Vorschriften über den Einbezug des kantonalen Umweltschutzrechts (Art. 17), die Bekanntmachung der öffentlichen Auflage
(Art. 18) sowie des Entscheids und der dazugehörigen Unterlagen (Art. 19), die Behandlungsfristen
für Voruntersuchung, Pflichtenheft und Umweltverträglichkeitsbericht (Art. 20), die Zusammenarbeit
der Umweltschutzfachstelle mit anderen Stellen (Art. 21), die UVP im grenzüberschreitenden Rahmen (Art. 22) und die Koordination mit Entscheiden über Staatsbeiträge (Art. 23).
4
5
BGE 116 Ib 260, 264 (= Pra 80 Nr. 134, 643).
BGE 124 II 219, 228; bestätigt im Entscheid des BGer 1A.200/2004, E. 2.
2
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d)
Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung
In Ausführung von Art. 2 Abs. 1 EG-USG wird in der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Umweltschutzgesetzgebung (sGS 672.11; abgekürzt V zum EG-USG) zunächst das
Amt für Umwelt und Energie (AFU) als kantonale Umweltschutzfachstelle bezeichnet (Art. 1). Die V
zum EG-USG enthält darüber hinaus Bestimmungen über die Zusammenarbeit der weiteren am
Verfahren beteiligten Verwaltungsstellen. Das AFU holt vor Abgabe einer Gesamtbeurteilung die
Stellungnahme anderer kantonaler Stellen ein, welche Vorschriften über den Schutz der Umwelt
vollziehen, und setzt Fristen (Art. 11). Bei Widersprüchen zwischen Stellungnahmen werden Einigungsverhandlungen durch das AFU geführt und eine Gesamtbeurteilung abgegeben (Art. 12).
B.
Richtlinien und Hilfsmittel
a)
Richtlinien der Umweltschutzfachstelle
Nach Art. 10 Abs. 1 Bst. c UVPV sind die Richtlinien des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) auch vor
kantonalen und kommunalen Behörden massgebend, wenn die kantonale Umweltschutzfachstelle
keine eigenen Richtlinien erlassen hat. Da im Kanton St. Gallen keine eigenen Richtlinien vorliegen,
sind diejenigen des BAFU anzuwenden. Diese Richtlinien sind im UVP-Handbuch enthalten, welches unter dem nachfolgenden Link heruntergeladen werden kann:
http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01067/index.html?lang=de
Im Übrigen gibt das Handbuch dem Gesuchsteller ausführliche, aber anlageunabhängige Hinweise,
wie der Bericht über die Umweltverträglichkeit erarbeitet werden soll.
b)
Wegleitungen und Empfehlungen
Das BAFU hat neben dem UVP-Handbuch eine Reihe weiterer Hilfsmittel erstellt. Es sei an dieser
Stelle auf die Publikationen des BAFU zur Umweltverträglichkeitsprüfung verwiesen.
http://www.bafu.admin.ch/uvp/01066/index.html?lang=de
3. Verfahrensbeteiligte
Am Verfahren zur Prüfung der Umweltverträglichkeit eines Abbauvorhabens 6 im Rahmen eines Abbauplanverfahrens sind in jedem Fall der Gesuchsteller, die Planerlassbehörde, die federführende
Stelle des Kantons und die Umweltschutzfachstelle beteiligt. In den meisten Fällen kommen noch
weitere Verfahrensbeteiligte, insbesondere andere Verwaltungsstellen, hinzu. Zudem besteht die
Möglichkeit, dass sich Einsprache-/Beschwerdeberechtigte am Verfahren beteiligen.
A.
Der Gesuchsteller
Den Gesuchsteller, der um Erlass eines Abbauplans ersucht, trifft zunächst die Pflicht zur Erstellung
eines Umweltverträglichkeitsberichts (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht ist parallel zur Projektierung der Anlage im Abbauplanverfahren zu erstellen (Art. 7 UVPV); nur so ist es möglich, die Ergebnisse der Untersuchungen in der Projektierung zu berücksichtigen und gegebenenfalls Alternativlösungen auszuarbeiten. 7 Für die Erstellung des Berichts sieht das Gesetz mit der Vor- und der
Hauptuntersuchung zwei Verfahrensschritte vor (Art. 10b Abs. 1 und 3 USG).
6
7
Kies- und Sandgruben sowie Steinbrüche gelten aufgrund der damit verbundenen Terrainveränderungen als
Anlagen i.S.v. Art. 7 Abs. 7 USG und werden im Folgenden der Einfachheit halber als «Anlagen» bezeichnet.
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 56 f. zu Art. 9 USG.
3
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Zunächst ist im Rahmen einer Voruntersuchung nach den Richtlinien der Umweltschutzfachstelle
abzuklären, ob und gegebenenfalls welche Auswirkungen der Anlage die Umwelt voraussichtlich
belasten (Art. 8 Abs. 1 Bst. a UVPV). Zudem ist ein Pflichtenheft zu erarbeiten, dass aufzeigt, welche Umweltauswirkungen der Anlage im Bericht untersucht werden müssen, und das die vorgesehenen Untersuchungsmethoden sowie den örtlichen und zeitlichen Rahmen für die Untersuchung
nennt (Art. 8 Abs. 1 Bst. b UVPV). Der Gesuchsteller muss sodann der zuständigen Behörde Voruntersuchung und Pflichtenheft vorlegen. Diese leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle
(Art. 12 UVPV) weiter, welche dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2
UVPV).
Entsprechend der methodischen und inhaltlichen Vorgaben im Pflichtenheft und in Beachtung der
gesetzlichen Anforderungen muss der Gesuchsteller sodann einen Umweltverträglichkeitsbericht
erstellen (Art. 10b Abs. 1 und 2 USG, Art. 9 UVPV). 8 Den Bericht hat der Gesuchsteller zusammen
mit den übrigen Gesuchsunterlagen der zuständigen Behörde9 einzureichen. Die Abfassung des
Berichts wird der Gesuchsteller i.d.R. Fachpersonen überlassen.
Neben der Pflicht zur Erstellung eines Berichts über die Umweltverträglichkeit treffen den Gesuchsteller allgemeine Mitwirkungspflichten. So kann nach Art. 10b Abs. 4 USG die zuständige Behörde
insbesondere Auskünfte oder ergänzende Abklärungen verlangen.
B. Die zuständige Behörde
Nach Art. 5 Abs. 1 UVPV wird die Prüfung der Umweltverträglichkeit von jener Behörde durchgeführt, die im Rahmen eines Bewilligungs- oder Genehmigungsentscheides über das Projekt entscheidet. Die Durchführung des Abbauplanverfahrens ist als Element der Ortsplanung Sache der
politischen Gemeinde (Art. 2 i.V.m. Art. 28quater des Baugesetzes [sGS 731.1; abgekürzt BauG]).
Planerlass- und damit zuständige Behörde i.S.v. Art. 5 Abs. 1 UVPV ist damit regelmässig der Gemeinderat (Art. 29 f. BauG). Ihm obliegt insbesondere die Verfahrensleitung und –koordination
(Art. 14 und Art. 21 UVPV). 10 Im Weiteren überprüft der Gemeinderat als zuständige Behörde die
Gesuchsunterlagen auf Vollständigkeit und sorgt für die öffentliche Auflage; 11 letztere muss sowohl
im amtlichen Publikationsorgan der politischen Gemeinde als auch im kantonalen Amtsblatt12 bekannt gemacht werden. Zudem ist er verpflichtet, den Anstössern mit eingeschriebenem Brief
Kenntnis vom Gesuch um Erlass eines Abbauplans zu geben (Art. 29 Abs. 2 BauG).
Die zuständige Behörde hat weiter dafür besorgt zu sein, dass vor dem Sachentscheid (Entscheid
über den Erlass eines Abbauplans) der Umweltverträglichkeitsbericht öffentlich zugänglich ist
(Art. 15 Abs. 1 UVPV). Dies erfolgt aus Gründen der Verfahrenskoordination gleichzeitig zur öffentlichen Auflage; entsprechend ist in der Bekanntmachung der öffentlichen Auflage darauf hinzuweisen, dass auch der Umweltverträglichkeitsbericht eingesehen werden kann (Art. 15 Abs. 2 UVPV).
Nach dem Sachentscheid muss der Umweltverträglichkeitsbericht – zusammen mit weiteren UVPAkten - ein weiteres Mal öffentlich zugänglich gemacht werden (Art. 20 Abs. 1 UVPV).
Die Grundlage für die Prüfung der Umweltverträglichkeit bilden u.a. der Umweltverträglichkeitsbericht sowie die Beurteilung und die Anträge der Umweltschutzfachstelle13 (Art. 17 UVPV). 14 Hiernach prüft die zuständige Behörde, ob das Vorhaben den Vorschriften über den Schutz der Umwelt
8
9
10
11
12
13
14
Entscheid des BGer 1A.242/2005, E. 3.3; Entscheid des BGer, in: URP 1999 719 ff., 721.
Vgl. hierzu nachfolgend Ziff. I./3./B.
Vgl. hierzu nachfolgend unter Ziff. II. im Zusammenhang mit den einzelnen Verfahrensschritten.
Art. 4 des Gesetzes über die Verfahrenskoordination in Bausachen (sGS 731.2; abgekürzt VKoG). Aufzulegen
sind der Abbauplan sowie die dazugehörenden Unterlagen und Erläuterungen (Art. 29 Abs. 1 BauG). Zu letzteren gehört insbesondere der Umweltverträglichkeitsbericht.
Art. 29 Abs. 1 BauG und Art. 18 EG-USG.
Vgl. hierzu nachfolgend Ziff. I./3./D.
BGE 116 Ib 260, 263 f. (= Pra 80 Nr. 134, 643).
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(Art. 3 UVPV) entspricht (Art. 18 Abs. 1 UVPV). Die Ergebnisse der UVP berücksichtigt die zuständige Behörde im Sachentscheid (Art. 19 UVPV).
C.
Die federführende Stelle des Kantons
Im Abbauplanverfahren ist das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) federführende Stelle des Kantons und als solche zuständig für die gesamte Koordination innerhalb der Kantonsverwaltung und mit dem Bund (Art. 5 Bst. b des Gesetzes über die Verfahrenskoordination in
Bausachen [sGS 731.2; abgekürzt VKoG] und Anhang 1 Ziff. 1.2 der Verordnung über Verfahrenskoordination und Fristen in Bausachen [sGS 731.21; abgekürzt VKoV] i.V.m. Art. 1 Abs. 2 Bst. a
VKoG). Ansprechpartner seitens des Kantons ist somit immer das AREG.
D.
Die Umweltschutzfachstelle
Der Umweltschutzfachstelle kommt als sachkundige Spezialbehörde eine zentrale Rolle zu. Sie beurteilt zunächst die Voruntersuchung sowie das Pflichtenheft und prüft den Umweltverträglichkeitsbericht auf Vollständigkeit und Richtigkeit (Art. 10c Abs. 1 USG und Art. 13 Abs. 1 UVPV). In einem
weiteren Schritt muss die Umweltschutzfachstelle auf der Grundlage des Umweltverträglichkeitsberichts beurteilen, ob die geplante Anlage den Vorschriften zum Schutz der Umwelt entspricht (Art.
13 Abs. 3 UVPV). 15 Kantonale Umweltschutzfachstelle ist das AFU (Art. 12 Abs. 1 UVPV;
Art. 1 V zum EG-USG).
Die Beurteilung betreffend die Umweltverträglichkeit mündet in einen Antrag; die Umweltschutzfachstelle beantragt der für den Planerlass zuständigen Behörde die zu treffenden Massnahmen (Art.
10c Abs. 1 USG). Dabei äussert sie sich insbesondere zur Grundsatzfrage, ob das Vorhaben aus
der Sicht des Umweltschutzes zu genehmigen sei. Das Spektrum der in Betracht kommenden Anträge ist breit. Es reicht von einer aus umweltrechtlicher Sicht vorbehaltlosen Zustimmung über die
Bewilligung unter Auflagen und Bedingungen (Art. 13 Abs. 3 und 4 UVPV) bis zum Antrag, dem Gesuch sei aus der Sicht des Umweltschutzes die Zustimmung zu verweigern.16
Die Prüfung des Umweltverträglichkeitsberichts durch das AFU als kantonale Umweltschutzfachstelle hat in tatsächlicher Hinsicht den Charakter einer amtlichen Expertise. So ist die zuständige
Behörde als Entscheidbehörde in der rechtlichen Würdigung der Fakten zwar grundsätzlich frei, sie
muss aber ihre Beurteilung nachvollziehbar darlegen und darf nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung durch die Umweltschutzfachstelle abweichen.17
E.
Weitere am Verfahren beteiligte Verwaltungsstellen
Bei komplexen Vorhaben sind in der Regel kantonale Verwaltungsstellen für den Vollzug des Umweltschutzrechts zuständig und mithin am Verfahren beteiligt. Die UVP-Pflicht ändert nichts an diesen bestehenden sachlichen Zuständigkeiten unterschiedlicher Behörden.
Beispiel:
Es ist beabsichtigt, eine UVP-pflichtige Kiesgrube zu errichten.
Kiesgruben werden nur aufgrund eine Abbauplans bewilligt (Art. 28quater Abs. 1 BauG); es besteht eine Abbauplanpflicht. Zuständige Behörde ist mithin der Gemeinderat (Art. 29 f. i.V.m.
Art. 2 Abs. 1 BauG; Art. 5 UVPV).
