Materialien_Der Sozialstaat

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Einführung in die Sozial- und Gesundheits- und Sozialpolitik WS 2004/05
(auch: BP 21) (für Studierende der Fachbereiche 03 und 09)
Prof. Evers
1. Der Sozialstaat. Begründungen und Aufgaben
I. Der Ausgangspunkt: Märkte und Wirtschaftsformen, die der Gesellschaft und Politik
untergeordnet waren.
Vieles spricht heute für eine Sichtweise, nach der die wichtigste Triebkraft gesellschaftlicher
Entwicklungen ein weltumspannendes Wirtschaftssystem ist. Tendenzen und Gesetze der
Wirtschaft scheinen Politik und Gesellschaft das Handeln zu diktieren:
- den Nationalstaaten einen Wettkampf um die Ansiedlung von solchen international mobilen
Konzernen;
- vielen Bürgern die Notwendigkeit, ihre Qualifikation und deren „Preis“ (den Lohn) in
Vergleich zu setzen mit ähnlich ausgebildeten Arbeitskräften in anderen Ländern mit
insgesamt niedrigerem Lohn- und sozialem Entwicklungsniveau.
Vor der Entstehung eines Systems, das oft als „Kapitalismus“ bezeichnet wird - ein Begriff
der darauf verweisen soll, dass das markt-wirtschaftliche Geschehen der gesamten
Gesellschaft seinen Stempel aufdrückt - war es gerade umgekehrt: Die Politik (z.B. der
absoluten und feudalen Herrscher und ihrer Staaten) diktierte die gesellschaftlichen
Lebensverhältnisse - oft zusammen mit über lange Zeit stabilen Institutionen wie den Kirchen,
durch die die jeweilige gesellschaftliche und politische Ordnung lange Zeit die Weihen einer
„gottgewollten“ Ordnung erhielt. Politische Macht und gesellschaftliche Regeln und
Konventionen bildeten eine feste Klammer, die dem wirtschaftlichen Handeln Regeln und
Grenzen zuwies (vgl. Bestimmungen über Markttage, Einschränkung von Gewerbezweigen
durch Zünfte, die Rolle kirchlicher Feiertage, die Leibeigenschaft vieler Bauern etc.) In vielen
Ländern der dritten Welt machen derart „eingebettete“ Wirtschaftsformen(lokale Produktion,
regionale Märkte) noch einen großen Teil der Wirtschaft insgesamt aus
II. The „Great Transformation“ - die Marktwirtschaft unterwirft sich die Gesellschaft.
Polanyi hat in einer berühmt gewordenen Studie nachvollzogen, wie sich das in der Mitte des
vorigen Jahrhunderts änderte - im Rahmen einer „great transformation“, bei der drei
„Revolutionen“ zusammentrafen und eine „Deregulierung“ im Rahmen der Aufhebung alter
sozialer und politischer Regelsysteme bewirkte:
- eine politische Revolution: Die Leibeigenschaft wurde beseitigt, die Menschen bekamen
Bewegungsfreiheit und die liberale Bewegung setzte darüber hinausgehende minimale
persönlicher Freiheitsrechte gegenüber der staatlichen Obrigkeit durch; das war noch nicht
Demokratie, aber eine Vorbedingung für das Heranwachsen freier Persönlichkeiten;
- eine technologische Revolution: Wissenschaft und Technik erlaubten neue anwendbare
Verfahren und Produkte, deren Verbreitung die Lebens- und Arbeitsbedingungen
revolutionierte: Das Kommunikationsmittel der Eisenbahn, die Maschinenkraft zur
Entwicklung großer industrieller Produktionsstätten, die zusammen mit der Freizügigkeit von
Arbeitskräften die Entwicklung von Industrierevieren und -metropolen wie das Ruhrgebiet,
die Metropole Berlin etc. ermöglichten;
- insbesondere eine Revolution im Sinne einer umfassenden „Deregulierung“ in Hinblick auf
die Ausweitung der Sphäre der Marktwirtschaft: Gewerbefreiheit, unbegrenzte Möglichkeiten
zur Anwendung der mobilen, vom Land einströmenden Arbeitskräfte (prinzipiell unbegrenzte
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Arbeitszeiten und nach unten unbegrenzte Löhne) weitgehende Auflösung alter Regeln und
Zuständigkeiten für den Lebenserhalt (Verantwortung der dörflichen Gemeinschaft, des
Lehnsherrn etc.) und Einbeziehung der Menschen selbst in den Marktmechanismus (Zwang
zum Lebenserhalt die eigene Arbeitskraft zu verkaufen).
