Soziale Probleme und politische Diskurse

Soziale Probleme und
politische Diskurse –
Konstruktionen von Kriminalpolitik
in sozialen Kontexten
Axel Groenemeyer
Universität Bielefeld, 2003
Die Reihe » Soziale Probleme, Gesundheit und Sozialpolitik. Materialien und Forschungsberichte « wird
herausgegeben von der Wissenschaftlichen Einheit »Soziale Probleme, Gesundheit und Sozialpolitik« an
der Fakultät für Soziologie der Universität Bielefeld.
http://www.uni-bielefeld.de/soz/w_einhei/we7/we_vii.html
Die Einzelausgaben dieser Reihe können kostenlos über die Fakultät für Soziologie bezogen werden. Sie
sind auch als PDF-Datei im Internet verfügbar unter: http://www.uni-bielefeld.de/sozprob
Redaktion:
Axel Groenemeyer
Universität Bielefeld
Fakultät für Soziologie
Postfach 10 01 31
33501 Bielefeld
[email protected]
ISSN-Nr.: 1616-3710
Umschlaggestaltung: Doris Voss, Universität Bielefeld
Druck: Universität Bielefeld
INHALT
Einleitung –
Soziologie sozialer Probleme als Mehrebenenanalyse: Ein pragmatischer
Vorschlag zur Weiterentwicklung konstruktivistischer Analysen ..................................... 3
von Axel Groenemeyer
Von der Sünde zum Risiko? – Bilder abweichenden Verhaltens und
die Politik sozialer Probleme am Ende des Rehabilitationsideals ................................... 17
von Axel Groenemeyer
Punitivität im Kontext – Globale Konvergenzen der Kriminalpolitik oder
Pfadabhängigkeit der Konstruktion abweichenden Verhaltens? ....................................... 51
von Axel Groenemeyer
Kriminalpolitische Diskurse und die Institutionalisierung
kommunaler Kriminalprävention ....................................................................................... 85
von Frank Berner und Axel Groenemeyer
Einleitung – Soziologie sozialer Probleme als
Mehrebenenanalyse: Ein pragmatischer Vorschlag zur
Weiterentwicklung des Konstruktivismus
1. Die doppelte Spaltung der Soziologie sozialer Probleme
Wer heutzutage von einer Soziologie sozialer Probleme spricht oder schreibt, geht nahezu automatisch davon aus, dass damit ein bestimmtes, konstruktivistisches Wissenschaftsprogramm gemeint ist. So scheint in den letzten 30 Jahren nach dem Erscheinen
des Aufsatzes von Herbert Blumer „Social Problems as Collective Behavior“ (1971),
der Bücher von Armand L. Mauss „Social Problems as Social Movements“ (1974) und
Malcolm Spector’s und John I. Kitsuse’s „Constructing Social Problems“ (1977) der
Konstruktivismus zur führenden theoretischen Leitperspektive der Soziologie sozialer
Probleme geworden zu sein.
Schlägt man allerdings ein beliebiges amerikanisches Lehr- oder Handbuch zu sozialen Problemen auf oder wirft einen Blick in sozialwissenschaftliche Zeitschriften, so
zeigt sich ein völlig anderes Bild. Tatsächlich behandeln die meisten Arbeiten jeweils
isoliert einzelne soziale Probleme. So findet sich in den Textbüchern zwar im Allgemeinen eine Einführung, die Fragen der Definition sozialer Probleme behandelt und unterschiedliche theoretische Perspektiven vorstellt, der Rest des Buches besteht dann allerdings aus Arbeiten über Kriminalität, psychische Störung, Armut usw., die weder die
theoretischen Perspektiven der Einleitung aufnehmen noch aufeinander Bezug nehmen.
Die Soziologie sozialer Probleme ist also durch eine besondere Spaltung charakterisiert. Einerseits haben sich disziplinäre Spezialisierungen ausgebildet, in denen eingehend einzelne soziale Probleme analysiert werden. So gibt es z.B. entwickelte Armutsforschungen, die eng an die Sozialpolitikforschung angelehnt sind, kriminologische
Forschungen zur Kriminalität und zur Kriminalpolitik, die in Deutschland überwiegend
in rechtswissenschaftlichen Instituten und Fakultäten institutionalisiert sind, oder auch
Forschungen zu psychischen Störungen und zur Psychiatrie, die weitgehend in medizinischen und psychiatrisch orientierten Einrichtungen betrieben werden.
In diesen Spezialgebieten scheint die Soziologie eine zunehmend geringere Rolle zu
spielen. So entstehen elaborierte empirische Armutsforschungen mittlerweile häufiger
eher im Kontext der Wirtschaftswissenschaften als in der Soziologie, die Kriminalitätsforschung hat mit einer von den Rechtswissenschaften dominierten Kriminologie eine
eigene Disziplin herausgebildet, und die Psychiatrieforschung wird überwiegend von
der Psychologie und Medizin dominiert. Jede dieser Spezialdisziplinen ist auf bestimm-
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Axel Groenemeyer
te Politikbereiche bezogen, und häufig sieht es so aus, als hätten sie jeweils eigene Konzepte und eigene Theorien entwickelt, die kaum auf andere soziale Probleme zu übertragen sind.1 Aber auch innerhalb der Soziologie selbst werden die verschiedenen sozialen Probleme als jeweils unterschiedliche Phänomene behandelt, die nur wenig gemeinsam haben.
Andererseits gibt es eine Soziologie sozialer Probleme, die völlig unabhängig von
der intensiven Ursachen-, Verbreitungs- und Behandlungsforschung einzelner sozialer
Probleme zu existieren scheint. Bei dieser Soziologie sozialer Probleme geht es hauptsächlich um Fragen der Konstruktion bzw. Rekonstruktion vermeintlicher Sachverhalte
als soziales Problem. Die Soziologie sozialer Probleme wird in diesem Kontext mit einem konstruktivistischen Programm identifiziert, das im Wesentlichen aus der USamerikanischen Wissenschaftstradition übernommen wurde. Aus dieser interaktionistischen und mikrosoziologisch orientierten Tradition erwachsen, konzentriert sie sich sowohl in ihren theoretischen als auch in ihren empirischen Analysen überwiegend auf die
Rekonstruktion von Problemdiskursen sozialer Probleme. Soziale Probleme sind demnach nicht soziale Sachverhalte, die von sich aus bereits problematisch sind, vielmehr
muss dieser problematische Charakter erst über gesellschaftliche Definitionsprozesse
aktiv hergestellt werden.
In den spezialisierten Forschungen über einzelne soziale Probleme der MainstreamSoziologie sozialer Probleme wird das Konzept „soziale Probleme“ allenfalls als plakativer Sammelbegriff verwendet. Demgegenüber erhebt die konstruktivistische Perspektive den Anspruch, eine gemeinsame Fragestellung und theoretische Perspektive für alle
sozialen Probleme zu entwickeln. Während bei Forschungen zu Ursachen, Verläufen,
Verbreitung und Behandlung einzelner sozialer Probleme deren problematischer Charakter vorausgesetzt wird, fragt eine konstruktivistische Perspektive nach dem Problematischwerden sozialer Phänomene.
Die Übernahme dieser Perspektiven hat auch die westeuropäische Soziologie sozialer Probleme zweifellos befruchtet und für neue Fragestellungen geöffnet, allerdings offenbar um den Preis eine doppelten Spaltung: Einerseits von der Mainstream-Soziologie
sozialer Probleme, die sich mit Fragen nach der Verbreitung, den Ursachen und Reaktionen auf soziale Probleme beschäftigt, andererseits von gesellschaftstheoretischen Reflexionen über soziale Kontexte der Problementwicklung und der Problemthematisierung.
1.1 Konstruktivismus gegen die Mainstream-Soziologie sozialer Probleme?
Die Rezeption des US-amerikanischen Konstruktivismus hat nicht nur in der deutschen
Soziologie sozialer Probleme zu heftigen methodologischen Grundsatzdiskussionen über „Objektivismus“ vs. „Konstruktivismus“ geführt, die zwar durchaus zu Klärungen
und fruchtbaren Zuspitzungen führten, aber gleichzeitig auch einige Missverständnisse
1
Tatsächliche werden derartige Projekte aber häufig durch Soziologen und Soziologinnen durchgeführt, und die dabei zum Tragen kommenden Konzepte und Perspektiven sind dem Repertoire der
Soziologie entnommen.
Einleitung
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und Fehlinterpretationen mit sich brachten, die der Akzeptanz der mit dieser Perspektive
verbundenen Fragestellungen abträglich war.
Auch wenn die konstruktivistische Perspektive sich in Abgrenzung zum Strukturfunktionalismus entwickelt hat, so geht die Spaltung zwischen Mainstream-Soziologie
sozialer Probleme und Konstruktivismus doch weit über die Auseinandersetzung mit
dem Strukturfunktionalismus hinaus. Sie scheint tatsächlich erkenntnistheoretische
Grundpositionen zu betreffen. Jedenfalls wird die Diskussion häufig so geführt, als ob
es hierbei um fundamentale Grundsätze ginge, die vor jeder theoretischen und empirischen Diskussion geklärt werden müssten und die jeden Teilnehmer und jede Teilnehmerin der Diskussion automatisch einem der beiden Lager zuweist.
Sobald aber diese Einteilung vorgenommen ist, erweist sich jede weitere Diskussion
über theoretische und inhaltliche Fragen als nutzlos, da diese Fragestellungen aus der
Sicht des anderen Lagers als falsch, nicht-beantwortbar oder sinnlos erscheinen müssen.
Eine derartige Spaltung der Soziologie sozialer Probleme auf methodologischer Ebene ist aber keineswegs zwingend. Zwar kann kaum geleugnet werden, dass beispielsweise phänomenologische Perspektiven auf soziale Probleme und abweichendem Verhalten von anderen wissenschaftstheoretischen Grundpositionen ausgehen als z.B. Rational-Choice-Ansätze, allerdings ist damit noch nicht grundsätzlich vorentschieden, welche Fragestellungen einer Soziologie sozialer Probleme mit diesen Theorien verbunden
werden können.
Betrachtet man einschlägige Arbeiten oder Handbücher zu sozialen Problemen, so
werden dort im Wesentlichen die folgenden Fragestellungen bearbeitet, die der Mainstream-Soziologie sozialer Probleme zugerechnet werden:
• Welche Verbreitung hat ein soziales Problem in der Gesellschaft und wie hat es sich
über die Zeit entwickelt?
• Welche Gruppen sind hiervon besonders betroffen? Worin unterscheiden sich diejenigen, die von den sozialen Problemen betroffen sind von denjenigen, die nicht betroffen sind?
• Warum hat es diese Entwicklung gegeben und wodurch wurde und wird sie beeinflusst?
• Welches sind die Ursachen für die Betroffenheit von sozialen Problemen?
• Wie entwickeln sich individuelle Betroffenheiten von sozialen Problemen über die
Zeit?
• Wie werden diese von den beteiligten Akteuren erlebt und interpretiert? Wie und mit
welchen Konsequenzen wird auf sie reagiert?
• Welche Rolle spielen politische Interventionen und Maßnahmen sozialer Kontrolle
für die Betroffenheit und für die Entwicklung des sozialen Problems?
Dies sind soziologisch interessante und relevante Fragestellungen, deren Bearbeitung
allerdings auf der Grundlage jeweils sehr unterschiedlicher theoretischer Perspektiven
erfolgen kann. Selbstverständlich fallen die Antworten hierauf je nach gewählter Theorie jeweils unterschiedlich aus; und für bestimmte Fragestellungen erweisen sich bestimmte Theorien als erfolgreicher in der Erklärung als andere. Es ist aber nicht bereits
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Axel Groenemeyer
auf der Ebene wissenschafts- und erkenntnistheoretischer Grundsatzpositionen vorentschieden, dass diese Fragen überhaupt gestellt werden können.
In diesem Sinne lassen sich z.B. zumindest im Hinblick auf die Fragen nach den Bedingungen der Entstehung und Entwicklung von Betroffenheiten durch abweichendes
Verhalten sowie nach den Reaktionen auf dieses Verhalten eine Vielzahl interessanter
Studien mit jeweils ganz unterschiedlicher Methodologie finden.
Was allerdings diese Fragestellungen eint, ist die Annahme, dass das zu beschreibende und zu analysierende Phänomen tatsächlich mit einer hinreichenden Identität
ausgestattet ist. Wenn also z.B. Deutungsmuster von und Erfahrungen mit Gewalt untersucht werden sollen, so muss davon ausgegangen werden, dass man bereits weiß, was
Gewalt ist, und dass die untersuchten Akteure hiervon ebenfalls eine zumindest ähnliche
Vorstellung haben. Genauso müssen Untersuchungen über Entwicklungen der Kriminalität über die Zeit sicherstellen, dass tatsächlich immer das Gleiche oder zumindest etwas hinreichend Ähnliches darunter verstanden worden ist.
Hierbei handelt es sich nun aber nicht nur um methodische Probleme, vielmehr geht
es um eine zentrale theoretische und empirische Fragestellung der Wissenssoziologie:
Wie ist es möglich, dass gesellschaftliche Phänomene oder Objekte der Umwelt in einer
hinreichend ähnlichen Art und Weise identifiziert, d.h. sozial konstruiert werden?
„Soziale Konstruktion der Wirklichkeit“ ist keine besonders neue Idee. So findet
sich der Begriff „social construction“ bereits in einem Aufsatz von Lester Ward im American Journal of Sociology von 1905 (zit. nach Best 2003: 135). Allerdings wurde er
in der Folgezeit kaum aufgegriffen. Dies galt zunächst selbst für das später als bahnbrechend bezeichnete Buch von Peter L. Berger und Thomas Luckmann „The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge“ (1966). Erst ab Mitte
der 70er Jahre kam es in der Soziologie zu einem Boom der Verwendung dieses Konzepts zur Analyse verschiedener Formen des Wissens und auch zur Übernahme in die
Soziologie sozialer Probleme (s. Groenemeyer 2001).
Die Annahme der sozialen Konstruktion sozialer Probleme wurde erheblich dadurch
erleichtert, dass es bereits zu Beginn der 60er Jahre in Reaktion auf die damalige Dominanz des Strukturfunktionalismus zu einer intensiven Rezeption interaktionistischer
Theorieperspektiven im Bereich der Soziologie abweichenden Verhaltens gekommen
war.
Damit war aber auch gleichzeitig ein Feindbild mitkonstruiert, und die Diskussionen
mündeten letztlich in die fruchtlose Gegenüberstellung von „Objektivismus“ und „Subjektivismus“ auf der Ebene der Methodologie und Erkenntnistheorie. Diese Diskussionen führten dann aber nicht nur deshalb in eine Sackgasse, weil eine Reduzierung der
Diskussionen auf methodologische Grundentscheidungen von der empirischen und theoretischen Analyse sozialer Probleme ablenkt, sondern auch, weil mit dieser Gegenüberstellung von vornherein falsche oder zumindest missverständliche Alternativen
aufgebaut worden sind.2
2
Die wesentlichen Erkenntnisse zum „Objektivismus“ wissenschaftlicher Erkenntnis finden sich bereits bei Max Weber (1904/1988), und dem ist bis heute kaum etwas hinzuzufügen (s. auch Groenemeyer 1996).
Einleitung
7
Der Konstruktivismus, wie er im Anschluss an Berger und Luckmann rezipiert wurde, ist explizit als Wissenssoziologie konzipiert. Im Kontext der Analyse sozialer Probleme wurde darin zunächst ein Potenzial der Gesellschaftskritik gesehen, indem damit
auf die Relativität der Interpretation und Deutung bestehender sozialer Probleme werden konnte. Ihre Anziehungskraft und auch ihre Überzeugungskraft bezog der Konstruktivismus u.a. auch daraus, dass bestimmte soziale Problem als „nur“ konstruiert
bzw. dramatisiert analysiert werden konnten, d.h. dass sie „in Wirklichkeit“ nicht den
allgemein akzeptierten Auffassungen und Regeln folgten, sondern z.B. als Ergebnis
spezifischer und durchaus partikularer Interessen dargestellt werden konnten. So zog
auch die Wissenschaftssoziologie konstruktivistische Perspektiven an, indem sie zeigen
konnte, dass selbst naturwissenschaftliche Erkenntnisse nicht nur den anerkannten wissenschaftlichen Regeln folgen, sondern über Interaktionsprozesse sozial konstruiert
werden (z.B. Latour/Woolgar 1979). Zumindest implizit bezogen konstruktivistische
Analysen ihr Interesse und ihre Aufmerksamkeit also aus der Idee einer Diskrepanz
zwischen den öffentlich behaupteten, eben konstruierten Auffassungen und der Wirklichkeit eines sozialen Problems, worauf insbesondere Steve Woolgar und Dorothy
Pawluch in ihren Beitrag „Ontological Gerrymendering. The Anatomy of Social Problems Explanations“ (1985) hingewiesen haben.
So entwickelte sich parallel zur Verbreitung konstruktivistischer Perspektiven einerseits die Assoziation von Konstruktivismus mit falschen, zweifelhaften oder künstlichen
Auffassungen sowie die Idee, in diesen Analysen würde die Wirklichkeit sozialer Phänomene angezweifelt, die doch für jeden Menschen evident sei. Aus der an sich trivialen Idee der Wissenssoziologie, nach der grundsätzlich Objekte nur über ihre Kategorisierung und Definition erfasst werden können, wurde häufig die Auffassung, dass Konstruktion von X bedeutet, dass X nicht wirklich existiert und „nur“ konstruiert sei (s.
Hacking 1999). Diese Auffassung kann man als „Nur-Konstruktivismus“ oder als „Vulgär-Konstruktivismus“ (Best 1995) kennzeichnen. In dieser Perspektive sind dann z.B.
Kriminalität oder Gewalt gegen Frauen „wirkliche“ soziale Probleme, während „Entführungen durch Außerirdische“ oder moralische Kreuzzüge nur konstruierte soziale Probleme darstellen.
Dieses Missverständnis konstruktivistischer Perspektiven wird nicht nur durch die
durchaus nicht seltene Wahl „exotischer“ Themen für Fallstudien, an denen der Charakter als „nur konstruiert“ besonders einfach deutlich zu machen ist, gespeist. Es zeigt sich
auch an der Prominenz, die die Konzepte des „moralischen Unternehmertum“ und der
„moralischen Panik“ in diesen Fallstudien einnehmen. Beide Konzepte implizieren bereits die fehlende Legitimität der damit zum Ausdruck gebrachten Anliegen.
Tatsächlich gibt es durchaus konstruktivistische Perspektiven, die einem so genannten „radikalen oder strikten Konstruktivismus“ bzw. einem „strong program“ innerhalb
der Wissenschaftssoziologie folgen und darauf insistieren, dass die empirische Wirklichkeit letztlich für die Analyse keine Rolle spielen soll. Allerdings führt ein derartiges
Programm von der empirischen Analyse sozialer Probleme weg und wird entweder zu
einem rein erkenntnistheoretischen Projekt oder führt zu einem Verzicht auf theoretische Reflexion über den Prozess der Konstruktion sozialer Probleme (siehe hierzu mit
unterschiedlichen Argumenten Albrecht 2001; Groenemeyer 2001; Schmidt 1998,
2000).
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Darüber hinaus leistet diese Perspektive auch durchaus falschen Vorstellungen über
den Konstruktivismus Vorschub und trägt so mit zur geringen Reputation konstruktivistischer Perspektiven bei. So identifiziert eine verbreitete Kritik den Konstruktivismus
mit einem wissenschaftsfeindlichen postmodernen Nihilismus, der insbesondere in der
Wissenschaftsphilosophie Verbreitung gefunden hat. Auch wenn es in der Soziologie
sozialer Probleme derartige Ansätze gibt, so ist es doch wichtig darauf hinzuweisen,
dass Konstruktivismus hier etwas völlig anderes meint.3
Soziale Probleme sind im Sinne einer wissenssoziologischen Perspektive selbstverständlich sozial konstruiert, und diese Konstruktionen sind in vielen Fällen folgenreich,
indem auf ihnen Politiken, Interventionen und Kontrollen aufbauen. Sie müssen sich
allerdings auch an der empirischen Wirklichkeit bewähren, denn tatsächlich sind nämlich nicht alle Perspektiven, die auf ein Phänomen gerichtet werden können, gleichwertig und gleich folgenreich. Während auf der einen Seite manche Interpretationen vor
den Hintergrund bisheriger Erfahrungen leicht als Fiktion identifiziert werden können,
stehen andere Interpretationen so fest, dass sie als soziale Tatsachen oder als Fakten
aufgefasst werden müssen (die gleichwohl sozial konstruiert sind), z.B. weil sie sich in
sozialen Institutionen manifestieren.4
Wenn z.B. in der Kriminologie die Verbreitung, Entwicklungen und Ursachen bestimmter krimineller Delikte untersucht werden, so setzt dies voraus, dass die so bezeichneten Handlungen als Delikte unter einer einheitlichen Kategorie, z.B. Mord oder
Totschlag, zusammengefasst werden können. Die so behauptete Identität der Handlungen ist allerdings tatsächlich nie gegeben, da jeder Fall im Detail anders ist. Darüber
hinaus gehört es mittlerweile zum basalen Ausgangspunkt der Labeling-Perspektive,
darauf hinzuweisen, dass es keine der Handlung selbst innewohnende Eigenschaft ist,
die sie als kriminelles Delikt kennzeichnet, vielmehr handelt es sich um einen Prozess
der Zuschreibung von Bedeutung und Sinn. Diesen Aspekt zu vernachlässigen, kann zu
völlig falschen Schlussfolgerungen führen, wenn z.B. Entwicklungen von Gewalt diagnostisiert werden, die aber im Wesentlichen auf veränderte Auffassung und Interpretationen darüber entstanden sein mögen, was Gewalt ist (vgl. Menzel/Peters 1998).
3
4
Man kann zwar bezweifeln, ob der Wissenschaft ein privilegierter Standort bei der Interpretation von
Phänomenen zugestanden werden kann, und sie nur als einen gleichberechtigten „claims-maker“ neben anderen auffassen, allerdings muss man dann Kriterien dafür angeben, woran eine gleichberechtigte oder eine privilegierte Perspektive bewertet werden soll. Gemessen an öffentlicher Reputation
und Überzeugung, aber auch an Differenziertheit und Plausibilitätsgehalt ihrer Erklärungen wird man
kaum umhin kommen, wissenschaftlicher Erkenntnis einen anderen Stellenwert zu zuerkennen als
z.B. dem eher unreflektierten Alltagswissen. Dabei stellen selbstverständlich auch wissenschaftliche
Erkenntnisse soziale Konstruktionen (und durchaus auch „claims“) dar, die allerdings ihren besonderen Status nur in Verfolgung spezifischer Regeln der Erkenntnisgewinnung und -verbreitung erhalten
können.
Auch diese können selbstverständlich auf Fiktionen aufbauen, aber sie sind durch die Institutionalisierung zu folgenreichen sozialen Tatsachen geworden. Selbstverständlich setzt die Unterscheidung
zwischen Fiktion und Nicht-Fiktion voraus, dass man (sozial konstruierte) Regeln dafür hat, die Unterscheidung vorzunehmen, was in Grenzfällen durchaus problematisch sein mag. Aber sowohl im
Alltagsbewusstsein als auch in der Wissenschaft ist die Unterscheidung zwischen Glauben und Wissen fest verankert, was nicht ausschließt, dass Institutionen wie die Religion wirkmächtig Wirklichkeit strukturieren.
Einleitung
9
Wenn man aber bei dieser Erkenntnis stehen bleibt bzw. sie in radikaler Weise fortsetzt, verzichtet man darauf, überhaupt relevante Aussagen über gesellschaftliche Entwicklungen zu machen, die über Veränderungen der Interpretation hinausgehen. Jede
empirisch gehaltvolle Erklärung gesellschaftlicher Entwicklungen und ihrer Ursachen
ließe sich mit dem Argument nicht-identischer bzw. sich verändernder Konstruktionen
argumentativ erledigen. Abgesehen davon muss natürlich auch jede Analyse von Veränderungen der Interpretation eine Vorstellung davon haben, was sich verändert oder
nicht verändert hat. Sobald aber empirisch gezeigt werden kann, in welcher Weise sich
Interpretationen verändert haben, kann dies bei der Analyse der Entwicklungen des so
bezeichneten Sachverhalts berücksichtigt werden.
Auf der anderen Seite ist aber die Kategorisierung krimineller Handlungen z.B. im
Strafrecht institutionalisiert. In diesem Sinne gibt es also häufig „offiziell“ oder „administrativ“ anerkannte und folgenreiche Konstruktionen sozialer Probleme sowie einen
allgemein anerkannten Gebrauch von Kategorien, die nicht nur den Ausgangspunkt für
Politiken und Interventionen bilden, sondern die auch als hinreichende Annäherung an
die Wirklichkeit für Fragestellungen nach der Verbreitung sozialer Probleme, ihrer
Entwicklung und den Bedingungen und Kontexten ihrer Entstehung benutzt werden
können. Dies heißt nicht die kritiklose Übernahme offizieller Datensammlungen, deren
Entstehungskontext jeweils spezifischen Regeln folgt, die nicht unbedingt mit soziologischen Fragestellungen kompatibel sind. Allerdings können die im Strafrecht und in
den offiziellen Statistiken verwendeten Kategorisierungen durchaus den Ausgangspunkt
darstellen, um über Analogiebildungen Untersuchungen zu kriminellen Handlungen zu
machen, die nicht bereits über eine polizeiliche Registrierung oder eine gerichtliche
Verurteilung quasi offiziell kategorisiert und klassifiziert worden sind. Dies ändert aber
nichts an ihrem Charakter als soziale Konstruktion, auch wenn in Verfolgung dieser
Fragestellungen häufig so getan wird, als ob es sich um inhärente Eigenschaften der Situation und nicht um interpretative Zuschreibungen handele.
Und selbst in den Fällen, wo gesellschaftliche Phänomene nicht den Status eines anerkannten sozialen Problems erreicht haben oder die Interpretation von Situationen und
Verhaltensweisen strittig ist, können ebenfalls über die Bildung von Analogien mit bereits erfolgreich etablierten, d.h. institutionalisierten Problemen problematisierbare
Sachverhalte untersucht werden. So baut z.B. das Konzept der „strukturellen Gewalt“
darauf auf, dass die damit bezeichneten Phänomene die gleichen Folgen und Konsequenzen aufweisen wie andere direkte, physische Formen von Gewalt.5
Konstruktivistische Analysen sozialer Probleme bestreiten also nicht einen Realitätsgehalt der so bezeichneten Phänomene, sondern nehmen bestimmte Fragestellungen
zum Ausgangspunkt, die sie von der Mainstream-Soziologie sozialer Probleme unterscheiden (vgl. Best 2003: 143f.):
5
Ob derartige Konstruktionen dann tatsächlich folgenreich für die gesellschaftliche und politische Praxis werden oder ob sie innerhalb des Wissenschaftssystems als brauchbare Kategorien angesehen
werden, ist eine andere Fragestellung, die das Argument nicht entkräftet, sondern die gerade zeigt,
dass Konstruktionen nicht in beliebiger Weise Relevanz erhalten, sondern sich unter jeweils zu analysierenden Bedingungen tatsächlich als haltbar, wirkungsmächtig und folgenreich oder eben nicht erweisen.
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• Wie und warum sind bestimmte soziale Phänomene zu einer bestimmten Zeit und an
einem bestimmten Ort als problematisch und veränderungsbedürftig konstruiert
worden?
• Wie und warum waren bestimmte Akteure an diesem Prozess der Problematisierung
beteiligt?
• Wie und warum wurden soziale Probleme gerade in dieser Form und nicht in einer
anderen problematisiert?
• Wie und warum fanden diese Charakterisierungen des sozialen Problems allgemeine
Verbreitung und Anerkennung oder Akzeptanz?
• Wie und warum sind mit diesen Charakterisierungen des sozialen Problems bestimmte Politiken verbunden?
• Welche Folgen hat die Formulierung und Institutionalisierung von Politiken für die
Konstitution des sozialen Problems?