Materialentnahmen können Auswirkungen auf das Grundwasser haben. Entsprechend bedarf
die Ausbeutung von Kies einer Bewilligung (Art. 44 Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes [SR
15
16
17
BGE 122 II 81, 87.
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 123 zu Art. 9 USG.
BGE 122 II 165, unveröffentlichte E. 10a, publiziert in: URP 1996 382 ff., 390; BGE 119 Ib 254, 274 m.w.H.
5
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814.20; abgekürzt GSchG]). Zuständig hierfür ist das AFU (Art. 47 Abs. 1 des Vollzugsgesetzes zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung [sGS 752.2: abgekürzt GSchVG]
i.V.m. Art. 2 der Verordnung zum Vollzugsgesetz zur eidgenössischen Gewässerschutzgesetzgebung [sGS 752.21; abgekürzt GSchVV]).
Vorliegend bleibt, ungeachtet der Pflicht zur Durchführung einer UVP, das AFU für den Vollzug des GSchG zuständig.
Die geteilten Zuständigkeiten sind von grosser Bedeutung, weil sie bei komplexeren Vorhaben, bei
denen verschiedene Bewilligungen und Verfügungen inhaltlich miteinander verknüpft sind, zu erhöhten Anforderungen an die formelle und materielle Koordination der entsprechenden Verfahren
führen. 18 Berührt sein können aufgrund ihrer Zuständigkeiten im Bereich des Umweltschutzes das
AFU, das Kantonsforstamt, das Amt für Natur, Jagd und Fischerei, das Tiefbauamt sowie das
BAFU.
F.
Die Einsprache-/Beschwerdeberechtigten
Zu den am Verfahren Beteiligten gehören weiter die zur Einsprache bzw. zur Beschwerdeführung
Berechtigten. Einsprachen sind während der Auflagefrist von dreissig Tagen 19 schriftlich und mit
Begründung bei der zuständigen Behörde einzureichen (Art. 29bis BauG sowie sachgemäss Art. 48
und Art. 50 des Gesetztes über die Verwaltungsrechtspflege [sGS 951.1; abgekürzt VRP]20).
Zur Einspracheerhebung ist berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder
des Entscheides ein eigenes schutzwürdiges Interesse 21 dartut (Art. 29bis BauG). Zu beachten ist,
dass im späteren Rechtsmittelverfahren nur legitimiert ist, wer am Einspracheverfahren teilgenommen hat (Art. 45 Abs. 1 VRP).22
Hinzu kommen weitere nach kantonalem Recht Berechtigte (vgl. Art. 45 Abs. 2 VRP) sowie die
nach Art. 55 ff. USG bzw. Art. 12 ff. des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR
451; abgekürzt NHG) zur Beschwerde berechtigten Umweltschutzorganisationen. Letztere sind von
Bundesrechts wegen legitimiert, von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch zu machen (Art. 55
Abs. 1 USG, Art. 12 Abs. 1 NHG). Die Teilnahme am Einspracheverfahren bildet für die Umweltschutzorganisationen auch bundesrechtlich eine Voraussetzung für die Legitimation zur Rekursbzw. Beschwerdeerhebung (Art. 55b Abs. 2 USG, Art. 12c Abs. 2 NHG) 23.
Das Beschwerderecht steht Umweltschutzorganisationen zu, welche gesamtschweizerisch tätig
sind und rein ideelle Zwecke verfolgen. Art. 55 Abs. 2 USG und Art. 12 Abs. 2 NHG beschränkt das
Beschwerderecht auf Rügen in Rechtsbereichen, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand des
statutarischen Zwecks der Organisation bilden. 24 Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde
berechtigten Organisationen (Art. 55 Abs. 3 USG, Art. 12 Abs. 3 NHG). Er ist diesem Auftrag mit
Erlass der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Naturund Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (SR 814.076; abgekürzt VBO) nachgekommen.
18
19
20
21
22
23
24
Die Koordination innerhalb der Kantonsverwaltung obliegt dem AREG als federführende Stelle des Kantons.
Vgl. vorne Ziff. I./3./C.
Art. 29 Abs. 1 BauG.
B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 253 mit Verweis auf N 201.
Berechtigt ist demnach, wer ein eigenes Interesse nachweist; Handeln im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit berechtigt nicht zur Einsprache. Weiter ist verlangt, dass der Betroffene die Verletzung rechtlich geschützter Interessen geltend macht oder darlegt, dass die Verfügung oder der Entscheid seine tatsächliche Interessenstellung mehr berührt als irgendeinen Dritten oder die Allgemeinheit. Vgl. hierzu GVP 1997 Nr. 64. Zu den
bundesrechtlichen Minimalanforderungen betreffend die Legitimation vgl. BGE 127 II 264, 268 f. Weiter zum
bundesrechtlichen Begriff des schutzwürdigen Interesses BGE 130 V 560, 563 f.
GVP 1998 Nr. 87 mit Hinweisen; Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 20. August
2002 i.S. A. AG., E. 3.a).
BGE 125 II 50, 53 f.
BGE 124 II 293, 306 f.; BGE 123 II 337, 349 f.
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Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Treffen Gesuchsteller und Umweltschutzorganisation eine Vereinbarung über Verpflichtungen, die
das öffentliche Recht betreffen,25 gilt diese als gemeinsamer Antrag an die zuständige Behörde.
Diese berücksichtigt das Ergebnis in ihrer Verfügung oder ihrem Entscheid, wenn es keine Mängel
nach Art. 49 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (SR172.021; abgekürzt VwVG)
aufweist (Art. 55c Abs. 1 Satz 3 USG). Nicht zulässig sind Vereinbarungen über finanzielle oder andere Leistungen für die Abgeltung eines Rechtsmittelverzichts, die Durchsetzung von Verpflichtungen des öffentlichen Rechts oder Massnahmen, die das öffentliche Recht nicht vorsieht (Art. 55c
Abs. 2 USG).
G. Die Öffentlichkeit
Die Allgemeinheit ist nicht gleich wie die Einsprache- und Beschwerdeberechtigen am Verfahren
beteiligt. Da die UVP aber dem Schutz von Rechtsgütern der Allgemeinheit dient, soll diese in das
UVP-Verfahren einbezogen werden. Der Umweltverträglichkeitsbericht kann zu diesem Zweck vor
dem Sachentscheid von jedermann ein erstes Mal eingesehen werden, sofern nicht überwiegende
private oder öffentliche Interessen die Geheimhaltung erfordern (Art. 10d Abs. 1 USG). Das Einsichtsrecht gewährt die Möglichkeit, zum Umweltverträglichkeitsbericht Stellungnahmen abzugeben.
Die zuständige Behörde ist verpflichtet, davon Kenntnis zu nehmen. Damit wird allerdings kein allgemeines Einwendungsverfahren statuiert; die Möglichkeit zur Einsicht bzw. zur Stellungnahme gewährt keine Parteirechte und die zuständige Behörde ist nicht verpflichtet, den Vorbringen im Entscheid über die Umweltverträglichkeit nachzukommen. 26
Nach dem Sachentscheid muss der Umweltverträglichkeitsbericht – zusammen mit den weiteren
UVP-Akten i.S.v. Art. 20 Abs. 1 UVPV – ein zweites Mal öffentlich zugänglich gemacht werden (Art.
20 Abs. 1 UVPV). Dieses Einsichtsrecht dient in erster Linie der Information der Bevölkerung. Sie
soll sich ein Bild über die Anlage, die Beurteilung der Umweltverträglichkeit sowie über allfällige mit
dem Genehmigungsentscheid verbundene Auflagen machen können. Weiter besteht auch hier die
Möglichkeit, Stellungnahmen zuhanden der zuständigen Behörde abzugeben.
25
26
Als Beispiel zu nennen sind Vereinbarungen über Massnahmen nach Art. 18 NHG.
Entsprechend sind Stellungnahmen nicht als Einsprachen entgegenzunehmen. Vgl. hierzu auch den Entscheid
des BGer 1A.10/2006, E. 3.3.3.
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II. Die einzelnen Schritte im Verfahren
Die folgenden Ziff. 1.1 bis 11 verweisen auf das Schema des Verfahrensablaufs.
Ziff. 1.1
Abklärung der UVP-Pflicht und des massgeblichen Verfahrens
Es empfiehlt sich, die Frage der UVP-Pflicht vor Beginn der Projektierung bzw. der Erarbeitung eines Abbauplans zu klären. Die sich gegebenenfalls daraus ergebende Notwendigkeit einer UVP ist
von Anfang an in die Planung einzubeziehen, wozu bereits Art. 7 UVPV verpflichtet. Ein solches
Vorgehen ist vor allem deshalb angezeigt, weil sich durch die fortlaufende Erarbeitung des Umweltverträglichkeitsberichts Konsequenzen für das Projekt ergeben können, die zu berücksichtigen im
Rahmen einer integralen Planung einfacher und kostengünstiger ist als im Nachhinein.
a) UVP-Pflicht
Der UVP unterstellt sind Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Art. 10a Abs. 2 USG). 27
Der Verordnungsgeber hat diese gesetzlichen Vorgaben konkretisiert. Im Anhang zur UVPV sind
abschliessend jene Anlagetypen bezeichnet, für die eine UVP erforderlich ist;28 bisweilen besteht
die UVP-Pflicht erst bei Überschreitung eines bestimmten Schwellenwertes. 29 Zur Bestimmung der
UVP-Pflicht nicht von Bedeutung ist, ob die Anlage tatsächlich eine erhebliche Belastung der Umwelt bewirkt; dies wie auch allfällige mit einem Vorhaben verbundene Entlastungseffekte sind Teil
der materiellen Beurteilung der Umweltverträglichkeit gestützt auf den Umweltverträglichkeitsbericht. 30 Die UVP-Pflicht bestimmt sich abstrakt nach den Kriterien des Anhangs zur UVPV. 31 Hiernach unterliegen Kies- und Sandgruben, Steinbrüche und andere nicht der Energiegewinnung dienende Materialentnahmen aus dem Boden der UVP, wenn das abbaubare Gesamtvolumen mehr
als 300'000 m3 beträgt (Ziff. 80.3 Anhang UVPV).
Neben der Errichtung neuer Anlagen kann auch die Änderung bestehender Anlagen UVP-pflichtig
sein (Art. 10a Abs. 1 USG). Das betrifft zunächst die Änderung bestehender Anlagen, die im Anhang zur UVPV aufgeführt sind. Der UVP unterliegt eine Änderung, wenn sie wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft (Art. 2 Abs. 1 UVPV), wobei sich die «Wesentlichkeit» nach dem Zweck der UVP bestimmt. 32 Massgebend ist also, ob durch die Änderung der
Anlage die Umweltbelastung eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren könnte.33 Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die Änderung der Anlage dazu führt, dass entweder bestehende Umweltbelastungen verstärkt werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an neuer Stelle
auftreten können.34 Dabei ist nicht massgebend, ob die Änderung für sich alleine betrachtet bereits
27
28
29
30
31
32
33
34
Allgemeine (Rahmen-)Nutzungspläne ohne Bezug zu einem konkreten Projekt unterliegen nach dem Wortlaut
von Art. 10a Abs. 1 USG nicht der UVP. Vgl. BGE 120 Ib 70 (= Pra 83 Nr. 189, 623).
BGE 124 II 219, 228; bestätigt im Entscheid des BGer 1A.200/2004, E. 2.
Unterschreitet eine Anlage den Schwellenwert gemäss Anhang zur UVPV nur knapp, ist die UVP-Pflicht zu verneinen. Dies ist nicht rechtsmissbräuchlich; der Methode, die UVP-Pflicht vom Überschreiten eines gewissen
Schwellenwertes abhängig zu machen, ist ein gewisser Schematismus inhärent. Vgl. BGE 117 Ib 135, 144 f.
betreffend ein Parkhaus mit 299 Parkplätzen.
Das Nettoprinzip gelangt für die Bestimmung der UVP-Pflicht nicht zur Anwendung. Vgl. BGE 114 Ib 344,
353 f.; BGE 116 Ib 435 (= Pra 81 Nr. 32, 119); bestätigt im Entscheid des BGer 1A.125/2005, E. 6.1.
Entscheid des BGer 1A.33/2007, E. 5.3.
Die UVP will eine umfassende, vorgängige Prüfung der Auswirkungen auf die Umwelt ermöglichen. Vgl. BGE
115 Ib 472, 494 f. Betreffend eine wesentliche Betriebsänderung vgl. BGE 124 II 460, 466 ff.
Entscheid des BGer 1A.239/2006, E. 3.1 m.w.H.; BGE 115 Ib 472, 494 f.
BGE 133 II 181, E. 6.2; vgl. auch BAFU/Amt für Umweltkoordination und Energie des Kantons Bern (AUE)
(Hrsg.), UVP-Pficht bei Änderung bestehender UVP-pflichtiger Anlagen, Rechtsgutachten von P.M. Keller,
2007, insbes. 28 ff.
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Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
der UVP-Pflicht unterliegt und ob die Umweltbelastung tatsächlich eine ins Gewicht fallende Änderung erfährt; 35 letzteres zu klären ist Aufgabe der materiellen Beurteilung. In Zweifelsfällen ist eine
UVP durchzuführen.36
Beispiel:
Es ist beabsichtigt, eine bestehende Kiesgrube mit einem Abbauvolumen von 500'000 m3 zu
erweitern. Zusätzlich sollen 250'000 m3 Kies abgebaut werden.
