17 Deutsche Rentenversicherung Bund plant ihre neuen

Bundesministerium für Arbeit und Soziales
(Einzelplan 11)
17
Deutsche Rentenversicherung Bund plant ihre neuen Verwaltungsgebäude
unwirtschaftlich
(Kapitel 1113 Titel 636 81)
17.0
Die Deutsche Rentenversicherung Bund plant die Errichtung von zwei Verwaltungsgebäuden in Berlin, die den bei Bundesministerien üblichen Standard deutlich übertreffen.
Sie kann diese Gebäude um fast 60 Mio. Euro und damit ein Drittel der Gesamtkosten
günstiger errichten. Hierzu muss sie ihre Raumforderungen auf das erforderliche Maß
verringern und wirtschaftlich umsetzen lassen. Auf repräsentative Gestaltungen und aufwendige Gebäudetechnik sollte sie verzichten.
17.1
17.1.1
Die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund) ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Sie betreut fast die Hälfte der Versicherten und Rentner der Gesetzlichen Rentenversicherung. Die DRV Bund finanziert ihre Ausgaben neben Beitragseinnahmen auch aus Zuschüssen und Erstattungen des Bundes. Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Bundesministerium) kann den Haushaltsplan der
DRV Bund u. a. beanstanden, wenn die DRV Bund die Bewertungs- und Bewirtschaftungsmaßstäbe des Bundes nicht beachtet.
Bauvorhaben der DRV Bund bedürfen der Genehmigung des dem Bundesministerium
nachgeordneten Bundesversicherungsamtes. Dieses hat hierzu Verfahrensgrundsätze
erlassen. Eine wichtige Genehmigungsunterlage ist der Raumbedarfsplan auf Grundlage
eines Stellenplanes mit den entsprechend notwendigen Büro- und Sonderflächen. Das
Bundesversicherungsamt empfiehlt, sich dabei an den Flächenrichtwerten der Richtlinien
für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) zu orientieren, die z. B.
auch bei Neubauten für Bundesministerien zu beachten sind. In den Genehmigungsunterlagen sind auch ausgewählte Kenndaten anzugeben, um die Wirtschaftlichkeit der
Planung nachzuweisen.
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17.1.2
An ihrem Sitz in Berlin nutzt die DRV Bund sowohl eigene als auch gemietete Gebäude.
Sie plant, mehr Bedienstete in eigenen Gebäuden unterzubringen. Daher beabsichtigt
sie, in der Nähe ihres Hauptsitzes in Berlin-Wilmersdorf zwei Verwaltungsgebäude mit
Baukosten von zusammen über 180 Mio. Euro errichten zu lassen.
Die Gebäude sollen einen „mittleren Qualitätsstandard“ erhalten. Die DRV Bund strebt
leicht änderbare Raumaufteilungen an, um auf organisatorische Veränderungen ohne
großen Aufwand reagieren zu können. Der Bundesrechnungshof prüfte die Planungsunterlagen im Jahre 2006 während des Genehmigungsverfahrens.
17.1.2.1
Die DRV Bund beabsichtigt laut ihrem Genehmigungsantrag, auf einem Grundstück zwischen Nestor- und Cicerostraße ein Verwaltungsgebäude mit Tiefgarage errichten zu
lassen. In diesem soll Platz für elf Dezernate mit 2 229 Büroarbeitsplätzen sein. Die Gesamtbaukosten des Gebäudes sollen 130 Mio. Euro betragen. Die DRV Bund sah im
Raumbedarfsplan gut die Hälfte der 40 000 m2 Hauptnutzflächen für Büroflächen und
knapp die Hälfte für Sonderflächen vor. Sonderflächen sind z. B. Schulungs- und Besprechungsräume, „Teamflächen“, „Klausurräume“, Registraturen und „Meetingpoints mit
angenehmer Nicht-Arbeitsatmosphäre“.
Der von der DRV Bund beauftragte Planer entwarf mehrere Gebäudekörper mit einer
Tiefe von 34 m, zwischen denen er Verbindungsbauten anordnete. An den Außenseiten
des Gebäudekörpers plante er Büroräume, dazwischen 22 m breite Innenzonen. Insgesamt sah er entgegen dem Raumbedarfsplan Büroflächen nicht für elf, sondern nur für
neun Dezernate mit 2 052 Büroarbeitsplätzen vor. Die Sonderflächen plante er in einer
Größe, wie sie die DRV Bund im Raumbedarfsplan für elf Dezernate vorgegeben hatte.