Die Fragestellungen der Mainstream-Soziologie sozialer Probleme und diejenigen der
konstruktivistischen Perspektive schließen sich also nicht aus, sondern ergänzen sich
wechselseitig. Damit soll nicht geleugnet werden, dass in der Beantwortung dieser Fragen nicht grundsätzliche Positionen aufeinander stoßen können, die den Unvereinbarkeiten erkenntnistheoretischer Perspektiven geschuldet sind, aber diese Diskussionen
müssen auf einer theoretischen und empirischen Grundlage und nicht auf der Ebene der
Erkenntnistheorie geführt werden. Soziale Probleme sind in diesem Sinne normale Forschungsgegenstände der Soziologie, deren Bearbeitung keine theoretischen oder methodologischen Vorentscheidungen beinhaltet oder die Analyse gar auf bestimmte, exotische Phänomene beschränken würde.
1.2 Mikrokonstruktionen im gesellschaftlichen Makrokontext
Mit der Übernahme der konstruktivistischen Perspektiven aus dem US-amerikanischen
Wissenschaftskontext sowie der Frontstellung gegen die Vorherrschaft des Strukturfunktionalismus wurden entsprechende Untersuchungen meistens an mikrosoziologischen Handlungsmodellen und diskursanalytischen Rekonstruktionen sozialer Probleme
ausgerichtet. Konstruktivismus meint dabei dann die Rekonstruktion bestimmter Strategien von Akteuren, die aktiv an der Herstellung und Verbreitung eines Problembewusstseins in der Öffentlichkeit beteiligt sind, eben „claims-making activities“ (Spector/Kitsuse 1977). Diese handlungstheoretische Perspektive hat seit den 1970er Jahren die soziologische Behandlung sozialer Probleme radikal verändert und das Spektrum von Fragestellungen entscheidend erweitert. Dabei dürfen allerdings „claims-making activities“
nicht zu eng gefasst werden.
Das Erheben von Ansprüchen und die Artikulation von Unzufriedenheiten ist von
zentraler Bedeutung für eine Problematisierung sozialer Phänomene in der Öffentlichkeit und für die Etablierung jeweils spezifischer Sichtweisen auf diese Phänomene. Allerdings ist mit einer erfolgreichen Institutionalisierung als soziales Problem sowie der
Etablierung politischer Programme und Interventionen der Prozess von „claims-making
activities“ keineswegs abgeschlossen. Selbst wenn mit der erfolgreichen Institutionali-
Einleitung
11
sierung gesellschaftliche Akteure in ihren Ansprüchen befriedigt sein sollten und ihre
„claims-making activities“ einstellen, so führen zumindest die Institutionen der Problembearbeitung in ihrem alltäglichen Funktionieren jeweils spezifische Problemdiskurse
vor. In ihren Programmen, Organisationsformen sowie den Formen der Intervention und
in ihrer konkreten Bearbeitungsform drücken die Institutionen der Problembearbeitung
jeweils spezifische Sichtweisen eines sozialen Problems aus und transportieren somit
diese Deutungsmuster als quasi offizielle Perspektive nicht nur auf die von der Problembearbeitung Betroffenen, sondern auch in die Öffentlichkeit und Politik. Hieraus ergeben sich häufig eher schleichende Veränderungen der Interpretation sozialer Probleme durch die Politik der Problembearbeitung. In diesem Sinne werden soziale Probleme
nicht nur durch „claims-making activities“ gesellschaftlicher Akteure etabliert, sondern
sie werden auch nach einer erfolgreichen Institutionalisierung permanent innerhalb der
routinisierten Problembearbeitung neu geschaffen. Man könnte hier in Analogie zum
ethnomethodologischen Konzept des „doing gender“ von „doing social problems“ oder
von „social problems work“ (Holstein/Miller 1993) sprechen.
Dabei geht es um die Frage nach dem „Wie“, d.h. um eine Rekonstruktion der Art
und Weise der Formulierung von Ansprüchen, der Artikulierung von Unzufriedenheiten
und der aktiven Gestaltung von Problembearbeitungen. Die Frage nach dem „Warum“,
also nach den Bedingungen der Problemartikulation und ihren Durchsetzungschancen,
wird entweder unter Hinweis auf ein „ontological gerrymandering“ als nicht beantwortbar behandelt oder unter Verweis auf Interessen und Wertorientierungen der Akteure
beantwortet (vgl. dagegen Best 1995).
Die west-europäische Tradition der sozialen Frage als gesellschaftspolitisches und
gesellschaftstheoretisches Projekt ging dabei eher verloren, und derartige Analysen
werden kaum im Kontext einer konstruktivistischen Soziologie sozialer Probleme rezipiert und verortet. Damit ist letztlich auch die notwendige Verbindung zur allgemeineren soziologischen Theorieentwicklung und zu allgemeineren Gesellschaftsdiagnosen
aufgelöst worden.
Die gesellschaftliche und politische Thematisierung sozialer Probleme, verstanden
als Prozess der aktiven Produktion, Verbreitung und Durchsetzung von Problemdiskursen, ist immer in jeweils spezifische soziale und kulturelle Kontexte eingebunden, ohne
die die Entstehung sozialer Probleme nicht verständlich gemacht werden kann. So diskutiert z.B. Albrecht (2001) unter Rückgriff auf Nedelmann (1986) die Konzeptualisierung verschiedener Dimensionen kultureller Milieus vor, in denen die Thematisierung
sozialer Probleme jeweils eingebettet ist. Allerdings ist die Bezugnahme auf soziale
Kontexte immer abhängig davon, auf welcher Ebene Erklärungen und Rekonstruktionen
von Problematisierungen ansetzen.
In einer ethnomethodologischen, interaktionistischen oder phänomenologischen Perspektive geht es um die Konstruktion kognitiver Schemata oder „frames“ sowie um Alltagsregeln, die bei der Interpretation sozialer Probleme zur Anwendung kommen oder
mit denen vorhandene Konstruktionen sozialer Probleme als relevant und überzeugend
wahrgenommen werden. Ebenfalls auf der Mikroebene sozialer Interaktion bewegen
sich Analysen, bei denen die interaktive Aushandlung von Deutungen, die Herstellung
und Mobilisierung einer kollektiven Identität und die Strategien der Diffusion von Wissen im Vordergrund stehen. Hierzu gehört auch die Thematisierung von Regeln der
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Axel Groenemeyer
Anwendung bzw. Aushandlung von Problemdefinitionen in der konkreten „Problemarbeit“ (z.B. Holstein/Miller 1993), z.B. wenn Richter und Richterinnen Fälle unter eine
strafrechtliche Kategorie subsumieren oder in der Medizin Diagnosen auf der Grundlage
bestimmter Symptomäußerungen gefällt werden. Auf dieser Ebene geht es im Wesentlichen um den Einbezug von Mikro-Interaktionskontexten, die für die Ausbildung von
Orientierungen, Motivationen und Interpretationsschemata der Akteure relevant werden.
Hiervon können Untersuchungen auf einer Meso-Ebene unterschieden werden, die
das aktive Handeln kollektiver Akteure bei der Etablierung und Durchsetzung von Problemdiskursen thematisieren. Hierbei geht es dann um die Bedeutung organisierten Handelns, z.B. in sozialen Bewegungen, politischen Organisation oder Massenmedien, sowie um dessen Einbindung in jeweils spezifische Organisationsstrukturen, Handlungsnetze, Machtstrukturen oder Figurationen. Die Entstehung und Entwicklung von Problemkategorien sowie deren Institutionalisierung in politischen Diskursen, Programmen
und Maßnahmen stehen auf dieser Ebene im Vordergrund. Relevante soziale und politische Kontexte sind hier im Wesentlichen politische Gelegenheitsstrukturen, andere
Formen überwiegend organisierter Kontexte und kollektive Akteure sowie die Öffentlichkeit. Das kulturelle Milieu, auf das sich Problemdiskurse beziehen müssen, besteht
hier aus tradierten und institutionalisierten Deutungsmustern. Beispielsweise stellen die
Traditionen und Institutionen verschiedener „wohlfahrtsstaatlicher Regime“ jeweils sehr
unterschiedliche Bedingungen für die Thematisierung einer staatlichen Übernahme der
Produktion sozialer Sicherheit und darauf bezogener Ansprüche dar. Hieraus ergeben
sich aber auch jeweils ganz unterschiedliche Interpretationen über individuelle Verantwortlichkeiten und die Rolle des Staates als Adressaten von „claims-making activities“.
In diesem Sinne sind wohlfahrtstaatliche Traditionen und Institutionen nicht nur im
Hinblick auf die Formulierung sozialpolitischer Forderungen relevant, sondern bilden
eine jeweils spezifische kulturelle Grundlage für andere Problemdiskurse.
Beide Ebenen der Analyse von Problemdiskursen sind mittlerweile in einer Vielzahl
von Fallstudien untersucht worden, die sich u.a. in einschlägigen Textsammlungen zur
Soziologie sozialer Probleme und abweichendem Verhalten finden lassen.6 Die Verbindung dieser Ebenen erschließt sich über die Fragestellung nach den Prozessen und Bedingungen, mit denen kognitive und soziale Interaktionsschemata und die daraus sich
entwickelnden Formen der Thematisierung sozialer Probleme zwischen privater Problembetroffenheit und öffentlicher Artikulierung vermittelt werden bzw. wie Problemdeutung (und Problembearbeitungen) kollektiver Akteure in individuelles Handeln und
Erleben übersetzt werden.
Allerdings sind Problemdiskurse immer auch eingebunden in umfassendere gesellschaftliche und kulturelle Entwicklungen, die sowohl Voraussetzungen für die Konstituierung kollektiver Akteure als auch für die Art der Thematisierung von Phänomenen als
soziale Probleme darstellen. Die Entstehung sozialer Probleme als „public issue“ ist also
immer in eine umfassende Kultur eingebunden und an bestimmte gesellschaftliche, poli6
Seltsamerweise nimmt dabei die Soziologie sozialer Probleme kaum Bezug auf die Soziologie sozialer Bewegungen, die sich in den letzten Jahren mit elaborierten Versionen der Ressourcen-Mobilisierung, des Framings und der Entwicklung kollektiver Identitäten zu einem sehr dynamischen Forschungsfeld entwickelt hat. Die stärkere Bezugnahme beider Bereiche aufeinander könnte zu wichtigen theoretischen wechselseitigen Befruchtungen beitragen (vgl. Benford/Hunt 2003; Karstedt 1999).
Einleitung
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tische und institutionelle Entwicklungen geknüpft, die gesellschaftstheoretisch rekonstruiert werden können. Auf dieser Ebene der Analyse sozialer Probleme geht es sowohl
um Bedingungen der Konstitution problematisierbarer gesellschaftlicher Bedingungen
als auch um gesellschaftliche und kulturelle Bedingungen der Konstruktion von Wissen
und Werten. So sind z.B. die „moralische Infrastruktur“ und die mit ihr verbundenen
Entwicklungen von Gerechtigkeitsvorstellungen und Problemsensibilitäten ebenso zentrale Themen einer Soziologie sozialer Probleme wie auch die Entwicklung von Risikokonstruktionen und Vorstellungen der Gestaltbarkeit von Gesellschaft. Darüber hinaus
muss es auch eine zentrale Fragestellung der Soziologie sozialer Probleme sein, die
Prozesse und Bedingungen der Vermittlung zwischen allgemeinen kulturellen und gesellschaftlichen Entwicklung einerseits und der Konstituierung kollektiver Akteuren mit
ihren jeweils spezifischen Deutungsmustern andererseits zu analysieren.
Gerade in einer bislang häufig vernachlässigten gesellschaftsvergleichenden Perspektive wird deutlich, dass es einerseits deutliche Ähnlichkeiten der Thematisierung
und Problematisierung zwischen einzelnen Gesellschaften gibt, andererseits aber auch
durchaus markante Unterschiede. Offenbar sind Gesellschaften in Abhängigkeit von ihrem Entwicklungsstand häufig mit den gleichen Herausforderungen konfrontiert, die zu
ähnlichen Interpretationen und Problematisierungen Anlass geben.7 Auf der anderen
Seite hängt es aber von der jeweiligen institutionellen und organisatorischen Struktur
ab, in welcher Weise auf diese Herausforderungen reagiert wird. Diese gewachsene institutionelle bildet jeweils die Grundlage für jeweils spezifische Konstruktionskulturen
sozialer Probleme.
Wir haben es hier also einerseits mit modernisierungstheoretischen Fragestellungen
zu tun, andererseits aber auch mit einer spezifischen Pfadabhängigkeit der Thematisierung sozialer Probleme, die über unterschiedliche Formen der Institutionalisierung von
Interessen, Werten und Problembearbeitungen zustande kommt.
2. Kriminalpolitik als Beispiel – Übersicht über die Beiträge
Die hier skizzierten allgemeinen Überlegungen bilden den Ausgangspunkt der folgenden Untersuchungen. Auch wenn sie jeweils zu verschiedenen Gelegenheiten und Zeitpunkten entstanden sind, so reflektieren diese Beiträge alle den Versuch, über eine eingeschränkte Mikro-Perspektive konstruktivistischer Analysen sozialer Probleme hinauszugelangen. Zudem sollte stärker der politische Aspekt und die politische Verfasstheit
der Konstruktion sozialer Probleme betont werden. Soziale Probleme entstehen nämlich
nicht nur in einer gesellschaftlichen Sphäre interaktiver Zusammenhänge, die als von
der Politik getrennt gedacht werden könnte. Vielmehr wirkt die Politik in vielfältiger
Weise auf gesellschaftliche Problemdeutungen zurück. Zumindest im Bereich der Kri7
Mit einer wachsenden Verflechtung staatlich verfasster Gesellschaften, Ökonomien und Kulturen, sowie den technischen und sozialen Möglichkeiten weltweiter Massenkommunikation im Zuge der Globalisierung und Internationalisierung dürfte der Aspekt der Diffusion von Thematisierungen, Problematisierungen und Formen der Reaktion auf soziale Probleme deutlich an Relevanz gewonnen haben
(s. Albrecht 2001; Best 2001).
14
Axel Groenemeyer
minalität konstituiert sie erst den Gegenstand und stattet bestimmte Formen der Problematisierung mit einer gleichsam höheren Legitimität aus. Es wird also davon ausgegangen, dass die politischen Institutionen, Programme, Interventionen und Kontrollpraktiken jeweils auf der Basis bestimmter Problemdeutungen funktionieren und diese mit
Legitimation ausstatten.
Es fällt nun auf, dass die Art der Zuschreibung abweichenden Verhaltens in ihren
Möglichkeiten äußerst beschränkt ist. Wenn also irgendeine Handlungsweise überhaupt
als Abweichung interpretiert wird, so wird hierbei auf einen beschränkten kulturellen
Vorrat an Deutungsmustern zurückgegriffen. Vor diesem Hintergrund wird im ersten
Beitrag „Von der Sünde zum Risiko? – Bilder abweichenden Verhaltens und die Politik
sozialer Probleme am Ende des Rehabilitationsideals“ versucht, die Entstehung und Entwicklung dieser Deutungsmuster im Kontext modernisierungstheoretischer Überlegungen
zu rekonstruieren.
Der zweite Beitrag „Punitivität im Kontext – Globale Konvergenzen der Kriminalpolitik oder Pfadabhängigkeit der Konstruktion abweichenden Verhaltens?“ ist insofern empirischer orientiert als er die Entwicklungen der Gefangenenraten als Indikator punitiver
Kriminalpolitik zum Ausgangspunkt nimmt, um in einer international vergleichenden Perspektive soziale, politische und institutionelle Bedingungen der jeweils unterschiedlichen
Thematisierungen von Kriminalitätsproblemen zu identifizieren. Dieser Beitrag differenziert insofern die im ersten Beitrag entwickelte eher modernisierungstheoretische Perspektive durch die Analyse der jeweils spezifischen Institutionalisierungsformen der Kriminalpolitik.
Schließlich thematisiert der dritte Beitrag „Kriminalpolitische Diskurse und die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention“, der zusammen mit Frank Berner verfasst
wurde, die politischen Diskurse und die damit verbundenen Praktiken kommunaler Kriminalprävention. Damit wird zu zeigen versucht, wie sich allgemeinere kulturelle Deutungsmuster der Thematisierung des Kriminalitätsproblems innerhalb eines spezifischen institutionellen Settings umsetzen.
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Von der Sünde zum Risiko? – Bilder abweichenden
Verhaltens und die Politik sozialer Probleme am Ende
des Rehabilitationsideals1
Überlegungen zum Zusammenhang von gesellschaftlicher
Modernisierung und der Konstruktion sozialer Probleme
1. Einleitung
Einen Ausgangspunkt der hier angestellten Überlegungen bilden Diskussionen um einen
Wandel der sozialen Kontrolle in den letzten dreißig Jahren, insbesondere in der Kriminalpolitik. Die öffentliche und politische Thematisierung von Unsicherheit, Kriminalitätsfurcht und Verbrechensopfer, die Neudefinition und Förderung von kommunaler
Kriminalprävention, der Ausbau technischer Überwachungseinrichtungen sowie die Zunahme von Punitivität der Strafen und die Idee der „selektive Incapacitation“ stehen in
diesen Diskussionen als Indikatoren für einen „Epochenbruch“ oder „Paradigmenwechsel“ (Albrecht 1987) der Diskurse, Programme und Organisationen der Kriminalkontrolle. Diese Entwicklungen in der Kriminalpolitik werden begleitet und z.T. angeleitet über
neue Schwerpunktsetzungen in der Kriminologie, in der situative und kontrolltheoretische Ansätze der Kriminalitätsentstehung einen Aufschwung erleben, Kriminalitätsfurcht und Viktimologie als neue Themenfelder erschlossen sowie „Karrierekriminelle“
und die Gefährlichkeit von „Triebtätern“ wieder entdeckt wurden.
Unabhängig davon, ob diese Entwicklungen als Neukonstitution des Verhältnisses
von Staat und Gesellschaft infolge der Globalisierung (z.B. Robert 1999, als neue Strategie der „Gouvernementalität“ in Rahmen neo-liberaler Politikformierung (z.B. Krasmann 1999; Smandych 1999), als soziale Kontrolle in der Postmoderne (Brodeur 1993;
Simon/Feeley 1995) oder als Risikomanagement in der Risikogesellschaft (Lianos/
Douglas 2000; O’Malley 1998) analysiert werden, immer geht es dabei um Erklärungen
von Entwicklungen sozialer Kontrolle in Zusammenhang mit gesellschaftlichen Veränderungen.
1
Leicht überarbeitete Fassung von: Groenemeyer, Axel, 2001: Von der Sünde zum Risiko? – Bilder
abweichenden Verhaltens und die Politik sozialer Probleme am Ende des Rehabilitationsideals. S.
146-182 in: Groenemeyer, A. (Hrsg.), Soziale Probleme – Konstruktivistische Kontroversen und gesellschaftliche Herausforderungen. (Soziale Probleme 12. Jg., Heft 1/2). Herbolzheim: Centaurus.
18
Axel Groenemeyer
Innerhalb der Soziologie sozialer Probleme finden sich derartige, auf längere Zeiträume und Entwicklungen bezogenen gesellschaftstheoretischen Analysen der Typisierung sozialer Probleme eher selten. Mit der Wende zum Interaktionismus und Konstruktivismus stehen kollektive Akteure und ihre rhetorischen Strategien bei der Durchsetzung bestimmter Definitionen und Interpretationen in Vordergrund und nicht mehr gesellschaftliche Strukturen und Entwicklungen. Ihre Einbeziehung in die Analyse sozialer Probleme gilt sogar als unzulässigen „Rückfall in den Objektivismus“ (Peters 2001,
vgl. auch Groenemeyer 1999b; Ibarra/Kitsuse 1993; Schmidt 2000; Spector/Kitsuse
1977).
Allerdings ist in der Soziologie sozialer Probleme noch eine weitere Fragestellung
häufig vernachlässigt worden, die die Bedeutung von Politik und sozialer Kontrolle bei
der Konstruktion sozialer Probleme betrifft. In seiner Entstehung war das Konzept „soziales Problem“ als Abgrenzung zu biologischen oder „natürlichen“ Ursachen für das
Auftreten von Abweichungen und Störungen konzipiert: „Soziale Probleme“ haben „soziale“ Ursachen, d.h. sie sollten verstanden werden als etwas, das innerhalb der gesellschaftlichen Organisation entsteht. Mit der interaktionistischen oder konstruktivistischen Wende in der Soziologie sozialer Probleme hat sich die Fragestellung, die mit
dem Konzept verbunden wird, verändert, aber der Fokus der Analyse auf das „Soziale“
ist zumindest in der amerikanischen Diskussion erhalten geblieben: Soziale Probleme
werden innerhalb der Gesellschaft oder der Kultur einer Gesellschaft konstruiert, woraus sich auch die Prominenz sozialer Bewegungen, moralischer Unternehmer und Massenmedien als zentrale gesellschaftliche Akteure der Analyse der Entstehung sozialer
Probleme erklärt. Der Staat, die Politik sozialer Probleme oder die soziale Kontrolle
abweichenden Verhaltens wird dabei dann allenfalls als Folge der erfolgreichen Durchsetzung von Problemdefinitionen durch gesellschaftliche Akteure thematisiert (vgl.
Schetsche 1996, S. 152 ff.).2
Der Zusammenhang zwischen Politik und sozialen Problemen ist durchaus komplex,
klar dürfte allerdings sein, dass sich soziale Probleme und Politik immer in einem
Wechselverhältnis zwischen gesellschaftlichen und politisch-administrativen Akteuren
konstituieren. So basiert jede Politik auf bestimmten Auffassungen, Interpretationen oder Definitionen sozialer Probleme, die ihr Legitimation und Sinn verleiht. Damit können dann die verschiedenen politischen oder staatlichen Interventionen und die mit ihnen verbundenen Diskurse als der zentraler Indikator für die jeweils offiziell anerkennte
Konstruktion eines sozialen Problems angesehen werden. In diesem Sinne stellt die jeweilige Form der Politik sozialer Probleme die erfolgreiche Institutionalisierung eines
bestimmten Diskurses über ein soziales Problem dar. Beispielsweise ist an der Sozialpolitik, d.h. an ihren Programmen, ihrer Institutionalisierung und an ihren konkreten Maßnahmen ablesbar, welche Deutungen von Armut offiziell anerkannt werden: Armut als
individuelles Versagen, als fehlerhafte Sozialisation oder als kollektives Lohnarbeitsrisiko. In gleicher Weise ist das Programm, die Institutionalisierung und die geförderten
2
Dies ist zumindest im Hinblick auf abweichendes Verhalten nicht konsequent, wenn man den interaktionistischen Ausgangspunkt dieses Ansatzes bedenkt: Gerade der Labeling-Ansatz hat in Abgrenzung zum Strukturfunktionalismus immer darauf insistiert, dass soziale Kontrolle keine Reaktion auf
abweichenden Verhalten ist, sondern umgekehrt, abweichendes Verhalten durch soziale Kontrolle
erst konstituiert wird.
Von der Sünde zum Risiko?
19
Maßnahmen der Alkohol- und Drogenpolitik dann ein Indikator für die Anerkennung
bestimmter Deutungen dieser „sozialen Probleme“ als kriminelles Verhalten, als Krankheit oder als normales Verhalten in der Adoleszenz.
Diese politisch akzeptierten und in Formen sozialer Kontrolle und Politik geronnen
Definitionen sozialer Probleme wirken auf die Problemdeutungen und Interpretationen
in der Gesellschaft, d.h. auf die gesellschaftlichen Akteure, moralischen Unternehmer
und Unternehmerinnen, auf die Massenmedien, aber auch auf die von den Problemen
Betroffenen, zurück. Die Politik sozialer Probleme konstruiert in diesem Sinne das akzeptiertes „Normalverständnis“ eines sozialen Problems, mit dem sich dann alternative
Problemdeutungen und -konstruktionen auseinander setzen müssen.
Die politischen und staatlichen Institutionen verhelfen also den in der Gesellschaft
definierten sozialen Problemen nicht nur zu einer Anerkennung und möglicherweise zu
einer Lösung, sondern sie gestalten und schaffen aktiv soziale Probleme; und dies ist
nun keineswegs die Ausnahme, sondern die Regel. Entwicklungen von Institutionen
und Maßnahmen sozialer Kontrolle sowie die sie begleitenden oder sie begründenden
Diskurse können also als Indikator für sich wandelnde „Normalkonstruktionen“ sozialer
Probleme analysiert werden.
Entwicklungen der Politik sozialer Probleme sind hier der Ausgangspunkt für die
Analyse von gesellschaftlichen und kulturellen Bedingungen für die Konstruktion und
Durchsetzung bestimmter Diskurse über abweichendes Verhalten. Zentrale Leitidee ist
dabei die Annahme, dass Konstruktionen abweichenden Verhaltens im Rahmen einer
modernisierungstheoretischen Perspektive analysiert werden können. Das heißt, Entwicklungen von Diskursen und Praktiken der Politik sozialer Probleme folgen gesellschaftlichen Entwicklungslinien, die mit den Konzepten einer Differenzierung, Rationalisierung und Individualisierung beschrieben werden können.
Die in vielen Modernisierungstheorien enthaltene Idee einer evolutionären Entwicklung wird allerdings durch die eher handlungstheoretische Fundierung einer Soziologie
sozialer Probleme gebrochen. Soziale Probleme werden hierbei als Kristallisationspunkte gesellschaftlicher Entwicklungen verstanden, über die Modernisierungsprozesse als
Ordnungsprobleme durch kollektive Akteure konstruiert werden. Die Politik sozialer
Probleme stellen dann Reaktionen auf gesellschaftliche Herausforderungen dar, die in
einem jeweils spezifischen kulturellen und sozialen Kontext bearbeitet werden.
Für eine gesellschaftstheoretische Analyse der Entwicklung dieser Konstruktionen
abweichenden Verhaltens wird davon ausgegangen, dass sich sowohl abweichendes
Verhalten als auch Formen sozialer Kontrolle im Kontext von Problemen der Herstellung und Stabilisierung gesellschaftlicher und politischer Ordnungsvorstellungen verstehen lassen. Damit knüpft diese Analyse durchaus an eine alte soziologische und kriminologische Tradition an, die Entwicklung der Kontrolle abweichenden Verhaltens mit
Phasen der Entwicklung moderner Gesellschaften in Verbindung zu bringen. Diese Tradition hat nach den Arbeiten von Durkheim (1988) und Rusche/Kirchheimer (1974) für
lange Zeit kaum neue Anknüpfungspunkte gefunden. Erst die Arbeiten von Foucault
(1977) in den siebziger Jahren brachten hier eine Wende, in deren Folge Instanzen sozialer Kontrolle wieder in Verbindung mit gesellschaftlichen Entwicklungen analysiert
20
Axel Groenemeyer
und ihre Bedeutung für die Herstellung sozialer und politischer Ordnung betont werden.3
Hieran anknüpfend beschäftigt sich diese Untersuchung vorrangig mit Kriminalität
und der Geschichte kriminologischer Diskurse, aber gleichzeitig soll hier die Idee entwickelt werden, dass Kriminalität keine spezifische Form abweichenden Verhaltens
darstellt, sondern als eine bestimmte Konstruktion sozialer Probleme, die bestimmten
Charakteristika (z.B. der Zuschreibung individueller Verantwortung) folgt, aufgefasst
werden kann.
2. Grundlegende Orientierungen der Politik sozialer Probleme
In Lehrbüchern der Kriminologie werden häufig vormoderne oder traditionelle Formen
sozialer Kontrolle, „klassische Schule“ und „positivistische Schule“ als eine historische
Abfolge von Epochen beschrieben.4 Als historische Beschreibung sind derartig grob angelegte Kategorisierungen allerdings irreführend, da sie eine Einheitlichkeit der kriminologischen Diskurse und kriminalpolitischen Praktiken suggerieren, die tatsächlich
nicht gegeben ist. Kriminalkontrolle ist ein komplexes soziales Feld, in dem immer verschiedene Strukturen, Institutionen und Diskurse zu finden sind, die durchaus nicht immer miteinander kompatibel sind.
Die in jeder Phase der Entwicklung zu findendende Heterogenität von Indikatoren
wirft das Problem ihrer Auswahl für die Diagnose einer grundlegenden Entwicklungsorientierung oder -tendenz auf. So müssen für die Analyse z.B. eher kurzfristige und
kurzlebige Projekte von eher längerfristig angelegten Entwicklungstrends und grundlegenden Veränderungen von Strukturen und Institutionen sowie politische Rhetoriken
und theoretische Ideen von Institutionalisierungen und etablierten Diskursen unterschieden werden. Schließlich wird das Programm einer gesellschaftstheoretischen Analyse
längerfristiger Entwicklungstrends der Konstruktion sozialer Probleme zusätzlich dadurch erschwert, dass die Entwicklung in verschiedenen Kontexten und Staaten jeweils
durchaus unterschiedlich verlaufen ist und unterschiedlichen sozialen Bedingungen unterliegt.5
Tatsächlich ist deswegen jede Diagnose von Epochenbrüchen in den meisten Fällen
allenfalls als grobe Abstraktion gerechtfertigt. Sowohl in Bezug auf die Entwicklungen
der Politik sozialer Probleme, d.h. die Institutionalisierung von sozialer Kontrolle, als
3
4
5
Vgl. z.B. Melossi/Pavarini 1981; Ignatieff 1978; Garland 1985.