Die bestehende Anlage ist in Ziff. 80.3 Anhang UVPV aufgeführt und überschreitet mit
500'000 m3 abbaubarem Gesamtvolumen den Schwellenwert von 300'000 m3 deutlich.
Die Erweiterung um 250'000 m3 überschreitet für sich allein betrachtet den Schwellenwert
nicht. Entscheidend ist, ob die Umweltbelastung durch die Erweiterung eine ins Gewicht fallende Änderung erfahren könnte. Mit der Erweiterung verbunden ist zunächst ein zusätzliches
Verkehrsaufkommen, also zusätzliche Lärm- und Luftschadstoffemissionen. Weiter kann die
Erweiterung zu neuen Auswirkungen auf die Umwelt im Bereich des Grundwasserschutzes
führen. Für die gesamte Anlage – nicht bloss für die Erweiterung 37 – ist mithin eine UVP
durchzuführen. 38
Der UVP unterliegen weiter Änderungen bestehender Anlagen, die nicht im Anhang
aufgeführt sind, wenn die Anlage nach der Änderung einer Anlage gemäss Anhang zur UVPV entspricht (Art. 2 Abs. 2 UVPV). Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit Schwellenwerten zur
Bestimmung der UVP-Pflicht zu sehen – eine wesentliche Änderung der bestehenden Anlage ist
nicht vorausgesetzt. 39
Beispiel:
Es ist beabsichtigt, eine bestehende Kiesgrube mit einem Abbauvolumen von 280'000 m3 zu
erweitern. Zusätzlich sollen 70'000 m3 Kies abgebaut werden.
Kiesgruben unterliegen der UVP-Pflicht, wenn das abbaubare Gesamtvolumen mehr als
300'000 m3 beträgt (Ziff. 80.3 Anhang UVPV). Die bestehende Anlage überschreitet diesen
Schwellenwert nicht und stellt mithin keine Anlage i.S.v. Ziff. 80.3 Anhang UVPV dar.
Mit der geplanten Erhöhung des Abbauvolumens um 70'000 m3 wird der Schwellenwert gemäss Ziff. 80.3 Anhang UVPV überschritten. Mit einem abbaubaren Gesamtvolumen von
350'000 m3 unterliegt die Kiesgrube der UVP-Pflicht und es ist für die gesamte Anlage – und
nicht bloss für die Erweiterung 40 – eine UVP durchzuführen.
Die UVP-Pflicht bezieht sich in jedem Fall auf die Gesamtanlage; die UVP ist für alle Teile einer Gesamtanlage durchzuführen, sobald ihr ein Teil des Vorhabens unterliegt. Dasselbe gilt für Teilvorhaben, «die zwar nicht gleichzeitig, aber doch in relativ rasch aufeinander folgenden Etappen verwirklicht» werden;41 einzubeziehen sind alle Änderungs- und Erweiterungsvorhaben, die mit grosser
Wahrscheinlichkeit realisiert werden. 42 Eine derartige Betrachtungsweise ist nach Art. 8 USG geboten.
35
36
37
38
39
40
41
42
Entscheid des BGer 1A.136/2004, E. 2.3.3.
GVP 1995 Nr. 16, E. 2c).
Entscheid des BGer 1A.136/2004, E. 2.5 in fine.
Der Bericht über die Umweltverträglichkeit soll sich dabei, soweit möglich, auf bereits gemachte Erfahrungen
stützen. Vgl. hierzu hinten Ziff. II./4.1.
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 44 zu Art. 9 USG; Entscheid
des BGer 1A.300/2000, E. 2.d).
Entscheid des BGer 1A.136/2004, E. 2.5 in fine.
Entscheid des BGer 1A.129/2005, E. 3.1 m.w.H.
BAFU/Amt für Umweltkoordination und Energie des Kantons Bern (AUE) (Hrsg.), UVP-Pficht bei Änderung bestehender UVP-pflichtiger Anlagen, Rechtsgutachten von P.M. Keller, 2007, 27.
9
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Eine UVP-Pflicht kann sich auch ergeben, wenn zwischen mehreren – gegen aussen – unabhängig
voneinander zu errichtenden und zu betreibenden, gleichartigen oder unterschiedlichen Anlagen ein
enger, örtlicher und funktionaler Zusammenhang besteht. Ein funktionaler Zusammenhang ist dabei
regelmässig bei einer gemeinsamen Zielsetzung und Organisation der Bauherrschaften, einer gemeinsamen Bewirtschaftung und einem übereinstimmenden Benutzerkreis anzunehmen.43 Überschreiten die beiden Vorhaben gemeinsam einen allenfalls erforderlichen Schwellenwert, unterliegen sie gemeinsam der UVP. Gleiches muss auch gelten, wenn ein Projekt, das zwar selbst nicht
UVP-pflichtig ist, zu einer anderen UVP-pflichtigen Anlage in einem engen Zusammenhang steht.
Diese ganzheitliche Betrachtungsweise ist nach Art. 8 USG geboten.44
Beispiel:
Es ist beabsichtigt, eine Kiesgrube mit einem abbaubaren Gesamtvolumen von 400'000 m3
zu errichten. Zusätzlich soll in der Kiesgrube eine Anlage für die Sortierung und mechanischen Behandlung von Abfällen, insbes. Bauabfällen, mit einer Kapazität von 900 t im Jahr
errichtet werden.
Die Kiesgrube überschreitet den Schwellenwert gemäss Ziff. 80.3 Anhang UVPV, die Anlage
für die Sortierung und mechanische Behandlung von Abfällen den Schwellenwert gemäss Ziff.
40.7 Anhang UVPV hingegen nicht.
Die beiden Anlagen werden vom selben Unternehmen auf der gleichen Parzelle errichtet und
betrieben. Die mittels der Anlage zur Behandlung von Bauabfällen gewonnen Baustoffe werden verkauft und erweiten so das Angebot, welches mit unterschiedlichem Kies ebenfalls
Baustoffe umfasst. Mithin besteht zwischen den beiden Anlagen ein enger, sowohl örtlicher
als auch funktionaler Zusammenhang; es besteht eine gemeinsame Organisation und es wird
derselbe Kundenkreis angesprochen.
Die Kiesgrube und die Anlage für die Sortierung und mechanische Behandlung von Bauabfällen bilden betrieblich eine Einheit, womit die UVP für beide Anlangen zusammen durchzuführen ist. 45
Auch Sanierungen können UVP-pflichtig sein, insbesondere wenn mit der Sanierung erhebliche Betriebsänderungen verbunden sind. 46 Entscheidend ist, ob die Sanierung dazu führt, dass bestehende Umweltbelastungen verstärkt werden oder gewichtige Umweltbelastungen neu oder an
neuer Stelle auftreten können. 47
b) Massgebliches Verfahren:
Die Prüfung der Umweltverträglichkeit wird in eine vorbestehendes Verfahren integriert (Art. 5
Abs. 1 UVPV). Dieses massgebliche Verfahren bestimmt sich nach dem Anhang zur UVPV (Art. 5
Abs. 2 UVPV). Dabei hat der Verordnungsgeber nur für jene Anlagen, über die eine Bundesbehörde
entscheidet, das massgebliche Verfahren bezeichnet. In allen anderen Fällen bleibt es dem kantonalen Recht vorbehalten, die UVP in ein bestehendes Verfahren einzubetten (Art. 5 Abs. 3 UVPV).
Dabei ist jenes Verfahren zu wählen, welches in einer möglichst frühen Phase eine umfassende Beurteilung aller Umweltauswirkungen eines Vorhabens erlaubt. 48
43
44
45
46
47
48
Entscheid des BGer 1A.33/2007, E. 5.2; Entscheid des BGer 1A.129/2005, E. 3.2; Entscheid des BGer
1A.133/2003, E. 2.
BGE 124 II 75, 82; Entscheid des BGer 1A.110/2006, E. 2.2.1; Zu den Grenzen der ganzheitlichen Betrachtungsweise im Zusammenhang mit einer UVP vgl. den Entscheid des BGer 1A.110/2006, E. 2.5 ff.
Vgl. den Entscheid des BGer 1A.129/2005, E. 3.
Entscheid des BGer 1A.239/2003, E. 5.
BGE 131 II 181, 198 f.
BGE 113 Ib 225, 234.
10
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Abbauvorhaben wie Steinbrüche, Kies- oder Sandgruben sind in erheblichem Masse raumwirksam;
sie haben erhebliche Auswirkungen auf das Landschaftsbild und führen mitunter zu einer Erheblichen Umweltbelastung durch Lärm- und Luftschadstoffemissionen. Grössere Abbauvorhaben unterliegen darum der Planungspflicht i.S.v. Art. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700;
abgekürzt RPG) und werden nur gestützt auf einen Abbauplan bewilligt (Art. 28quater Abs. 1
BauG).49 Die Abbaupläne regeln Abbau und Endgestaltung oftmals bis in die Einzelheiten, wodurch
eine umfassende Prüfung des Vorhabens hinsichtlich seiner Auswirkungen auf die Umwelt möglich
ist. Mithin ist das Abbauplanverfahren das massgebliche Verfahren (Art. 5 Abs. 3 UVPV; Art. 16
Abs. 2 EG-USG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 BauG); 50 sowohl die UVP als auch die Festlegung der Massnahmen zum Schutz der Umwelt hat im Abbauplanverfahren zu erfolgen. 51
Entsprechendes gilt für die Änderung einer bestehenden Anlage i.S.v. Art. 28quater BauG, die eine
Änderung des zu Grunde liegenden Abbauplanes voraussetzt; das Planungsverfahren gilt als das
massgebliche Verfahren, sofern es eine umfassende Prüfungen der Umweltauswirkungen ermöglicht, was regelmässig zu bejahen sein wird.
Ein solches Vorgehen entspricht dem Sinn und Zweck der UVP, die Umweltauswirkungen eines
Vorhabens zu überprüfen, solange die Entscheidsituation noch offen ist. Bei Abbauvorhaben wird
nämlich eine umfassende Prüfung der Umweltauswirkungen im Baubewilligungsverfahren kaum
mehr möglich sein, da der Abbauplan das Vorhaben und damit das Baubewilligungsverfahren bereits weitestgehend vorbestimmt.
Das Abbauplanverfahren ist somit das massgebliche Verfahren für die Planung oder Änderung von
Kies- und Sandgruben, Steinbrüchen und anderen nicht der Energiegewinnung dienenden Materialentnahmen aus dem Boden, wenn das abbaubare Gesamtvolumen mehr als 300'000 m3 beträgt
(Ziff. 80.3 Anhang UVPV).
Ziff. 1.2
Entscheid über UVP-Pflicht
Der Anhang zur UVPV enthält eine abschliessende Aufzählung der prüfungspflichtigen Anlagen.
Damit ist das Wesentliche zur Bestimmung der UVP-Pflicht bereits vorweggenommen. Gleichwohl
sind Fälle denkbar, in denen unklar oder gar strittig ist, ob eine geplante Anlage oder die Änderung
einer bestehenden Anlage der UVP unterliegt.
In diesen Fällen obliegt es der zuständigen Behörde, über das Bestehen der Pflicht zur Durchführung einer UVP verbindlich zu entscheiden. Dabei handelt es sich um eine selbständig anfechtbare
Feststellungsverfügung i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (SR
172.021; abgekürzt VwVG). 52 Die Verfügung des Gemeinderates als zuständige Behörde kann mit
Rekurs beim Baudepartement angefochten werden (Art. 43bis VRP).
Für die selbständige Anfechtbarkeit des Entscheides über die UVP-Pflicht sprechen – ungeachtet
der dogmatischen Einteilung – praktische Gründe. Würde eine Anlage zu Unrecht der UVP unterstellt, müsste der Gesuchsteller in ungerechtfertigter Weise hohe Kosten für die Erstellung eines
Berichts über die Umweltverträglichkeit aufwenden. Wird auf der anderen Seite zu Unrecht auf die
Durchführung einer UVP verzichtet, muss diese i.d.R. nachgeholt werden. 53 Dies kann sich sowohl
für den Gesuchsteller als auch für die Umwelt nachteilig auswirken. Müsste ein Projekt nachträglich
angepasst werden, würde dies – verglichen mit den Kosten, die entstehen, wenn Massnahmen zum
49
50
51
52
53
BGE 120 Ib 207, 212; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, N 166.
BGE 123 II 88, 93 ff. m.w.H.; bestätigt im Entscheid des BGer 1A.14/2006, E. 3.2. Zur Möglichkeit eines «kombinierten Verfahrens» von Abbauplan- und Baubewilligungsverfahren vgl. hinten Ziff. II./11.
BGE 131 II 103, 117 f.; BGE 113 Ib 225, 234.
Das Bundesgericht qualifiziert den Entscheid über die UVP-Pflicht als einen Teilentscheid über eine materielle
Rechtsfrage, «obwohl es primär um eine Verfahrensfrage geht» (BGE 115 Ib 342, 344; bestätigt im Entscheid
des BGer 1A.33/2007, E. 2).
Vgl. den Entscheid des BGer 1A.135/2006, E. 2.2 m.w.H.; Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons
Zürich vom 10. März 2004, in: URP 2004 323 ff., 328 ff.
11
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Schutz der Umwelt von Anfang an eingeplant werden – ein erhebliches Mass an Mehrkosten verursachen. Aus der Sicht des Umweltschutzes bestehen die Nachteile in der präjudiziellen Wirkung,
die von einer bereits abgeschlossenen Planung auf die nachträgliche Prüfung der Umweltverträglichkeit ausgeht.