Durch diese weitgehende Deregulierung wurde eine markt-wirtschaftliche Dynamik von
früheren „Fesseln“ und Grenzsetzungen befreit und sie eroberte immer mehr Gebiete.
III. Die Entstehung des Sozialstaats - Versuch, einen neuen Ordnungsrahmen für das
Marktgeschehen zu schaffen.
Grundsätzlich kann man die Entstehung des modernen Staates und speziell des Sozialstaates
als einen erneuten Versuch der Einbindung „Zivilisierung“ und Regelsetzung für dieses
wirtschaftliche Geschehen begreifen. Denn einerseits braucht das Marktsystem
Voraussetzungen, um überhaupt zu funktionieren, andererseits tendierte seine unkontrollierte
Ausweitung dazu, die Gesellschaft und das Leben ihrer Mitglieder zu zerstören - durch ein
Leben im Elend für das neu entstehende Proletariat und die Missachtung grundlegender
humaner Werte und Orientierungen unter dem Diktat der unbeschränkten (Ver)käuflichkeit
auch des menschlichen Lebens selbst.
1. Eine erste wichtige Arena war die Garantie allgemeiner Voraussetzungen in Hinblick auf
Ordnungsrahmen und materielle Mittel: (a) Setzung eines verbindlichen juristischen Rahmens
(z.B. Wirtschaftsrecht); (b) Schaffung einer materiellen öffentlichen Infrastruktur (öffentliche
Güter, die von allen genutzt werden können und oft nur durch die öffentliche Hand
beschlossen und finanziert werden, insoweit die Investitionen sich erst auf sehr lange Sicht
auszahlen): öffentliche Verkehrsmittel, das Bildungssystem.
2. Eine zweite wichtige Arena bestand aus Eingriffen, die das zunächst fast totale Ausmaß des
zur Ware Werdens der Menschen als Arbeitskräfte („Kommodifizierung“) eingrenzen sollten
(Dekommodifizierung) und dem Elend der Armut und darüber hinaus auch der Ungleichheit
begegnen sollten. Diese Eingriffe öffentlicher Politik konstituierten allmählich den
Sozialstaat, der einerseits für die weitere Ausbreitung der Marktwirtschaft einen Rahmen
schuf, andererseits die Marktwirtschaft dort eingrenzte, wo sie die Verhältnisse zwischen den
Menschen in bloße Warenverhältnisse umzuwandeln trachtete.
Die (sozial) staatliche Ergänzung (1.) und Eingrenzung (2.) der Marktdynamik schlug sich
also nach der langen Phase der Deregulierung in einer Re-regulierung - dem Setzen neuer
verbindlicher Grenzen und Spielregeln - nieder. Staatliche Gesundheits- und Sozialpolitik
setzte hauptsächlich in folgenden Gebieten an:
- im Bereich von Arbeitsschutz und Arbeitszeitgesetzgebung zur Garantie menschenwürdiger
Bedingungen in der Arbeitswelt;
- im Bereich von Wohnungs- und Städtebau zur Garantie menschenwürdiger Wohn- und
Lebensverhältnisse, die zunächst hygienischen Minima entsprechen sollten (öffentliche
Gesundheitspflege);
- im Bereich der Armenpolitik (heute: Sozialhilfe) - im Sinne der Garantie von Überlebensminima ( „Armenhäuser“);
- im Bereich der „Arbeiterpolitik“ (später: Politik für die sich verallgemeinernde Gruppe der
„Arbeitnehmer“); hier ging es z.B. um die Einrichtung von Institutionen wie den
Arbeitsämtern, vor allem aber um die Schaffung grundlegender Institutionen der sozialen
Sicherung;
- Politiken der sozialen Sicherung schufen öffentliche Sozialversicherungssysteme gegen
Einkommensverlust im Alter (Renten), Krankheit, Unfall und später Arbeitslosigkeit.