Es ist nach wie vor strittig, wo man den Beginn kriminologischer Diskurse ansetzt. Während einige
Autoren die Geschichte der Kriminologie mit Cesare Beccaria (1764) beginnen lassen (z.B. Beirne
1993), datieren andere ihren Beginn bei den Arbeiten der Moralstatistiker (Lindesmith/Yale 1937)
oder der Psychiatrie des frühen 19. Jahrhunderts (Mucchielli 1994). Wenn man die Kriminologie als
modernes wissenschaftliches Projekt der Erforschung von Kriminalitätsursachen versteht und dabei
dessen Institutionalisierung im Auge hat, so wird der Beginn mit Cesare Lombroso (1876) und der
Gründung der „positiven Schule“ gesetzt. (Garland 1985; Matza 1964). Die Datierung des Anfangs
einer Geschichte der Kriminologie hängt davon ab, wie man ihren Gegenstandsbereich definiert.
vgl. dazu z.B. Wetzell 2000 für Deutschland vor 1945, Garland 1985, 2001 für Großbritannien und
die USA, Mucchielli 1994 für Frankreich.
21
Von der Sünde zum Risiko?
auch im Hinblick auf die Entwicklungen der Problemdiskurse ist immer eher von einer
Pfadabhängigkeit auszugehen, bei der sich neue Entwicklungstendenzen immer aus vorangegangenen Entwicklungen, Entscheidungen und Institutionalisierungen ergeben. So
kann das soziale Feld der Politik sozialer Probleme und die mit ihr verbundenen Repräsentationen abweichenden Verhaltens kaum adäquat als homogene Struktur analysiert
werden, sondern allenfalls als eine dynamische, durch Konflikte zu kennzeichnende
Formation von Diskursen, Praktiken und Institutionen. Häufig lässt sich so erst im
Nachhinein, d.h. nach Abschluss einer Entwicklungslinie, feststellen, welches „Normalverständnis“ eines sozialen Problems sich durchgesetzt und in Institutionen, Praktiken
und stabilen Rationalitäten oder Logiken stabilisiert hat.
Wenn in der folgenden Analyse trotzdem z.T. auf eine Epocheneinteilung zurückgegriffen wird, so geht es nicht um eine Detailanalyse der gesellschaftlichen Entwicklung,
sondern eher um eine idealtypisch angelegte Beschreibung von kategorialen Formen
und Typen von Diskursen sozialer Kontrolle, die in einem bestimmten historischen
Kontext entstanden sind und allenfalls für eine bestimmte Zeit als Leitideen der Politik
sozialer Probleme eine gewisse kulturelle Hegemonie erreicht haben.
Vor diesem Hintergrund stellen der Sünder, der Kriminelle, der Kranke und der Arme die vier zentralen paradigmatischen Figuren abweichenden Verhaltens und sozialer
Probleme dar. Sie markieren Idealtypen, aus deren Kombinationen und jeweiligen diskursiven Besetzung sich die empirisch vorfindbaren Repräsentationen und Konstruktionen von Devianz in modernen Gesellschaften ableiten lassen. Diese Typen stellen Bilder abweichenden Verhaltens dar, deren Bedeutungen sich im Laufe der gesellschaftlichen, politischen und kulturellen Entwicklung verändert haben und sich weiterhin verändern. Jedem dieser Typen entspricht jeweils eine Form der Politik sozialer Probleme
(Schaubild 1).
Schaubild 1: Repräsentationen abweichenden Verhaltens und Formen sozialer
Kontrolle
Sünde,
moralisches
Vergehen
Buße / Läuterung
Opfer / Vergeltung
Kriminalität
Bestrafung
Krankheit
Armut /
Deprivation
Behandlung
Sozialpolitik
Jede Politik sozialer Probleme funktioniert und legitimiert sich auf der Grundlage jeweils bestimmter Auffassungen, Interpretationen oder Konstruktionen über das zugrunde liegende Problem. In diesen Konstruktionen sind insbesondere Annahmen über Ursachen oder Erklärungsprinzipien und zumindest indirekt auch über Sympathie und So-
22
Axel Groenemeyer
lidarität mit Tätern und Opfern enthalten. Dabei ist eines der zentralen Unterscheidungsmerkmale zwischen diesen Zuschreibungstypen sozialer Probleme die Dimension
der Verantwortlichkeit und Schuld. So kann beispielsweise jemand, von dem angenommen wird, dass er das abweichende Verhalten aus „Böswilligkeit“ begangen hat,
kaum mit der gleichen Sympathie oder Solidarität rechnen wie jemand, dem keine individuelle Schuld für das Verhalten zugeschrieben wird, z.B. weil er aus deprivierten Verhältnissen kommt (vgl. Melossi 2000a).
2.1 Die Politik sozialer Probleme als Rache und Stabilisierung der moralischen
Ordnung
Bei Durkheim (1988) stellt das Strafrecht den zentralen Indikator für das „Kollektivbewusstsein“ dar. Hintergrund ist dabei die Frage nach den Prinzipien der Ordnungsbildung und Integration in modernen Gesellschaften. Ausgehend von einer Gegenüberstellung von zwei Idealtypen von Gesellschaftsformationen identifiziert Durkheim zwei
Typen der Integration oder Ordnungsbildung.6
In „primitiven“ Gesellschaften, solchen mit einem geringen Grad an Arbeitsteilung,
deckt sich das individuelle Bewusstsein weitgehend mit dem „Kollektivbewusstsein“.
Die Ordnungsbildung oder Integration ergibt sich hieraus nahezu automatisch über gemeinsam geteilte Glaubensvorstellungen, Werte, Perspektiven und Interpretationen. Die
vorherrschende Form der Integration ist in diesem Sinne die „Wertintegration“, die zudem über als heilig angenommene religiöse Ordnungsvorstellungen abgesichert wird.
Der entscheidende Clou der Argumentation in Bezug auf soziale Kontrolle abweichenden Verhaltens besteht nun darin, der Strafe die zentrale Funktion bei der Sicherstellung dieser Wertintegration zu zuweisen. Strafe ist für Durkheim ein Ausdruck der
moralischen Ordnung; aber sie repräsentiert diese nicht nur, sondern sie erhält und reproduziert diese Ordnung, indem sie in expressiver Weise die moralischen Grenzen der
Gemeinschaft symbolisiert. Die Grundlage für die Existenz von Strafe ist also eine starke moralische Bindung, und in diesem Sinne sind Strafe und Strafrecht als affektiver
Ausdruck der Verletzung der moralischen Ordnung und verinnerlichter Werte konzipiert. Ihre Grundlage ist Leidenschaft und Rache oder Vergeltung ihre Motivation. Die
detaillierte Beschreibung der Marter und Vierteilung auf den ersten Seiten von Foucaults „Überwachen und Strafen“ (Foucault 1977) verdeutlicht eben diesen Charakter
des Strafens als letztlich emotional geleitetes moralisches Schauspiel für ein Publikum.
Mit der Entwicklung moderner, individualisierter Gesellschaften mit einer hohen
Arbeitsteilung sieht Durkheim nun die Möglichkeiten zur Herausbildung gemeinsamer
Glaubens- und Wertvorstellungen als beschränkt an. Der zentrale Mechanismus der Integration und Ordnungsbildung kann folglich kaum in einer Wertintegration gesehen
werden, sondern muss als wechselseitige Abhängigkeit oder „funktionale Interdependenz“ auf der Basis von Interessen gesucht werden. Dementsprechend soll auch die
6
Die Begriffe Kriminalität und Strafrecht sind in diesem Kontext bei Durkheim eher als Metapher für
Devianz und soziale Kontrolle zu verstehen. Kriminalität und Strafrecht beziehen sich immer auf
rechtsetzende Staaten und setzen damit zumindest die Differenzierung in Gesellschaft und Staat voraus; als Indikatoren für das „Kollektivbewusstsein“ sind sie aber zunächst auf der gesellschaftlichen
Ebene angesiedelt und betreffen die soziale Integration von Gemeinschaften.
Von der Sünde zum Risiko?
23
Strafe als expressiver und symbolischer Ausdruck von Gemeinschaftsgrenzen an Bedeutung verlieren. Es wird also explizit von einer Evolution der Strafe in „primitiven“
Gesellschaften zum Interessenausgleich über das Zivilrecht in modernen Gesellschaften
ausgegangen (vgl. auch Durkheim 1973). Die Strafe soll demnach entsprechend dem
Bedeutungsverlust von Wertintegration in modernen Gesellschaften ihren expressiven
und affektiven Charakter verlieren und durch rationale Konfliktregelungen des Zivilrechts ersetzt werden.7
Als historische Analyse ist die Annahme einer derartigen Evolution kaum haltbar
(vgl. z.B. als Überblicke Garland 1990; Lukes 1983; Spitzer 1975), als Kategorie der
sozialen Kontrolle bzw. als idealtypische Repräsentation abweichenden Verhaltens verweist die Analyse allerdings auf einen verallgemeinerbaren Zusammenhang von Mechanismen gesellschaftlicher Ordnungsbildung und Strafe.
Formen der Vergemeinschaftung über ein geteiltes und verinnerlichtes System von
Werten bedürfen zur Stabilisierung der Ordnung eines Mechanismus der expressiven
Symbolisierung moralischer Grenzen. Dieser Mechanismus findet sich im exemplarisches Strafen und der damit verbundenen Konstruktionen abweichenden Verhaltens. Wichtig für die Charakterisierung dieser Form der sozialen Kontrolle ist also zunächst einmal ihr eher unsystematischer, exemplarischer, vor allem auf ein Publikum
bezogener, expressiver, symbolischer und affektiver Charakter und weniger die Punitivität im quantitativen Sinne.
Die Studie von Erikson (1978) über die puritanischen Kolonien in Neu-England und
die in ihnen herrschenden „Kriminalitätswellen“ zeigen diesen Zusammenhang in exemplarischer Weise. Die Interpretation einer moralische Krise und der Notwendigkeit
einer moralischen Grenzerhaltung setzt die Konstruktion von Abweichungstypen voraus, an denen dann ein Exempel statuiert werden kann. Bestimmte Personenkategorien,
insbesondere Fremde oder Minoritäten, werden auf diese Weise zu „Sündenböcken“ für
den moralischen Verfall der Gemeinschaft (vgl. hierzu Kennedy 1997).8 Zentrale Träger
für diesen Mechanismus der Erhaltung und (Re)-Stabilisierung von Wertintegration sind
in der Regel konservative soziale und politische Bewegungen, deren Ausgangspunkt die
Diagnose eines „Werteverfalls“ vor dem Hintergrund einer idealisierten Vergangenheit
ist.
Die Entwicklung von Strafbedürfnissen und Forderungen nach einer Verschärfung
der Strafrechts in Zuge moralischer Paniken können als Beleg dafür herangezogen werden, dass dieser Mechanismus der Stabilisierung moralischer Ordnungen nicht auf vormoderne Gesellschaften beschränkt ist, sondern auch heute noch von zentraler Bedeutung bei der Bewältigung moralischer Krisen ist.9
7
8
9
In der Soziologie ist es strittig, ob tatsächlich die Basis gemeinsam geteilter Glaubens- und Wertvorstellungen im Laufe der Modernisierung vollständig verschwindet und durch eine (Rollen-)Inklusion
in funktional differenzierte Systeme oder durch eine individuelle, rationale Nutzenverfolgung ersetzt
werden kann (vgl. Tyrell 1985). Durkheim selbst wendet sich zumindest explizit gegen eine utilitaristische, ausschließlich an Nutzenerwägungen orientierte Perspektive der gesellschaftlichen Integration,
indem er auf die Wert- und Normgrundlagen der individuellen Interessenverfolgung bzw. auf den
„Kult des Individuums“ verweist.
In diesem Sinne kann man auch das Konzept des „suitable enemy“ (Christie 1986) interpretieren.
Es gibt zur Konstruktion von Abweichung und zur expressiven Punitivität durchaus funktionale Äquivalente der Kontrolle, wie uns nicht nur die Sozialanthropologie lehrt (vgl. z.B. Wesel 1985). Al-
24
Axel Groenemeyer
Allerdings ist die Stabilisierung einer moralischen Ordnung nicht unbedingt nur als
ein Selbstzweck anzusehen; schließlich ist diese Ordnung in der Regel immer auch eine
Ordnung von Herrschaft und sozialer Ungleichheit. Auf diesen Aspekt der politischen
Organisation macht zwar bereits Durkheim (1973) aufmerksam, deutlicher ist dieser
Punkt aber bei Foucault (1977) herausgestellt.10 Strafe hat demnach die Funktion der
Demonstration der Macht des „Sovereigns“, die durch das abweichende Verhalten angezweifelt wurde. In diesem Sinne ist das Strafrecht dann eine Demonstration von
Macht und bezieht sich insbesondere auf diejenigen, die nicht (mehr) der traditionellen
informellen sozialen Kontrolle im Rahmen der Wertgemeinschaft unterliegen (Steinert
1987).
Strafe und soziale Kontrolle zielen in diesem Modell also nicht auf die wenigen Täter und Täterinnen, sondern auf die allgemeine Öffentlichkeit; die Funktionen liegen auf
die Konstruktion, Herstellung und Restabilisierung von Konsens einer Wertegemeinschaft.
Aber nicht jede Form von Wertegemeinschaft benötigt diesen Mechanismus der moralischen Grenzkontrolle und Herrschaftssicherung als Reaktion auf abweichendes Verhalten und Verstöße gegen Autorität und die moralische Ordnung. Schließlich bedeutet
das öffentliche Ritual der Bestrafung immer auch die Gefahr der Solidarisierung mit
dem Opfer und des öffentlichen Aufruhrs. Zudem muss auch das gemeinschaftliche
Ausleben von Rache begrenzt werden, um die soziale Ordnung nicht zu gefährden. Gerade im Rahmen einer „religiös“ fundierten Ordnungs- und Herrschaftslegitimation hat
es von daher immer Mechanismen gegeben, die der rituellen Reinigung, Wiedergutmachung und Buße dienen und so den moralischen Schaden abweichenden Verhaltens begrenzen.
Das Bild oder Normalverständnis abweichenden Verhaltens ist hier konzipiert als
Sünde, moralisches Vergehen und Verstoß gegen eine als göttlich oder zumindest heilig
begründet angesehene Ordnung, was dann eine moralische Empörung hervorruft. Der
Abweichler ist der moralisch Schwache, solange er als zugehörig zur eigenen Gemeinschaft interpretiert wird, oder der gefährliche Fremde, dem die Rolle als „Sündenbock“
zugewiesen wird, wenn er als außerhalb der eigenen Gemeinschaft stehend konstruiert
wird.
Die Frage nach der individuellen Verantwortlichkeit für abweichendes Verhalten ist
bei dieser Repräsentation sozialer Probleme nicht eindeutig zu beantworten und steht
nicht im Zentrum der Konstruktionsprozesse. Zwar hat die moralische Empörung häufig
eine Schuldzuschreibung zur Grundlage, gleichzeitig kann der „Sünder“ aber auch das
lerdings scheint die Form der öffentlichen Rache und Vergeltung immer dann nahe zu liegen, wenn
verinnerlichte, für grundlegend und quasi heilig gehaltene Werte einer Gemeinschaft verletzt werden
10 Allerdings sind Durkheim und Foucault keineswegs kompatibel, wenn es um die Charakterisierung
der Strafe geht. Während Durkheim gerade den spontanen, affektiven Gehalt der Strafe betont, sieht
Foucault ihren geordneten, instrumentellen Charakter als „Machttechnologie“ und betont damit eine
eher utilitaristische Perspektive. Beide Aspekte können aber durchaus in einem Zusammenhang gesehen werden, wenn man die Durkheimsche Grundlegung von Strafe in der Wertintegration sieht. So ist
die These plausibel, dass der expressive und symbolische Charakter des Strafens umso deutlicher
hervortritt, je mehr die politische Herrschaft auf eine ideologische und damit quasi religiöse Wertintegration aufbaut. Von daher zeichnen sich politische Regime mit einer politischen oder religiösen
„Staatsideologie“ in der Regel auch durch eine stärkere Punitivität aus.
Von der Sünde zum Risiko?
25
Opfer externer, fremder Mächte sein. Auf alle Fälle fehlt dieser Perspektive eine rationale Konzeption individueller Verantwortlichkeit, wie sie sich mit der Idee der Kriminalität im Sinne des klassisch-liberalen Strafrechts entwickelt.
2.2 Die Politik sozialer Probleme als individuelle Disziplinierung und Vergeltung:
liberales Strafrecht und Kriminalpolitik
In Reaktion auf die willkürliche Bestrafungspraxis des ausgehenden Mittelalters konstituiert sich mit der Aufklärung eine zweite Phase der Politik sozialer Probleme. Markiert
u.a. durch die Philosophien der Aufklärung gewinnt die Idee des Gesellschaftsvertrages
an Bedeutung. In Bezug auf die soziale Kontrolle und die Kriminalpolitik sind hier die
Ideen von Cesare Beccaria („Dei delitti et delle pene“ von 1764) und Jeremy Bentham
der Ausgangspunkt für eine neue Konzeption von Recht, staatlicher Herrschaft und individueller Verantwortlichkeit. Als radikale neue Leitidee fungiert die Annahme und
Proklamation gleicher Rechte für alle Bürger, die dann z.B. auch in der Erklärung der
Menschenrechte von 1789 in Frankreich ihren Ausdruck fand (siehe Beirne 1993).
Diese Perspektive, die häufig als „klassisch liberal“ bezeichnet wird, führt als wichtige Neuerung die individuelle Entscheidungsfreiheit und gleichzeitig einen ersten
„Zweckgedanken“ bzw. mit der Spezialprävention eine Nutzenorientierung in die Politik sozialer Probleme ein. Zentrale Grundidee ist die Möglichkeit einer individuellen,
freien und rationalen Kalkulation von Kosten und Nutzen abweichenden Verhaltens.
In Abgrenzung zur traditionellen affektiven Punitivität wird in dieser Perspektive die
Forderung erhoben, dass sowohl strafbare Delikte als auch das jeweils zu erwartende
Strafmaß in klarer und verständlicher Weise vorab formuliert sein müssen: „Keine Strafe ohne Gesetz“. Mit dem Äquivalenz- oder Proportionalitätsprinzip von Vergehen und
Strafe wird die soziale Kontrolle dem Anspruch nach rationalisiert und damit auch entmoralisiert. Über diese Prinzipien werden mit dem modernen liberalen Strafrecht vormoderne, traditionelle Formen informellen sozialer Kontrolle und die expressive und
symbolische Punitivität in rationale, spezialisierte und professionalisierte Institutionen
transformiert, die sich an den Prinzipien von Nutzen und formaler Rationalität orientieren (vgl. hierzu auch Spitzer 1979; Spitzer/Scull 1977).
In Reaktion auf die willkürliche aristokratische und religiöse fundierte Bestrafungspraxis zielte die liberale Reform auf eine rechtsförmige Begrenzung der staatlichen
Kontrolle. Das Grundprinzip klassisch-liberaler Rechtsstaatlichkeit bezieht sich in diesem Sinne in erster Linie auf Fairness in der Kontrolle abweichenden Verhaltens: Täter
und Täterinnen sollen nur bestraft werden – so wenig wie möglich, so viel wie notwendig – für Taten, die sie in der Vergangenheit auch tatsächlich begangen haben, und nicht
für diejenigen, für die keine eindeutigen Beweise vorliegen oder die möglicherweise
erst in der Zukunft begangen werden könnten. Aus diesem Konzept von Gerechtigkeit
als Fairness folgt auch die Forderung einer strikten Gleichbehandlung von Tätern und
Täterinnen unter Absehung jeglicher individueller oder gruppenspezifischer Merkmale.
Zumindest dem Programm nach geht es um „just desert“ (von Hirsch 1990, vgl. auch
Braithwaite/Pettit 1990).
Das darin enthaltene kritische Potential speist auch heute noch viele empirische Untersuchungen, z.B. zur Selektivität der Strafverfolgung, der Verurteilungspraxis und Be-
26
Axel Groenemeyer
strafung nach ethnischer oder rassischer Zugehörigkeit, sozialer Herkunft, Berufsstatus
oder Geschlecht (vgl. Braithwaite 1979; Hudson 1993; Yeager 1995), und bildet eine
der Grundlagen für die Kritik an Formen des „net widening“ der sozialen Kontrolle im
Rahmen der Prävention und der Resozialisierung (vgl. z.B. Ashworth 1991; von Hirsch
1976, 1990).
Die klassisch-liberale Perspektive hat nicht unbedingt etwas mit mehr oder weniger
Punitivität zu tun, zentrales Merkmal ist vielmehr ihr Formalismus. Allenfalls kann man
bei Beccaria und Bentham ein Plädoyer für eine Beschränkung des Strafens auf das minimal Notwendige finden. Über diesen Formalismus sichert dieses Modell sozialer Kontrolle gleichzeitig die Rechte der Täter und Täterinnen als moralisch kompetente Individuen, und es korrespondiert von daher mit utilitaristischen und rational choice Modellen
der Erklärung abweichenden Verhaltens.
Allerdings enthält diese Perspektive durchaus widersprüchliche Elemente, die auch
dazu geführt haben, dass das klassisch-liberale Programm des Strafrechts in seiner Reinform nicht realisiert worden ist, sondern durch Elemente wie „verminderte Schuldfähigkeit“, die spezielle Behandlung bestimmter Tätergruppen oder die Berücksichtigung tatbeeinflussender Bedingungen bei der Strafzumessung ergänzt worden ist.11 Tatsächlich
führt die formale Gleichbehandlung bei ungleichen Voraussetzungen eben nicht zu Gerechtigkeit im Ergebnis.
Die Frage der individuellen Verantwortlichkeit für abweichendes Verhalten steht als
Frage nach der „Schuld“ im Zentrum des Strafprozesses, in dem individuelle Verantwortlichkeit in moralische Schuld verwandelt wird. Die vermeintliche Rationalität des
liberalen Strafrechts wird so allerdings mit der Idee von Vergeltung und Sühne, durchaus im Sinne des traditionellen Diskurses expressiver Punitivität versöhnt. Dies gilt
auch im Hinblick auf die rationale Nutzenorientierung des liberalen Strafrechts. Die Realisierung der Idee der Abschreckung bedarf eines kommunikativen Aktes in und für die
Öffentlichkeit, damit potenzielle Täter und Täterinnen tatsächlich Kosten und Nutzen
von Devianz einschätzen können. In diesem Sinne funktioniert Abschreckung über eine
symbolische und expressive Punitivität (vgl. Popitz 1968). Dies gilt erst recht für die
Idee einer „positiven Generalprävention“, explizit konzipiert als Verdeutlichung von
Normgeltungen, und erklärt die Spannung zwischen einer ausschließlichen Orientierung
der Bestrafung an der begangenen Tat und der Möglichkeit zur „Statuierung eines Exempels“ (vgl. auch von Trotha 1987).
Für Foucault (1977) markiert dieser Diskurs die Geburtsstunde der Disziplinierung
über die Ausdifferenzierung unterschiedlicher Abweichungskategorien und über die
Praxis der minutiöse vorgeschriebenen Gefängnisordnungen und Arbeitshäuser. Damit
ist die Kategorie des Kriminellen als verantwortliches und zur Verantwortung zu ziehendes Subjet konstruiert, das auch heute noch unser Strafrecht bestimmt. Allerdings ist
die von Foucault in den Vordergrund gestellte Idee der Disziplinierung als gezielte Veränderung individueller Orientierungen eher nicht kompatibel mit der klassisch-liberalen
Perspektive, zumindest nicht in der Form, wie sie von Beccaria formuliert worden war
(Garland 1992; Roshier 1989, S. 5 ff.).
11 Am ehesten kommen der französische Code Pénal von 1791 und das Bayerische Strafgesetzbuch von
1813 dieser liberalen Perspektive nahe.
Von der Sünde zum Risiko?
27
So ist es wichtig hervorzuheben, dass eine Differenzierung innerhalb der Kategorie
von Kriminellen nur nach den begangenen Delikten vorgenommen wurde. Täter und
Täterinnen interessierten nicht als individuelle Subjekte, sondern nur als abstrakte
Rechtssubjekte, die nicht durch Interventionen von Außen verändert werden sollen. Allenfalls konnte sich das Individuum über individuelles Bereuen selbst verändern. Die
Gefängnisbauten reflektieren diese Idee über die Einrichtung von Einzelzellen und Kontakt- bzw. Sprechverboten. Insofern ist hier das Panoptikum mit den überwachten Einzelzellen paradigmatisch für diese Art von Bestrafung.12
Die dazu gehörigen Diskurse des Strafrechts konzentrieren sich auf seine Funktion
als Mittel der bürgerlichen Freiheitssicherung auch und gerade gegen den Staat. Das
„Normalverständnis“ oder die darin zum Ausdruck kommende Repräsentation von
Kriminalität ist die des rational entscheidenden freien Individuums.
Durkheim weist uns aber darauf hin, dass der grundlegende Charakter von Strafe als
Rache erhalten bleibt, d.h. auch, dass ihre Funktion der Aufrechterhaltung einer moralischen Ordnung nicht verschwunden ist. Vielmehr tritt als neuer Aspekte die Entwicklung einer individualisierten, verinnerlichten, aber durchaus noch religiös fundierten
Moral hinzu. In diesem Sinne handelt es sich um eine Form der Individualisierung der
Reaktion auf abweichendes Verhalten. Die Funktion von Strafe in dieser Epoche, die
meistens bis Ende des neunzehnten Jahrhunderts datiert wird, ist deshalb am besten als
Doppelcharakter von Abschreckung und Sühne/Vergeltung zu beschreiben (vgl. Garland 1985, S. 16): ersteres, um den Nutzen von Kriminalität zu reduzieren, letzteres, um
den Gesellschaftsvertrag zu restabilisieren.
Kriminalität ist in diesem Modell ausschließlich ein Rechtsereignis, und andere Diskurse der Medizin, Psychiatrie, Ökonomie oder Soziologie haben keine Bedeutung, weder bei der Schuldfeststellung, noch bei der Strafzumessung, der Bestrafung und auch
nicht bei der Erklärung von Kriminalität. Dies ändert sich grundlegend gegen Ende des
neunzehnten Jahrhunderts.
2.3 Die Politik sozialer Probleme als Disziplinierung und Inklusion:
Das Ideal der Rehabilitation
In der Entwicklung wissenschaftlicher Disziplinen vom Menschen spiegelt sich u.a. die
Idee wider, abweichendes Verhalten nach unterschiedlichen Ursachen zu differenzieren.
Grundlegend hierfür ist der Positivismus als Suche nach individuellen Unterschieden
zwischen Abweichenden und Konformen sowie zwischen verschiedenen Typen von
Abweichlern. Über diese Perspektive wird abweichendes Verhalten zu einer Eigenschaft
von Personen.
12 Überhaupt scheint die Bedeutung des Gefängnisses für das klassisch-liberale Programm der Kriminalkontrolle bei Foucault eher überschätzt zu werden. So widerspricht seine zunehmende Bedeutung
im 19. Jahrhundert doch eher der Idee einer Proportionalität von Vergehen und Strafe, wenn es sich
bei den meisten Vergehen um Eigentumsdelikte handelt, für die eher eine Geldstrafe als angemessen
angesehen wird. Selbst wenn die meisten Diebstähle von Tätern begangen wurden, die nicht in der
Lage gewesen sind, Geldstrafen zu zahlen, so hätte ´vermutlich Zwangsarbeit als Strafe dem liberalen
Diskurs der Proportionalität eher entsprochen.