Ziff. 1.3
Beratung
Bei der Frage der UVP-Pflicht kommt dem AFU als Umweltschutzfachstelle die Aufgabe zu, den
Gesuchsteller und die zuständige Gemeindebehörde zu beraten. Namentlich wenn es um die Änderung oder Erweiterung bestehender Anlagen geht, bedarf die Frage der UVP-Pflicht in der Regel
näherer Abklärungen.
Auch in Fällen, in denen die UVP-Pflicht nicht besonderer Abklärungen bedarf, liegt es im eigenen
Interesse des Gesuchstellers, so früh als möglich mit den Gemeindebehörden und der Umweltschutzfachstelle zusammenzuarbeiten, damit das Verfahren zügig ablaufen kann. Es ist zudem vorteilhaft, wenn er die von seinem Vorhaben Betroffenen sowie die beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen frühzeitig und offen informiert und ihre allfälligen Vorbehalte in seiner Planung
zu berücksichtigen versucht. Im Sinne grösstmöglicher Eigenverantwortung soll der Gesuchsteller
selbst einen Beitrag zu einem koordinierten und effizienten Verfahrensablauf leisten.
Ziff. 2.1
Voruntersuchung
Unterliegt die Planung oder Änderung einer Anlage der UVP, ist in jedem Fall eine Voruntersuchung
durchzuführen (Art. 10b Abs. 3 Satz 1 USG). 54 Sie dient der Abklärung, welche durch Errichtung
und Betrieb der Anlage verursachten Auswirkungen die Umwelt voraussichtlich belasten können
(Art. 8 Abs. 1 Bst. a UVPV). Die Pflicht zur Durchführung der Voruntersuchung obliegt dem Gesuchsteller.
Die Voruntersuchung hat den Zweck, die aus der Sicht des Umweltschutzes relevanten Fragen,
Wirkungsbereiche 55, Rahmenbedingungen und Projektvorgaben zu erfassen und von den irrelevanten zu trennen. Die relevanten Fragen und Wirkungsbereiche sind so präzis wie möglich als Problemstellung zu definieren. Die Voruntersuchung soll garantieren, dass einerseits Wichtiges nicht
vergessen und andererseits Unwichtiges nicht zu sehr in den Vordergrund gerückt wird. Was als
wesentliche Auswirkung auf die Umwelt und damit für die UVP relevant gelten muss, ist vor allem
anhand der für unterschiedliche Umweltmedien festgelegten Grenzwerte zu beurteilen.56
Hinsichtlich Methodik empfiehlt das BAFU, die Voruntersuchung und damit die Triage zwischen relevanten und irrelevanten Umweltauswirkungen mit Hilfe der Relevanztabelle durchzuführen. Sie
dient der systematischen Untersuchung der Auswirkungen auf die unterschiedlichen Umweltbereiche. Die Spalten in der nachfolgend beispielhaft dargestellten Relevanztabelle beinhalten die betroffenen Umweltbereiche (Wasser, Boden, Lärm, Luft usw.). In den Zeilen figurieren die Aktivitäten
(Errichtung, Betrieb, Störfall, Stillegung usw.), die Umweltbelastungen verursachen können. Weitere
Hinweise zur Relevanztabelle finden sich im UVP-Handbuch, Modul 5, S. 6 f.
54
55
56
Ist die UVP-pflichtige Anlage Teil eines Betriebs, welcher der Störfallverordnung untersteht, so sind die für den
Kurzbericht gemäss Art. 5 der Verordnung über den Schutz vor Störfällen (SR 814.012; abgekürzt StFV) nötigen Abklärungen im Rahmen der Voruntersuchung durchzuführen.
Die Abgrenzung des Untersuchungsperimeters erfolgt fallweise anhand des zu beurteilenden Vorhabens. Vgl.
den Entscheid des BGer vom 28. April 2000, in: URP 2000 691 ff., 695 und den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31. März 2005, in: URP 2005 358 ff., 360 ff.
Th. Loretan, Rechtsfragen beim Erstellen von Berichten über die Umweltverträglichkeit: Zu einigen Problemen
des Berichtverfassers bzw. des Bauherrn, in: URP 1989 133 ff., 151 f.; BGE 118 Ib 599, 604.
12
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Relevanztabelle
10. …
9. Strahlen
8. Lärm, Erschütt.
7. Nutzungen
6. Landschaft
5. Wald
4. Flora u. Fauna
3. Boden
2. Wasser
Spezifikation
1.Luft
Projektbelange
Umweltbereiche
1. Ausgangszustand
2. Errichtung
3. Betrieb
4. Ver-/Entsorgung,
Transporte
5. Zusatzaktivitäten
6. Betriebsunterbrüche
7. Abbruch/Stilllegung
8. Stör-/Katastrophenfälle
9...............................
Werden in der Voruntersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Umwelt abschliessend ermittelt, gelten die Ergebnisse der Voruntersuchung
als Bericht über die Umweltverträglichkeit (Art. 10b Abs. 3 USG, Art. 8a Abs. 1 UVPV). 57
Im Zusammenhang mit der Voruntersuchung verweisen wir im Übrigen auf das UVP-Handbuch,
Modul 4, S. 14 und Modul 5, S. 3 ff.
Ziff. 2.2
Fachliche Begleitung / Beratung
Eine der wesentlichen Aufgaben des AREG, des AFU und der Umweltschutzfachstelle ist die verfahrensmässige und fachliche Begleitung der UVP. Sie setzt schon bei der Voruntersuchung ein.
57
Es besteht mithin ein zweistufiges Prüfungsverfahren, bevor die Pflicht zur Durchführung einer umfassenden
UVP feststeht: In einem ersten Schritt ist anhand der abstrakten und schematischen Kriterien im Anhang zur
UVPV zu bestimmen, ob eine Anlage der UVP unterliegt. Ist dies der Fall, muss eine Voruntersuchung durchgeführt werden. Ergibt sich, dass die Auswirkungen auf die Umwelt sowie die Massnahmen zum Schutz derselben
abschliessend ermittelt werden können, gelten die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht über die Umweltverträglichkeit; eine Hauptuntersuchung wird nicht durchgeführt. «Dieses zweistufige Prüfverfahren gewährleistet, dass alle potenziell umweltbelastenden Anlagen vom UVP-Verfahren erfasst werden, passt jedoch anschliessend den Umfang der verlangten Prüfung an das Ausmass der tatsächlich zu erwartenden Umweltbelastung an» (Entscheid des BGer 1A.136/2004, E. 2.2.3; bestätigt im Entscheid des BGer 1A.33/2007, E. 5.3).
13
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Ziff. 3.1
Einreichen der Ergebnisse der Voruntersuchung und des Pflichtenhefts
Nach Abschluss der Voruntersuchung legt der Gesuchsteller der zuständigen Behörde die Ergebnisse vor. Der Gesuchsteller muss der zuständigen Behörde Voruntersuchung und Pflichtenheft
vorlegen. Das Pflichtenheft (Art. 8 Abs. 1 Bst. b UVPV) qualifiziert sich als Bindeglied zwischen der
Voruntersuchung und dem nachfolgenden Schritt, der Hauptuntersuchung. Es bezeichnet, basierend auf den Ergebnissen der Voruntersuchung, die Auswirkungen, die untersucht werden müssen.
Gleichzeitig legt es die Methodik, den räumlichen Perimeter und den zeitlichen Betrachtungshorizont für die Untersuchung fest. 58
Die zuständige Behörde leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle (Art. 12 UVPV) weiter,
welche dazu Stellung nimmt und den Gesuchsteller berät (Art. 8 Abs. 2 UVPV).
Können in der Voruntersuchung die Auswirkungen auf die Umwelt und die erforderlichen Massnahmen zum Schutz der Umwelt abschliessend ermittelt werden, gelten – wie vorstehend bereits erwähnt – die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht über die Umweltverträglichkeit (Art. 10b
Abs. 3 USG, Art. 8a Abs. 1 und 2 UVPV). Eine Hauptuntersuchung wird nicht durchgeführt. 59
Bestehen zwischen dem Gesuchsteller und der Umweltschutzfachstelle Differenzen darüber, ob die
Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht zu genügen vermögen, hat die zuständige Behörde auf
Antrag der Umweltschutzfachstelle zu entscheiden (Art. 16 Abs. 2 Bst. a UVPV). Sie erlässt dabei
eine anfechtbare Verfügung.
Ziff. 3.2
Weiterleiten der Ergebnisse der Voruntersuchung und des Pflichtenhefts an die federführende Stelle
Die zuständige Behörde leitet die Ergebnisse der Voruntersuchung und das Pflichtenheft an das
AREG als federführende Stelle des Kantons weiter (Art. 4 Bst. c VKoG i.V.m. Anhang 1 Ziff. 1.2
VKoV).
Ziff. 3.3
Weiterleiten der Ergebnisse der Voruntersuchung und des Pflichtenhefts an die Umweltschutzfachstelle und an weitere beteiligte Verwaltungsstellen
Das AREG übernimmt in seiner Eigenschaft als federführende Stelle des Kantons die Koordination
zwischen den beteiligten kantonalen und eidgenössischen Verwaltungsstellen. Es übermittelt die
Ergebnisse der Voruntersuchung und das Pflichtenheft der Umweltschutzfachstelle und – in Absprache mit derselben – den weiteren beteiligten Verwaltungsstellen, die Vorschriften über den Umweltschutz vollziehen, zur Stellungnahme (Art. 8 Abs. 2 letzter Satz UVPV; Art. 5 Bst. b VKoG). 60
Ziff. 3.4/3.5 Schriftliche Stellungnahme der Umweltschutzfachstelle sowie anderer beteiligter Verwaltungsstellen zur Voruntersuchung und zum Pflichtenheft
Die Umweltschutzfachstelle beurteilt die Ergebnisse der Voruntersuchung, nimmt innert acht Wochen zum eingereichten Pflichtenheft Stellung und berät den Gesuchsteller (Art. 10c Abs. 1 USG,
Art. 8 Abs. 2 und Art. 12a Abs. 1 UVPV; Art. 20 EG-USG i.V.m. Anhang 3 Ziff. 4 VKoV). Stellungnahme und Beratung laufen auf eine Prüfung des Pflichtenheftes durch die Umweltschutzfachstelle
hinaus; sie berücksichtigt dabei die Stellungnahmen der anderen berührten Verwaltungsstellen (Art.
11 Abs. 1 V zum EG-USG). Damit wird sichergestellt, dass sich das Pflichtenheft auf das Wesentliche beschränkt, d.h. die wesentlichen Umweltauswirkungen des Projekts erfasst.
58
59
60
Vgl. im Detail UVP-Handbuch, Modul 5, S. 8 ff.; betreffend die Festlegung des Untersuchungsperimeters vgl.
den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31. März 2005, in: URP 2005 358 ff., 360 ff.
Das Verfahren verkürzt sich in diesen Fällen und wird bei Ziff. 5.1 fortgeführt.
Beteiligt sein können das Kantonsforstamt, das Amt für Natur, Jagd und Fischerei, das Tiefbauamt und das
BAFU.
14
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Das Pflichtenheft legt die methodischen und inhaltlichen Anforderungen an die Hauptuntersuchung
nicht nur mit Wirkung für den Gesuchsteller, sondern auch mit Wirkung für die Umweltschutzfachstelle fest. 61 Diese soll dem Pflichtenheft zu einem späteren Zeitpunkt die Zustimmung nicht ohne
Weiteres wieder entziehen können. Hingegen entfaltet die Zustimmung der Umweltschutzfachstelle
zum Pflichtenheft keine Rechtswirkung für die zuständige Behörde; sie ist verpflichtet, allfällige
Mängel auch zu einem späteren Zeitpunkt zu beheben. 62
Das AFU als Umweltschutzfachstelle fasst die eigene sowie die Stellungnahmen der berührten Verwaltungsstellen zu einer (widerspruchsfreien) Gesamtstellungnahme zusammen (Art. 11 Abs. 1 und
Art. 12 V zum EG-USG). Anschliessend leitet sie diese an das AREG als federführende Stelle des
Kantons weiter.
Ziff. 3.6
Weiterleiten der Stellungnahme an die zuständige Behörde
Das AREG als die federführende und für die Koordination zuständige Stelle des Kantons leitet die
Gesamtstellungnahme der Umweltschutzfachstelle an die zuständige Behörde weiter.
Ziff. 3.7
Weiterleiten der Stellungnahme an den Gesuchsteller
Die zuständige Behörde stellt dem Gesuchsteller die Gesamtstellungnahme der Umweltschutzfachstelle zu. Gegebenenfalls hat der Gesuchsteller das Pflichtenheft und u.U. auch die Voruntersuchung zu ergänzen. Das Pflichtenheft steht erst fest, wenn die Umweltschutzfachstelle mit dem Vorschlag des Gesuchstellers einverstanden ist. Können sich Gesuchsteller und Umweltschutzfachstelle nicht einigen, entscheidet die zuständige Behörde auf Antrag der Umweltschutzfachstelle in
Form einer anfechtbaren Verfügung.
Hat die Umweltschutzfachstelle dem Pflichtenheft zugestimmt, kann der Gesuchsteller mit der
Hauptuntersuchung beginnen.