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Diese Politiken bewirkten zusammengenommen, dass die enge Verbindung zwischen
Erwerbs-arbeit und persönlichem Lebensschicksal etwas gelockert wurde, und dass zusätzlich
zu den persönlichen und politischen (Demokratie) auch soziale Anrechte entstanden, die
entweder mit dem Arbeitsleben verknüpft waren (Rentenansprüche) oder mit dem
Bürgerstatus (Recht auf Bildung und Gesundheit).
Bekannt ist die „Erfolgsstory“ des Sozialstaatskonzepts, wie es sich vor allem in den 40
Jahren nach dem 2. Weltkrieg in den hochindustrialisierten Ländern entwickelte:
- für die Masse der Menschen verbesserten sich die Arbeitsbedingungen;
- Armut wurde eingedämmt und die sozialen Ungleichheiten wurden verringert;
- die sozialstaatlichen Institutionen ermöglichten so etwas wie eine Sicherheit gegenüber den
Wechselfällen des Lebens und eine „Lebensplanung“ (z.B. im Alter).
Das wirkte sich auch positiv auf die Erhaltung und Entwicklung der politischen Demokratie
aus: Zähmung der inneren gesellschaftlichen Konflikte, Identifikation mit dem politischen
Geschehen und der demokratischen gesellschaftlichen Ordnung.
Beides schuf wiederum einen positiven Rahmen für die wirtschaftliche Entwicklung: Für
Arbeits- und Einkommenskonflikte gab es Formen, in denen sie gelöst werden konnten
(Tarifverträge zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern); Ein französischer Industrieller hat
dieses gesellschaftliche und sozialstaatliche System wie es speziell in Deutschland heranreifte
den „rheinischen Kapitalismus“ genannt - im Unterschied zum US-amerikanischen Modell,
wo die sozialen Unterschiede und politischen Konflikte viel weniger eingedämmt und in
institutionelle Bahnen der Verhandlung und Schlichtung gelenkt wurden und Armut und
soziale Unsicherheit weiter verbreitet sind.
IV.
Aufgaben der Sozialpolitik:
Sozialpolitik hat drei zentrale Aufgabenstellungen.
Soziale Sicherheit: Sicherheit für die Lebensplanung wird z.T. selbst erworben: durch ein
Einkommen und einen Beruf, durch die wechselseitige Hilfe zwischen den Generationen und
zwischen Partnern in der Familie, durch Freunde, durch den Rückgriff auf Ersparnisse –
private Vorsorge verschiedenster Art. Es gibt aber Wechselfälle des Lebens, bei denen
derartige Sicherungsmechanismen versagen bzw. wo sie nicht allen Bürgern zugänglich sind:
z.B. arbeitslos, allein stehend ohne familiale Unterstützung sein, schwer krank oder behindert
sein; hier greifen sozialpolitische Vorkehrungen wie z.B. das Recht auf Sozialhilfe im Falle
des Fehlens aller anderen Mittel, eine soziale Absicherung durch eine Krankenversicherung
oder im Rahmen des Generationenvertrags durch Beiträge zur Rentenversicherung.