28
Axel Groenemeyer
Diese Position wird in den einschlägigen Lehrbüchern meistens mit dem Erscheinen
der Arbeit von Cesare Lombroso, „L’uomo delinquente“ 1876, und der Gründung der
„positiven Schule“ markiert. In diesem Sinne ist dann der Abweichler zunächst der „geborene Verbrecher“. Tatsächlich gibt es aber vielfältige Vorläufer, nicht nur auf dem
Gebiet der Anthropologie, der Phrenologie und der Psychiatrie, sondern durchaus auch
soziologische Untersuchungen der Moralstatistiker und eher qualitativ orientierte Analysen krimineller Subkulturen und Milieus der „classes dangereuses“, die bis in die
zwanziger und dreißiger Jahre des 19. Jahrhunderts zurückreichen (vgl. z.B. Mucchielli
1994; Wetzell 2000).
Die Abgrenzung zwischen klassisch-liberaler und moderner, positiver Kriminologie
wird häufig darüber markiert, dass erstere eher kriminalpolitisch orientiert gewesen
sein, während letztere erst eine wissenschaftliche Kriminologie begründet hätte. Tatsächlich war aber die Durchsetzung und weite Verbreitung einer an Ursachenforschung
orientierten Kriminologie zunächst durchaus eher kriminalpolitisch motiviert. Zumindest im Deutschen Reich waren dabei die Arbeiten von Franz von Liszt (z.B. 1883) bedeutsamer als diejenigen von Cesare Lombroso oder Enrico Ferri.
Das klassisch-liberale Modell verlor an politischer und öffentlicher Überzeugungskraft eben dadurch, dass seine zumindest partielle Ineffektivität bei der Kriminalitätskontrolle deutlich gemacht wurde. Das Aufzeigen eines hohen Anteils an (gefährlichen)
Rückfalltätern diente dem politischen Zweck, eine grundsätzliche Neuorientierung des
Strafrechts einzufordern, das nicht mehr mit zeitlich fixierten Freiheitsstrafen auf begangene Taten zielt, sondern die am Täter gebundene Gefährlichkeit abweichenden
Verhaltens für die Gesellschaft betont. Der „Zweckgedanke im Strafrecht“, so der Titel
des Aufsatzes von Franz von Liszt (1883), rechtfertigt Strafe nicht mehr mit Blick auf
die vergangene Tat, sondern nur noch über das Ziel der Prävention für die Zukunft. Die
damit verbundene Individualisierung der sozialen Kontrolle folgt nun aus den individuellen Unterschieden der Personen, wobei die begangene Tat selbst nur noch als ein Indikator oder Symptom für in der Person liegende Defizite und Risiken angesehen wird.
Diese Charakterisierung eint durchaus unterschiedliche theoretische Perspektiven
und Disziplinen. Unabhängig davon, ob die individuellen Unterschiede zwischen Täter
und Nicht-Täter und damit die Ursachen abweichenden Verhaltens in der Physiognomie, der Genetik, der Psyche oder den sozialen Bedingungen der individuellen Entwicklung gesucht werden, die Politik sozialer Probleme orientiert sich nicht mehr an der begangenen Tat, sondern am Ziel der Personenänderung und der Prävention für die Zukunft. Die Behandlung, Resozialisierung und Rehabilitation über die Steuerung individueller Motivationen, Orientierungen und letztlich auch der Chancen und Ressourcen
werden zum Ideal der Politik sozialer Probleme.
Das damit verbundene Ziel der Inklusion und Reintegration spiegelt sich nicht nur in
der Ausdifferenzierung psychologischer und psychiatrischer Disziplinen wider, sondern
auch in der Etablierung sozialer Dienste im Rahmen der Sozialarbeit und der Sozialpolitik. Von daher ist es hier auch gerechtfertigt, Behandlung und Sozialpolitik zusammenzufassen: ersteres zielt auf die Inklusion über die Veränderung individueller Handlungsorientierungen und -motivationen, letzteres auf die Handlungskontexte und -ressourcen.
In diesem Sinne handelt es sich dann auch um eine neue Form der Disziplinierung,
die allerdings nicht mehr auf die bloße Zwangunterbringung im Gefängnis beschränkt
Von der Sünde zum Risiko?
29
ist, sondern mit Hilfe differenzierter Behandlungstechniken in unterschiedlichen institutionellen Settings operiert. Die zentrale Institution der Disziplinierung im Rahmen der
Politik sozialer Probleme ist diesem Kontext nicht mehr das Gefängnis, das zudem seinen Charakter ändert. Während das Individuum im klassisch-liberalen Modell eine
„black box“ darstellt und nur als abstraktes Rechtssubjekt relevant war, wird es nun zu
einem differenzierten Objekt der Behandlung, Therapie und Erziehung. Die soziale
Kontrolle abweichenden Verhaltens weitet sich damit aus auf eine Vielzahl staatlicher,
gesellschaftlicher und intermediärer Instanzen. Die „klassische“ Gefängnisstrafe verliert
im Zuge der Durchsetzung dieses Ideals an Bedeutung und bekommt damit eher den
Charakter einer letzten Lösung, falls alle anderen, vorgelagerten Interventionen versagen (vgl. Bottoms 1983). Abweichler werden in dieser Sichtweise zu Patienten oder
Klienten, und soziale Kontrolle wird vollständig zu einer Aufgabe von Professionellen
und Experten oder Expertinnen.
Das Problem individueller Verantwortlichkeit für abweichendes Verhalten, das bei
der Definition von Kriminalität im Rahmen der liberalen Rechtsstaatlichkeit im Vordergrund steht, wird zumindest in den wissenschaftlichen Diskursen, teilweise aber auch in
der Politik, erweitert um einen mehr oder weniger strikten Determinismus.
Das Strafrecht bleibt von diesen Entwicklungen zwar nicht unberührt und nimmt
Schuld differenzierende Aspekte bei der Verurteilung und Strafzumessung auf (z.B. das
Institut der „Bewährung“, die Etablierung eine Jugendstrafrechts oder die unbefristete
Unterbringung im Maßregelvollzug), gleichwohl bleibt es notwendigerweise an der begangenen Tat und an der Idee individueller Verantwortlichkeit gebunden, die nach wie
vor über das Strafverfahren in eine moralische Schuld transformiert wird.
Die formale Gleichheit des Bürgers, die rechtliche Inklusion, wird ergänzt über die
Idee der sozialen Inklusion (vgl. Marshall 1992). Damit verschiebt sich der diskursive
Fokus der Politik sozialer Probleme von Kriminalpolitik auf Sozialpolitik basierend auf
Ideen der sozialen Prävention, der Rehabilitation und Behandlung über Sozialarbeit,
Therapie, Bildungs- und Gesundheitspolitik sowie Armutsbekämpfung. Diese Ideen
formen seit mittlerweile hundert Jahren das kognitive Selbstverständnis nicht nur der
sozialpolitischen Praxis, sondern auch der Soziologie: das „Ideal der Rehabilitation“
(Allen 1981).
Als politischer Diskurs korrespondiert damit am ehesten die Idee des Interventionsstaates, dem z.B. Ralf Dahrendorf (1987) eine sozialdemokratische Orientierung zu
Grunde legt. Die hierin zu Ausdruck kommende allemeine Idee ist die politische Gestaltbarkeit moderner Gesellschaften. Nicht mehr Gott oder das Schicksal bilden die
Eckfeiler der gesellschaftlichen und politischen Orientierung, sondern die aktive, rationale Kontrolle und Steuerung von Natur und Gesellschaft auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse.
Gesellschaftliche Träger dieser Idee waren aber nicht nur die sozialistische und sozialdemokratische Arbeiterbewegung, die allenfalls die Perspektive der staatlichen Daseinsvorsorge im Rahmen sozialer Sicherungssysteme und damit Sozialpolitik als neben
dem Markt subsidiären Modus gesellschaftlicher Integration zum Durchbruch verhalfen.
Ihren Höhepunkt erlebte die sozialtechnische Orientierung des Interventionsstaates erst
nach dem Zweiten Weltkrieg, parallel zu einer Ausdifferenzierung der Sozialstruktur in
Schichten, wobei insbesondere die Zunahme der Beschäftigung in professionellen
30
Axel Groenemeyer
Dienstleistungsberufen und die Angestelltenschichten für die Etablierung einer rationalen Gesellschaftssteuerung an Bedeutung gewannen (vgl. für die Entmoralisierung des
Alkoholkonsums in den USA (Groenemeyer 1999a, S. 190 ff.)
Leitidee der sozialen Kontrolle ist der Schutz der Gesellschaft vor Abweichlern und
Abweichlerinnen, der am effektivsten über eine institutionelle Differenzierung, Spezialisierung und Professionalisierung erreicht werden kann. Am radikalsten wird dieses
Programm in der Idee der „défense sociale“ getrieben, die bereits in den zwanziger Jahren in Belgien von Adolphe Prins propagiert wurde, dann aber nach dem II. Weltkrieg
insbesondere in Frankreich, Italien und Lateinamerika Verbreitung fand. In seiner radikalsten Variante von Filippo Gramatica (1965) soll sich das Strafrecht vollständig vom
individuellen Schuldprinzip lösen und ersetzt werden durch eine Orientierung der Behandlung von Kriminellen nach ihrer „Gefährlichkeit“ oder „Schädlichkeit“ für die Gesellschaft: „Das Recht hat die Verbesserung des Menschen zum Ziel“, so lautet das
Grundprinzip (vgl. auch Ancel 1970).13
Macht man mit der Ersetzung des Schuldprinzips durch das Konzept der „Gefährlichkeit“ Ernst, so rechtfertigt dies Interventionen und Kontrollen nicht nur gegenüber
denjenigen, die bereits abweichendes Verhalten gezeigt haben, sondern auch gegenüber
denjenigen, für die aufgrund ihrer Risikokonstellation die zukünftige Begehung von
Verbrechen als wahrscheinlich angesehen wird, was mit der Idee einer liberalen Rechtsstaatlichkeit kaum vereinbar ist.
Die der liberalen Rechtsstaatlichkeit scheinbar entgegen gesetzte Orientierung am
Behandlungsmodell und am Individuum ist tatsächlich aber eher als eine Weiterentwicklung des rationalistischen und utilitaristischen Programms zu verstehen. Strafe und
insbesondere die ihr zugrunde liegende Vergeltungsidee wird als ein traditioneller Restbestand archaischer Rache eliminiert. Dies gilt auch für die Idee der formalen Proportionalität von Vergehen und Strafe, die ebenfalls umdefiniert und nunmehr nur noch im
Rahmen von Sühne oder Vergeltung und nicht mehr als liberale Rechtsstaatlichkeit interpretiert wird. Erst mit der Orientierung am Rehabilitationsideal und dem Schutz der
Gesellschaft auf der Grundlage wissenschaftlich bestimmter Ursachenkonstellationen
wird die Politik sozialer Probleme auf die Zukunft hin ausgerichtet und soziale Kontrolle tatsächlich präventiv.
Damit geht eine weitere Entmoralisierung abweichenden Verhaltens einher, und aus
der sozialtechnischen Grundorientierung folgt eine Professionalisierung der Politik sozialer Probleme: sie wird im 20. jahrhundert eine Sache von Experten und Expertinnen.14 Eine am „Zweckgedanken“ ausgerichtete Politik sozialer Probleme des Gesellschaftsschutzes funktioniert im Prinzip ohne jede Moralisierung und ist ausschließlich
13 An diesem Modell orientierten sich die Strafgesetzbücher der UDSSR von 1927 und Kubas von
1962. Hudson (1993, S. 60) weist darauf hin, das die Idee der Sozialverteidigung in West-Europa
stärkere Verbreitung gefunden hat als in Großbritannien und den USA, wo aufgrund der vorherrschenden individualistischen Orientierungen eher klassisch-liberale und an Schuld und Vergeltung orientierte Perspektiven die Kriminalpolitik bestimmt haben. Dies würde auch erklären, warum in den
meisten englischsprachigen Lehrbüchern und Abhandlungen zur Geschichte der Kriminologie „social
defense“ nicht einmal erwähnt wird.
14 Damit wird auch der moralisierende Begriff der Strafe ersetzt durch ein neutrales System von „Maßregeln der Sicherung und Besserung“.
Von der Sünde zum Risiko?
31
als Sozialtechnik konzipiert, für die das notwendige professionelle Wissen über die Sozialwissenschaften und die Entwicklung von differenzierten Personenkategorien, Ursachenkonstellationen und Prognosetechniken bereitgestellt wird. Diese Grundorientierung betrifft nicht allein die Behandlung abweichenden Verhaltens, sondern kann als ein
zentrales Kennzeichen der Kultur sozialer Probleme der letzten 100 Jahre angesehen
werden.
Die Idee der täterspezifischen Differenzierung im Rahmen einer umfassenden Daseinfürsorge führt zu einer Weiterentwicklung der bereits mit dem Modell liberaler
Rechtsstaatlichkeit begonnenen staatlichen Zentralisierung, Bürokratisierung und Spezialisierung sozialer Kontrolle: aus dem liberalen Rechtsstaat wird der Interventionsstaat auf der Grundlage der Vorstellung einer umfassenden politischen Gesellschaftssteuerung. In diesem Sinne zeigt sich also weniger ein fundamentaler Epochenbruch,
markiert durch zwei konkurrierende Strafrechtsschulen, sondern eher ein fortschreitender Prozess der Differenzierung, Rationalisierung und Professionalisierung der Politik
sozialer Probleme (vgl. Garland 1990, S. 177 ff., 1995).
In dieser Differenzierung, Spezialisierung und sozialtechnischen Rationalisierung
liegt der spezifisch moderne Charakter der Politik sozialer Probleme in den Wohlfahrtsstaaten des 20. Jahrhunderts. Selbst wenn politische und wissenschaftliche Diskurse den
Eindruck einer einheitlichen und epochalen Orientierung an Inklusion und Rehabilitation und in diesem Sinne als „Behandlungsideologie“ eine kulturelle Hegemonie vermitteln, so ist die Praxis und die Organisation der Politik sozialer Probleme des 20. Jahrhunderts doch eher durch Differenzierung und Pluralität zu kennzeichnen, die sich an
den drei grundlegenden Modellen der expressiven Punitivität, der klassisch-liberalen
Rechtsstaatlichkeit und der an Inklusion orientierten Sozialpolitik gleichzeitig ausrichtet. Schon im Programm der „modernen Kriminologie“, wie es von Lizst 1883 (S. 36)
formuliert hatte, findet sich diese Differenzierung: Abschreckung für diejenigen, die ihr
zugänglich sind, Behandlung für diejenigen, die ihrer bedürfen und „Unschädlichmachen“ für diejenigen, die nicht gebessert werden können.15
Kennzeichen der Modernität der Politik sozialer Probleme ist genau diese Heterogenität, wenn auch unter dem diskursiven Dach einer einheitlich scheinenden Inklusionsidee, die man als eine „große Erzählung“ der Politik sozialer Probleme bezeichnen
könnte. Gegen diese Idee gab es allerdings immer auch Kritik und Widerstände, sei es
in Form des Beharrens auf liberale Legalität und Proportionalität gegenüber ausgreifenden präventiven Risikoklassifikations- und Kontrollnetzen, sei es als konservatives Beharren auf Strafe als Selbstzweck und Vergeltung, und beide Orientierungen prägen
nach wie vor das moderne Strafrecht.
2.4 Die Politik sozialer Probleme als Risikomanagement
Grundlegendes Prinzip moderner gesellschaftlicher Entwicklung ist seit nunmehr gut
200 Jahren die Idee der Gestaltbarkeit der Welt (Evers/Nowotny 1987). Diese Idee bildet eine der zentralen kulturellen Grundlagen für die Thematisierung sozialer Probleme
15 In diesem Sinne ist auch „selective incapacitation“ keineswegs eine Neuerfindung US-amerikanischer
Kriminalpolitik.
32
Axel Groenemeyer
in der modernen Gesellschaft, aber erst mit dem Modell der professionellen Gesellschaftssteuerung durch Experten und Expertinnen auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse erreicht diese Orientierung ihre volle Reife.
Die heutige moderne Gesellschaft scheint mit eben diesem Selbstverständnis gebrochen zu haben. Die Idee einer „Neuen“ oder „Zweiten“ Moderne unter dem Etikett „Risikogesellschaft“ soll genau diesen Bruch zum Ausdruck bringen: nicht mehr Fortschritts- und Steuerungsoptimismus durch Wissenschaft und Technik bestimmen demnach die öffentlichen und politischen Diskurse, sondern die Orientierung an Katastrophen, Gefahren und Risiken gesellschaftlicher Entwicklungen und politischer Entscheidungen (vgl. Beck 1986; Beck/Giddens/Lash 1996).
Nach Ulrich Beck (1986) handelt es sich bei den heutigen Risiken um neue Risiken,
die aus der industriellen Moderne und der Bearbeitung ihrer Probleme entstehen – und
zwar notwendigerweise entstehen müssen, aufgrund der Komplexität sowohl technischer als auch sozialer Systeme. Während in der „alten“ industriellen Moderne Risiken
als durch (Sozial-)Technik kalkulier- und kontrollierbar angesehen wurden, zeichnen
sich die neuen Risiken gerade dadurch aus, dass mit dem Eintreten von Schäden gerechnet wird und dass diese nicht mehr als Ergebnis falscher Planung oder menschlichem Versagen behandelt werden, sondern als unausweichlich thematisiert werden.
Dann kommt es nur noch darauf an, sich auf die Folgen vorzubereiten. „Risikogesellschaft“ ist eine Chiffre dafür geworden, dass die meisten Bereiche gesellschaftlicher
Wirklichkeit zunehmend über Sicherheit und Risiken interpretiert werden (Lianos/
Douglas 2000).
Diese Orientierung findet sich nicht nur im Hinblick auf technologische Risiken,
sondern auch bei der Thematisierung abweichenden Verhaltens, z.B. in der Etablierung
neuer Diskurse über „Kriminalitätsfurcht“ und „Kriminalitätsopfer“ oder über die Wiederentdeckung der Gefährlichkeit in der Thematisierung von „Karrierekriminellen“ und
„Serientätern“. Aber auch in Bezug auf die Sozialpolitik scheinen mittlerweile eher
Diskurse zu überwiegen, die auf die insbesondere ökonomischen Risiken der Sozialpolitik hinweisen. Nicht mehr die im Diskurs über Inklusion enthaltene Idee der Chancengleichheit steht im Vordergrund, sondern die Idee der Risikobegrenzung.
Von daher scheint es zunächst nahe liegend, auch in Bezug auf die Thematisierung
sozialer Probleme von einem „Epochenbruch“ auszugehen und eine gänzlich neue Qualität der Politik sozialer Probleme auf der Basis risikotheoretischer Orientierungen zu
postulieren. Hierzu gibt es verschiedene Varianten der Beschreibung und Analyse, die
sich z.T. deutlich unterscheiden, aber eine gemeinsame Grundtendenz erkennen lassen.
Während insbesondere Strafrechtler eher Veränderungen von Strafrechtsnormen als
Entwicklung eines „Risikostrafrechts“ diagnostizieren, gehen andere Autoren und Autorinnen eher von veränderten politischen und wissenschaftlichen Diskursen aus, die entweder auf eine postmoderne oder eine neo-liberale Risikoorientierung verweisen.
Risikokriminologie – Risikostrafrecht
Während in den Diskursen der klassischen und sozialstaatlichen Moderne das Strafrecht
auf Individuen und ihre bereits erfolgten Taten zielt, mehren sich Anzeichen dafür, dass
„das Strafrecht als eine staatliches Steuerungsmedium in den Sog einer Politik der Risi-
Von der Sünde zum Risiko?
33
kobegrenzung“ gerät (Albrecht 1994, S. 194). Indikatoren hierfür ist insbesondere die
stärkere Ausrichtung polizeilicher und gerichtlicher Eingriffsbefugnisse unter präventiven Gesichtspunkte der so genannten „Gefahrenabwehr“; über diesen Zweck der präventiven Risikobegrenzung kann im Prinzip jedes staatliche Eingriffsmittel gerechtfertigt werden.16
Die Vorverlagerung der Strafbarkeit in einen diffusen Gefährdungsbereich bedeutet
nicht nur eine Verletzung des liberalen Freiheitsschutzen der Bürger und Bürgerinnen,
sondern führt auch zu einer politischen Inanspruchnahme und damit Politisierung und
Popularisierung des Strafrechts. Das Strafrecht und die mit ihm verbundenen Verfahrensregeln werden nach dieser Diagnose zunehmend zu einem Instrument der symbolischen Politik sozialer Probleme, das im politischen Konkurrenzkampf mit geringem finanziellem Aufwand Aktivitäten der Bearbeitung sozialer Probleme in Szene setzt (vgl.
Frehsee 1997).17 Zentrales Charakteristikum der neuen, am Risiko ausgerichteten Kriminalpolitik ist also die Orientierung einerseits an präventiver Schadensabwehr oder
Risikominimierung, andererseits an der symbolischen Vermittlung von Sicherheit und
Normbewusstsein.
Postmoderne “New Penology”
In die gleiche Richtung gehen die Analysen von Malcom Feeley und Jonathan Simon
(Feeley/Simon 1992), die den Begriffe der versicherungsförmigen Kriminalpolitik („actuarial justice“) oder „new penology“ zur Kennzeichnung dieser Entwicklungen eingeführt haben.
Während sich die „old penology“, also das modernes Strafrecht, mit Individuen befasst und um das Konzept der „Intention“ zur Feststellung individueller Verantwortlichkeit und Schuld sowie um Fragen der Diagnose oder Behandlung kreist, beschäftigt sich
die „new penology“ eher mit Techniken der Identifikation, Klassifizierung und dem
Managen von Gruppen bezüglich ihrer Gefährlichkeit (Feeley/Simon 1992, S. 452).
Kriminalpolitik im Rahmen der „New Penology” zielt auf die Regulierung von Devianzraten und weniger auf die Intervention bei individuellen Abweichlern. Werkzeuge
dieser neuen Praktiken und Techniken sind Indikatoren, Vorhersagetafeln, Bevölkerungsprojektionen u.ä.
Paradigmatisches Exempel hierfür ist „selective incapacitation“, die allerdings bisher selbst in den USA kaum Eingang in die Strafgesetzgebung gefunden hat. Weitere
Indikatoren sehen Feeley und Simon in einer zunehmenden Anwendung von Untersuchungshaft, in den Techniken des „profiling“ und der „Rasterfahndung“ auf der Grundlage von Risikoprofilen sowie in der Anwendung präventiver Drogentests.
Die Transformationen der Kriminalpolitik betrifft also sowohl das Entstehen neuer
Diskurse, wobei insbesondere die Sprache von Wahrscheinlichkeiten und Risiko zunehmend diejenige von Diagnose und Verantwortung ersetzt, als auch die Entwicklung
16 Vgl. die Liste der Strafrechts- bzw. Strafprozessrechtsänderungen seit 1968 bei Frehsee 1997. In dieses Schema passen durchaus auch die 2001 erlassen Gesetze im Rahmen der so genannten „Sicherheitspakete“. Siehe auch Prittwitz 1993; 1997.
17 Die Inanspruchnahme des Strafrechts durch soziale Bewegungen weist darauf hin, dass diese Entwicklung nicht unbedingt an eine feststehende politische Ideologie gekoppelt ist.
34
Axel Groenemeyer
neuer Kontrolltechniken, die stärker auf (Risiko-)Populationen und weniger auf Individuen zielen. Auch wenn weiterhin punitive Orientierungen verfolgt werden, so orientiert
sich die Politik doch zunehmend an Aspekten des Risikomanagements, bei dem die moralische Verurteilung eines Normbruchs zugunsten der Regulierung von potenziellen
und aktuellen Kriminalitätsfolgen aufgegeben wird. Aufgrund statistischer Differenzierungen und Klassifizierungen von Risikofaktoren werden bestimmte Gruppen von bestimmten sozialen Beziehungen und Situationen ausgeschlossen, und zwar unabhängig
davon, ob bereits abweichendes Verhalten gezeigt worden ist oder dafür konkrete Anzeichen vorliegen.
Die Bestrafung verliert tendenziell ihre Funktion als Abschreckung, Besserung und
Rehabilitation zugunsten einer Exklusion von Risikopopulationen mit „gefährlichen“
Neigungen bzw. einem zugeschriebenen Risikopotential. Die Abweichler werden nicht
mehr sozialstaatlich behandelt, vielmehr gilt es sie zu meiden, ohne dass damit eine moralische Bewertung verbunden wäre (Feeley/Simon 1994, S. 185). Es geht nicht mehr
um Disziplinierung, sondern um „Unschädlichmachen“ (selective incapacitation), um
Exklusion von Risikopopulationen mit „gefährlichen“ Neigungen bzw. mit einem Risikopotential. An Stelle der moralischen Verurteilung des abweichenden Verhaltens tritt
eine eher technische Bewertung der Folgen, die dann unter Effizienzgesichtpunkten begrenzt werden müssen. Die Risikoorientierung führt in diesem Sinne tendenziell zu einer Entmoralisierung abweichenden Verhaltens. Konsequenterweise spricht denn auch
Castel (1983) von einer „post-disziplinären Ordnung“.
Dies zeigt sich auch in den Konzepten der Kriminalprävention, die weniger den individuellen Täter in den Vordergrund stellen, sondern Situationen, Gelegenheiten und
Kontexte der Verbrechensbegehung steuern. Die zentrale hierin zum Ausdruck kommende Repräsentation abweichenden Verhaltens ist die des Risikos und der Gefährlichkeit und gleichzeitig die der Normalität bzw. Erwartbarkeit seines Auftretens.
In den meisten Fällen geht es aber nicht um die Kontrolle von konkreten Risikogruppen, sondern um die Kontrolle von Situationen. Zugangskontrollen, „target hardening“ und Videoüberwachung erschweren abweichendes Verhalten in vielen Fällen
durch technische Vorrichtungen, die auf der Grundlage von Risikoprognosen installiert
werden. Erst wenn diese versagen, werden über Strategien der zumeist situativen Exklusion die möglichen Folgen von Abweichung begrenzt (vgl. Shearing/Stenning 1998).
Konzepte wie „defensible space“, „Gelegenheitsstrukturen“, oder „target hardening“
werden in dieser Perspektive als Grundlage für Techniken eines versicherungsförmigen
Risikomanagements angesehen (Cohen 1985, S. 146), die aber nicht auf Exklusion abweichender Personenkategorien zielen, sondern auf die situative Beschränkung von
Verlusten durch abweichendes verhalten.
Abweichendes Verhalten und soziale Probleme werden in diesen Diskursen zu normalen, erwartbaren Ereignissen, die einen Schaden verursachen, mit dem man rechnen
muss; sie werden zu einem technischen Problem der Regulation von Ordnung und Sicherheit, bei dem eine moralische Verurteilung des Verhaltens oder seine Charakterisierung als Konflikt keine Grundlage mehr hat. In Vergleich zum Rehabilitationsideal der
„alten“ Moderne bedeuten diese Entwicklungen tendenziell eine Auflösung der Katego-
Von der Sünde zum Risiko?
35
rie des Abweichlers als eine spezifische Personenkategorie mit bestimmten Merkmalen.18
Durchaus kompatibel mit Vorstellungen einer individualisierten Risikogesellschaft,
werden Konzepte von Normalität und Abweichung selbst problematisch und lösen sich
auf. In pluralisierten Gesellschaften verflüchtigen sich allgemein anerkannte Normen in
individualisierte Lebensstile einer „Bastelexistenz“ (Hitzler), deren Bewertungsschema
nicht mehr über die Kategorien normal/abweichend oder moralisch/unmoralisch funktioniert, sondern nur über schädlich/unschädlich für Sicherheit und Ordnung.
In dieser Perspektive werden dann auch Konzepte von Professionalität problematisiert. Die Resozialisierung von Individuen setzt ein allgemein akzeptiertes, eindeutiges,
normatives Ziel und in diesem Sinne gesamtgesellschaftlich geteilte Werte voraus.
Wenn diese aufgrund von Individualisierungs- und Pluralisierungsprozessen problematisch werden und sich auflösen, ist dem Modell der Resozialisierung durch soziale
Dienste die Legitimationsgrundlage entzogen (vgl. Allen 1981; Japp 1985; Japp/Olk
1981; Olk 1986).
In kriminologischen Diskursen wird diese Entwicklung reflektiert über neue Theorien, die nicht mehr individuelle Orientierungen oder Sozialisationsbedingungen zum
Ausgangspunkt nehmen, sondern situative Kontexte und Gelegenheiten (z.B. RoutineAktivitäten Ansatz, rational choice Ansatz). Der in diesen Ansätzen zum Ausdruck
kommende Verzicht auf individuelle Ursachenerklärungen verweist auf ein abstraktes,
freies Individuum, das im individuellen Eigeninteresse handelt. Während das Modell
der Rehabilitation individuelle Verantwortlichkeit des Handelns mit Verweis auf innere
oder äußere Bedingungen reduziert, wird mit dem Modell der Risikokriminologie implizit auf die Idee eines freien, rational handelnden Individuum zurückgegriffen. Allerdings bleibt die Verantwortungszuschreibung an Täter tatsächlich implizit, da es eben
nicht um Schuldzuschreibungen und eine darauf bezogene Reaktion wie im klassisch
liberalen Modell geht.