Im Vergleich zum Raumbedarfsplan fehlen 2 500 m2 Büroflächen. Verkehrsflächen wie
Flure sowie Flächen für betriebstechnische Einrichtungen (Funktionsflächen) plante er
größer als bei vergleichbaren Gebäuden.
Der Planer entwarf 13 runde Lichthöfe mit einem Durchmesser von 11 m und Glasfassaden, durch die die daran angrenzenden Flächen belichtet werden sollen. Er sah dort jedoch nur wenige Büroarbeitsplätze vor, da diese Flächen trotz der Lichthöfe nicht genügend Tageslicht erhalten. Dagegen sollen in tagesbelichteten Bereichen der Verbin-
dungsbauten „Meetingpoints“ entstehen. An den Lichthöfen sah er ferner zehn verglaste
Aufzüge vor, die doppelt so teuer wie herkömmliche Aufzüge sind.
Der Planer sah für die Fassade eine annähernd raumhohe Verglasung vor. Er plante im
Bereich der Fassaden 6 m tiefe Büroräume, die er maschinell durch in der Betondecke
verlegte Rohre lüften, heizen und kühlen möchte (Betonkernaktivierung). Auf ein Kühlen
von Büroräumen ist in Gebäuden des Bundes in der Regel zu verzichten. Die Auswirkungen seiner gestalterischen Lösungen auf die Wirtschaftlichkeit untersuchte der Planer
nicht.
Insgesamt liegen die Baukosten des geplanten Gebäudes je Quadratmeter 10 % über
denen vergleichbarer Bürogebäude mittleren Standards.
17.1.2.2
Die DRV Bund kaufte im Jahre 2003 ein bebautes Grundstück in der Eisenzahnstraße,
auf dem sie ursprünglich ein neues Bürogebäude für rund 1 000 Arbeitsplätze errichten
wollte. Laut dem Genehmigungsantrag möchte sie nun ein Multifunktionsgebäude bauen
lassen, das neben 352 Büroarbeitsplätzen und einem Rechenzentrum mit Druckerei
auch eine Post- und Scan-Stelle aufnehmen soll. Zurzeit befinden sich diese Einrichtungen an verschiedenen Standorten in Berlin. Die Gesamtbaukosten des Gebäudes sollen
51 Mio. Euro betragen. Die DRV Bund untersuchte nicht, ob es wirtschaftlich ist, das
Grundstück mit einem Multifunktionsgebäude statt mit einem reinen Bürogebäude zu
bebauen. Zudem gab sie im Raumbedarfsplan nicht an, wie viel Büro- und Sonderflächen sie insgesamt in diesem Gebäude schaffen will, sondern stellte nur allgemein
Raumforderungen für ein Dezernat auf. Auch fehlten Angaben zur Post- und Scan-Stelle.
Der von der DRV Bund beauftragte Planer überschritt darüber hinaus die Raumforderungen der DRV Bund für Büroräume, Rechenzentrum, Besprechungsräume und „Meetingpoints“. Er entwarf im Raumbedarfsplan nicht geforderte Flächen wie hallenförmige
Lichthöfe mit „Pausengalerien“, Verbindungsstege und Freitreppen. Er untersuchte weder die Wirtschaftlichkeit der Lichthöfe noch deren Auswirkung auf das Gebäude. Auch
sah er Fassaden mit vielen Fensterflächen vor, die die Investitions- und Betriebskosten
des Gebäudes erhöhen.
17.2
Die Planungen für die Neubauten sind nach Auffassung des Bundesrechnungshofes äu-
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ßerst unwirtschaftlich. Die DRV Bund hat ihren Raumbedarf zu hoch angesetzt und nicht
auf eine wirtschaftliche Planung der Gebäude geachtet.