(Chancen-) Gleichheit: In modernen Demokratien wird einerseits jedermann als Bürger
gleich behandelt – man genießt gleiche Rechte vor Gericht und hat gleiche Rechte als
Staatsbürger; sozial und wirtschaftlich können in Hinblick auf Besitz, Einkünfte und eigene
Kompetenz (z.B. Bildung) Lebenschancen und -risiken jedoch sehr ungleich verteilt sein. Die
zentrale Institution des Marktes, aber auch die Sicherung privater Besitzstände ändern daran
nichts oder können soziale Ungleichheit in einer Gesellschaft politisch und öffentlichrechtlich Gleichgestellter sogar noch verschärfen, deshalb macht es sich Sozialpolitik zur
Aufgabe, für einige Güter auch gleiche soziale Rechte auf Zugang zu schaffen (Gesundheit,
Bildung) und bei anderen Gütern schwachen Gruppen einen Ausgleich zu geben (z.B. in Form
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von Geldzahlungen wie BAFöG oder Wohngeld); soziale Ungleichheit wird damit nicht
beseitigt, aber die jeweiligen Chancen zur Teilhabe im Wettbewerb werden angeglichen.
Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen: Lebensqualität hat in vieler Hinsicht
mit dem eigenen Besitz, der Karriere am Arbeitsmarkt u .a. individuell erworbenen und
ungleich verteilten Gütern zu tun; es gibt aber wichtige Bereiche, in denen Eingriffe des
Staates und der Politik gefordert sind; z.B.: - Länge des Arbeitstages / Arbeitsbedingungen;
Umgang mit Grund und Boden in der Stadt, materielle und soziale Infrastruktur öffentl.
Einrichtungen (Verkehrs- und Kommunikationswesen). Hier ist der Staat als Regulator,
Finanzier und evtl. auch als Träger und Betreiber von Einrichtungen und als Planungsinstanz
gefragt; „Lebensqualität“ wird somit in erheblichem Maße vom (Nicht-) Handeln der
Sozialpolitik mitbestimmt
V) Instrumente der Sozialpolitik
Sozialpolitik verfügt wie alle öffentliche Politik die sich über den Staat vermitteln über vier
verschiedene Instrumente, die einander z. T. bedingen
1. Rechtsetzung: Arbeitsbedingungen müssen rechtlich geregelt werden, Sozialgesetze
können erlassen werden – Maßnahmen, die z. T. den Staat unmittelbar nichts kosten sondern
die Handlungsmöglichkeiten und -schranken gesellschaftlicher Akteure definieren: z.B.
festhalten, was ein Arbeitnehmer/-geber darf und nicht darf
2. Geld-Umverteilung: Der Staat kann per Rechtsetzung über die (Um-) Verteilung von
Ressourcen bestimmen (z.B. im Erbrecht); Geldumverteilung ist ein wesentliches Mittel, weil
Geld für die verschiedensten Zwecke genutzt werden kann, Umverteilung findet z.B. statt
über den Generationenvertrag wenn die RentnerInnen aus Lohnanteilen der gegenwärtig
Beschäftigten ihre Rente erhalten.
3. Öffentliche Güter und Einrichtungen: Der Staat kann selbst bestimmte Einrichtungen
und Dienste planen, produzieren und vorhalten – Verkehrseinrichtungen, Dienste wie z.B.
kommunale Krankenhäuser oder öffentliche Schulen etc., - öffentliche Güter ( Einrichtungen
deren Nutzung nicht durch Preise oder andere Zugangsbeschränkungen exklusiv einigen
wenigen vorbehalten ist); seine Rolle kann sich bei kommerzieller oder gemeinnütziger
Trägerschaft auch auf Rechtsetzung und Finanzierung und Planung beschränken,.