Ziff. 4.1
Hauptuntersuchung / Erstellen des Umweltverträglichkeitsberichts
Die Durchführung der Hauptuntersuchung und als deren Ergebnis der Umweltverträglichkeitsbericht
ist eine Obliegenheit des Gesuchstellers (Art. 10b Abs. 1 USG). Der Bericht muss nach den Richtlinien der Umweltschutzfachstelle erstellt werden und hat methodisch und inhaltlich dem Pflichtenheft
zu entsprechen. 63
Der Umweltverträglichkeitsbericht hat alle Angaben zu enthalten, die zur Prüfung des Vorhabens
nach den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nötig sind (Art. 10b Abs. 2 USG), darf sich mithin «auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken und soll sich, soweit möglich, auf bereits
gemachte Erfahrungen stützen.» 64 Er muss dabei, um als Entscheidgrundlage tauglich zu sein, die
wesentlichen Umweltauswirkungen der Anlage – sowohl jene in der Phase der Erstellung als auch
jene in der Phase ihres Betriebs 65 – korrekt und nachvollziehbar darlegen, wobei sich die Bearbeitungstiefe nach der Relevanz der Auswirkung bestimmt.
Der Umweltverträglichkeitsbericht muss sich zum Ausgangszustand, zum Vorhaben und zur voraussichtlich verbleibenden Belastung der Umwelt äussern (Art. 10b Abs. 2 USG, Art. 9 Abs. 1
UVPV).
61
62
63
64
65
Entscheid des BGer vom 22. Dezember 1998, in: URP 1999 719 ff., 721.
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 110 zu Art. 9 USG.
Entscheid des BGer vom 22. Dezember 1998, in: URP 1999 719 ff., 721.
BGE 118 Ib 206, 228; bestätigt in: Entscheid des BGer 1A.54/2001, E. 2.2.3; vgl. auch Th. Loretan, Rechtsfragen beim Erstellen von Berichten über die Umweltverträglichkeit: Zu einigen Problemen des Berichtverfassers
bzw. des Bauherrn, in: URP 1989 133 ff., 144.
Vgl. Art. 7 Abs. 1 USG und H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 77
zu Art. 9 USG
15
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
a) Thematische Anforderungen nach Art. 10b Abs. 2 USG
Zunächst muss sich der Bericht zum Ausgangszustand äussern (Art. 10b Abs. 2 Bst. a USG). Der
Begriff «Ausgangszustand» meint «den vom Vorhaben noch nicht beeinflussten Umweltzustand mit
seinen natürlichen Standortmerkmalen und seinen Vorbelastungen». 66 Massgebend ist der Zustand, «in dem sich die dem Vorhaben zuzurechnenden Belastungen auszuwirken beginnen, dies
aber nicht als blosse Momentaufnahme, sondern unter Einbezug der voraussichtlich künftigen Entwicklung.» 67
Das Vorhaben – und die dadurch verursachte Umweltbelastung während der Errichtung und des
Betriebs – charakterisiert sich durch seinen Standort, seine Dimensionen, seine Funktion sowie
durch weitere Sachverhaltselemente, beispielsweise Materialflüsse und Stoffumwandlungsprozesse. Es ist einschliesslich der vorgesehenen Massnahmen zum Schutz der Umwelt und ihrer Wirkungswiese darzustellen (Art. 10b Abs. 2 Bst. b USG). 68
Sodann muss der Bericht Angaben zur voraussichtlich verbleibenden Belastung der Umwelt enthalten (Art. 10b Abs. 2 Bst. c USG). Der zeitliche Horizont hat dabei so weit zu reichen, wie sich die
Einflüsse der Anlage noch vernünftig abschätzen lassen. Es ist also eine Prognose darüber anzustellen, wie sich die Situation nach Errichtung der Anlage darstellen und entwickeln wird. 69 Dabei
muss sich der Bericht zu allen der Anlage zurechenbaren Umweltauswirkungen äussern und diese
sowohl einzeln als auch gesamthaft und in ihrem Zusammenwirken ermitteln und bewerten (Art. 8
USG, Art. 9 Abs. 3 UVPV). 70 Zu berücksichtigen sind – anders als bei der Beurteilung der UVPPflicht – auch entlastende Effekte, beispielsweise die Aufgabe einer bestehenden Anlage im selben
Perimeter. 71
Sowohl der Prognose über die Weiterentwicklung der Umweltverhältnisse ohne das Projekt («Ausgangszustand») als auch jener über die Situation nach Errichtung der Anlage («voraussichtlich verbleibende Belastung der Umwelt») haften Unsicherheiten an. Diese Unzulänglichkeiten sind hinzunehmen, so lange sich die getroffenen Annahmen nicht als völlig unbrauchbar erweisen. 72
b) Weitere Anforderungen an den Umweltverträglichkeitsbericht
Obschon die Umweltverträglichkeitsprüfung eingebettet in das Abbauplanverfahren erfolgt, beschränkt sie sich ihrem Ziel und Zweck entsprechend auf Fragen des Umweltschutzes und blendet
Fragen der Raumplanung weitgehend aus. Zwar schreibt Art. 9 Abs. 4 UVPV vor, der Umweltverträglichkeitsbericht habe Abklärungen zu berücksichtigen, die im Rahmen der Raumplanung durchgeführt wurden. Damit sollen jedoch in erster Linie umweltrelevante Abklärungen der Raumplanung
66
67
68
69
70
71
72
Entscheid des BGer 1A.125/2005, E. 6.2.
Entscheid des BGer 1A.125/2005, E. 6.2.
Zu diesen Massnahmen gehören auch jene für den Katastrophenfall nach Art. 10 USG und der Verordnung
über den Schutz vor Störfällen (StFV; SR 814.012). Gehört eine Anlage zu einem Betrieb, welcher der StFV
untersteht und ist eine Risikoermittlung erforderlich (vgl. Art. 6 Abs. 4 StFV), so bildet diese Bestandteil des
Umweltverträglichkeitsberichts und ist nicht separat zu erstellen.
BGE 124 II 293, 321 f. «Soweit sich die voraussichtlich verbleibende Belastung der Umwelt an Belastungsgrenzwerten messen lässt, interessiert, ob diese eingehalten oder überschritten werden» (BGE 118 Ib 599,
604).
Der Bericht hat sich sowohl zu den unmittelbaren als auch zu den mittelbaren, den Sekundäremissionen, zu
äussern; als letztere gelten beispielsweise Emissionen des induzierten Verkehrs. Weiter gehören zur Umweltbelastung auch die negativen Einflüsse auf Natur und Landschaft, obschon keine Belastungsgrenzwerte existieren und sich derartige Eingriffe nur schwer monetär bewerten lassen. «Indessen lassen sich Eingriffe in die
Landschaft in sinnvoller Weise und strukturiert beschreiben und bewerten, womit eine qualifizierte Grundlage
für die Interessenabwägung bereitgestellt wird» (Entscheid des BGer vom 28. April 2000, in: URP 2000 691 ff.,
967; bereits BGE 118 Ib 599, 604).
Entscheid des BGer 1A.125/2005, E. 6.2. Bei der Beurteilung der Umweltverträglichkeit gelangt also das «Nettoprinzip» zur Anwendung.
Entscheid des BGer 1A.242/2005, E. 8.1; BGE 124 II 293, 322.
16
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
für die Erarbeitung des Umweltverträglichkeitsberichts nutzbar gemacht werden. 73 Eine weitergehende, unmittelbare Verknüpfung von Raumplanung und Umweltschutz innerhalb der UVP ist nicht
beabsichtigt.
Abbaupläne sind als Nutzungspläne i.S.v. Art. 14 ff. RPG stets an das bundesrechtliche Regime
und damit an die allgemeinen Planungsgrundsätze (Art. 1 und 3 RPG) gebunden. Der Erlass eines
Abbauplans bedingt daher eine umfassende Abwägung der berührten raum- und umweltschutzrelevanten Interessen.74 Dabei sind insbesondere Standortalternativen abzuklären. 75 Diese Abklärungen haben sich u.a. an den massgebenden umweltschutzrechtlichen Bestimmungen, insbesondere
am Immissionsschutz, zu orientieren und sind im Umweltverträglichkeitsbericht darzulegen. 76 Mittelbar kommt es daher gleichwohl zu einer Verknüpfung von Raumplanung und Umweltschutz im Rahmen der UVP.
Betreffend Vorgaben methodischer Art im Zusammenhang mit der Durchführung der Hauptuntersuchung und der Erstellung des Umweltverträglichkeitsberichts sei auf das UVP-Handbuch, Modul 5,
S. 12 ff., verwiesen.
Ziff. 4.2
Fachliche Begleitung / Beratung
Das AREG, die Umweltschutzfachstelle und die weiteren beteiligten kantonalen und eidgenössischen Verwaltungsstellen beraten den Gesuchsteller während der Erarbeitung des Umweltverträglichkeitsberichts auf dessen Wunsch. Sie können ihm bei der Beschaffung von Unterlagen behilflich
sein und ihn bezüglich besonderer Untersuchungen und des Beizugs von Experten beraten.
Ziff. 5.1
Einreichen der Unterlagen zur Vorprüfung
Dem Gesuchsteller wird empfohlen, die Unterlagen, d.h. insbesondere den Abbauplan und den Umweltverträglichkeitsbericht 77 mit allfälligen weiteren Berichten oder Untersuchungsergebnissen, vorprüfen zu lassen. Mit der Vorprüfung soll in erster Linie sichergestellt werden, dass das eigentliche
Abbauplanverfahren erst eingeleitet wird, wenn die Unterlagen vollständig sind. Der Gesuchsteller
erhält durch die Vorprüfung eine gewisse Sicherheit, dass nicht nachträglich noch umfangreiche zusätzliche Untersuchungen durchgeführt oder Gutachten erstellt werden müssen.
Für die Vorprüfung sind die Unterlagen bei der zuständigen Behörde einzureichen; die Anzahl ist
allenfalls vorgängig mit dem AREG als federführende Stelle des Kantons abzusprechen. Die Handlungen der Behörden im Rahmen der Vorprüfung stellen freiwillige Dienstleistungen dar und zeitigen, vorbehältlich des Vertrauensschutzes78, keine Rechtswirkungen.
Ziff. 5.2
Weiterleiten der Unterlagen an das AREG zur Vorprüfung
Die zuständige Behörde nimmt die Unterlagen des Gesuchstellers entgegen und leitet sie an das
AREG als federführende Stelle des Kantons zur Vorprüfung weiter.
73
74
75
76
77
78
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 91 zu Art. 9 USG.
B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, N 166.
BGE 118 Ib 17, 23.
BGE 114 Ib 114, 125 f. m.w.H.
Unter bestimmten Voraussetzungen genügt die Voruntersuchung, um die Auswirkungen eines geplanten Vorhabens auf die Umwelt und die Massnahmen zum Schutz derselben beurteilen zu können. In diesem Fall gelten die Ergebnisse der Voruntersuchung als Umweltverträglichkeitsbericht. Vgl. hierzu vorne Ziff. II./3.1.
Vgl. hierzu U. Häfelin/G. Müller/ F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, N 668 ff. und BGE
121 II 473, 479. Von Bedeutung wird jeweils insbesondere sein, ob eine Auskunft im Rahmen der Vorprüfung
vorbehaltlos erfolgte.
17
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Ziff. 5.3
Vorprüfung des Abbauplanentwurfs
Das AREG überprüft die Zweck- und Rechtmässigkeit des Abbauplans. Im Weiteren koordiniert es
die Vorprüfung und leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle und in Absprache mit dieser
an die weiteren berührten Verwaltungsstellen, die Vorschriften über den Umweltschutz vollziehen,
weiter.
Ziff. 5.4
Summarische Vorprüfung des Entwurfs des Umweltverträglichkeitsberichts
Die Umweltschutzfachstelle und die weiteren allenfalls berührten kantonalen Verwaltungsstellen,
die Vorschriften über den Umweltschutz vollziehen, führen eine summarische Prüfung des Entwurfs
des Umweltverträglichkeitsberichts durch. Sie prüfen Vollständigkeit und Richtigkeit der Unterlagen
und nehmen eine grobe inhaltliche Beurteilung vor.
Die Umweltschutzfachstelle fasst die eigene sowie die Stellungnahmen der berührten Verwaltungsstellen zu einer umweltschutzrechtlichen Gesamtstellungnahme zusammen und leitet diese an das
AREG weiter.
Ziff. 5.5
Weiterleiten der Stellungnahmen an die zuständige Behörde
Das AREG fasst seine eigene sowie die im Rahmen der Vorprüfung eingegangene Gesamtstellungnahme der Umweltschutzfachstelle in einem Vorprüfungsbericht zusammen und leitet diesen an die
zuständige Behörde weiter.
Ziff. 5.6
Stellungnahme betreffend Vollständigkeit der Unterlagen
Gestützt auf den Vorprüfungsbericht nimmt die zuständige Behörde zuhanden des Gesuchstellers
Stellung, insbesondere betreffend die Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen. Sind die Unterlagen vollständig und ohne wesentliche Mängel, kann das eigentliche Abbauplanverfahren an die
Hand genommen werden. Sind die Unterlagen hingegen unvollständig oder weisen sie Mängel auf,
sind sie vom Gesuchsteller zu ergänzen oder zu überarbeiten.
Ziff. 6.1
Einreichen von Abbauplan und Umweltverträglichkeitsbericht
Liegen der Abbauplan sowie der Umweltverträglichkeitsbericht vor, so reicht sie der Gesuchsteller
in genügender Anzahl der zuständigen Behörde ein. Betreffend die Anzahl der einzureichenden
Exemplare sollte sich der Gesuchsteller mit dem AREG absprechen; dieses nimmt gegebenenfalls
Rücksprache mit der Umweltschutzfachstelle.