17.2.1
Die in den Raumbedarfsplänen für das Bauvorhaben Nestorstraße angegebenen Flächen sind nach dem Maßstab der RBBau um über ein Viertel zu groß. Die DRV Bund
benötigt damit 10 000 m2 weniger Hauptnutzfläche als vorgesehen, um die von ihr angestrebte Anzahl von Büroarbeitsplätzen im Gebäude unterzubringen. Die DRV Bund kann
ferner auf die Tiefgarage verzichten, da sie nach geltenden Vorschriften nicht notwendig
und das Gebäude mit öffentlichen Verkehrsmitteln sehr gut zu erreichen ist.
Darüber hinaus hat der Planer die überhöhten Raumforderungen mangelhaft umgesetzt.
Die verlangte Anzahl von Büroarbeitsplätzen hat er nicht erreicht. Die Sonderflächen sowie die Verkehrs- und Funktionsflächen plante er jedoch um 5 000 m2 größer als für die
von ihm vorgesehene Anzahl von Arbeitsplätzen notwendig. Ursächlich hierfür sind vor
allem die sehr breiten Innenzonen, die nicht ohne weiteres für Bürotätigkeit genutzt werden können. Ein weiterer Grund ist, dass der Planer in tagesbelichteten Bereichen „Meetingpoints“ statt Büroflächen vorgesehen hat.
Die Gestaltung des Gebäudes übersteigt einen mittleren Standard und ist für ein reines
Verwaltungsgebäude der DRV Bund unangemessen. Nach den Genehmigungsgrundsätzen sollen die Funktionen im Baukörper geeignet angeordnet und das Gebäude
sachgerecht gestaltet werden, um aufwendige technische Anlagen zu vermeiden. So
könnte z. B. der hohe Verglasungsanteil der Fassade zugunsten einer wärmegedämmten Außenwand verringert werden. Ansonsten geht im Winter Wärme verloren, im Sommer erwärmen sich die Räume stark.
Die DRV Bund könnte bereits 36 Mio. Euro einsparen, wenn sie das Gebäudevolumen
verringerte, indem sie beispielsweise auf unnötige Flächen, auf die Tiefgarage, die Lichthöfe und die Betonkernaktivierung verzichtete. Zudem könnte sie weitere 15 Mio. Euro
sparen, wenn sie sich bei dem Gebäude auf einen mittleren Standard beschränkte und
beispielweise auf die aufwendigen Fassaden und technischen Anlagen sowie gläserne
Aufzüge verzichtete.
17.2.2
Die DRV Bund hat bislang beim Bauvorhaben Eisenzahnstraße nicht nachgewiesen,
dass der Bau eines Multifunktionsgebäudes anstelle eines reinen Bürogebäudes wirtschaftlich ist. Der vorliegende Raumbedarfsplan ist nicht genehmigungsfähig und auch
für die Planung nicht geeignet, da wesentliche Bestandteile nicht aufgeführt sind. So fehlen Angaben über die benötigten Arbeitsplätze und Flächen. Wie bei dem Bauvorhaben
in der Nestorstraße ist der für ein Dezernat angegebene Raumbedarf unangemessen
hoch. Die DRV Bund könnte in der Eisenzahnstraße auf 5 700 m2 Gebäudefläche verzichten und so 8 Mio. Euro einsparen. Darüber hinaus ist die Planung nicht ausgereift, da
die Wirtschaftlichkeit vieler gestalterischer und technischer Lösungen nicht nachgewiesen ist. Durch eine Beschränkung auf einen mittleren Standard könnte die DRV Bund die
Baukosten um 2,6 Mio. Euro senken.
17.2.3
Der Bundesrechnungshof hat der DRV Bund empfohlen, neue Raumbedarfspläne aufzustellen. Dabei sollte sie ihren Büroraumbedarf an den RBBau ausrichten und auf unbegründete Ansprüche an Sonderflächen verzichten. Anschließend sollte sie darauf hinwirken, dass die Planer die auf das erforderliche Maß verringerten Raumforderungen sachgerecht und wirtschaftlich umsetzen. Dabei ist ein mittlerer Standard einzuhalten. So ließen sich nach überschlägiger Berechnung des Bundesrechnungshofes die beiden Gebäude für die in den Genehmigungsanträgen vorgesehene Anzahl von Büroarbeitsplätzen um fast 60 Mio. Euro und damit ein Drittel der Gesamtkosten günstiger errichten.