4. Diskurs/Koordination/Planung: Nicht immer müssen Aufgaben, Möglichkeiten und
Grenzen gesellschaftlicher Akteure durch Gesetze geregelt werden; Politik, Staat und
verwaltung können öffentliche Debatten anzetteln, sich an ihnen beteiligen und so die
öffentliche Meinung beeinflussen; es gibt Aufgaben bei der Moderation zur Findung von
guter Kooperation (z.B. Zusammenarbeit verschiedener Akteure für eine bessere
Innenstadtentwicklung Regeln für Tarifverhandlungen, die Weitergabe öffentlicher Aufgaben
an gesellschaftliche Träger wie die Wohlfahrtsverbände u. ä.), und es gibt Verfahren
öffentlicher Planung, auf die man sich verständigen kann und deren Ergebnisse dann
Rechtskraft erhalten (z.B.: Bau- und Stadtplanung;). Sozialpolitik in der Demokratie ist in
hohem Maße angewiesen au repräsentative und partizipatorische Demokratie - einen Mix aus
formalen Mehrheitsentscheidungen (z.B. Beschlüsse eines Stadtparlaments) und
Mitarbeitsbereitschaft der Betroffenen (z.B. von Berufsvertretungen und Kammern bei der
lokalen Bekämpfung der Arbeitslosigkeit);
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VI. Sozialpolitik und Demokratie
Sozialen Schutz durch herrschende Mächte wie Königstum, Adel, Kirche, Feudalherren, hatte
es lange vor dem modernen Kapitalismus gegeben. Eines der Probleme bestand darin, dass
entsprechende Leistungen (z.B. eine Armenspeisung) nicht als Recht galten, also auch nicht
einklagbar waren.
Bereits vor der Demokratie entwickelten sich jedoch im konstitutionellen Absolutismus (ein
durch Bestimmungen einer rechtlichen Verfassung eingeschränkter Absolutismus) erste
Formen der Rechte – persönliche Rechte und eine Rechtssprechung, die sie garantierte – z.B.
das Recht auf persönliches Eigentum oder eine gewisser Meinungsfreiheit. Verbunden war
das mit dem Gewaltmonopol des Obrigkeits-Staates.
Ein zweiter Typ umfassenderer Rechte entwickelte sich mit der modernen Demokratie. Das
politische/demokratische Recht, zwischen verschiedenen Parteien / Programmen
/Führungskräften zu wähle - allgemeines Wahlrecht und Parteienkonkurrenz. In der
politischen Demokratie legt sich nicht nur eine jeweils gegebene Obrigkeit Schranken auf (die
durch die Justiz verbürgt werden), sondern es besteht die Möglichkeit, die herrschende Macht
selbst zu bestimmen
In diesem Rahmen entwickelt sich dann ein dritter Typ von Rechten, die sozialen Rechte. Sie
können entweder von einer Obrigkeit dekretiert, dann aber von der Justiz und dem
Rechtssystem verbürgt sein oder sie können auf demokratischem Wege selbst herbeigeführt,
verändert und erweitert werden; solche sozialen Recht betreffen z.B. Regeln zur maximalen
Arbeitszeit, zu einer Sicherung im Alter oder Krankheitsfall u.ä.
In fast allen modernen Sozialstaaten haben wir heute auch eine politische Demokratie, also
einen „Dreiklang“ von persönlichen, politischen/demokratischen und sozialen Rechten. Sehr
oft wird geltend gemacht, dass demokratische und soziale Rechte einander unterstützen
können:
- Mehr soziale Gleichheit und soziale Integration hilft gegen politische Apathie,
gewaltsame Konflikte etc., kann also Demokratie auf eine breite Grundlage stellen
- Viele soziale Institutionen können auch Lernfelder für politische und soziale Beteiligung
sein: z. B. Die Mitverwaltung in Universitäten und Schulen, die Beteiligung an
Sozialinitiativen
Umgekehrt wird aber auch argumentiert, dass zu viel Risikoabsicherung den Bürger darin
bestärkt, die Sorge um sich und andere der Politik und den Experten zu überlassen, so dass
sein Freiheits- und Beteiligungswille dadurch reduziert wird.