Die Ideen des Risikomanagements betonen demgegenüber eher die Folgen abweichenden Verhaltens und deren Regulierung. Dabei stehen nicht potentielle Täter im
Vordergrund, sondern Verhaltensänderungen bei (potentiellen) Opfern sozialer Probleme, die damit auch die Verantwortung für Prävention und möglicherweise auch für die
Folgen ihrer unzureichenden Effektivität zugeschrieben bekommen. In diesem Sinne
wird auch von einer Privatisierung sozialer Probleme oder von einer Strategie der „responsibilization“ (Garland 2001, S. 124 ff.) gesprochen.
Diese Perspektive kann eingebunden werden in einen politischen Diskurs des NeoLiberalismus, der die negativen Folgen staatlicher Interventionen betont und programmatisch auf marktwirtschaftliche und gesellschaftliche Selbststeuerung zielt. Die Privatisierung der Produktion von Sicherheit und die Aktivierung von Gemeinden und Gemeinschaften im Rahmen der Prävention sozialer Probleme und der Sozialarbeit können
in diesem Sinne als eine Entwicklung vom Interventions- zum Regulationsstaat interpretiert werden (vgl. Aglietta 2000; Bröckling/Krasmann/Lemke 2000; Krasmann 1999;
Pratt 1998).
18 Scheerer (1998) spricht vom Delinquenten “as a fading category of knowledge” (ganz ähnlich auch
Lianos/Douglas 2000).
36
Axel Groenemeyer
Allerdings ist damit auch eine Popularisierung der Politik sozialer Probleme verbunden. Während die an Inklusion orientierte staatliche Politik sozialer Probleme eine Sache von Expertinnen und Professionellen ist, ergibt sich aus der Privatisierung der Prävention und der Verantwortungszuschreibung für soziale Kontrolle an gemeinschaftliche Institutionen gleichzeitig auch eine Tendenz zum Populismus, der unmittelbar an
die Orientierungen einer moralischen Verdammung zur Stabilisierung moralischer
Grenzen von Gemeinschaften anzuschließen scheint. Tatsächlich sprechen die konservativen Diskurse eines „tough on crime“ oder gar „war on crime“, die überall, aber besonders in den USA, steigenden Gefangenenzahlen sowie die massenmedialen Diskurse
über Devianz und soziale Probleme nicht nur für eine Entmoralisierung und Entpathologisierung des Kriminellen im Rahmen eines Risikomanagements.
Parallel zur Entmoralisierung abweichenden Verhaltens zeigt sich gleichzeitig eine
Tendenz zur Remoralisierung in Zusammenhang mit expressiv ausgerichteten Punitivität, die über die Instrumentalisierung im Rahmen der politischen Konkurrenz stabilisiert
und gefördert wird.
Moralische Punitivität und Risikomanagement
Vor diesem Hintergrund ist vorgeschlagen worden, die Entwicklungen in der Kriminalpolitik der letzten zwanzig oder dreißig Jahre als eine „Bifurkation“ zu analysieren
(Bottoms 1977; Bottoms 1983; Garland 1996, 2001; Matthews 1987; Melossi/Pavarini
1981), d.h. als eine gleichzeitige Entwicklung von Risikokriminologie einerseits und
moralisch fundierter Punitivität andererseits. In diesem Sinne würden sich dann Entmoralisierung und Remoralisierung von Devianz parallel entwickeln, aber möglicherweise
jeweils bezogen auf unterschiedliche Gruppen, Lebensstile und Verhaltensweisen.
Demnach kann man einerseits Indikatoren einer „Normalisierung“ und gestiegenen
Toleranz gegenüber Devianz erkennen, insbesondere für den Bereich der so genannten
„Bagatelldelikte“ und abweichender Lebensstile (z.B. Homosexualität, Prostitution, die
Nichtverfolgung von Drogenkonsum in kleinen Mengen, Diversion u.ä.). Es ist mittlerweile klar, das Kriminalität ein allgemeines und weit verbreitetes Phänomen ist, so
das in den allermeisten Fällen eine Rehabilitationsorientierung, die ja voraussetzt, das
Täter „anders“ sind als Nicht-Täter, keine große Akzeptanz mehr erwarten kann. Es
macht einfachen keinen Sinn, nach individuellen Ursachen für kriminelle Delikte zu suchen, wenn alle sie begehen. Bei dieser Art von Kriminalität oder Kriminellen greifen
„weiche“ Strategien des Risikomanagements als „Normalisierung“, „Diversion“, „situative Kriminalprävention“ oder „automatisierte Überwachung“ (vgl. Garland 1996).
Diese „Kriminalität des Alltags“ grenzt sich aber andererseits deutlich ab von einer
„Kriminalität des Fremden“, sei es des Mitglieds aus der „underclass“ (Feeley/Simon
1992, 1994) oder ethnischer Minderheiten (Melossi 2000b) oder des gefährlichen Triebtäters und Karrierekriminellen. Die hierzu passende Strategie des Risikomanagement
wäre dann Exklusion und als sekundäre Technik eben auch noch Behandlung und Resozialisierung, falls das „risk-assessment” dies zulässt und eine Besserungswahrscheinlichkeit diagnostiziert wird.
Insbesondere wird von Feeley und Simon (1992, 1994 der „neue“ Diskurs über Armut insbesondere in den USA und in Großbritannien und die Thematisierung der „un-
Von der Sünde zum Risiko?
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derclass“ ein Aspekt der Erklärung für diese Entwicklungen herangezogen. Demnach ist
die „underclass“ der Prototyp einer Risikogruppe als „gefährliche Klasse“, deren Orientierungen und Lebensbedingungen im Rahmen des neuen Armutsdiskurses gerade nicht
als veränderungsfähig angesehen werden. Sie ist so das bevorzugte Ziel von Strategien
und Techniken des Risikomanagements und aufgrund der Annahme einer Unverbesserlichkeit ergibt sich automatisch eine Orientierung an Exklusion und damit an einer verstärkten Punitivität. Dies erklärt allerdings nicht unbedingt die expressive und symbolische Form der Exklusion und damit auch nicht den Aspekt der „Remoralisierung“ in der
Politik sozialer Probleme.
Helge Peters (2002)) macht die Unterscheidung an der Qualität des abweichenden
Verhaltens fest und sieht entmoralisierende Reaktionen eher in Bezug auf „opferlose“
Delikte und eine „Remoralisierung“ bei den Verhaltensweisen mit Opfern. Dies wäre
kompatibel mit einer Risikoorientierung der Bewertung des Verhaltens ausschließlich
nach dem Maßstab seiner schadensverursachenden Folgen. In Bezug auf die gewählten
Beispiele (Prostitution, Homosexualität, Drogenkonsum) wird aber deutlich, dass dies
nicht überall in gleichem Maße gilt. So kann offenbar z.B. in den USA der (opferlose)
Drogenkonsum weiterhin als allgemein akzeptiertes Symbol von Gefährlichkeit – als
„Sündenbock – dienen, der mit moralischen Mitteln dramatisiert wird (vgl. Gordon
1994). Allerdings weist Peters selbst auf die Schwierigkeiten hin, „opferlose“ Verhaltensweisen von solchen mit Opfern zu unterscheiden, schließlich ist dies offenbar keine
Qualität der Handlung, sondern das Ergebnis einer durchaus kontingenten Zuschreibung.19
Auf einen anderen Aspekt der Beschreibung von „Entmoralisierung“ und „Remoralisierung“ machen Simon/Feeley (1995) aufmerksam. Während der Diskurs des Rehabilitationsideals sich durch eine allgemeine Akzeptanz und durch eine hohe Konsistenz
von Ursachenannahmen, Techniken der Intervention und ihren Begründungen auszeichnete, ist gerade der Risikodiskurs sozialer Probleme durch eine große Heterogenität gekennzeichnet. Es fehlt demnach gegenwärtig an einer der Inklusion vergleichbaren
grundlegenden einheitlichen Orientierung, an der sich die Politik sozialer Probleme legitimieren könnte. Hierdurch ist eine Diskrepanz zwischen professionellen bzw. administrativen Diskursen über soziale Probleme einerseits und öffentlichen Thematisierungen andererseits entstanden, wobei erstere eher zu einer entmoralisierenden Risikoorientierung neigen, während in der Öffentlichkeit eher moralisierende Diskurse im Vordergrund stehen.20
Dieses Argument kann in Zusammenhang mit der politischen Instrumentalisierung
von Problemdiskursen gesehen werden. Demnach ist die „Remoralisierung“ sozialer
19 So sind z.B. Versuche, Hinterziehung von Lohnsteuer oder Schwarzarbeit in moralischer Weise zu
dramatisieren, bislang doch eher erfolglos geblieben, zumindest solange sie als „Jedermanns-Delikte“
angesehen werden. Gleiches gilt auch für andere, als „Bagatell- oder Kavaliersdelikte“ (z.B. Kaufhausdiebstahl) bezeichnete, Handlungen, die kaum als „opferlos“ bezeichnet werden. Und man ist
doch immer wieder überrascht, wie „rational“ und wenig „moralisch“ auch mit Delikten umgegangen
wird, deren Schaden durchaus in Millionenhöhe geht, wie z.B. Subventions- oder Kreditbetrug.
20 Die Ergebnisse der empirischen Forschungen zu Sanktionseinstellungen und Strafbedürfnissen verbieten allerdings eine derart krude Gegenüberstellung und zeigen sowohl bei Laien als auf bei Professionellen eine erhebliche Differenzierung (vgl. z.B. Endres 1992; Gabriel/Greve 1996; Oswald/Orth/
Hupfeld 2002).
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Axel Groenemeyer
Probleme, die sich in Orientierungen einer expressiven Punitivität ausdrückt, das Ergebnis einer dramatisierenden Thematisierung im Rahmen der politischen Konkurrenz
und der Inanspruchnahme von öffentlichen Problemdiskursen für eine symbolische Politik sozialer Probleme. Neben dem neo-liberalen Diskurs der Privatisierung und „responsibilization“ folgt die Thematisierung sozialer Probleme gleichzeitig auch einem
neo-konservativen Diskurs, der mit Diagnosen des „Werteverfalls“ an traditionelle Gemeinschaftsformen von Familie und Nachbarschaft anschließt.
Die „Bifurkation“ von „Entmoralisierung“ und „Remoralisierung“ ist demnach das
Ergebnis einer schwindenden Akzeptanz der vereinheitlichenden Inklusionsidee und der
damit deutlich werdenden Konkurrenz unterschiedlicher politischer Trägergruppen um
die „Hegemonie“ der Interpretation sozialer Probleme und der darauf bezogenen Politik.
Neben Verteidigern des liberalen „rechtsstaatlichen Ideals“ gegen eine Politik des präventiven Gesellschaftsschutzes finden wir also gleichzeitig durchaus an traditionellen
Gemeinschaftsformen und Wertegemeinschaften anschließende konservative Parteien,
die eine „Law und Order“ Mentalität über eine expressive Punitivität herzustellen versuchen. Während ein Teil der Professionellen sich eher an einem pragmatischen und
entmoralisierten „Risikomanager“ orientiert, stehen dem gleichzeitig mächtige Interessenverbände der Verteidigung des „Rehabilitationsideals“ gegenüber. Zentrales Kennzeichen der „neuen“ Politik sozialer Probleme ist also ihre Heterogenität der gleichzeitigen Orientierungen an verschiedenen Typen von Problemdiskursen.21
Risikogesellschaft und Risikokriminologie – Am Ende postmodern?
Betrachtet man die aktuellen Diskussionen z.B. innerhalb der Kriminologie über den
Wandel der sozialen Kontrolle in den letzten dreißig Jahren, so zeigt sich ein sehr heterogenes Themenspektrum von Indikatoren auf verschiedenen Ebenen:
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Zunahme der Gefängnispopulation, unabhängig von der Zunahme von Kriminalität,
Verstärkung und Neudefinition präventiver Maßnahmen,
Zunahme von automatisierter technischer Überwachungseinrichtungen,
Privatisierung und Kommerzialisierung der Produktion innerer Sicherheit,
Neubewertung von Gemeinde und kommunaler Kriminalprävention,
Tendenzen der Entkriminalisierung, Entstigmatisierung, Diversion,
neue Steuerungsmodelle und Bewertungskriterien in der Kriminalpolitik.
„selective Incapacitation“, „three strikes and you’re out“ als neue Begründungen für Strafe
und Gefängnis,
stärkere Betonung von Kriminalitätsfurcht und Unsicherheitsgefühlen als Begründung für
Kriminalpolitik,
Begründung von Strafrechtsänderungen unter dem Aspekt von Sicherheit,
veränderte Interpretation und Bedeutung von Verbrechensopfern in Kriminalitätsdiskursen
und z.T. auch in der Praxis des Strafgerichts,
Wiederkehr der Idee strafender und expressiver Sanktionen, Wiedererfindung des Gefängnisses: „prison works“,
Popularisierung und Politisierung von Kriminalpolitik, Entprofessionalisierung von Kriminalpolitik,
21 In diesem Sinne ist die These der „Bifurkation“ allenfalls als eine abstrakte Vereinfachung der Gegenüberstellung von Moralisierung und Entmoralisierung sozialer Probleme gerechtfertigt, die aber
der Heterogenität sozialer Kontrolle nicht gerecht wird (vgl. z.B. Cohen 1979, 1985; Hudson 1993, S.
32 ff.).
Von der Sünde zum Risiko?
39
− öffentliche Thematisierung gefährlicher „Triebverbrecher“,
− Wiederentdeckung von „Karrierekriminellen”,
− Betonung situativer Kontexte bei der Kriminalitätserklärung und Prävention.
Diese Liste der hier nur beispielhaft aufgezählten Entwicklungsindikatoren weist zunächst noch einmal auf das grundsätzliche methodische Problem der gesellschaftstheoretischen Analyse von Entwicklungen sozialer Kontrolle hin. Die als Veränderungen
thematisierten Sachverhalte beziehen sich auf unterschiedliche Bereiche oder Aspekte
im Feld der Kriminalpolitik, die zwar teilweise miteinander in Beziehung stehen, die
aber doch für die Analyse auch eigentlich getrennt betrachtet werden müssten, da ihre
Entwicklung jeweils unterschiedlichen Bedingungen unterliegt. Eine veränderte Praxis
und Institutionalisierung von Kriminalpolitik unterliegt anderen Prozessen und sozialen
Bedingungen als die Veränderung öffentlicher und kriminologischer Begründungen,
Rhetoriken, Interpretationen oder Diskurse.
Unabhängig davon fällt aber auf, dass etliche der angeführten Indikatoren für eine
Veränderung oder gar einen „Epochenbruch“ der Politik sozialer Probleme allenfalls
von geringer Bedeutung, in ihrer Realisierung als Kontrolltechnik marginal oder lokal
begrenzt sind, zumindest aber kaum geeignet sind, eine allgemeine Tendenz zu diagnostizieren („selective incapacitation“, „three strikes and you’re out“, Drogentests). Dagegen zeigen sich durchaus Veränderungen in der Bedeutung privater Sicherheitsdienste
bei der Produktion städtischer Sicherheit und auch bei der Entwicklung und dem Einsatz
technischer Überwachungseinrichtungen, auch wenn z.B. der Einsatz von Videoüberwachungen zur Zwecken der Kriminalkontrolle in den öffentlichen Räumen zumindest
in Deutschland noch nicht den gleichen Stellenwert hat wie z.B. in den USA oder Großbritannien und durchaus auf Widerstand stößt. Tatsächlich betonen auch Feeley/Simon
(1992, S. 451) dass es sich auch in den USA allenfalls um Tendenzen und nicht um
„hegemoniale Strategien“ und Praktiken des Risikomanagements handelt.
Substantielle Veränderungen der Kriminalpolitik zeigen sich in Deutschland allerdings bei der Entwicklung von Strafrechtsnormen, die als eine Abkehr von den Orientierungen des „Ideals liberaler Rechtsstaatlichkeit“ angesehen werden können. Darüber
hinaus ist auch die Idee der Prävention mittlerweile in jeder Stadt als Präventionsrat institutionalisiert, und eine Orientierung auf „Karrierekriminelle“ taucht in den Diskussionen dort regelmäßig auf, ohne dass allerdings damit konkrete Maßnahmen verbunden
werden.
Mit diesen Veränderungen schließt die Thematisierung abweichenden Verhaltens
aber direkt an die Perspektive der „défense social“ an. Sowohl die Idee des Gesellschaftsschutzes als auch die Orientierung auf Prävention und die Differenzierung von
Risikogruppen im Hinblick auf ihre Gefährlichkeit stellen in diesem Sinne keine neuen
Entwicklungen dar, sondern sie liegen als konsequente Fortführung des positivistischen
Programms im Rahmen „moderner“ Politik sozialer Probleme.
Es wird hieran aber auch deutlich, wie wichtig Perspektiven einer kulturvergleichenden Forschung sind. Die Frage nach veränderten Orientierungen, Techniken und
Institutionen der Politik sozialer Probleme gewinnt erst dann an Schärfe und Relevanz,
wenn man sie als empirische vergleichende Forschungsfrage formuliert. Es geht dabei
nicht nur um die Beschreibung einer evolutionären einheitlichen Entwicklung der Thematisierung sozialer Probleme und der Institutionalisierung einer Politik sozialer Prob-
40
Axel Groenemeyer
leme, sondern auch um die Untersuchung nach Bedingungen dafür, dass Entwicklung in
unterschiedlichen Kontexten jeweils andere Formen annehmen. So könnte man z.B. die
These prüfen, dass eine punitive, an Risikopopulationen orientierte Politik sozialer
Probleme in etablierten Wohlfahrtsstaaten mit einem ausgedehnten Netzwerk von Professions- und Interessenverbänden weniger verbreitet ist. So deuten auch Feeley und
Simon (1992, S. 457, Fn. 17) an, dass z.B. in Schweden das Rehabilitationsideal und die
Repräsentation von Kriminellen als fehlsozialisiert im Unterschied zu den USA weiterhin noch volle Unterstützung finden.
Im wesentliche beziehen sich die aufgeführten Entwicklungsindikatoren auf Veränderungen in den Diskursen und kulturellen Grundlagen der Thematisierung sozialer
Probleme, die dann möglicherweise auch zu neuen Interpretation und Begründungen für
durchaus „traditionelle“ Techniken und Praktiken der Politik sozialer Probleme führen.
Diese Orientierung kann auf drei Aspekte hin zusammengefasst werden:
Erstens als Orientierung am Konzept des Risikos, wobei insbesondere der Aspekt
der Kontrolle schadensverursachender Situationen und Risikokonstellationen betont
wird. Abweichendes Verhalten wird nicht mehr als eine moralische Kategorie thematisiert, sondern über eine Regulierung von Schäden als Problem des Risikomanagements
behandelt. Weder die allgemeine Orientierung am Risiko noch die Formulierung von
Politik auf der Grundlage von Wahrscheinlichkeiten und Risikofaktoren ist allerdings
eine neue Entwicklung, sondern kulturelle Grundlage kapitalistischer Marktwirtschaften
und moderner Ideen der Gestaltbarkeit seit mindestens 200 Jahren. Neu ist eher die Kosten-Nutzen kalkulierende Orientierung in Bezug auf soziale Probleme auf der Basis von
Risikokalkulationen und die damit verbundene Bewertung abweichenden Verhaltens
vor dem Hintergrund von Effizienz und technischer Effektivität (vgl. O’Malley 2000).
Während die anderen Typen der Konstruktion sozialer Probleme explizit an modernen
gesellschaftlichen Werten orientiert sind (Fairness, soziale Gerechtigkeit, Chancengleichheit, Inklusion), ist das Risikomanagement am technischen Funktionieren von Systemen ausgerichtet. Die Produktion von Ordnung und Sicherheit wird zu einem Problem des effektiven Funktionierens unterschiedlicher autopoetischer Systeme, die ohne
Verbindung untereinander und ohne Bezug zu gesellschaftlichen Ordnungsvorstellungen jeweils eigenen Rationalitäten und Logiken folgen. Die hierin zum Ausdruck kommende Managementorientierung der Politik sozialer Probleme, die in anderen Bereichen
der Politik bereits früher selbstverständlich gewesen ist, stellt damit aber auch eine konsequente Weiterentwicklung im Prozess der Rationalisierung dar.
Zweitens als neo-liberale Orientierung der Entstaatlichung, womit insbesondere veränderte Verantwortungszuschreibungen für Prävention und die Produktion von Sicherheit verbunden sind. Als politische Strategie kann man hierbei von einer Privatisierung
und Kommunalisierung von Risiken sozialer Probleme sprechen. Diese neo-liberale Orientierung folgt in Verbindung mit der Idee des Risikomanagement einer neuen Konzeption von Individualität und individueller Verantwortung. Nicht mehr das Eingebundensein in soziale Kontexte und die interaktive Auseinandersetzung mit sozialen Bedingungen stehen hier im Vordergrund, sondern die isolierte, selbstkontrollierte Verantwortlichkeit interessenverfolgender Individuen. Auch diese Idee des risikokalkulierenden Subjekts ist zentraler Bestandteil einer Kultur moderner Marktvergesellschaftung
im Kapitalismus. Neu ist aber, dass diese Orientierung nicht mehr nur für wirtschaftli-
Von der Sünde zum Risiko?
41
che Eliten gefordert wird, sondern sich verallgemeinert: Jeder wird zu einem selbstverantwortlichen Unternehmer seiner Biografie und muss von daher auch die Folgen ihres
Scheiterns selbst verantworten.22 In diesem Sinne handelt es sich um eine konsequente
Weiterentwicklung von Prozessen der Individualisierung (vgl. auch Wouters 1999).
Drittens als Orientierung an symbolischer Politik, womit insbesondere die Instrumentalisierung und Popularisierung der Thematisierung sozialer Probleme angesprochen ist. Ausweitungen der strafrechtlichen Eingriffsbereiche, symbolische und z.T.
auch faktische Strafverschärfungen folgen einer Logik der Dramatisierung sozialer
Probleme zum Zweck der politischen Instrumentalisierung. Im Unterschied zum Modell
der Inklusion und Rehabilitation, mit dem die soziale Kontrolle zu einer ausschließlichen Angelegenheit von Professionellen erfolgreich erklärt werden konnte, folgt aus der
Politisierung aber auch die Möglichkeit der Verstärkung einer expressiven Punitivität
zur Herstellung von politischer Unterstützung auf der Basis einer Gemeinschaftsidee.
Insbesondere auf den letzten Punkt der symbolischen Bedeutung der Politik sozialer
Probleme heben Analysen ab, die eine „postmoderne“ Entwicklung der Politik sozialer
Probleme diagnostizieren (vgl. Schetsche 2001; Simon 1993). Insbesondere Simon/Feeley (1995) gehen davon aus, dass die Idee der Rehabilitation auf einen einheitlichen,
konsistenten und allgemein akzeptierten Diskurs von Ursachenerklärungen und Techniken der professionellen Problembearbeitung aufbaute. In diesem Sinne stellte das Rehabilitationsideal eine „große Erzählung“ dar, die der wohlfahrtsstaatlichen Politik Legitimation verlieh. Dieser Konsens ist u.a. unter dem Eindruck finanzieller Restriktionen
einer weiteren wohlfahrtsstaatlichen Expansion seit Mitte der siebziger Jahre brüchig
geworden (Allen 1981).23
Tatsächlich ist die Praxis der sozialen Kontrolle aber immer schon durch eine Heterogenität unterschiedlicher Orientierungen zu beschreiben gewesen, und auch Kritiken
am Wohlfahrtsstaat begleiten diesen von Anfang an. In diesem Sinne ist der Verlust an
Legitimation für wohlfahrtsstaatliche Interventionen und für die ihnen zugrunde liegenden Thematisierungsformen sozialer Probleme keine überzeugender Indikator für eine
qualitativ neue Entwicklungsepoche, sondern eher Anzeichen für eine Verschiebung in
den politisch-kulturellen Machtverhältnissen.
Im Zuge hoher Kriminalitätszahlen und ihrer Dramatisierung im politischen Konkurrenzkampf haben sowohl neo-liberale als auch neo-konservative politische und kulturelle Orientierungen an Überzeugungskraft gegenüber dem Rehabilitationsideal gewonnen:
„All that has changed is the balance of power in the struggle to define what punishment
should mean“ (Garland 1995, S. 198).
22 In diesen Kontext passt auch die große Resonanz, die die „Selbstkontrolltheorie“ von Gottfredson
und Hirsch (1990) innerhalb der Kriminologie erfahren hat. Hier steht nicht mehr die interaktive und
interpretative Auseinandersetzung mit sozialen Bedingungen im Vordergrund, sondern die durch personale Merkmale gesteuerte individuelle Kontrolle. Man kann hier von einer „Verherrlichung des individuellen Selbstvertrauens sprechen“ (Taylor 1983, vgl. auch Groenemeyer 2001).
23 Als symbolischer Wendepunkt kann die Resonanz für die Veröffentlichung der Arbeiten von Lipton/
Martinson/Wilks 1975 und Martinson 1974 gesehen werden. Zwar hat es auch vorher schon ähnliche
Evaluationen und Kritiken des Behandlungsvollzugs gegeben, aber erst Mitte der siebziger Jahre war
ein „kulturelles und politisches Klima“ entstanden, in dem auf Kritiken am Rehabilitationsideal nicht
mehr überzeugend mit einem Verweis auf seine unzureichende Realisierung reagiert werden konnte,
sondern das gesamte System infrage gestellt wurde.
42
Axel Groenemeyer
Angesichts der finanziellen Restriktion des Wohlfahrtsstaates und der durch die Popularisierung und Dramatisierung abweichenden Verhaltens hervorgerufene Erwartungsdruck an Problemlösungen muss unweigerlich zu einer Ausweitung symbolischer
Politik führen. Aber auch hierbei handelt es sich nicht um eine epochale Neuorientierungen der Thematisierung sozialer Probleme, denn der symbolische Charakter liegt bereits in Konstruktionslogik aller sozialen Probleme, die über rhetorische Dramatisierungen zu einem „public issue“ gemacht werden. Dementsprechend kann sich eine symbolische Politik aber auch als „Entdramatisierung“ verstehen, um so Ausgabenkürzungen
zu legitimieren.
Die vorgestellten Entwicklungen der Politik sozialer Probleme und die sie begleitenden Diskurse lassen sich also durchaus im Rahmen von modernisierungstheoretischen Konzepten der Rationalisierung, Individualisierung und Differenzierung interpretieren, und es deutet insgesamt wenig darauf hin, dass das am Risikomanagement orientierte Modell der Politik sozialer Problem als grundlegenden Epochenbruch hin zu einer
Postmoderne interpretiert werden kann.
3. Konstruktionen sozialer Probleme im Modernisierungsprozess
Vormoderne traditionelle Diskurse abweicheichenden Verhaltens und Formen sozialer
Kontrolle der expressiven und symbolischen Punitivität werden transformiert in rationale, spezialisierte und professionelle Institutionen. Soziale Kontrolle orientiert sich im
Laufe der gesellschaftlichen Modernisierung zunehmend an Prinzipien des Nutzens und
der wissenschaftlichen Rationalität, begleitet von liberalen politischen Ideen der rechtlichen Inklusion als Gleichheit vor dem Gesetz und der individuellen Vernunft. Mit der
Formierung von Klassen erweitert sich die rechtliche Inklusion um Ideen der sozialen
Inklusion und der unfassenden Daseinvorsorge durch den Wohlfahrtsstaat. Wesentliches
Element dieser Entwicklung ist aber nicht die epochale Ablösung eines Modells der Politik sozialer Probleme durch eine andere, sondern die Ausdifferenzierung unterschiedlicher Abweichungskategorien und Logiken der Problembearbeitung. Die Entwicklung
der Politik sozialer Probleme folgt also einer Logik der institutionellen und kulturellen
Differenzierung. Dies gilt auch für aktuell diagnostizierten Tendenzen einer Risikoorientierung, die zu einer Neukomposition des differenzierten Gefüges unterschiedlicher
Politiken sozialer Probleme beiträgt.