Ziff. 6.2
Öffentliche Auflage von Abbauplan und Umweltverträglichkeitsbericht
Die zuständige Behörde nimmt die eingereichten Unterlagen entgegen und sorgt für die öffentliche
Auflage des Abbauplans während dreissig Tagen (Art. 29 Abs. 1 BauG, Art. 4 Bst. d VKoG). Gleichzeitig ist auch der Umweltverträglichkeitsbericht öffentlich aufzulegen.79 Die öffentliche Auflage
muss sowohl im amtlichen Publikationsorgan der politischen Gemeinde als auch im kantonalen
Amtsblatt bekannt gemacht werden (Art. 29 Abs. 1 BauG, Art. 18 EG-USG); dabei ist darauf hinzuweisen, dass auch der Umweltverträglichkeitsbericht eingesehen werden kann (Art. 15 Abs. 2
UVPV). Weiter gibt die zuständige Behörde den Anstössern mit eingeschriebenem Brief Kenntnis
vom Gesuch um Erlass eines Abbauplans (Art. 29 Abs. 2 BauG).
Die öffentliche Auflage des Umweltverträglichkeitsberichts erfolgt vorbehältlich der gesetzlichen Geheimhaltungspflichten (Art. 15 Abs. 1 UVPV). Als solche nennt das Gesetz in Art. 10d USG überwiegende private oder öffentliche Interessen und – in jedem Fall – das Fabrikations- und Geschäfts-
79
Vgl. hierzu vorne Ziff. I./3./B.
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Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
geheimnis. Als private Interessen können der Schutz der Persönlichkeit oder der Schutz des geistigen Eigentums, seitens der öffentlichen Interessen die Landesverteidigung, die öffentliche Sicherheit oder der Schutz vor Störfällen die Geheimhaltung erfordern. 80
Die Geheimhaltung muss vom Gesuchsteller selbst verlangt werden; die zuständige Behörde entscheidet über die Geheimhaltung vor der öffentlichen Auflage und auf begründeten Antrag des Gesuchstellers (Art. 16 Abs. 2 Bst. c UVPV). Von vornherein nicht als geheimhaltungswürdig gelten
dabei Angaben über den Ausgangszustand und die voraussichtlich verbleibende Umweltbelastung
i.S.v. Art. 10b Abs. 2 Bst. a und c USG. 81
Erfordert ein Abbauvorhaben das Roden von Wald, ist hierfür eine Rodungsbewilligung erforderlich
(Art. 5 Abs. 2 des Waldgesetzes [SR 921.0; abgekürzt WaG]). Das Rodungsgesuch ist dem Kantonsforstamt als zuständige Stelle des Kantons einzureichen und im Sinne der Verfahrenskoordination während dreissig Tagen zusammen mit dem Abbauplan öffentlich aufzulegen. 82
Ziff. 6.3
Einsprachemöglichkeit
Einsprachen sind innert der Auflagefrist schriftlich und begründet dem Gemeinderat als zuständige
Behörde einzureichen (Art. 29bis BauG sowie sachgemäss Art. 48 und Art. 50 VRP 83). Zur Einsprache berechtigt ist, wer ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Zudem sind - unabhängig davon - die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen zur Einsprache legitimiert (Art. 55 ff.
USG).84
Wer innert der Auflagefrist nicht am Einspracheverfahren teilnimmt und keine Einsprache erhebt, ist
später nicht befugt, gegen den Entscheid der zuständigen Behörde Rekurs zu führen; 85 es fehlt an
der (formellen) Beschwer. Dasselbe gilt für die gesamtschweizerischen Umweltschutzorganisationen auch aufgrund von Bundesrecht (Art. 55b Abs. 2 USG).
Die UVP stellt – wie bereits erwähnt – kein selbständiges Verfahren, und der Entscheid über die
Umweltverträglichkeit keine anfechtbare Verfügung dar. 86 Einsprachen richten sich darum gegen
die geplante Anlage bzw. gegen den Abbauplan; der Umweltverträglichkeitsbericht stellt in diesem
Zusammenhang ein Element der Planunterlagen dar.
Der Umweltverträglichkeitsbericht ist im Rahmen des Abbauplanverfahrens ein Entscheidelement
und kann daher nur insoweit in Frage gestellt werden, als er den Sachentscheid zu beeinflussen
80
81
82
83
84
85
86
H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 143 zu Art. 9 USG unter Verweis auf U. Brunner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 25 ff. zu Art. 47 USG.
Vgl. H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 144 f. zu Art. 9 USG.
Art. 5 Abs. 1 der Waldverordnung (SR 921.01; abgekürzt WaV) i.V.m. Art. 2 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Waldgesetzgebung (sGS 651.11); Art. 6 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur eidgenössischen Waldgesetzgebung (sGS 651.1); Art. 25a Abs. 2 Bst. b RPG i.V.m. Art. 4 Bst. d VKoG.
E. David, Ortsplanungsrecht II: Das Verfahren beim Erlass von Baureglement, Plänen und Schutzverordnungen, in: Y. Hangartner (Hrsg.), Das Nachtragsgesetz zum st.gallischen Baugesetz, 1983, 57 ff., 67.
Vgl. hierzu auch vorne I./3./F.
GVP 1998 Nr. 87 mit Hinweisen; Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 20. August
2002 i.S. A. AG., E. 3.a). Von diesem Erfordernis wird abgesehen, wenn jemand ohne Verschulden verhindert
war, am Einspracheverfahren teilzunehmen.
Vgl. hierzu vorne Ziff. I./2./A./b).
19
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
vermag.87 Die Ergebnisse der Voruntersuchung und das Pflichtenheft werden nicht direkt in den
Sachentscheid einfliessen und können daher nicht Gegenstand einer Rüge sein.88
Ziff. 6.4
Einsichtsrecht der Öffentlichkeit
Nach Art. 10d Abs. 1 USG kann der Umweltverträglichkeitsbericht von jedermann eingesehen werden, soweit nicht überwiegende private oder öffentliche Interessen die Geheimhaltung erfordern. 89
So sorgt die zuständige Behörde nach Eingang des Gesuches und des Umweltverträglichkeitsbericht dafür, dass der Bericht öffentlich zugänglich ist (Art. 15 Abs. 1 UVPV). Dies erfolgt aus Gründen der Verfahrenskoordination gleichzeitig mit der öffentlichen Auflage des Projekts; entsprechend
ist in der Publikation darauf hinzuweisen, dass auch der Umweltverträglichkeitsbericht eingesehen
werden kann (Art. 15 Abs. 2 UVPV).
Werden im Zusammenhang mit dem Einsichtsrecht von der Allgemeinheit Stellungnahmen abgegeben, begründet dies keine Parteirechte; 90 die zuständige Behörde ist nicht verpflichtet, den Vorbringen im Entscheid über die Umweltverträglichkeit nachzukommen.
Ziff. 6.5
Stellungnahme zu den Einsprachen
Im Anschluss an die öffentliche Auflage unterbreitet die zuständige Behörde dem Gesuchsteller allfällige Einsprachen zur Stellungnahme (Art. 15 Abs. 1 VRP). Dieses Recht zur Stellungnahme ist
Ausfluss des verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV. 91
Ziff. 7.1
Weiterleitung sämtlicher Unterlagen an die federführende Stelle des Kantons
Nach der öffentlichen Auflage und Gewährung des rechtlichen Gehörs leitet die zuständige Behörde
sämtliche Unterlagen 92 mit einer kurzen Stellungnahme an das AREG als federführende Stelle des
Kantons weiter (vgl. Art. 4 Bst. c und e VKoG i.V.m. Anhang 1 Ziff. 1.2 VKoV). Die Stellungnahme
soll eine Aussage über die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit des Gesuchs aus der Sicht der Gemeinde und im Rahmen ihrer Zuständigkeiten enthalten.
Ziff. 7.2
Weiterleiten der Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle und an weitere beteiligte
Verwaltungsstellen
Das AREG leitet die Unterlagen an die Umweltschutzfachstelle und in Absprache mit dieser an weitere berührte Verwaltungsstellen, die Vorschriften über den Umweltschutz vollziehen, weiter und
lädt sie zur Stellungnahme ein (Art. 11 Abs. 1 V zum EG-USG). 93 Im Sinne einer Dienstleistung holt
das AFU als Umweltschutzfachstelle zudem eine allfällige Stellungnahme des BAFU ein.
87
88
89
90
91
92
93
BGE 124 II 293, 322; BGE 122 II 97, unveröffentlichte E. 5a, publiziert in: URP 1996 373 ff., 376. Der Einsprecher kann insbesondere vorbringen, der im Umweltverträglichkeitsbericht geschilderte Sachverhalt sei unrichtig
oder unvollständig festgestellt, was zu falschen rechtlichen Schlüssen führen könnte oder gar müsste, oder der
Bericht enthalte in wesentlichen Bereichen keine Abklärungen und vermöge darum keine genügende Grundlage für den Sachentscheid abzugeben. Vgl. hierzu BGE 122 II 165, unveröffentlichte E. 10a, publiziert in: URP
1996 382 ff., 390 f.
BGE 122 II 165, unveröffentlichte E. 10a, publiziert in: URP 1996 382 ff., 390. Ausgenommen sind Fälle, in denen die Ergebnisse der Voruntersuchung als Umweltverträglichkeitsbericht gelten (Art. 10b Abs. 3 zweiter Satz
USG). Vgl. hierzu vorne Ziff. II./3.1.
Vgl. hierzu die Ausführungen vorne unter Ziff. II./6.2.
Vgl. hierzu auch vorne Ziff. I./3./G.
U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2010, N 1680 ff.
Es sind dies der Abbauplan und dazugehöriger Planungsbericht, der Umweltverträglichkeitsbericht sowie allfällige Einsprachen, Stellungnahmen des Gesuchstellers zu Einsprachen und weitere Berichte.
Der Umstand, dass eine UVP durchgeführt wird, ändert nichts an den bestehenden Zuständigkeiten der einzelnen Verwaltungsstellen. Vgl. hierzu vorne Ziff. I./3./E.
20
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Ziff. 7.3
Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts im Rahmen ihrer Zuständigkeiten / Stellungnahme nach Art. 21 UVPV
Die berührten Verwaltungsstellen prüfen den Umweltverträglichkeitsbericht und die weiteren Unterlagen im Rahmen ihrer Zuständigkeit. Sie geben eine Stellungnahme als Fachbehörde ab und,
wenn sie zugleich Bewilligungsbehörde sind, äussern sich zu der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Auflagen und Bedingungen eine Bewilligung erteilt werden kann (Art. 21 UVPV). 94
Im Zeitpunkt, da die berührten Verwaltungsstellen eine Stellungnahme abgeben, verfügen sie allenfalls noch nicht über alle Unterlagen für die Entscheidfindung. So kennen sie insbesondere die Ergebnisse der Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstelle
nicht. Deshalb erteilen sie ihre Bewilligungen erst im Anschluss an diese Beurteilung. Die Stellungnahme nach
Art. 21 UVPV ist mithin ein Beitrag zur Koordination der verschiedenen Bewilligungsverfahren und
eine Arbeitsgrundlage zu Handen der Umweltschutzfachstelle und der zuständigen Behörde. Diese
sollen die Prüfung der Umweltverträglichkeit umfassend und basierend auf den Beurteilungen durch
die jeweiligen Fachbehörden vornehmen. Rechte oder Pflichten werden durch diese Stellungnahmen weder begründet, noch umschrieben, noch geändert. Die Stellungnahmen haben damit keineswegs die Bedeutung einer Zusicherung gegenüber einem Betroffenen. Vielmehr können die Verwaltungsstellen darauf zurückkommen, sofern sich die Voraussetzungen für die Beurteilung seit der abgegebenen Stellungnahme geändert haben (Art. 21 Abs. 3 UVPV). Sie verletzen dadurch den
Grundsatz von Treu und Glauben nicht. 95
Bei Abbauvorhaben ist aufgrund der möglichen hydrogeologischen Auswirkungen zunächst der Gewässerschutz von Bedeutung. So braucht eine Bewilligung des AFU, wer Kies, Sand oder anderes
Material ausbeuten oder vorbereitende Grabungen dazu vornehmen will (Art. 44
Abs. 1 GSchG i.V.m. Art. 45 Abs. 1 GSchVG i.V.m. Art. 2 GSchVV). Allenfalls sind weitere gewässerschutzrechtliche Bewilligungen erforderlich:
-
Bewilligung des AFU für das Einleiten von verschmutztem Abwasser in ein Gewässer96
Bewilligung des AFU für das Errichten von Tankanlagen oder Umschlagplätzen 97
Wird durch den Kiesabbau ein Oberflächengewässer berührt, ist grundsätzlich erforderlich:
-
eine fischereirechtliche Bewilligung des Amtes für Natur, Jagd und Fischerei 98,
für wasserbauliche Massnahmen ein Planverfahren gemäss Wasserbaugesetz 99
für die Beseitigung von Ufervegetation eine Ausnahmebewilligung des Amtes für Natur, Jagd
und Fischerei. 100
Ist das Areal ganz oder teilweise bewaldet, ist eine Rodungsbewilligung i.S.v. Art. 5 WaG erforderlich; zuständig hierfür ist das Kantonsforstamt.101 Zudem bedarf die Beeinträchtigung oder Beseitigung von Biotopen i.S.v. Art. 18 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451;
94
Die zuständige Behörde eröffnet negative Stellungnahmen als Verfügung; die weiteren berührten Verwaltungsstellen äussern sich im Rahmen einer positiven Stellungnahme, ohne dass die Bewilligungen eröffnet werden.