17.3
Die DRV Bund hatte zunächst erklärt, sich wie ein Investor verhalten zu wollen, der seine
zukünftigen Mieter nicht kenne. Ihr Raumbedarf werde sich während der Lebensdauer
der Gebäude ändern. Sie habe die Gebäude daher so planen lassen, dass sie diese in
jeder zukünftig möglichen Organisationsform nutzen könne. Darum werde sie die Anforderungen an die Büroraumgrößen und die Anzahl der Büroarbeitsplätze im Gebäude erst
zu einem späteren Zeitpunkt anhand der tatsächlich einziehenden Dezernate festlegen.
Die Organisationsgrößen habe sie im Raumbedarfsplan nur beispielhaft angenommen.
Eine Diskussion darüber halte sie für verfehlt. Die geplanten Gebäude seien auch durch
die Lichthöfe und den großen Glasanteil an der Fassade in hohem Maße flexibel zu nutzen. Dies erfordere hohe Aufwendungen für die technischen Anlagen. Die DRV Bund hat
eingeräumt, dass – entgegen dem zunächst erklärten Planungsziel – der Standard der
geplanten Neubauten über einen mittleren hinausgehe.
Das Bundesversicherungsamt hat festgestellt, dass die Flächenforderungen der DRV
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Bund für Arbeitsplätze etwa 30 % über den Höchstflächen liegen, die nach den RBBau
bei Verwaltungsbauten des Bundes eingehalten werden sollen. Es hat dargelegt, die
Vorhaben erst genehmigen zu wollen, wenn die Planungen überarbeitet worden sind.
Das Bundesministerium hat erläutert, dass die Leitidee der Entwürfe sei, die Grundstücke optimal auszunutzen und so intensiv wie möglich zu bebauen. Die DRV Bund verfolge damit das Ziel, die höchstmögliche Anzahl an Arbeitsplätzen bei flexibler Grundrissgestaltung für zukünftig zu schaffende Organisationsstrukturen unterzubringen. Eine
Stellungnahme hat das Bundesministerium aufgrund der laufenden Gespräche des Bundesrechnungshofes mit der DRV Bund unter Beteiligung des Bundesversicherungsamtes
für entbehrlich gehalten. Es hat jedoch angekündigt, dass die DRV Bund die Raumbedarfspläne anpassen werde. Sie werde diese planerisch umsetzen lassen und die Kosten darstellen.
Die DRV Bund hat sich inzwischen bereit erklärt, die Wirtschaftlichkeit der beabsichtigten
flexiblen Raumstrukturen, der Fassadengestaltung, der Lichthöfe und der technischen
Anlagen nachzuweisen. Sie hat zugesichert, eine Belegungsplanung aufzustellen, die
auf die Nutzer zum Zeitpunkt des Einzugs abgestimmt sei. Zudem werde sie planerisch
darstellen, wie die Gebäude mit der höchstmöglichen Zahl von Arbeitsplätzen belegt
werden können. Bei dem Vorhaben Nestorstraße wolle sie auf die Tiefgarage verzichten.
17.4
Der Bundesrechnungshof sieht sich durch die Stellungnahmen des Bundesministeriums
und des Bundesversicherungsamtes darin bestätigt, dass die zur Genehmigung vorgelegten Planungen unwirtschaftlich sind. Er begrüßt die nunmehr von der DRV Bund zugesagten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und planerischen Darstellungen als ersten
Schritt zu sparsamem Bauen. Bei den anstehenden Umplanungen sollte die DRV Bund
die Hinweise des Bundesrechnungshofes beachten, um wirtschaftliche Lösungen zu finden. Der Bundesrechnungshof hält es für notwendig, dass das Bundesministerium insbesondere sicherstellt, dass die DRV Bund so viele Büroarbeitsplätze wie möglich in den
Gebäuden unterbringt. Dazu darf sie die Flächenrichtwerte nicht überschreiten. Ferner
sollte das Bundesministerium die DRV Bund daran hindern, Gebäude mit einem Standard errichten zu lassen, der den bei Bundesministerien üblichen deutlich übertrifft. Hierzu hat die DRV Bund beispielsweise auf überflüssige Lichthöfe, aufwendige Fassaden
und technische Anlagen sowie gläserne Aufzüge zu verzichten.