Es ist zudem deutlich geworden, dass die Entwicklung dabei durchaus als einen evolutionären Prozess der Rationalisierung und Individualisierung verstanden werden kann,
der mit Entwicklungen in anderen gesellschaftlichen Bereichen und Diskursen korrespondiert. Unterhalb dieser allgemeinen Ebene der Modernisierung der Politik sozialer
Probleme und der ihr zugrunde liegenden Bilder abweichenden Verhaltens sind die Diskurse über soziale Probleme an die Ausdifferenzierung der Sozialstruktur und die sich
verändernden sozialstrukturell verankerten Trägerschichten und -gruppen gebunden, die
jeweils um die kulturelle Hegemonie kämpfen.
In diesem Sinne sind die Diskurse bestimmten politischen Grundorientierungen zugeordnet, die gleichzeitig für bestimmte gesellschaftliche Ordnungsvorstellungen ste-
43
Von der Sünde zum Risiko?
hen, d.h. für Ideen über die Mechanismen der gesellschaftlichen Integration und die Bedeutung des Staates bei der Herstellung dieser Ordnung (Tabelle 1).
Tabelle 1:
Phasen gesellschaftlich-politischer Entwicklungen und die Politik
sozialer Probleme
Repräsentation
von Devianz
Sünde,
moralisches
Vergehen
freie, rationale
Entscheidung
Krankheit,
Deprivation
Risiko,
Gefährlichkeit
soziale
Kontrolle
Rache/Vergeltung,
Buße/Läuterung
Disziplinierung
und Vergeltung
Disziplinierung
und Inklusion
Risikomanagement
und Exklusion
Gesellschaft
Stände
Klassen
Schichten
Risikogesellschaft
Staat/Politik
Absolutismus
liberaler
Rechtsstaat
Wohlfahrtsstaat,
Interventionsstaat
Regulationsstaat
soziale
Ordnung
kulturell-religiöse
und politische
Integration
Marktintegration
sozialpolitische und
Marktintegration
Marktintegration
und kulturellsolidarische
Integration
politischer
Diskurs
konservativ
liberal
sozialdemokratisch
neo-liberal
neo-konservativ
post-modern
Religion,
Werteverfall
„klassische
Schule“,
rational choice
wissenschaftliche
Diskurse
Positivismus
biologisch/
Routineaktivitäten,
psychologisch,
Karrierekriminelle
Anomie, Subkulturtheorie, Lerntheorien
Die Durchsetzung und allgemeine Akzeptanz der verschiedenen Modelle der Politik sozialer Probleme baut jeweils auf bestimmte kulturelle Grundorientierungen auf, die diese Politik mit Legitimation versorgen. So setzt das konservative Modell einer expressiven Punitivität auf die (Re-)Etablierung einer Wertintegration, die an kulturelle und moralische Grundorientierungen einer Vergemeinschaftung (z.B. über Religion, Familie,
Nation oder ethnischer Zugehörigkeit) appelliert. Grundlage der Diagnose sozialer
Probleme ist dementsprechend der „Werteverfall“. Stark verkürzt könnte man hier von
einem traditionellen Familienmodell der gesellschaftlichen Integration und Ordnung
ausgehen. Dieses Modell korrespondiert von daher mit einer eher paternalistischen
Staatsidee und Politik sozialer Probleme.
Das liberale Modell von Fairness bezieht sich demnach auf eine Grundorientierung
der individuellen Interessenverfolgung. Mit der Betonung individueller Verantwortlichkeit und Freiheit korrespondiert dieses Modell am ehesten mit einer Kultur der Marktvergesellschaftung, bei dem dem Staat eher eine marginale Rolle bei der Herstellung
gesellschaftlicher Integration und Ordnung zugewiesen wird. Grundlage hierfür ist allerdings eine erfolgreiche individuelle Disziplinierung und Selbstkontrolle, die auch über die Politik sozialer Probleme hergestellt werden muss. Kulturelle Grundlage für die
44
Axel Groenemeyer
Legitimation dieses Diskurses ist die Akzeptanz einer allgemeinen Nutzenorientierung
und individuellen Verantwortlichkeit in der Gesellschaft.
Das sozialdemokratische Modell der sozialen Inklusion orientiert sich am Rehabilitationsideal der umfassenden Daseinfürsorge durch den Staat auf der Grundlage wissenschaftlich-technischer Professionalität. Von daher korrespondiert dieses Modell eher mit
Ideen der Herstellung gesellschaftlicher Integration und Ordnung über den Wohlfahrtsstaat. Im Unterschied zum klassisch-liberalen Diskurs setzt diese Politik eine gesellschaftliche Grundorientierung der Solidarität sowohl für Umverteilungen und für Abweichler und Abweichlerinnen als auch eine Akzeptanz für eine wissenschaftlichtechnische Professionalität sowie für staatliche Interventionen und Kontrolle voraus.
Das Modell des Risikomanagements schließlich knüpft sowohl am liberalen Diskurs
individueller Verantwortlichkeit wie auch an der im Rehabilitationsdiskurs enthaltenen
Idee des Gesellschaftsschutzes an. Einerseits wird hier die individuelle Verantwortlichkeit über eine grundsätzliche Auflösung von Vorstellungen der sozialen Integration auf
die Spitze getrieben und durch Vorstellungen einer jeweils nur partiellen Inklusion in
Funktionssysteme ersetzt. In diesem Sinne ist dieser Diskurs aber durchaus mit Vorstellungen einer Marktintegration kompatibel. Andererseits orientiert sich dieses Modell
damit aber auch an jeweils systemspezifischen Ordnungsvorstellungen, die entweder als
technisches Funktionieren verstanden werden und damit eine Managementorientierung
voraussetzen oder als differenzierte Lebensstilintegration mit einer solidarischen bzw.
kulturellen Ordnungsbildung funktionieren. Dadurch ergeben sich durchaus auch Anknüpfungspunkte zum konservativen Modell einer moralisierenden expressiven Punitivität der Herstellung und Stabilisierung von Gruppengrenzen und -identitäten.
Die hier vorgestellten Idealtypen der Politik sozialer Probleme sind jeweils zu bestimmten gesellschaftlichen Phasen des Modernisierungsprozesses entstanden und haben eine bedeutende politische und kulturelle Resonanz erfahren. Auch wenn damit zumindest teilweise eine kulturelle Hegemonie der Thematisierung sozialer Probleme verbunden war, so sind damit die vorhergehenden Orientierungen weder in den Diskursen
noch in der konkreten Politik sozialer Probleme verschwunden. Sie bildet immer Orientierungsmuster, die an bestimmte gesellschaftliche Trägergruppen gebunden sind und an
dem sich Kritiken und Auseinandersetzungen um die kulturelle Hegemonie aufhängen.
Diese politischen und kulturellen Auseinandersetzungen bestimmen jeweils auch die
Form, in der gesellschaftliche Herausforderungen als Ordnungsproblem konstruiert und
in der auf diese reagiert wird. Es ist genau dieser jeweils spezifische gesellschaftliche
Kontext der Konstitution kollektiver Akteure (soziale Bewegungen, politische Parteien,
Professions- und Interessenverbände, Organisationen der Problembearbeitung, Verwaltungen) und ihrer Strategien, die bestimmen, in welcher Weise soziale Probleme thematisiert und in konkrete Politik sozialer Probleme institutionalisiert wird. In diesem Sinne
sind die jeweiligen Formen, in denen Differenzierungs-, Rationalisierungs- und Individualisierungsprozesse ablaufen, das Ergebnis von Konflikten um Interessen und Wertideen kollektiver Akteure, die jeweils wieder Bedingungen setzen für die Konstituierung neuer kollektiver Akteure und ihre Strategien.
Die hier postulierte Korrespondenz gesellschaftlicher Entwicklungen und Typen der
Politik sozialer Probleme bedeutet noch keine Theorie, die etwas über die kausalen Beziehungen aussagt. Ziel dieser Untersuchung war vielmehr die Entwicklung eines Ana-
Von der Sünde zum Risiko?
45
lyserasters, mit dem möglicherweise Hypothesen über den Zusammenhang von gesellschaftlicher Entwicklung und der Form der Konstruktion sozialer Probleme präziser
formuliert werden können. Gerade die Betonung der Bedeutung kollektiver Akteure bei
der Thematisierung von Ordnungsproblemen könnte den Horizont öffnen für vergleichende Untersuchungen, die erklären können, warum sich bestimmte Orientierungen
und Konstruktionen sozialer Probleme jeweils in unterschiedlichen Ausprägungen
durchgesetzt oder eben nicht durchsetzen konnten.
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Punitivität im Kontext –
Globale Konvergenzen der Kriminalpolitik oder
Pfadabhängigkeit der Konstruktion abweichenden
Verhaltens?1
Eine Bestandsaufnahme
1. Einleitung
Martialische Rhetoriken wie die „Kriege gegen Kriminalität und Drogen“, „zero tolerance“ oder „three strikes and you’re out“, die Wiederaufnahme der Vollstreckung von
Todesstrafen, außerordentlich steigende Gefangenenzahlen sowie Berichte über öffentliche Denunziation und Stigmatisierungen vermeintlicher Verbrecher prägen das Bild
einer steigenden Punitivität und Moralisierung der Kriminalpolitik, zumindest für die
USA. Nach einer Phase sozialpolitischer und sozialtherapeutischer Orientierung wird
jetzt von einem „Niedergang des Rehabilitationsideals“ (Allen 1981) gesprochen, in
dem zunehmend punitive Orientierungen an Opferinteressen und Sicherheitsbedürfnissen in Gemeinschaften die Kontrolle abweichenden Verhaltens leiten sollen.
Parallel dazu werden Tendenzen einer Entmoralisierung abweichenden Verhaltens
diagnostiziert. Hierzu wird nicht nur die Entkriminalisierung von Homosexualität oder
Abtreibung genannt, sondern es wird ein grundsätzlicher Orientierungswandel der Kriminalpolitik angenommen, nach dem abweichendes Verhalten immer weniger an abweichenden Orientierungen oder Motivationen von Individuen festgemacht wird. Im
Vordergrund sollen nun die Kontrolle von Gelegenheiten und die Steuerung von Risikopotentialen und -populationen stehen. Entmoralisierung bedeutet dann das Entstehen
eines „Risikostrafrechts“ (Frehsee 1997; Prittwitz 1997) und einer „Risikokriminologie“
(Groenemeyer 2001), die Ihren konkreten Ausdruck in der Betonung von Risikoprävention und technischer Überwachung sowie in einer ökonomisch fundierten Schadensorientierung sozialer Kontrolle finden. Diese soll nicht mehr das Individuum mit einer moralischen Verachtung oder Resozialisierungsansprüchen treffen, sondern ohne Rückgriff
1 In erheblich gekürzter Fassung erschienen als: „Punitivität im Kontext – Konstruktionen abweichenden Verhaltens und Erklärungen der Kriminalpolitik im internationalen Vergleich“. S. 209-232 in:
Menzel, B.; Ratzke, K. (Hrsg.), 2003: Grenzenlose Konstruktivität? Standortbestimmung und Zukunftsperspektiven konstruktivistischer Perspektiven abweichenden Verhaltens. Opladen: Leske +
Budrich.
52
Axel Groenemeyer
auf Moralisierungen über das Arrangieren von Situationen und Gelegenheiten funktionieren.
Punitivität und Risikomanagement bezeichnen in diesen Analysen dann allgemeine
Orientierungen der Kriminalpolitik, die als Bedrohung sowohl des liberalen Rechtsstaatsmodells als auch des an Inklusion orientierten Rehabilitationsmodells interpretiert
werden. Inklusion, Punitivität, liberale Rechtsstaatlichkeit und Risiko stellen Idealtypen
der Konstruktion abweichenden Verhaltens dar, die die Möglichkeiten der Interpretation
abweichenden Verhaltens beschränken und von denen angenommen wird, das ihre jeweilige Bedeutung in Zusammenhang mit kulturellen, gesellschaftlichen und politischen
Entwicklungen moderner Gesellschafen erklärt werden kann. Sie sind weder willkürlich
oder beliebig mobilisierbar, noch finden sie immer und überall ihre Akzeptanz und Legitimation, vielmehr sind sie kulturell verankert, institutionalisiert und werden durch
jeweils spezifische gesellschaftliche Akteure getragen. (Kapitel 2). Wenn also Punitivität und Risiko neue Orientierungen darstellen oder neue Bedeutungen erlangt haben sollen, so müssten hierfür nicht nur empirische Indikatoren gebracht werden (Kapitel 3),
sondern auch soziologisch gehaltvolle Erklärungen geliefert werden, die sowohl in der
Lage sind, allgemein gesellschaftliche als auch jeweils nationalstaatlich unterschiedliche Entwicklungen zu erfassen (Kapitel 4). Dies soll hier am Beispiel von Entwicklungen punitiver Tendenzen der Kriminalpolitik in einer komparativen Perspektive ausgelotet werden. Angesicht der zu diesem Thema mittlerweile vorliegenden, kaum noch zu
überblickenden Masse an Arbeiten, kann es hier allerdings nur um die Skizze einiger
Grundideen gehen.
2. Beschränkte Möglichkeiten der Konstruktion abweichenden
Verhaltens
Wenn ein Verhalten überhaupt als abweichend interpretiert wird und nicht über zumeist
situativ begründete Neutralisierungs- oder Normalisierungsstrategien ignoriert werden
kann, so ist offensichtlich die Auswahl an Kategorisierungsmöglichkeiten kulturell äußerst beschränkt (vgl. Groenemeyer 2001). Ob jemand der Psychiatrie oder der Sozialarbeit zugeführt oder strafrechtlich zur Verantwortung gezogen, zur Wiedergutmachung
von Schäden herangezogen, als Sündenbock benutzt wird oder als Nutznießer sozialer
Leistungen und Hilfen in Frage kommt, kann im Einzelfall von Zufällen abhängen, aber
moderne Gesellschaften stellen ein kulturelles Reservoir bereit, mit dem Verhaltensweisen und Individuen bestimmten Abweichungskategorien und damit auch bestimmten
Instanzen sozialer Kontrolle zugewiesen werden (Schaubild 1).
53
Punitivität im Kontext
Schaubild 1: Repräsentationen abweichenden Verhaltens und Formen sozialer
Kontrolle
Sünde,
moralisches
Vergehen
Kriminalität
Krankheit
Armut /
Deprivation
Buße / Läuterung
Opfer / Vergeltung
Bestrafung
Behandlung
Sozialpolitik
Schaden
Risikoprävention /
restorative
justice
Diese Typen haben sich im Laufe der Entwicklung moderner Gesellschaft als zentrale
Muster der Kontrolle ausdifferenziert und in spezifischen Institutionen oder Instanzen
sozialer Kontrolle niedergeschlagen. Ihre jeweilige Anwendung im Prozess der Kategorisierung von Handeln und Personen bestimmt aber nicht nur, wie abweichendes Verhalten konstruiert wird und bestimmten Instanzen sozialer Kontrolle zugewiesen wird.
Diese Typen strukturieren gleichermaßen Orientierungen innerhalb der verschiedenen
Instanzen und der sie prägenden Politiken sozialer Probleme. So kann z.B. die Kriminalpolitik zu bestimmten Zeiten und Situationen eher einem Modell der Inklusion über
Behandlung, Sozialarbeit oder Sozialpolitik folgen, zu anderen Zeiten oder Gelegenheiten aber auch eher durch eine expressive Punitivität, durch rechtsstaatlich Liberalität
oder durch eine Risikoorientierung geprägt sein. Das gleiche gilt auch für Armutspolitik, die Sozialarbeit oder für die Psychiatrie und die Drogenpolitik, allerdings mit jeweils spezifischen Ausprägungen. Wenn z.B. psychische Störungen eher dem Individuum zugerechnet oder als Ordnungsproblem interpretiert werden, so liegt eine stärkere
repressive, exkludierende oder auch punitive Orientierung der Psychiatriepolitik näher
als wenn psychische Störungen als Störung der gesellschaftlichen Strukturen und sozialen Unterstützungssysteme konstruiert wird.
In der Regel wird man in allen Politikbereichen immer eher eine Mischung dieser
Typen finden; man kann allenfalls sagen, dass zu bestimmten Zeiten jeweils ein Konstruktionstypus so etwas wie eine kulturelle Hegemonie der Kontrolle abweichenden
Verhaltens erlangen konnte. In diesem Sinne kann man z.B. dann von einer Vorherrschaft des „Rehabilitationsideals“ auszugehen (vgl. Garland 1985), ohne dabei zu ignorieren, dass selbstverständlich auch in dieser Zeit expressive und exemplarische Vergeltung und Risikoprävention praktiziert wurden (vgl. dazu auch Peters 2002b): 108ff.).
Die in jeder Phase der gesellschaftlichen und kulturellen Entwicklung zu findende
Heterogenität von Indikatoren wirft das Problem ihrer Auswahl für die Diagnose einer
grundlegenden Entwicklungsorientierung oder -tendenz auf. So müssen für die Analyse
z.B. eher kurzfristige und kurzlebige Projekte von eher längerfristig angelegten Entwicklungstrends und grundlegenden Veränderungen von Strukturen und Institutionen
sowie politische Rhetoriken und theoretische Ideen von Institutionalisierungen und etablierten Diskursen unterschieden werden. Besonders die Unterscheidung zwischen
54
Axel Groenemeyer
Rhetoriken auf der einen Seite und Institutionalisierungen konkreter Maßnahmen auf
der anderen Seite scheint hierbei von besonderer Bedeutung zu sein, nicht nur um der in
der modernen Kultur angelegten Unterscheidung von „Reden“ und „Tun“ gerecht zu
werden, sondern weil sich beide in ihren Logiken und sozialen Kontexten deutlich von
einander unterscheiden. So ist es durchaus wahrscheinlich, dass die politischen Rhetoriken nicht unbedingt etwas mit den institutionalisierten Praktiken zu tun haben und jenseits veränderter „offizieller“ Begründungen und wissenschaftlicher Thematisierungskonjunkturen möglicherweise „eigentlich alles beim Alten“ geblieben ist. Gerade die
Fragen nach den komplexen Beziehungen zwischen der öffentlichen und politischen
Sphäre einerseits und der professionellen, administrativen und praktischen Kriminalpolitik andererseits sind aber diejenigen, die in vielen Diskussionen um Entwicklungen der
Kriminalpolitik ausgeklammert werden.
3. Charakter und empirische Indikatoren punitiver Kriminalpolitik
Die „klassische“ Charakterisierung von Strafe als Rache und Wiederherstellung bzw.
Stabilisierung einer moralischen Ordnung findet sich bei Durkheim (1988). Er stellt das
Strafrecht als den zentralen Indikator für das „Kollektivbewusstsein“ dar. Hintergrund
ist dabei die Frage nach den Prinzipien der Ordnungsbildung und Integration in modernen Gesellschaften. Ausgehend von einer Gegenüberstellung von zwei Idealtypen von
Gesellschaftsformationen identifiziert Durkheim zwei Typen der Integration oder Ordnungsbildung. In „primitiven“ Gesellschaften, solchen mit einem geringen Grad an Arbeitsteilung, deckt sich das individuelle Bewusstsein weitgehend mit dem „Kollektivbewusstsein“. Die Ordnungsbildung oder Integration ergibt sich hieraus nahezu automatisch über gemeinsam geteilte Glaubensvorstellungen, Werte, Perspektiven und Interpretationen. Die vorherrschende Form der Integration ist in diesem Sinne die „Wertintegration“, die zudem über als heilig angenommene religiöse Ordnungsvorstellungen
abgesichert wird.
Der entscheidende Clou der Argumentation in Bezug auf soziale Kontrolle abweichenden Verhaltens besteht nun darin, der Strafe die zentrale Funktion bei der Sicherstellung dieser Wertintegration zu zuweisen. Strafe ist für Durkheim ein Ausdruck der
moralischen Ordnung, aber sie repräsentiert diese nicht nur, sondern sie erhält und reproduziert diese Ordnung, indem sie in expressiver Weise die moralischen Grenzen der
Gemeinschaft symbolisiert. Die Grundlage für die Existenz von Strafe ist also eine starke moralische Bindung. Strafe ist als affektiver Ausdruck der Verletzung der moralischen Ordnung und verinnerlichter Werte konzipiert; ihre Grundlage ist Leidenschaft
und Rache, Vergeltung ihre Motivation.
Mit der Entwicklung moderner, individualisierter Gesellschaften mit einer hohen
Arbeitsteilung sieht Durkheim die Möglichkeiten zur Herausbildung gemeinsamer
Glaubens- und Wertvorstellungen als beschränkt an. Der zentrale Mechanismus der Integration und Ordnungsbildung kann folglich kaum in einer Wertintegration gesehen
werden, sondern muss als wechselseitige Abhängigkeit oder „funktionale Interdependenz“ auf der Basis von Interessen gesucht werden. Dementsprechend soll auch die
Punitivität im Kontext
55
Strafe als expressiver und symbolischer Ausdruck von Gemeinschaftsgrenzen an Bedeutung verlieren. Es wird also explizit von einer Evolution der Strafe in „primitiven“
Gesellschaften zum Interessenausgleich über das Zivilrecht in modernen Gesellschaften
ausgegangen (Durkheim 1973). Die Strafe soll demnach entsprechend dem Bedeutungsverlust von Wertintegration in modernen Gesellschaften ihren expressiven und affektiven Charakter verlieren und durch rationale Konfliktregelungen des Zivilrechts ersetzt werden.
Als historische Analyse ist die Annahme einer derartigen Evolution kaum haltbar
(vgl. z.B. als Überblicke Garland 1990; Lukes 1983; Spitzer 1975), als Kategorie der
sozialen Kontrolle bzw. als idealtypische Repräsentation abweichenden Verhaltens verweist die Analyse allerdings auf einen verallgemeinerbaren Zusammenhang von Mechanismen gesellschaftlicher Ordnungsbildung und Strafe. Formen der Vergemeinschaftung über ein geteiltes und verinnerlichtes System von Werten bedürfen zur Stabilisierung der Ordnung eines Mechanismus der expressiven Symbolisierung moralischer
Grenzen. Dieser Mechanismus findet sich im exemplarisches Strafen und der damit verbundenen Konstruktionen abweichenden Verhaltens. Wichtig für die Charakterisierung
dieser Form der sozialen Kontrolle ist also zunächst einmal ihr eher unsystematischer,
exemplarischer, vor allem auf ein Publikum bezogener, expressiver, symbolischer und
affektiver Charakter und weniger die Punitivität im quantitativen Sinne.
Als Indikatoren unterscheidet Durkheim (1973) zwischen ‚qualitativen’ und ‚quantitativen’ Aspekten der Entwicklung der Strafe. ‚Qualitativ’ meint hier die Formen und
Bedeutungen der etablierten Institutionen des Strafsystems, während ‚quantitativ’ die
Variabilität und das Ausmaß ihrer Anwendung bezeichnet. Das Charakteristische an
Punitivität bezieht sich auf die expressiven und emotionalen Aspekte von Strafen und
Behandlungen für ein Publikum, die sie als „Rache“ der Gemeinschaft kennzeichnen
und nicht in ihren instrumentellen Bedeutungen betrachtet. Die verschiedenen Qualitäten oder Formen der Strafe und der sozialen Kontrolle sind offensichtlich in sehr unterschiedlichem Maße geeignet, die Funktion der Verdeutlichung und Stabilisierung von
Normen und Werten zu erfüllen. So wird meistens davon ausgegangen, dass z.B. die
verschiedenen Formen einer „restorative justice“, der Diversion oder Maßnahmen der
sozialen Rehabilitation weniger geeignet sind, die Rachegefühle zu befriedigen als z.B.
die Todesstrafe oder das Gefängnis.
Was den „quantitativen“ Aspekt des Strafsystems betrifft, so wird hier insbesondere
auf die Entwicklung der Gefangenenraten und die Zusammensetzung der Gefangenenpopulation Bezug genommen, da der Freiheitsentzug als eine der schwersten Strafen in
modernen, individualisierten Gesellschaften angesehen wird. Dem speziellen Charakter
punitiven Strafen als „Rituale der Vergeltung“ entsprechen allerdings eher Hinrichtungen (Evans 2001) und andere Formen der öffentlichen Folter, Verstümmelung oder Entehrung (Karstedt 1996). Gefängnisstrafen sind nur insofern ein valider Indikator für Punitivität als angenommen wird, dass der Freiheitsentzug an ehesten punitiven Einstellungen und Strafbedürfnissen in Gesellschaften entspricht, in denen die Anwendung der
Todesstrafe abgeschafft oder auf spezielle Fälle beschränkt ist.
Häufig wird davon ausgegangen, dass gemeinsam geteilte Glaubens- und Wertvorstellungen kaum mehr eine bedeutende ordnungsbildende Rolle für moderne Gesellschaften spielen und statt dessen durch eine (Rollen-)Inklusion in funktional differen-
56
Axel Groenemeyer
zierte Systeme oder durch eine individuelle, rationale Nutzenverfolgung ersetzt werden
(vgl. Tyrell 1985). Folgt man allerdings Durkheim, dann könnte die Entwicklung von
Strafbedürfnissen und Forderungen nach einer Verschärfung der Strafrechts in Zuge
moralischer Paniken als Beleg dafür herangezogen werden, dass dieser Mechanismus
der Stabilisierung moralischer Ordnungen nicht auf vormoderne Gesellschaften beschränkt ist, sondern auch heute noch von zentraler Bedeutung bei der Bewältigung moralischer Krisen ist. Und selbst wenn einer gesamtgesellschaftlichen Integration über
geteilte Werte und Normen heutzutage weniger Bedeutung zukommen sollte, so scheint
die möglicherweise sogar zunehmende Pluralisierung gemeinschaftlicher Lebenswelten
darauf hinzudeuten, dass der von Durkheim beschriebene Mechanismus von Ordnungsbildung über expressive Punitivität zumindest auf der lokalen Ebene weiterhin bedeutsam ist.
Neben den „qualitativen“ und „quantitativen“ Aspekten des Strafsystems wären die
Strafbedürfnisse der Bevölkerung ein Indikator für Punitivität, zur Abgrenzung sollte
man hier präziser allerdings eher von „punitiven Einstellungen“ sprechen. Tatsächlich
setzt Durkheim das Strafsystem bzw. das Strafrecht als direkten Ausdruck des „Kollektivbewusstseins“, so als würden sich Rache- oder Strafbedürfnisse der Bevölkerung automatisch in Recht und Kriminalpolitik umsetzen.2 Tatsächlich muss daran erinnert
werden, dass das Strafrecht, welches überhaupt erst den Tatbestand der Kriminalität
konstituiert, unauflöslich mit der Entstehung moderner Staaten, also der Durchsetzung
eines Monopols legitimer Gewaltsamkeit, verbunden ist. Daraus entsteht ein von der
Gesellschaft abgetrennte Sphäre, die eben nicht als ein Abbild der Gesellschaft funktioniert, sondern im Sinne einer „relativen Autonomie“ nach eigenen Logiken institutionalisiert ist.
Die Stabilisierung einer moralischen Ordnung ist allerdings nicht als ein Selbstzweck anzusehen; schließlich ist jede Ordnung in der Regel auch eine Ordnung von
Herrschaft und sozialer Ungleichheit. Auf diesen Aspekt der politischen Organisation
macht zwar bereits Durkheim (1973) aufmerksam, deutlicher ist dieser Punkt aber bei
Foucault (1977) herausgestellt. Strafe hat demnach die Funktion der Demonstration der
Macht des „Sovereigns“, die durch das abweichende Verhalten angezweifelt wurde:
Kriminelle Handlungen stellen die Wirksamkeit des Gewaltmonopols des Staates in
Frage. Die Funktion der Anwendung des Strafrechts besteht demnach in seiner symbolischen Wiederherstellung. Aus demselben Grund wird auch stellvertretend für die Opfer
dieser Taten bestraft, da jede eigenmächtige Bestrafung durch gesellschaftliche Gruppen
oder Opfer ebenfalls das Gewaltmonopol bedrohen würde. In diesem Sinne ist das
Strafrecht dann eine Demonstration von Macht und bezieht sich insbesondere auf diejenigen, die anderen Formen der traditionellen informellen sozialen Kontrolle im Rahmen
der Wertgemeinschaft nicht (mehr) unterliegen (Steinert 1987).