Der Gesuchsteller ist damit auf den Rechtsmittelweg verwiesen, um eine Bewilligung zu erwirken; vgl. auch Fn.
104 und H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 166 zu Art. 9 USG.
95
Vgl. ausführlich BGE 116 Ib 260 (= Pra 80 Nr. 134, 644) und H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 168 f. zu Art. 9 USG.
96
Art. 7 Abs. 1 GSchG i.V.m. Art. 3 GSchVG und Art. 2 GSchVV.
97
Art. 19 Abs. 2 GSchG i.V.m. Art. 32 Abs. 2 Bst. h, i und j GSchV i.V.m. Art. 28 GSchVG und Art. 2 GSchVV.
98
Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Fischerei (SR 923.0; abgekürzt BGF) i.V.m. Art. 7 des Fischereigesetzes (sGS 854.1) i.V.m. Art. 2 der Fischereiverordnung (sGS 854.11).
99
Art. 21 ff. i.V.m. Art. 13 des Wasserbaugesetzes (sGS 734.1); Art. 2 der Wasserbauverordnung (sGS 734.11).
100 Art. 22 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (SR 451; abgekürzt NHG) i.V.m. Art. 3 der Naturschutzverordnung (sGS 671.1)
101 Art. 5 Abs. 1 WaV und Art. 2 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur eidgenössischen Waldgesetzgebung.
21
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
abgekürzt NHG]) einer Ausnahmebewilligung nach Art. 3 Abs. 1 der Naturschutzverordnung (sGS
761.1).
Ziff. 7.4
Gesamtbeurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts / Anträge zum Entscheid
Das AFU als Bewilligungsbehörde prüft den Umweltverträglichkeitsbericht sowie die weiteren Unterlagen unter dem Gesichtswinkel der allenfalls zu erlassenden Bewilligungen und Verfügungen. Es
gibt in der Folge eine Stellungnahme als Fachbehörde ab und äussern sich, wenn es zugleich Bewilligungsbehörde ist, zu der Frage, ob und gegebenenfalls unter welchen Auflagen und Bedingungen eine Bewilligung erteilt werden kann (Art. 21 UVPV).102
Das AFU als Umweltschutzfachstelle untersucht zunächst, ob die für die Prüfung erforderlichen Angaben im Umweltverträglichkeitsbericht vollständig und richtig sind (Art. 13 Abs. 1 UVPV). Die Beurteilung der Vollständigkeit der Angaben orientiert sich an den Vorgaben im Pflichtenheft, jene der
Richtigkeit an ihrer Plausibilität und Nachvollziehbarkeit. 103 Stellt die Umweltschutzfachstelle Mängel fest, so beantragt sie der zuständigen Behörde, vom Gesuchsteller ergänzende Abklärungen zu
verlangen oder Experten beizuziehen (Art. 13 Abs. 2 UVPV).
Anschliessend beurteilt die Umweltschutzfachstelle, ob die geplante Anlage den Vorschriften über
den Schutz der Umwelt entspricht (Art. 13 Abs. 3 UVPV). Grundlage für die Beurteilung bilden alle
im massgeblichen Verfahren zusammengekommenen Akten, die dazu dienen, die Auswirkungen
des Projekts auf die Umwelt beurteilen zu können. Es sind dies neben dem Umweltverträglichkeitsbericht insbesondere die Stellungnahmen anderer Verwaltungsstellen nach Art. 21 UVPV sowie die
Ergebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklärungen (vgl. Art. 17
UVPV). 104
Die Prüfung umfasst grundsätzlich alle Umweltbelastungen und nicht bloss die im USG geregelten
Erscheinungsformen.105 Beurteilungskriterium sind die Vorschriften über den Schutz der Umwelt
(Art. 13 Abs. 3 UVPV unter Verweis auf Art. 3 UVPV), wobei die Aufzählung der Vorschriften über
den Schutz der Umwelt in Art. 3 UVPV beispielhafter Natur ist. 106 Zu berücksichtigen sind insbesondere auch kantonale und allfällige internationale Umweltschutzvorschriften, einschliesslich Vorschriften über eine sparsame, rationelle und umweltschonende Energienutzung (Art. 17 EGUSG).107 Der Verweis auf die «Vorschriften über den Schutz der Umwelt» wirkt jedoch auch als Abgrenzungskriterium: Der sachliche Geltungsbereich der UVP umfasst beispielsweise nicht Probleme
des Ressourcenverbrauchs oder gesellschaftliche Auswirkungen des Projekts.
Die Umweltschutzfachstelle teilt das Ergebnis ihrer Beurteilung dem AREG innert längstens fünf
Monaten schriftlich mit (Art. 12b Abs. 1 UVPV i.V.m. Art. 20 EG-USG i.V.m. Anhang 3
Ziff. 2.2 Bst. c VKoV). Dabei äussert sie sich zur Grundsatzfrage, ob das Vorhaben zu genehmigen
sei sowie zu den Modalitäten des Entscheids; letztere betreffen allfällige Auflagen und Bedingungen. Denkbar sind folgende Konstellationen:
102 Vgl. auch vorne Ziff. II./7.3.
103 Vgl. H. Rausch/P.M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2001, N 115 ff. zu Art. 9 USG.
104 Stellt die Umweltschutzfachstelle Widersprüche zwischen den Stellungnahmen nach Art. 21 UVPV fest, führt
sie Einigungsverhandlungen durch (Art. 12 Abs. 1 V zum EG-USG). Führt diese zu keinem Ergebnis, gibt sie
eine widerspruchsfreie Gesamtbeurteilung ab und weist auf die abweichenden Stellungnahmen hin (Art. 12
Abs. 2 V zum EG-USG). Schliesslich entscheidet die Schiedsstelle, wenn eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen wurde und Widersprüche zu mitwirkenden Stellen bestehen (vgl. Art. 7 VKoG i.V.m. Art. 2
und Anhang 2 VKoV).
105 Entscheid des BGer vom 28. April 2000, in: URP 2000 691 ff., 694 m.w.H.
106 Zu berücksichtigen sind auch die Ziele und Anforderungen der Raumplanung. Vgl. BGE 118 Ia 299 (= Pra 82
Nr. 134, 515).
107 Zu den kantonalen Vorschriften BGE 119 Ib 458, 461 f. Ein Beispiel für eine zu berücksichtigende kantonale
Norm ist Art. 98 BauG. Vgl. hierzu den Entscheid des Baudepartements vom 31. Oktober 2000 i.S. A.W., E. 3.
22
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
-
Das Vorhaben entspricht den Vorschriften über den Schutz der Umwelt. In diesem Fall beantragt die Umweltschutzfachstelle bei der zuständigen Behörde, das Vorhaben sei als umweltverträglich zu bezeichnen und die Bewilligungen kantonaler und eidgenössischer Stellen
i.S.v. Art. 21 UVPV könnten in Aussicht gestellt werden.
-
Das Vorhaben entspricht den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nicht, kann aber unter zusätzlichen Auflagen und Bedingungen als umweltverträglich bezeichnet werden. In der
Folge stellt die Umweltschutzfachstelle der zuständigen Behörde Antrag betreffend die erforderlichen Auflagen und Bedingungen, bei deren Einhaltung das Vorhaben als umweltverträglich zu bezeichnen sei. 108
-
Das Vorhaben entspricht den Vorschriften über den Schutz der Umwelt nicht und erweist
sich auch unter Einhaltung zusätzlicher Auflagen und Bedingungen als nicht umweltverträglich. In solchen Fällen beantragt die Umweltschutzfachstelle der zuständigen Behörde die
Ablehnung des Gesuchs um Erlass eines Abbauplans.
Die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle hat grosses Gewicht und ist in tatsächlicher Hinsicht
einer amtlichen Expertise gleichzustellen. So darf die für den Sachentscheid (Planerlass) zuständige Behörde nur aus triftigen Gründen vom Ergebnis der Begutachtung abweichen, während sie –
im Rahmen ihrer Zuständigkeiten – in der rechtlichen Würdigung der Fakten grundsätzlich frei ist.
Auf jeden Fall hat die zuständige Behörde das Ergebnis ihrer Beweiswürdigung und Beurteilung
nachvollziehbar darzulegen. 109
Die Umweltschutzfachstelle übermittelt ihre Beurteilung und ihre Anträge den weiteren am Verfahren beteiligten Verwaltungsstellen, die Vorschriften über den Umweltschutz vollziehen, sowie dem
AREG als federführende Stelle des Kantons.
Ziff. 7.5/7.6 Erlass weiterer Verfügungen durch die beteiligten Verwaltungsstellen
Bei komplexen Vorhaben sind mehrheitlich kantonale Verwaltungsstellen (Fachbehörden), insbesondere das AFU, für den Vollzug des Umweltschutzrechts zuständig. In der Folge obliegt in diesen
Sachbereichen der Entscheid, ob ein Vorhaben den massgeblichen Umweltschutzvorschriften entspricht, ebenfalls den kantonalen Verwaltungsstellen. Gleiches gilt für den Erlass der entsprechenden Verfügungen und Bewilligungen sowie den Entscheid über Einsprachen; sie werden von der
sachlich zuständigen Verwaltungsstelle erteilt bzw. entschieden. Für die zuständige Gemeindebehörde bleibt in der Regel nur eine teilweise Zuständigkeit zur Prüfung der Umweltverträglichkeit. Im
Rahmen der planerischen Gesamtinteressenabwägung berücksichtigt sie jedoch auch die berührten
Interessen des Umweltschutzes (Art. 1 und 3 RPG; Art. 3 und 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung [SR 700.1]). 110
Die gerade bei komplexen Vorhaben in erhöhtem Masse erforderliche Verfahrenskoordination hat
bereits im erstinstanzlichen Verfahren zu erfolgen; für Abbauvorhaben i.S.v. Art. 28quater BauG ist
das Abbauplanverfahren das massgebliche, erstinstanzliche Verfahren. Damit soll sichergestellt
werden, dass die kantonalen Verwaltungsstellen (Fachbehörden) im Rahmen ihrer Zuständigkeiten
die sich stellenden Sach- und Rechtsfragen entscheiden und die allenfalls erforderliche umfassende
Interessabwägung vornehmen. 111
108 Da allerdings bei grösseren Vorhaben mehrheitlich kantonale oder sogar eidgenössische Stellen zur Beurtei-
lung der umweltrelevanten Bereiche zuständig sind, liegt der Erlass der notwendigen Verfügungen in der Regel
bei diesen Stellen.
109 BGE 119 Ib 254, 274 f.; bestätigt in: Entscheid des BGer 1A.54/2001, E. 2.2.2 und Entscheid des BGer
1A.242/2005, E. 3.3.
110 Vgl. hierzu vorne Ziff. II./4.1/b).
111 Vgl. BGE 122 II 81, 89.
23
Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
In Kenntnis der Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstelle
sowie deren Anträge erteilen die zuständigen Verwaltungsstellen Bewilligungen mit einer Gesamtinteressenabwägung bereits im Abbauplanverfahren; Präjudizien und Widersprüche sollen so vermieden werden (Art. 25a Abs. 3 RPG). 112 Dabei sind die zuständigen Verwaltungsstellen vorbehältlich
veränderter Verhältnisse an ihre vorgängig abgegebene Stellungnahme gebunden (Art. 21 Abs. 3
UVPV) 113 und berücksichtigen im Übrigen die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch
die Umweltschutzfachstelle sowie deren Anträge. Bewilligungen hingegen, die keine umfassende
Interessenabwägung implizieren, sind nicht bereits mit dem Erlass des Abbauplans zu erteilen; den
Anforderungen an die Verfahrenskoordination ist mit einer Stellungnahme i.S.v. Art. 21 UVPV genüge getan. 114
Ziff. 7.7
Weiterleiten von Beurteilung und Stellungnahmen an die zuständige Behörde
Das AREG übermittelt die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle und ihre Anträge sowie die weiteren Bewilligungen und Verfügungen an die zuständige Behörde (vgl. Art. 5 Bst. b VKoG).
Ziff. 8.1
Prüfung der Umweltverträglichkeit / Entscheid über Planerlass und Einsprachen / Eröffnung des Entscheids
Der zuständigen Behörde obliegt nun der planerische Entscheid über den Abbauplan sowie die Einsprachen und damit auch über die Umweltverträglichkeit. Entscheidungsreif ist ein Gesuch um Erlass eines Abbauplans, wenn zwei Voraussetzungen erfüllt sind. Zunächst müssen sämtliche für die
UVP erforderlichen Grundlagen vorhanden sein. Weiter muss das Dossier auch all das enthalten,
was für den Entscheid über den Abbauplan unabhängig der UVP-Pflicht bereits erforderlich ist.
Folgende Unterlagen bilden die Grundlage für die Prüfung der Umweltverträglichkeit durch die für
den Sachentscheid zuständige Behörde (Art. 17 UVPV):
-
Bericht über die Umweltverträglichkeit;
Stellungnahmen bzw. Verfügungen und Bewilligungen der berührten Verwaltungsstellen
i.S.v. Art. 21 und 22 UVPV;
Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstelle;
Anträge der Umweltschutzfachstelle;
Ergebnisse allfälliger eigener oder von Experten durchgeführter Abklärungen;
allfällige Stellungnahmen von weiteren Personen, Kommissionen115, Organisationen oder
Behörden 116, soweit sie als Grundlage der Prüfung dienen.