Strafe und soziale Kontrolle zielen in diesem Modell nicht auf die wenigen Täter
und Täterinnen, sondern entweder auf die allgemeine (Wahl-)Bevölkerung oder auf
spezielle Öffentlichkeiten; ihre Funktion liegt auf die Konstruktion, Herstellung oder
2 Wir werden sehen, dass zumindest implizit diese unsinnige Grundannahme auch heute noch in einigen Erklärungen zur Entwicklung des Strafens enthalten ist, wenn punitive Entwicklungen mit Entwicklungen von „fear of crime“ und punitiven Einstellungen in der Bevölkerung erklärt werden (siehe Kapitel 4.5).
Punitivität im Kontext
57
Restabilisierung von Konsens einer Wertegemeinschaft sowie auf die Demonstration
von Macht bzw. auf die Stabilisierung und Legitimierung von Herrschaft. Beide Aspekte können aber in einem Zusammenhang gesehen werden. So ist die These plausibel,
dass der expressive und symbolische Charakter des Strafens umso deutlicher hervortritt,
je mehr die politische Herrschaft auf eine ideologische und damit quasi religiöse Wertintegration aufbaut. Politische Regime mit einer politischen oder religiösen „Staatsideologie“ zeichnen sich demnach auch durch eine stärkere expressive Punitivität aus. Die
Todesstrafe und Gefangenenraten in den USA würden demnach als Indikator für die
auch anderorts bereits thematisierte starke religiöse Fundierung der Ordnungsbildung
und Herrschaftslegitimierung in der amerikanischen Gesellschaft sprechen (vgl. Putnam
2000).
Das Bild oder Normalverständnis abweichenden Verhaltens ist hier konzipiert als
Sünde, moralisches Vergehen und Verstoß gegen eine als göttlich oder zumindest heilig
begründet angesehene Ordnung, der moralische Empörung hervorruft. Der Abweichler
ist der moralisch Schwache, solange er als zugehörig zur eigenen Gemeinschaft interpretiert wird, oder der gefährliche Fremde, dem die Rolle als „Sündenbock“ zugewiesen
wird, wenn er als außerhalb der eigenen Gemeinschaft stehend konstruiert wird. Die soziale Zusammensetzung der Gefangenenpopulation oder der Adressaten anderer Formen
expressiver Punitivität kann deshalb auch als ein Indikator dafür genommen werden,
wer als ordnungsstörender „gefährlicher Fremder“ oder als „suitable enemy“ (Christie
1986) in einer Gesellschaft konstruiert wird.
Neben diesen häufig als „expressiv“ bezeichneten Funktionen punitiver Politik ist
dieses Modell eher auf Exklusion oder Segregation angelegt. Damit unterscheidet es
sich grundsätzlich von einer Politik der Rehabilitation, die auf Inklusion „benachteiligter“ Gruppen und Personen in die zentralen Funktionssysteme moderner Gesellschaften
zielt. Deren Grundlage ist nicht die Idee einer Integration über pluralistische Gemeinschaften, sondern die nationalstaatlich abgesicherte Schaffung eines „vereinheitlichten
Kollektivs“ (Simon 1997b: 280) über den Ausgleich ungleicher gesellschaftlicher Chancen. Ein weiteres Abgrenzungskriterium punitiver Politik zum „Rehabilitationsideal“
liegt in der anderen Bewertung von Professionalität: da eine punitive Politik direkt auf
ein Publikum zielt, ist sie durchlässiger für Reaktionen der Öffentlichkeit. Die Politik
der Rehabilitation ist demgegenüber an universalistischen Werthaltungen orientiert, die
eher durch Professionelle oder Experten und Expertinnen vertreten werden. Rehabilitationspolitik ist von daher weniger anfällig für Populismen (Garland 2001: 27ff.).
3.1 Gefangenenpopulation als Indikator für Punitivität
Anfang der siebziger Jahre 1973 schien selbst für die USA das Gefängnis als bedeutende Institution sozialer Kontrolle an Wert verloren zu haben. In einem Bericht der National Advisory Commission on Criminal Justice Standards and Goals von 1973 heißt
es:
The pervasive overemphasis on custody that remains in corrections creates more problems than it solves. Our institutions are so large that their … very scale
... dehumanizes, denies privacy, encourage violence, and defies decent control.
A moratorium should be placed on the construction of any large correctional
58
Axel Groenemeyer
institution. We already have too many prisons. If there is any need at all for
more institutions, it is for small, community-related facilities in or near the
communities they serve. (National Advisory Commission on Criminal Justice
Standards and Goals 1973: 12, zit. n. King 2000: 589f.).
Etwa zur gleichen Zeit erschienen auch in der amerikanischen Kriminologie Arbeiten,
in denen Vorstellung über die zu erwartenden Abschaffung der Gefängnisstrafe (Morris
1974) und über „A Nation Without Prisons“ (Dodge 1975) entwickelt wurden. Und
1973 war auch das Jahr, in dem Alfred Blumstein und Jacqueline Cohen zum ersten Mal
ihre Theorie über die Stabilität der Gefangenraten veröffentlichten (Blumstein/ Cohen
1973)3 und David Rothman (1971) war in seiner Study „The Discovery of the Asylum“
zum Ergebnis gelangt, dass Amerika „had been gradually escaping from institutional
responses, and one can foresee the period when incarceration will be used still more rarely than it is today“ (S. 295).
Die Zahl der Gefangenen lag 1972 insgesamt (State und Federal Prisons plus Local
Jails zusammen) bei etwa 338.000, was einer Gefangenenrate von etwa 162 auf 100.000
Einwohner entsprach. Diese Rate war in den vorhergehenden Jahren sogar gefallen (von
175 im Jahre 1970), aber im Prinzip seit fünfzig Jahren stabil geblieben. Im internationalen Vergleich war damit die Gefangenenrate allerdings etwa doppelt so hoch wie in
Englang und Wales (80 auf 100.000 Einwohner) und fast neunmal so hoch wie in den
Niederlanden mit einer Gefangenenrate von nur 19 auf 100.000 Einwohner (King
2000).
Während die Zeit Anfang bis Mittel der siebziger Jahre als Höhepunkt des „Rehabilitationsideals“ gekennzeichnet werden kann, in der Freiheitsstrafen eher als Ausnahmestrafe gesehen wurden, markiert das Jahr 1973 in den USA einen deutlichen Wendepunkt in Richtung auf eine stärker punitiv ausgerichteten Kriminalpolitik, die den Vorstellungen der Advisory Commission ebenso wenig entsprach wie den Stabilitätsannahmen von Blumstein und Cohen. Im Jahre 2000 sind in den USA nahezu 2 Millionen
Menschen in Gefängnissen, was einer Gefangenenrate von etwa 700 auf 100.000 Einwohner entspricht und im Weltmaßstab nur noch von der Russland übertroffen wird
(nur State and Federal Prisons: etwa 450, siehe Schaubild 1).4
3 Ganz ähnlich hatte bereits 1966 Kai T. Erickson die Stabilität der Gefangenenraten zur Grundlage
seiner an Durkheim anknüpfenden Funktionalitätsannahme von Kriminalität gemacht (Erikson 1978/
1966).
4 Hinter dieser Zahl verbergen sich allerdings durchaus unterschiedliche Entwicklungen in den Einzelstaaten und Regionen. Im Distrikt von Columbia erreicht die Rate z.B. bereits 1994 den Wert von
1583 Gefangenen auf 100.000 Einwohner; im Allgemeinen haben die Südstaaten höhere Gefangenenraten (nur State und Federal Prisons: z.B. Texas 717, Louisiana 672, Oklahoma 616 bei einem nationalen Durchschnitt von 389) als die Nordstaaten (z.B. North Dakota 112, Minnesota 113, Maine
124), die sich kaum von den europäischen Werten unterscheiden (Beckett/Western 2001: 48).
59
Punitivität im Kontext
Schaubild 1: Entwicklung der Gefangenenraten nach dem Zweiten Weltkrieg in
Deutschland, Italien, England & Wales im Vergleich zu den USA*
500
450
400
350
USA
300
250
200
England & Wales
150
100
50
Deutschland
Italien
19
50
19
52
19
56
19
58
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
0
•
ohne “local and county jails”. Die Werte für Deutschland sind hier und in der nächsten Tabelle effektiv niedriger als angegeben, da sie im Unterschied zu den anderen Ländern nicht auf die Gesamtbevölkerung berechnet sind, sondern nur auf die strafmündige Bevölkerung zwischen 14 und 65 Jahren.
Im Vergleich zu den Gefangenenraten in West-Europa zeigt sich zwar auch hier in den
neunziger Jahren insgesamt ebenfalls Steigerung, die allerdings auch nicht annähernd an
die Entwicklungen in den USA heranreicht. Selbst Portugal, das vor England und Wales
die höchsten Raten in West-Europa aufweist, erreicht mit 147 (1998) Gefangenen auf
100.000 Einwohner immer noch gerade mal etwa ein Viertel des US-amerikanischen
Wertes. Der Vergleich zu den USA verwischt allerdings die differenzierten Entwicklungen in den einzelnen Staaten Europas (Schaubild 2).
Im europäischen Vergleich variieren die Gefangenenraten sowohl zwischen den
Ländern als auch im Zeitverlauf, wobei sich allerdings die Rangplätze der Länder nur
wenig verändern. Man kann in West-Europa Länder mit einer eher niedrigen Rate
(Finnland 54, Norwegen 57, Schweden 60, Dänemark 60) von Ländern mit einer mittleren Rate (Belgien 81, Niederlande 85, Italien 85, Frankreich 88, Deutschland 96) und
Ländern mit einer hohen Gefangenenrate (Portugal 147, England und Wales 126, Spanien 112, Schottland 119) unterscheiden. Deutlich höhere Raten zeigen einige der ehemaligen Länder des Ostblocks (Rumänien 233, Polen 148, Tschechien 214, Ungarn 142
sowie die baltischen Staaten mit über 330, (Dünkel/Snacken 2000: 31, die Zahlen beziehen sich auf 1998). Finnland ist insofern ein bemerkenswertes Beispiel als dort die
Gefangenenraten 1950 noch auf einem Stand von etwa 200 auf 100.000 Einwohnern
lagen, dann aber eine kontinuierliche, bis heute anhaltende Reduzierung auf nunmehr 54
einsetzte (vgl. Kuhn 1997).
60
Axel Groenemeyer
Tabelle 2: Entwicklung der Gefangenenraten nach dem Zweiten Weltkrieg in
Deutschland, Italien, England & Wales
140
120
England & Wales
100
80
Deutschland
60
It alien
40
20
19
50
19
52
19
56
19
58
19
60
19
62
19
64
19
66
19
68
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
0
Insgesamt zeigt sich im historischen Verlauf der Gefangenenraten eine deutliche Heterogenität. In der Bundesrepublik ist sie in Folge der Strafrechtsreform Mitte der sechziger Jahre deutlich gesunken und stieg dann in einigen Wellenbewegungen wieder leicht
an bis Anfang der achtziger Jahre. Zwischen 1983 und 1990 sank sie um 22 Prozent, als
die Nachbarländern Frankreich, Niederlande und Belgien bereits steigende Raten aufwiesen. Ab 1990 sind die Raten auch in Deutschland steigend, allerdings ohne bisher
die Werte zu Beginn der sechziger Jahre erreicht zu haben. Italien mit einer traditionell
eher niedrigen Gefangenrate hat sich ebenfalls zu Beginn der neunziger Jahre einem europäischen Trend steigender Raten angepasst. Dies gilt auch für die Niederlande, die
1983 mit einer Rate von 28 auf 100.000 Einwohner noch die niedrigste Rate in Europa
aufwiesen. Sie sind das einzige Land in der Europäischen Gemeinschaft mit ausschließlich Perioden steigender Gefangenenraten für die Zeit zwischen 1983 und 1997. In diesem Zeitraum stieg die Rate um etwa 240 Prozent an, womit sich die Niederlande nun
dem europäischen Durchschnitt angepasst hat (Tournier 2000: 2). Seit den neunziger
Jahren steigen mit Ausnahme Finnlands und Dänemarks in allen Ländern die Gefangenenraten z.T. sehr deutlich an, so dass Tournier von einer „inflation carcérale“ spricht.
Allerdings flacht im europäischen Durchschnitt in den letzten Jahren der Anstieg wieder
ab, und einige Länder haben zwischen 1996 und 2000 z.T. deutlich sinkende (Frankreich, Finnland, Portugal Norwegen, Schweden) oder stabile (Österreich, Schottland,
Dänemark) Gefangenenraten.
Die Gefangenenraten beruhen immer auf Stichtagsdaten, d.h. die Anzahl der Gefangenen, die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt im Gefängnis befindet. Damit ist der
nicht unerhebliche Teil der Zu- und Abgänge im Laufe eines Jahres nicht erfasst, d.h.
im Laufe eines Jahres sind deutlich mehr Personen von Freiheitsstrafen betroffen als
sich in den Stichtagsdaten abbilden. Hinter diesen Entwicklungen der Gefangenenraten
können sich durchaus unterschiedliche Prozesse verbergen. So können gestiegene Ge-
Punitivität im Kontext
61
fangenenraten entweder darauf zurückgeführt werden, dass mehr Personen inhaftiert
worden sind, weil z.B. neue Populationen und Straftatbestände mit Freiheitsstrafe bedroht worden sind, oder aber dass die effektiven Haftstrafen durch härtere Urteile oder
durch Einschränkungen bedingter Entlassungen oder Bewährungen länger geworden
sind.5 Damit sind unterschiedliche Indikatoren von Punitivität angesprochen, die jeweils
anderen kriminalpolitischen Optionen entsprechen (vgl. Kensey/Tournier 1999). Zieht
man diese Unterscheidung in Betracht, so zeigen sich weitere Unterschiede zwischen
den Entwicklungen in den USA und Europa. Kensey und Tournier (1999) kommen für
Frankreich zu dem Ergebnis, dass die steigenden Gefangenraten zwischen 1974 und
1981 durch eine wachsende Zahl von Verurteilungen zustande gekommen ist, während
die durchschnittliche Haftdauer nahezu konstant geblieben ist. Danach ist die Zahl der
Neuzugänge eher fluktuierend, während die Haftdauer deutlich zunimmt. Letzteres
scheint in den meisten Ländern der Europäischen Union zuzutreffen. Die gestiegenen
Gefangenenraten sind im Unterschied zu den USA im Wesentlichen auf eine Verlängerung der effektiven Haftzeiten, z.B. durch erschwerte Bedingungen bei vorzeitigen Entlassungen oder durch härtere Urteile, und nur sekundär auch auf eine Ausweitung der
Zahl von Verurteilten pro Jahr zurückzuführen.6 Dagegen ist in den USA erstaunlicherweise die durchschnittliche Haftdauer kaum angestiegen (vgl. King 2000: 607).
Wir haben es in Europa im Vergleich zu den USA also in den letzten Jahren weniger
mit einer stärkeren punitiven Tendenz zu tun, sondern eher mit einer Neustrukturierung
des Systems der Strafen. Einerseits ist der Anteil der Verfahrenseinstellungen durch die
Staatsanwaltschaft deutlich gestiegen, und kurze Haftstrafen werden eher durch Geldstrafen und Haftstrafen auf Bewährung ersetzt, wodurch sich aber bei einem Rückfall
automatisch die Haftdauer erhöht. Anderseits sind die Strafen härter und Entlassungen
(z.B. bedingte Entlassungen nach Teilverbüßung) seltener geworden. Wacquant (2000:
97) spricht in diesem Zusammenhang von einer „Dualisierung“ des Strafsystems.
Betrachtet man die Frage, an wen sich die punitive Kriminalpolitik richtet, so müssen Differenzierungen der Insassenpopulation nach begangenen Delikten und sozialen
Tätermerkmalen untersucht werden. In Bezug auf die Deliktstruktur sind zwei Entwicklungen von besonderer Bedeutung: Die soziale Kontrolle von Eigentumsdelikten und
die besondere Bedeutung des Konsums illegaler Drogen.
In Deutschland ist der Anteil der aufgrund von Eigentumsdelikten einsitzenden Gefangenen in den letzten Jahren kontinuierlich zurückgegangen, was im Wesentlichen auf
Verfahrenseinstellungen durch die Staatsanwaltschaft, auf vermehrte Anwendung ambulanter Maßnahmen (z.B. Diversion) und auf die Ersetzung von Freiheits- durch Geld5 Beispielsweise zeigt ein Vergleich der Gefängnisstatistiken, dass in Schweden trotz deutlich niedrigeren Gefangenenraten im Vergleich zu Deutschland jährlich sehr viel mehr Personen inhaftiert werden, weil in Schweden die durchschnittliche effektive Haftdauer erheblich kürzer ist (Dünkel/Snacken 2000: 32). Als Indikator für Punitivität für bei einem internationalen Vergleich müssten zusätzlich zu den Gefangenenraten und der Haftdauer u.a. auch noch die Haftbedingen, die Verbreitung alternativer Sanktionen und die Bedeutung von Gefängnis als Instrument der punitiven Exklusion einbezogen werden. Möglicherweise wäre z.B. ein Behandlungsvollzug eher dem Rehabilitationsmodell
zu zurechnen (vgl. Lynch 1988).
6 Ein weiterer Grund für die Zunahme der Gefangenenraten ist im deutlichen Anstieg der Verhängung
von Untersuchungshaft zu sehen, was in Deutschland mittlerweile immerhin schon 23 Prozent der
Gefangenen ausmacht.
62
Axel Groenemeyer
strafen zurückzuführen ist. Dieser Trend zeigt sich auch in anderen Ländern der Europäischen Union. So ging z.B. in Frankreich der Anteil der Gefangenen mit Eigentumsdelikte von über 50 Prozent im Jahre 1975 auf etwa 20 Prozent 1995 zurück, während sich
der Anteil der Gefangenen mit einem Gewaltdelikt kaum verändert hat, der Wert liegt
bei etwas mehr als ein Drittel der Gefangenen).7 Ähnliche Verhältnisse zeigen sich z.B.
auch in Deutschland und England.
Demgegenüber ist der Anteil der Gefangenen mit einem Drogendelikt in allen Ländern der Europäischen Union erheblich gestiegen. Sie machen z.B. in Deutschland 1999
etwa 15 Prozent der Gefangenen aus, in Frankreich 1997 über 20 Prozent. Ein Großteil
der Steigerungen der Gefangenenrate in den Niederlanden ist ebenfalls auf die Neubewertung des illegalen Drogenkonsums zurückzuführen. Allerdings ist auch hier der Unterschied zu den USA deutlich, dort betrug der Anstieg von Gefangenen mit Drogendelikten allein zwischen 1980 und 1993 etwa 880 Prozent, darüber hinaus hat sich die
durchschnittliche Haftdauer für diese Gruppe im gleichen Zeitraum mehr als verdoppelt
(von 13 auf 30 Monate, vgl. Austin et al. 2001). Blumstein und Beck (1999) haben errechnet, dass diese Zunahme für 29 Prozent der Gesamtzunahme der Gefangenenpopulation in den USA verantwortlich ist. Derzeit ist allerdings kaum abzusehen, ob sich
dieser Trend bei den Drogendelikten fortsetzt, ob sich die sinkenden Zahlen der polizeilichen Registrierung von Erstkonsumenten auch auf die Gefangenenzahlen niederschlagen werden oder ob sich wieder eine eher gesundheitspolitische Orientierung beim Drogenkonsum durchsetzt. Für Frankreich deutet sich jedenfalls in den letzten Jahren bereits eine Umkehr des Trends an (Tournier 2002: 360).
Die Neustrukturierung des Strafsystems drückt sich also auch in einer Neugewichtung der zu sanktionierenden Tatbestände aus, deren Schwerpunkt sich von Taten mit
direkt betroffenen Opfern (Eigentumsdelikte) zu Tatbeständen ohne Opfer (Drogenkonsum) verschoben hat (Wacquant 2000: 96). Zwei weitere Deliktkategorien tragen direkt
zum Anstieg der Gefangenenrate bei: Delikte gegen sexuelle Selbstbestimmung und
Migrationsdelikte bzw. Verurteilungen von Migranten. Zwar ist die polizeiliche Registrierung von Vergewaltigungsdelikten seit einiger Zeit eher rückläufig, ihr Anteil an den
Gefangenen ist allerdings gestiegen. Zwischen 1984 und 1998 hat sich die Anzahl Gefangener mit einer Verurteilung wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern nahezu verdoppelt.
Ein besonders Problem stellen Zugewanderte oder ethnische Minderheiten dar.8 Am
deutlichsten stellen sich auch hier die Disparitäten in den USA dar. Während die Gefangenenrate bereits 1996 für Weiße bei 217 auf 100.000 Einwohner lag, erreichte sie für
African-Americans insgesamt den Wert von etwa 1.700 (Hispanics 610). Allerdings
sind Frauen überall in den Gefängnissen sehr deutlich unterrepräsentiert; berechnet man
deshalb die Gefangenenrate nur für die schwarze männliche Bevölkerung, so liegt sie
bei über 6.600; nahezu die Hälfte der Gefängnisinsassen in den USA ist dunkler Haut7 Von dieser Entwicklung ausgenommen sind allerdings Sexualdelikte, deren Anteil deutlich gestiegen
ist (Kensey/Tournier 1999: 105).
8 Dies ist insbesondere auch ein Problem der Erfassung. In allen amtlichen Statistiken gilt als „Ausländer“ immer „Pass-Ausländer“, weshalb „Eingebürgerte“ oder „Aussiedler“ den Einheimischen zugerechnet werden. Von daher sind die Zahlen mit Ländern mit einer anderen Einbürgerungspraxis kaum
miteinander zu vergleichen.
Punitivität im Kontext
63
farbe bei einem Bevölkerungsanteil von etwa 13 Prozent. In Deutschland hat der Anteil
nichtdeutscher Gefangener im letzten Jahrzehnt außerordentlich stark zugenommen von
etwa 10 Prozent in den achtziger Jahren auf mittlerweile an die dreißig Prozent. Dabei
ist der Anteil der Nichtdeutschen unter den Untersuchungsgefangenen mit etwa 50 Prozent besonders hoch. Der größte Teil des Anstiegs der Gefangenenpopulation im letzten
Jahrzehnt ist hierauf zurückzuführen. Ähnliche Entwicklungen zeigen sich in den Ländern der Europäischen Union.
Hierbei spielt zwar einerseits die starke Zunahme von Delikten in Zusammenhang
mit illegaler Migration eine Rolle, andererseits haben aber verschiedene Untersuchungen gezeigt, dass bei Ausländern grundsätzlich die Chance höher ist, zu Freiheitsstrafen
verurteilt zu werden (vgl. (Melossi 2001; Wacquant 2000: 99ff.). Wir haben es hier im
Gefolge des Schengener Abkommens mit einer europäischen Vereinheitlichung zu tun,
die in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union nicht nur auf der Ebene politischer
Diskurse zu einer Neukonstruktion von Migration als eines der zentralen Probleme innerer Sicherheit geführt hat. Wenn ein Großteil punitiver Tendenzen der Kriminalpolitik
auf den gestiegenen Anteil Nicht-Einheimischer zurückgeführt werden kann, so spricht
dieses durchaus für eine Kriminalisierung von Migration. In diesem Sinne ist die Neustrukturierung des Strafsystems auch eine Neukonstruktion von „suitable enemies“ in
Form von „Fremden“ und Drogenabhängigen.
Zusammenfassend fällt es in einer längerfristigen Perspektive schwer, außerhalb der
USA eine insgesamt steigende Tendenz zu stärkerer Punitivität auf der Grundlage dieses Indikators nachzuweisen. Vielmehr zeigt sich eine große Heterogenität der Entwicklungen in Europa, die nur schwer auf einen Begriff zu bringen ist. Einerseits fluktuieren
die Gefangenenzahlen in einzelnen Ländern über die Zeit, ohne einheitliche Tendenz.
Von daher scheinen sich hier eher länderspezifische Erklärungen auf der Basis politischen Entscheidungsanalysen anzubieten, andererseits ist allerdings die Rangfolge von
Ländern (und Regionen) mit eher niedrigen oder höheren Gefangenenraten über die Zeit
stabil, so dass sich von daher eine vergleichende politikwissenschaftliche Analyse im
Sinne von „Kriminalstaatsregimen“ anbietet, die so etwas wie eine „Pfadabhängigkeit“
der Kriminalpolitik konstituieren (vgl. Esping-Andersen 1990).
Nimmt man allerdings nur die Entwicklungen der neunziger Jahre als Maßstab, so
scheint doch eine deutliche Konvergenz zu steigender Punitivität auch in Europa feststellbar zu sein, die Anlass gegeben hat für die Entwicklung von Erklärungen über
grundlegende gesellschaftliche Modernisierungsprozesse, von denen alle Länder gleichermaßen betroffen sind. Dabei täuscht der globale Indikator Gefangenenrate darüber
hinweg, dass Punitivität in Europa und in den USA jeweils etwas anderes bedeutet.
Während die Explosion der Gefangenenrate in den USA sowohl durch eine Ausweitung
der von Punitivität betroffenen Bevölkerungsgruppen als auch durch eine Verlängerung
der Haftdauer entstanden ist, bezieht sich Punitivität in Europa eher nur auf verlängerte
Haftzeiten und auf eine interne Umstrukturierung der Gefangenenpopulationen. Parallel
dazu können aber auch Tendenzen der Entkriminalisierung und deutliche Tendenzen der
Deinstitutionalisierung, insbesondere in Bereich kurzer Haftzeiten festgestellt werden.
Dieses betrifft nicht nur die Entwicklung und Anwendung neuer Formen sozialer Kontrolle, wie z.B. Diversion oder Täter-Opfer-Ausgleich, insbesondere bei Jugendlichen,
sondern lässt sich auch auf der Ebene „traditioneller“ Strafrechtssanktionen nachweisen:
64
Axel Groenemeyer
Zwischen 1981 und 1998 hat sich z.B. die Rate der Verfahrenseinstellungen durch die
Staatsanwaltschaft nahezu verdoppelt. Man kann hier durchaus von einer De-Institutionalisierung ohne Strafrechtsänderungen, insbesondere bei Diebstahlsdelikten, sprechen.9
Moralische Paniken, Angst und punitive Einstellungen in der Bevölkerung
Wenn es um Entwicklungen der Kriminalpolitik geht, wird häufig davon ausgegangen, dass die punitiven Tendenzen in der Politik mit einer Zunahme von Unsicherheitsgefühlen und punitiven Einstellungen in der Öffentlichkeit zu tun haben. Dahinter steckt
die simple Idee, dass die Kriminalpolitik in Demokratien gar nicht anders kann als dem
Willen der Wähler und Wählerinnen zu folgen. Allerdings gehen auch elaboriertere gesellschaftstheoretische Entwürfe zumindest häufig implizit von einem ähnlichen Zusammenhang aus, wenn punitive Trends der Kriminalpolitik auf Ängste und fehlende soziale und innere Sicherheit in der Öffentlichkeit zurückgeführt werden (siehe Kapitel 4.5).
In Untersuchungen zu Sanktions- und Kriminalitätseinstellungen wird Punitivität
häufig gemessen als allgemeines Einstellungskonstrukt im Sinne von Graden der Zustimmung zu oder Ablehnung von Items wie „Gerichte urteilen heutzutage nicht streng
genug“ oder als Einstellungen bezogen auf die gewünschte Behandlung von Tätern oder
Täterinnen bei spezifischen Delikten abgefragt (z.B. Boers/Sessar 1991; Kury/Ferdinand 1999; Longworthy/Whitehaed 1986). Der International Crime and Victimization
Survey (Alvazzi del Frate/Zvekic/van Dijk 1993; van Dijk/Mahew/Killias 1990) benutzt
z.B. die Vignettentechnik, bei der in den Umfragen ein fiktiver Fall (Einbruch und
Diebstahl eines Fernsehers) vorgelegt wird, und die Befragten dann aus einer Liste die
gewünschte Form sozialer Kontrolle auf das Delikt auswählen sollen. Die Ergebnisse
zeigen deutliche Unterschiede zwischen den Ländern: So empfehlen in der Schweiz nur
etwa 9 Prozent eine Gefängnisstrafe, etwa 13 Prozent der Deutschen und in den skandinavischen Ländern, aber 53 Prozent der US-Amerikaner. Insgesamt scheinen punitive
Einstellungen in Staaten mit einem Common Law (USA, Großbritannien, Australien,
Neu-Seeland) weitere Verbreitung zu finden als in Staaten mit einem Civic Law (Kontinentaleuropa). Im Gegenzug findet in den Staaten mit einer geringeren Punitivität betreuende, rehabilitative oder restorative Maßnahmen eine deutlich höhere Zustimmung
(vgl. als Überblick auch Kury/Ferdinand 1999). Im Zeitverlauf gehen viele Untersuchungen von einer in den letzten zwei Jahrzehnten insgesamt steigenden Tendenz punitiver Einstellungen in der Öffentlichkeit nicht nur in den USA, sondern auch in Europa
aus.