Gegenstand der UVP bildet die Frage, ob das Vorhaben, welches auf der Grundlage des Abbauplans realisiert werden soll, den Vorschriften über den Schutz der Umwelt entspricht (Art. 18 Abs. 1
UVPV). 117 Bei ihrer Prüfung berücksichtigt die zuständige Behörde insbesondere die Ergebnisse
der Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch die Umweltschutzfachstelle – wovon sie
nur aus triftigen Gründen abweichen darf – und die Stellungnahmen bzw. Bewilligungen und Verfü-
112 Umfassende Interessenabwägungen können erforderlich sein im Gewässerschutz, Natur- und Heimatschutz
sowie in den Bereichen Walderhaltung, Jagd und Fischerei.
113 Vgl. vorne Ziff. II./7.3.
114 Im Falle eines «kombinierten Verfahrens» i.S.v. Art. 28quinquies BauG sind alle Bewilligungen und Verfügungen
im Abbauplanverfahren zu erlassen. Vgl. hierzu auch hinten Ziff. II./11.
115 Z.B. der Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK).
116 Hierzu zählen insbesondere allfällige Stellungnahmen des BAFU.
117 Vgl. hierzu im Einzelnen vorne Ziff. II./7.4.
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Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
gungen nach Art. 21 UVPV. Die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung fliessen anschliessend in den Entscheid über den Abbauplan ein, dienen mithin als Grundlage für den Sachentscheid 118 (Art. 19 UVPV). 119
Das Spektrum der möglichen Sachentscheidungen reicht entsprechend den Anträgen der Umweltschutzfachstelle von einem aus umweltrechtlicher Sicht vorbehaltlosen Erlass des Abbauplans,
über dessen Erlass unter Auflagen und Bedingungen (Art. 18 Abs. 2 UVPV) bis hin zu einer Verweigerung des Planerlasses aufgrund dessen Unvereinbarkeit mit den Vorschriften über den Schutz
der Umwelt. Der Entscheid der zuständigen Behörde ergeht dabei ihm Rahmen ihrer ursprünglichen
Zuständigkeiten; die UVP-Pflicht ändert daran nichts. 120 Gleichzeitig mit ihrem Sachentscheid entscheidet die zuständige Behörde über allfällige Einsprachen und eröffnet anschliessend den Sachentscheid über den Abbauplan zusammen mit weiteren (kantonalen) Verfügungen, Stellungnahmen
und Gebührenforderungen gemeinsam und gleichzeitig als Gesamtentscheid (Art. 4 Bst. f VKoG
und Art. 25a Abs. 2 Bst. b RPG).
Mit dem Beschluss über den Abbauplan und, darin eingebettet, die Umweltverträglichkeit des Vorhabens, wird entschieden, ob an dem Plan, wie er aufgelegt wurde, in allen Teilen festzuhalten ist
oder ob er geändert bzw. mit zusätzlichen Auflagen und Bedingungen versehen werden muss. Erst
zum jetzigen Zeitpunkt, nach der öffentlichen Auflage und der Prüfung der Umweltverträglichkeit,
kann der Abbauplan definitiv erlassen werden. Ein Planerlass vor der öffentlichen Auflage und dem
Entscheid über die Umweltverträglichkeit kann darum nur ein vorläufiger sein, verfügt doch die zuständige Behörde noch nicht über alle Unterlagen. Es fehlt ihr insbesondere die Beurteilung der
Umweltschutzfachstelle, um die Umweltverträglichkeit des Vorhabens beurteilen zu können.
Ziff. 8.2/8.3 Rechtsmittel
Gesuchsteller und Einsprecher haben die Möglichkeit, den Sach- und damit auch den Einspracheentscheid beim Baudepartement mit Rekurs anzufechten (Art. 8 Abs. 1 Bst. c VKoG sowie Art. 55
und Art. 55b Abs. 2 USG; Art. 29bis i.V.m. Art. 30bis Abs. 1 Bst. b BauG i.V.m. Art. 43bis VRP). Vorausgesetzt ist – wie bereits erwähnt – insbesondere die Teilnahme am Einspracheverfahren.
Die Grundlagen der Umweltverträglichkeitsprüfung – also der Umweltverträglichkeitsbericht, die Beurteilung der Umweltschutzfachstelle usw. – können nur insoweit Gegenstand eines Rekurses sein,
als sie in den Entscheid über den Abbauplan eingeflossen sind. 121 Geltend gemacht werden kann
nebst der (zu Unrecht verneinten) UVP-Pflicht, der Umweltverträglichkeitsbericht weise Mängel
auf,122 die Beurteilung durch die Umweltschutzfachstelle genüge den Anforderungen an eine amtliche Expertise nicht oder die zuständige Behörde habe aus dem Umweltverträglichkeitsbericht und
der Beurteilung durch die Umweltschutzfachstelle die falschen Folgerungen gezogen. 123
118 Der Erlass von Abbauplänen als Nutzungspläne i.S.v. Art. 14 ff. RPG bedingt eine umfassende Abwägung der
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berührten Interessen. Dabei gelten die in Art. 1 und 3 RPG sowie im kantonalen und kommunalen Recht festgelegten Ziele und Grundsätze als Anleitung und Massstab. Vgl. hierzu B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, N 166; Entscheid des BGer vom 8. Juli 1987, in: URP 1988 1 ff., 5 f.
Die Ergebnisse der UVP kommen im Sachentscheid in den Erwägungen zur Sprache. Dagegen beschränkt
sich das Dispositiv des Sachentscheides auf den Entscheid über das betreffende Gesuch; der Entscheid über
die Umweltverträglichkeit ist kein selbständiger formeller Akt. Vgl. hierzu vorne Ziff. I./2./A./b)
Vgl. auch vorne Ziff. II./7.5/7.6.
BGE 117 Ib 425, 436.
Gerügt werden kann beispielsweise, der Umweltverträglichkeitsbericht enthalte in wesentlichen Bereichen
keine Abklärungen und vermöge daher keine genügende Grundlage für den Entscheid abzugeben.
BGE 119 Ib 254, 275.
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Ziff. 9.1
Einreichen des Abbauplans zur Genehmigung
Abbaupläne bedürfen zu ihrer Rechtsgültigkeit der Genehmigung durch das Baudepartement
(Art. 26 Abs. 3 PRG; Art. 31 Abs. 1 BauG); die Genehmigung wirkt konstitutiv. Die zuständige Behörde reicht den Plan daher nach seinem Erlass dem AREG als federführende Stelle des Kantons
zur Genehmigung ein.
Ziff. 9.2
Genehmigung durch das Baudepartement
Das AREG prüft für das Baudepartement die Übereinstimmung des Abbauplans mit dem kantonalen Richtplan 124 sowie mit den massgebenden Normen des eidgenössischen und kantonalen
(Raumplanungs-)Rechts, nimmt mithin eine Rechtmässigkeitsprüfung vor. 125 Darüber hinaus erstreckt sich die Prüfung auf die Zweckmässigkeit des Abbauplans (Art. 3 Abs. 2 BauG). Erweist sich
dieser als recht- und zweckmässig, wird der Abbauplan auf Antrag des AREG vom Baudepartement
genehmigt.
Anzufügen ist, dass zwischen dem Planungs- und Einspracheentscheid der zuständigen Behörde
(politische Gemeinde) und dem Genehmigungsentscheid durch das Baudepartement kein Koordinationsbedarf besteht und sie nicht gemeinsam eröffnet werden müssen; die Genehmigung folgt
dem Planerlass als aufsichtsrechtlicher Entscheid nach. 126
Ziff. 9.3
Stellungnahme der Umweltschutzfachstelle
Um sicherzustellen, dass die Anträge der Umweltschutzfachstelle beim Entscheid der für den Planerlass zuständigen Behörde angemessen berücksichtigt worden sind, ist vor dem Genehmigungsentscheid allenfalls nochmals die Umweltschutzfachstelle zur Stellungnahme einzuladen.
Ziff. 9.4/9.5/9.6 Weiterleiten des Genehmigungsentscheides an den Gesuchsteller / Rechtsmittel
Das AREG leitet den Genehmigungsentscheid an die zuständige Behörde weiter, welche den Genehmigungsentscheid dem Gesuchsteller eröffnet.
Der Genehmigungsentscheid kann mit Rekurs bei der Regierung angefochten werden (Art. 31 Abs.
2 BauG). Diese Möglichkeit der Anfechtung beschränkt sich auf Fälle, in denen das Baudepartement die Genehmigung des Planes verweigert oder dessen Änderung anordnet. Hingegen schafft
der (positive) Genehmigungsentscheid nicht die Möglichkeit, ein verpasstes Rechtsmittel nachzuholen; dazu fehlt es regelmässig an einem schutzwürdigen Interesse i.S.v. Art. 45 Abs. 1 VRP, können
doch Abbaupläne während der öffentlichen Auflage mittels Einsprache angefochten werden, was
gleichzeitig den Rechtsmittelweg öffnet. 127
Ziff. 10.1/10.2 Zugänglichkeit des Entscheids über die Umweltverträglichkeit / Einsichtsrecht
Nach Art. 20 Abs. 1 UVPV i.V.m. Art. 10d Abs. 1 USG muss der Umweltverträglichkeitsbericht zusammen mit den weiteren UVP-Akten nach dem Entscheid über den Abbauplan ein zweites Mal öffentlich zugänglich gemacht werden. Die Bekanntmachung der Einsichtsmöglichkeit hat im amtlichen Publikationsorgan der politischen Gemeinde sowie im kantonalen Amtsblatt zu erfolgen (Art.
18 EG-USG). Die Möglichkeit zur Einsicht besteht in Ermangelung abweichender Bestimmungen im
Kanton St. Gallen während 30 Tagen (Art. 20 Abs. 2 UVPV).
124 Abbauvorhaben müssen im Abbaukonzept des Richtplanes aufgeführt sein, damit die Abbauplan- und Bewilli-
gungsverfahren durchgeführt werden können und der Abbauplan genehmigt werden kann. Vgl. B. Heer, St.
Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, N 166 in fine.
125 Das AREG berücksichtigt dabei die Stellungnahmen bzw. Bewilligungen und Verfügungen i.S.v. Art. 21 UVPV.
126 Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 11. Februar 1999, Anmerkungen der Redaktion,
in: ZBl 1999 (2000) 491 ff., 502.
127 GVP 1997 Nr. 14, 34; B. Heer, St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, 2003, N 265.
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Kommentar zum Ablauf der Umweltverträglichkeitsprüfung für Kies- und Sandgruben, Steinbrüche usw.
Gegenstand des Einsichtsrechts bilden nach Art. 10d Abs. 1 USG die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung, mithin alle für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit wesentlichen Erkenntnisse. Hierzu gehören nach Art. 20 Abs. 1 UVPV insbesondere der Umweltverträglichkeitsbericht,
die Beurteilung durch die Umweltschutzfachstelle, die Ergebnisse einer allfälligen Anhörung des
BAFU sowie der Entscheid, soweit er die Umweltverträglichkeit betrifft.128
Die Möglichkeit zur Einsicht erfolgt wiederum unter dem Vorbehalt gesetzlicher Geheimhaltungspflichten (Art. 20 Abs. 1 UVPV), wobei das Fabrikations- und Geschäftsgeheimnis in jedem Fall gewahrt bleibt (Art. 10d Abs. 2 USG). Die zuständige Behörde entscheidet auf Antrag des Gesuchstellers über die Geheimhaltung (Art. 16 Abs. 2 Bst. c UVPV).
Die Öffentlichkeit im Sinn von Art. 20 UVPV dient nicht der Wahrung der Parteirechte; den Einsprechern wird der Einspracheentscheid direkt eröffnet (Art. 25 VRP). Die Veröffentlichung soll lediglich
das Einsichtsrecht der Öffentlichkeit nach 10d Abs. 1 USG gewährleisten.
Ziff. 11
Baubewilligungsverfahren
Abbauvorhaben bedürfen zusätzlich zum Abbauplan einer Baubewilligung (Art. 78 Abs. 1 Bst. gbis
BauG). Im Anschluss an das Planungsverfahren ist somit das Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Dabei kann der rechtskräftige Abbauplan nicht mehr in Frage gestellt werden.
Im Baubewilligungsverfahren muss keine UVP mehr durchgeführt werden, hat doch der Kanton St.
Gallen auf die Einführung einer mehrstufigen UVP verzichtet und dafür eine vollständige UVP im
Abbauplanverfahren vorgeschrieben.
Unter bestimmten Voraussetzungen gilt bereits der Abbauplan als Baubewilligung. So regeln Abbaupläne ein Vorhaben oft bis in Einzelheiten, womit das Baubewilligungsverfahren zur Formsache
wird. Im Sinne der Vereinfachung der Verfahren gelten Abbaupläne gleichzeitig als Baubewilligung,
wenn sie das Projekt gleich detailliert festlegen wie eine Baubewilligung (Art. 28quinquies Bst. a
BauG).
Zudem müssen die Verfahrensvorschriften von Art. 81 und 82 BauG eingehalten werden, soweit sie
über Art. 29 BauG hinausgehen (Art. 28quinquies Bst. b BauG); in der Bekanntmachung der öffentlichen Auflage des Abbauplans ist darauf hinzuweisen, dass der Abbauplan gleichzeitig als Baubewilligung gelten soll. Die Auflagefrist beträgt gleichwohl 30 Tage (Art. 29 Abs. 1 BauG).
St. Gallen, im Juni 2016
128 Jungo P.-A., Die Umweltverträglichkeitsprüfung als neues Institut des Verwaltungsrechts, Freiburg 1987, 164.
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