Traditionell ein wichtiger Indikator für punitive Einstellungen in der Bevölkerung ist
die Rate der Befürwortung der Todesstrafe für bestimmte Verbrechen. In der Bundesrepublik zeigt sich hierzu ein charakteristisches Bild. Noch in den fünfziger Jahren, also
nach Abschaffung der Todesstrafe mit dem Grundgesetz, zeigte eine bedeutende Mehrheit noch Zustimmung für die Todesstrafe, allerdings mit deutlich abnehmender Tendenz. In den sechziger Jahren bis Anfang der siebziger Jahre ging der Anteil der Befragten, der für die Todesstrafe war, kontinuierlich von 52 auf 33 Prozent zurück, stieg dann
9 Auch wenn die „moralischen Paniken“ in der Öffentlichkeit, die sich häufig an einzelnen, medial besonders aufbereiteten Gewaltfällen aufhängen, wie auch die neue Betonung des Kriminalitätsopfers
sowohl in der Politik als auch der Kriminologie darauf hindeuten könnten, dass besonders Delikte mit
Opfern einer Neubewertung unterliegen und Anlass für punitive Tendenzen gäben (Peters 2002a), so
spiegelt die punitive Praxis des Kriminalsystems dieses allenfalls in Bezug auf Sexualdelikte wider.
Punitivität im Kontext
65
auf dem Höhepunkt der Bader-Meinhof-Terrorismus-Kampagne 1977 wieder auf 45
Prozent an, um bis 1980 weiter auf 28 Prozent zu sinken. Während in den fünfziger Jahren insbesondere Schichten mit höherem Bildungsgrad für die Todesstrafe votierten und
das traditionelle Arbeitermilieu ihr u.a. aufgrund der Erfahrungen der Weimarer Republik und des Nationalsozialismus eher ablehnend gegenüberstand, drehte sich das Verhältnis in den siebziger Jahren um. 1980 waren nur 14 Prozent der Befragten mit Abitur
für die Todesstrafe, gegenüber 29 Prozent derer, die nur die Hauptschule besucht hatten
(Evans 2001: 955f.). Ein ähnliches Bild zeigt sich auch für Frankreich, das die Todesstrafe 1981, trotz der auch dort deutlich vorhandenen Mehrheit der Befürworter, abgeschafft hat. Erst nach der Abschaffung der Todesstrafe sank ihre Rate unter 50 Prozent
(1983) bis auf etwa 30 Prozent im Jahre 1999 (Robert 2002: 14). Demgegenüber wird
ist in den USA die Todesstrafe von etwa drei Viertel der Befragten unterstützt (Roberts/
Stalans 1999: 49, vgl. auch Hood 2000).
Auch wenn es im Zuge massenmedial erzeugter „moralischer Paniken“ − z.B. nach
den Taxifahrermodern in sechziger Jahren, den Debatten um die RAF in den siebziger
Jahren oder den Kindermorden in den neunziger Jahren − immer wieder zu einer Ausweitung der Rate der Befürworter kam, so zeigt sich insgesamt an diesem Indikator
doch eine sehr deutliche Abnahme punitiver Einstellungen, und selbst in den fünfziger
und sechziger Jahren, als die Befürworter der Todesstrafe noch in der Mehrheit waren,
ist es − trotz einiger Versuche der CDU und anderer rechter Parteien − nicht gelungen,
aus den „moralischen Paniken“ politisches Kapital zu schlagen.10 Tatsächlich scheinen
punitive Einstellungen zumindest in diesem Fall nicht die Grundlage für politische Entscheidungen abgegeben zu haben, sondern umgekehrt: die punitiven Einstellungen reduzieren sich in Folge der politischen Entscheidungen.
Punitiven Einstellungen haben sich für lange Zeit in einem direkten Zusammenhang
zur öffentlichen Bedeutung des Themas Kriminalität als wichtiges soziales Problem,
zum Ausmaß der Furcht vor Kriminalität und zur Ausländerfeindlichkeit zu entwickeln.
Hierfür sind die Entwicklungen in Frankreich ein gutes Beispiel: Bis gegen Anfang
2000 war das vorherrschende Problem, dem sich die Regierung in den Umfragen widmen sollte, die Arbeitslosigkeit. Allerdings zeigt dessen Bedeutung bereits seit Ende
1986 eine deutlich abnehmende Tendenz, im gleichen Maße steigt seitdem „Gewalt und
Sicherheit“ als vorrangiges Problem an und übertrifft seit Anfang 2000 das Thema Arbeitslosigkeit (Robert 2002: 11). Das Unsicherheitsgefühl11, das nach einem Absinken
Mitte der achtziger Jahre relativ stabil geblieben war, steigt ebenfalls ab 1999 steil an.
Diese Entwicklungen verliefen bis 1994 weitgehend parallel zu ausländerfeindlichen
Einstellungen12 und zur Zustimmung zur Todesstrafe. Seit Mitte der neunziger Jahre
scheint sich die Verbindung zwischen Unsicherheitsgefühlen, Ausländerfeindlichkeit
und Punitivität etwas zu locken, d.h. die Unsicherheit speist sich weniger aus Xenophobie und punitiven Einstellungen. Robert (2002: 15) interpretiert diese Entwicklung damit, dass Unsicherheitsgefühle gegenwärtig nicht mehr ausschließlich für ein Wählerpo10 Die DDR hat erst 1987 als erster sozialistischer Staat die Todesstrafe im Rahmen der Bemühungen
der DDR um eine stärkere internationale Anerkennung abgeschafft; sie war bereits seit 1981 nicht
mehr vollstreckt worden (Evans 2001: 1020ff.).
11 Vollständige Zustimmung zu: „Man fühlt sich nicht mehr sicher heutzutage“.
12 Vollständige Zustimmung zu: „Es gibt in Frankreich zu viele Ausländer“.
66
Axel Groenemeyer
tential der extremen Rechte steht, sondern sich auf weitere Bevölkerungsgruppen ausgedehnt hat, welche die Angst vor Kriminalität nicht mehr automatisch mit Ausländerfeindlichkeit und Punitivität verbinden.
Aber was sagen diese Ergebnisse der Umfrageforschung wirklich aus? Tatsächlich
hängen die gemessenen Sanktionseinstellungen davon ab, was die Befragten über Kriminalität − insbesondere aus den Medien − wissen (Roberts/Stalans 1997). Dementsprechend sind die Vorstellungen von Kriminalität beherrscht von Gewalt und Aufsehen erregenden Fällen. Die Entwicklung der Einstellungen zur Todesstrafe hat gezeigt, dass
diese eher den politischen Entscheidungen und massenmedialen Thematisierungskonjunkturen folgen als umgekehrt. Dies lässt sich verallgemeinern, wie die Untersuchung
von Katherine Beckett (1997) zeigt. Dabei stehen weder die Einschätzungen der Entwicklungen von Kriminalität noch punitive Einstellungen in der Bevölkerung mit Kriminalitätsentwicklungen (sowohl was die offiziellen Zahlen betrifft, aber auch in Bezug
auf Entwicklungen, die sich in Opferbefragungen abbilden) in einer starken Beziehung.13
4. Theorien und Erklärungen der Kriminalpolitik
Die hier referierten empirischen Befunde zur Entwicklung von Punitivität und punitiven
Einstellungen bilden die Grundlagen für verschiedene Erklärungsansätze, die jeweils
auf unterschiedlichen Ebenen argumentieren. Ein wesentlicher Prüfstein für diese Erklärungen wird deren Fähigkeit sein, insbesondere die differentiellen Entwicklungen in den
verschiedenen Ländern nachzeichnen zu können. Darüber hinaus soll sie aber auch eine
Antwort auf die Frage geben, ob und inwieweit es im Zuge der weiteren Entwicklung
international zu Konvergenzen der Kriminalpolitik kommen könnte, worunter allerdings
meistens eine Anpassung an das US-amerikanische Modell verstanden wird (z.B. Wacquant 2000).
Das erste Erklärungsmodell geht eher empiristisch vor und sieht die Entwicklungen
der Kriminalpolitik als Abbild der Kriminalitätsentwicklung, d.h. die Unterschiede in
den Gefangenenraten und ihre unterschiedlichen Entwicklungen sind ein Ausdruck sich
unterschiedlich entwickelnder Kriminalitätsraten (4.1). Das zweite Modell ist eher politikwissenschaftlich, und geht davon aus, dass sich die Kriminalpolitik als politischer
Entscheidungsprozesse erklären lässt. Diese reflektieren einerseits punitive Einstellungen in der Öffentlichkeit, die aus wahltaktischen Gründen instrumentalisiert werden,
andererseits sind sie aber auch durch die Struktur und Aktivitäten kollektiver Akteure in
der Gesellschaft (z.B. Interessengruppen, soziale Bewegungen) zu analysieren (4.2).
Diese beiden Erklärungen werden hauptsächlich im Kontext der politischen Praxis verwendet, auch wenn sie z.T. ihr Gegenstück in der kriminologischen und politischen For13 Studien zur Kriminalitätsfurcht haben auch gezeigt, dass die Kriminalitätsentwicklung (und auch die
Furcht) außerhalb des eigenen Wohnviertels immer als dramatischer wahrgenommen wird. Aus diesen Studien wird auch deutlich, dass offenbar die Kriminalitätsfurcht bezogen auf das eigene Wohngebiet in Deutschland über die Zeit sich eher leicht wellenförmig entwickelt, aber auf alle Fälle in
den letzten Jahren tatsächlich nicht angestiegen ist (Reuband 1992).
Punitivität im Kontext
67
schung finden. Die Zwänge politischer Entscheidungsfindung stehen auch im dritten
Modell im Vordergrund, das von einer Wechselbeziehung zwischen sozialer Sicherung
und Kriminalpolitik ausgeht. Die zentrale These ist hier, dass im Zuge der krisenhaften
wirtschaftlichen Entwicklung Kriminalpolitik immer stärker als Ersatz für Sozialpolitik
sowie als Kontrolle der Unterschichten und ethnischen Minderheiten verstanden werden
muss (4.3). Wird hierbei bereits auf neo-liberale Entwicklungen im Rahmen der Globalisierung verwiesen, so geht das vierte Modell explizit auf veränderte Modelle staatlicher Interventionen im Rahmen des neo-liberalen Diskurses ein (4.4). Schließlich kann
ein fünftes Modell unterschieden werden, das die Entwicklungen von Punitivität in der
Kriminalpolitik versucht gesellschaftstheoretisch zu verorten und damit veränderte Orientierungen im Kontext der Entwicklung einer Risikogesellschaft zum Ausgangspunkt
nimmt (4.5).
4.1 Kriminalitätsentwicklung und Kriminalpolitik
Das die Entwicklung der Gefangenenrate etwas mit Kriminalitätsentwicklung zu tun
hat, scheint auf den ersten Blick selbstverständlich. Schließlich wird ja logischerweise
davon ausgegangen, dass Gefängnisinsassen nicht nur kriminelle Delikte begangen haben, sondern auch erwischt und verurteilt worden sind. Von daher ist zunächst die
Hypothese durchaus plausibel, dass je mehr Täter und Täterinnen erwischt werden, desto höher auch die Rate der Gefangenen sein muss. Dies gilt allerdings nur dann, wenn
die konstruierten und verfolgten Straftatbestände, das Strafmaß und die Verurteilungspraxis als konstant angesehen werden könnten. Dies ist aber ja gerade nicht der Fall,
was die Verhältnisse verkompliziert.
Tatsächlich ist die Frage nach dem Zusammenhang zwischen der (offiziellen) Kriminalitätsrate und Entwicklungen der Gefangenenrate bislang nicht klar zu beantworten.14 Es ist zwar durchaus plausibel, dass Gefangenenraten steigen, wenn die Kriminalitätsraten steigen, genauso kann aber auch davon ausgegangen werden, dass die Kriminalitätsraten sinken, wenn die Gefangenenraten steigen (sei es durch Rehabilitation,
durch Abschreckung oder durch „incapacitation“). Zusammengenommen können sich
diese Effekte neutralisieren, so dass empirisch entweder kein Zusammenhang gemessen
wird, oder es lassen sich zu unterschiedlichen Zeiten jeweils unterschiedliche Effekte
feststellen.
Die Untersuchung von Beckett und Western (2001) konnte nur einen schwachen Effekt der Gewaltraten auf die Gefangenenraten in den USA feststellen, ohne allerdings
die umgekehrte Hypothese in Betracht zu ziehen (vgl. auch Greenberg 2001; Rutherford
1985). Dabei ist es geradezu das politische Programm der Gefängnisinflation in den
USA gewesen, über Inhaftierungen die Kriminalitätsrate zu senken (vgl. Greenwood
1982). Der in den USA seit Mitte der achtziger Jahre zu beobachtende Rückgang der
Gewaltkriminalität wird so z.B. zumindest teilweise auch mit der Ausweitung von Ge14 Die polizeiliche Kriminalstatistik ist hier durchaus ein geeigneter Indikator. Sie bestimmt in bedeutendem Ausmaß den Arbeitsanfall der Justiz und ist außerdem eher eine Grundlage für Veränderungen der Kriminalpolitik als z.B. Viktimisierungs- oder Self-Report-Studien. Zudem kann der Quotient aus offizieller Kriminalitätsrate und Gefangenenrate als Indikator für Punitivität des Strafsystems verwendet werden (vgl. Pease 1994).
68
Axel Groenemeyer
fängnisstrafen erklärt. In einer sorgfältigen empirischen Modellierung kommt Spelman
(2000) zu dem Ergebnis, dass etwa ein Viertel des Rückgangs an Gewaltkriminalität in
den neunziger Jahren über „incapacitation“ erklärt werden kann; wesentlich wichtiger
sind allerdings soziale, arbeitsmarktpolitische und demografische Faktoren sowie Veränderungen illegaler Märkte und Maßnahmen der Waffenkontrolle (Blumstein/Wallman
2000).
Wenn es einen starken Zusammenhang zwischen Kriminalitätsraten und Kriminalpolitik gäbe, so wäre ein einfacher Zyklus plausibel, nachdem zunächst steigende (offizielle) Kriminalitätsdaten zu steigenden Gefangenenzahlen führen, die dann zu einem
Absinken der Kriminalitätsraten führen, was dann wiederum die Gefangenenzahlen sinken ließe. Tatsächlich ist ein derartiger Zyklus empirisch nicht festzustellen. Zwischen
der Erfassung von Kriminalität durch die Polizei und den Gefangenenraten ist zumindest der ebenfalls variable Selektionsfilter der Justiz zu berücksichtigen, der wiederum
u.a. auch von kriminalpolitischen Entscheidungen abhängt. Diese wiederum können
selbst wieder u.a. auch von den Ergebnissen der Kriminalstatistik beeinflusst werden.
Damit werden allerdings die Zusammenhänge zwischen Kriminalitätsentwicklung und
Kriminalpolitik derart komplex, dass eindeutige Aussagen hierzu kaum gemacht werden
können.15
In den USA zeigt sich der paradoxe Effekten, dass die punitiven Politiken („war on
drugs“, „zero tolerance“, „three strikes“, „mandatory sentencing“, Aufhebung des Moratoriums der Vollstreckungen von Todesstrafen“) alle nicht bei einem Ansteigen, sondern bei einem Absinken der Kriminalitätsrate durchgesetzt wurden. Nimmt man SelfReport-Studien als groben Indikator für Entwicklungen des Drogenkonsums, so zeigte
sich in den USA bereits zu Beginn der achtziger Jahre ein deutlicher Rückgang, während die Deklarierung des „war on drugs“ erst Ende der achtziger Jahre erfolgte. Tonry
(2000: 23) schließt deshalb: „If reduced drug use was its aim, the war had been won a
decade before it was declared“. Die “Zero-Tolerance-Politik” in New York wurde zu
Beginn der neunziger Jahre propagiert, zu einer Zeit, als die Gewaltkriminalität bereits
deutlich sank, was dann allerdings wiederum als politischen Erfolg der Politik konstruiert werden konnte.
Im internationalen Vergleich lassen sich allerdings auch viele Beispiele finden, in
denen bei steigenden Kriminalitätsraten die Gefangenenraten gesunken sind oder bei
gleichen Kriminalitäts- und Viktimisierungsraten die Gefangenenraten sehr unterschiedlich ausfallen (vgl. z.B. Downes 1988; Rutherford 1985). Bemerkenswert sind hier die
Niederlande, in der sich zwischen 1950 und 1978 die Kriminalitätsrate vervierfacht hat,
die Gefangenenrate aber um fast zwei Drittel gesunken ist.
Auch wenn die direkten Effekte zwischen Kriminalitätsentwicklung und Kriminalpolitik im Einzelfall sicher nicht zu vernachlässigen sind, so sind sowohl die Konstruktionen von Kriminalität als auch die Kriminalitätsraten doch eher von kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen und Bedingungen abhängig, während die Entwicklungen der
Gefangenenraten eher von Veränderungen der Politik mit ihrer jeweils spezifischen in15 Darüber hinaus muss berücksichtigt werden, dass diese Zusammenhänge auch deliktspezifisch variieren können und justizielle Entscheidungsfilter nicht nur auf „quantitative“ Aspekte des sichtbaren
Kriminalitätsaufkommens reagieren, sondern möglicherweise auch auf Veränderungen in der Konstruktion von „Schweregraden“ krimineller Delikte (siehe hierzu Pallin/Albrecht/ Féhévarry 1989).
Punitivität im Kontext
69
stitutionellen Eigenlogik abhängen dürften.16 Kriminalpolitik hat offenbar doch sehr viel
weniger mit Kriminalität zu tun, als in der Öffentlichkeit vielfach angenommen wird:
„American prison rates did not rise simply because crime rates rose. They rose because
American politicians wanted them to rise” (Tonry 1999: 422).
4.2 „Penal Populism“ und politische Diskurse
Kriminalpolitik und Punitivität sind das Ergebnis politischer und justizieller Entscheidungen. Dazu wird häufig ein direkter Bezug zu demokratischen Wahlen hergestellt und
angenommen, dass in Demokratien die Kriminalpolitik im Wesentlichen die Orientierungen der Wähler und Wähler zwar nicht widerspiegeln, aber zumindest von diesem
beeinflusst werden. Wenn also die punitiven Einstellungen, die Kriminalitätsfurcht und
die Bedeutung von Sicherheit in der Öffentlichkeit anwachsen, so ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass auch die Politik hiervon nicht unberührt bleibt. Tatsächlich konnte
gezeigt werden, dass punitive Einstellungen zwischen den Ländern zwar unterschiedlich
ausfallen, aber tendenziell in den letzten Jahren überall an Bedeutung gewonnen haben.
Wichtiger als Einstellungen und Einstellungsänderungen in der Öffentlichkeit ist allerdings deren Übernahme in den politischen Prozess. Die zu dieser Frage feststellbaren
Veränderungen bringt Bottoms (1995) mit dem Begriffen „punitive populism“ oder
„penal populism“ auf den Punkt. Noch bis in die siebziger Jahre hinein war Kriminalpolitik kein Thema für Wahlkämpfe, sondern entsprechend den vorherrschenden Orientierungen am Modell der Rehabilitation und der Inklusion eher Sache von Experten und
Expertinnen. In den USA setzte bereits in den sechziger Jahren eine Politisierung von
Kriminalität ein und führte dort über die Konkurrenz um Wahlstimmen zu einer punitiven Spirale, die Jonathan Simon (Caplow/ Simon 1999; Simon 1997a) als „governing
through crime“ beschreibt. Bei Wahlen kann sich keine Partei mehr erlauben, keine
„tough on crime“ Rhetoriken zu verwenden, ohne dabei eine mögliche Wahlniederlage
in Kauf zu nehmen. Allerdings scheint die Bedeutung des „punitiven populism“ stark
von der jeweiligen politischen Konstellation und der Mobilisierungsfähigkeit gesellschaftlicher Gruppen für einzelne Probleme abzuhängen (vgl. auch Roberts et al. 2003).
In einem Zwei-Parteien-System führt die Konkurrenz um Wahlstimmen zu einer, zumindest rhetorischen Konkurrenz um die härtere Politik gegenüber Kriminellen, sobald
eine Partei dieses Thema zu besetzen sucht und damit erfolgreich ist. Dies gilt sowohl
für die USA ab 1968 als auch für Großbritannien ab 1992. In West-Europa mit einem in
der Regel breiteren Parteinspektrum kommt dieses möglicherweise nur unter besonderen Bedingungen zum Tragen, nämlich dann, wenn starke rechte Parteien oder Orientierungen entstanden sind, die insbesondere mit einer Rhetorik der Ausgrenzung von
Fremden und Außenseitern den anderen Parteien Mehrheiten streitig zu machen drohen.
Beispiele hierfür sind nicht nur die Schill-Partei in Hamburg oder die CDU mit Roland
Koch in Hessen, sondern auch die Präsidentschaftswahlen 2002 in Frankreich.
Wenn ein politisches System in diese Spirale von emotionaler Punitivität eingetreten
ist, scheint in einen Zwei-Parteien-System außerordentlich schwierig, hieraus wieder zu
16 Rutherford (1985) geht davon aus, dass − unabhängig von der Kriminalitätsentwicklung − der Bau
von Gefängnisplätzen einen sehr guten Prädiktor für den weiteren Anstieg der Gefangenenpopulation
darstellt.
70
Axel Groenemeyer
entkommen (vgl. auch Mauer 2001). Dies ist in Mehr-Parteien-Systemen eher vorstellbar, wenn es zu einem Zusammenbruch der Bedrohung durch rechte Parteien kommt,
z.B. wenn die durch die politische Rhetorik geweckten Erwartungen enttäuscht werden.
Tatsächlich handelt es sich hierbei allerdings um eine sich selbst verstärkende Entwicklung, da über die politische Instrumentalisierung des Kriminalitätsthemas für Wahlkämpfe die punitiven Orientierungen in der Öffentlichkeit zumindest mitproduziert werden, die dann in dieser Logik auch traditionell eher liberalere Parteien auf diese Linie
bringt. Da aber rechten und konservativen Parteien bei vorherrschenden punitiven Einstellungen grundsätzlich eine höhere Kompetenz bei der Lösung des Kriminalitätsproblems zugeschrieben wird, führt eine Zunahme der Bedeutung des Kriminalitätsthemas in
der Öffentlichkeit zumeist zu größeren Wahlchancen für rechte und konservative Parteien, indirekt aber auch zu einer stärkeren punitiven Orientierung bei den traditionell eher
liberaleren Parteien.
Die gravierenden Unterschiede zwischen den USA und Europa könnte vor diesem
Hintergrund auch auf institutionelle Unterschiede des politischen Systems zurückgeführt werden, die jeweils in verschiedener Weise die Durchlässigkeit des politischen
und des Justizsystems für Populismus beeinflussen. Sie ist z.B. in den USA aufgrund
der hohen Beteiligung von Laienjurys, der politischen Wahl von Staatsanwälten, Richtern und bei der Kandidatenaufstellung der Parteien deutlich größer als in Europa (vgl.
Savelsberg 1994). Es kann angenommen werden, dass von daher die Instrumentalisierung punitiver Einstellungen dort leichter oder schneller funktioniert.
Die „governing through crime“ These ist also für die USA durchaus überzeugend,
aber, von einzelnen Fällen abgesehen, schon viel weniger für Deutschland, Italien oder
die skandinavischen Staaten, die dem US-amerikanischen Vorbild weitgehend widerstanden haben und in denen es auf verschiedenen Ebenen auch immer Gegenbewegungen zu steigenden Gefangenenraten gegeben hat. Darüber hinaus greift diese These zu
kurz, insofern sie denn Zusammenhang zwischen Politik, öffentlicher Meinung und
Medien nicht reflektiert und damit nicht erklären kann, warum eine politische Instrumentalisierung des Kriminalitätsthemas möglich war, wenn das Thema selbst doch zumindest bis in die siebziger Jahre noch eher als ein Thema für Professionelle und kaum
für die öffentliche Diskussion aufgefasst wurde.17 Gleichwohl ist der institutionelle und
politische Kontext einer der zentralen Variablen für eine differentielle Erklärung von
Entwicklungen der Kriminalpolitik.
4.3 Über den Zusammenhang von Marginalität, Sozialpolitik und Kriminalpolitik
Im Anschluss an Durkheim sollte Strafe und Punitivität als Diskurse über die moralischen Grundlagen gemeinschaftlicher Ordnung verstanden werden, also als Diskurse
über „Gut“ und „Böse“, die die soziale Integration und damit auch Kontrolle politischer
Herrschaft bzw. deren Legitimation sichern. Theorien der Entwicklung von Punitivität,
die den Aspekt der Sicherung und Legitimation von Herrschaft in den Vordergrund stel-
17 Auf die besondere Bedeutung der Massenmedien für Kriminalpolitik und punitive Einstellungen soll
hier nur hingewiesen werden (vgl. z.B. Beckett 1997; Mathiesen 2001; Reiner 1997).
Punitivität im Kontext
71
len, beziehen sich meistens mehr oder weniger auf die klassische Arbeit von Rusche
und Kirchheimer (1974/1939).
In Bezug auf die „quantitativen“ Aspekte der Strafe wird ein positiver Zusammenhang zwischen Arbeitslosen- und Gefangenenraten unabhängig von der Kriminalitätsentwicklung postuliert. Die empirische Evidenz für diesen Zusammenhang scheint zumindest für die USA, aber auch für einige Länder in Europa, nachgewiesen, wenn auch
der Zusammenhang selten sehr stark zu ist (vgl. Chiricos/Delone 1992; Jacobs/Helms
1996). Insbesondere die explosionsartige Entwicklung der Gefangenenrate in den USA
ab Mitte der siebziger Jahre und der Rückgang der Rate in Deutschland ab 1983, ohne
dass dies ihre Entsprechung in den Entwicklungen der Arbeitslosenraten findet, wirft
Fragen über die Erklärungskraft dieser Hypothese auf. Da in den USA die Armutspopulation sehr stark auf African-Americans konzentriert ist, und es auch in den meisten
Staaten Europas eine deutliche Überschneidung von Armut und Migration gilt, wäre mit
diesem Zusammenhang zwar die deutliche Überrepräsentation ethnischer Minderheiten
in den Gefängnissen verständlich zu machen, aber dieser empirische Zusammenhang
zwischen Arbeitslosigkeit und Gefangenenrate bliebe selbst erklärungsbedürftig. Chiricos und Delone (1992: 423) schlagen allein neun verschiedene Erklärungsmodelle vor,
die sich sowohl auf der Ebene kriminalpolitischer und justizieller Entscheidungsprozesse als auch auf Entwicklungen punitiver Einstellungen beziehen und zwischen Arbeitslosigkeits- und Gefangenenrate wirksam werden können. Entscheidend ist hier, dass eine Erklärung für den Zusammenhang zwischen ökonomischen Indikatoren und Punitivität offenbar letztlich über Veränderungen der Gesellschaft und der Politik erklärt werden müssen (vgl. auch Melossi 1997): xxiii).18
Dabei steht dann auch ein möglicher Zusammenhang zwischen Sozial- und Kriminalpolitik zur Debatte, einerseits, weil Sozialpolitik als wichtiges Instrument der Armutsbekämpfung den Zusammenhang zwischen sozialer Lage und Punitivität moderieren könnte, andererseits aber auch aufgrund einer angenommenen funktionalen Äquivalenz zwischen Sozial- und Kriminalpolitik bei der Stabilisierung und Legitimierung politischer Herrschaft. Während die These des Zusammenhangs zwischen Arbeitsmarkt
und Strafsystem davon ausgeht, dass soziale Kontrolle durch Arbeit über Punitivität ersetzt werden muss, um die unteren Klassen zu kontrollieren, setzt Sozialpolitik eher auf
die Herstellung von Legitimation politischer Herrschaft. In diesem Sinne verstehen z.B.
Beckett und Western (2001) Verschiebungen zwischen diesen Politikbereichen und die
z.T. gleichgerichteten Entwicklungen als „shift in the governance of social marginality“
(S. 44). Diese Perspektive ist durchaus kompatibel mit Diagnosen, die eine Abkehr von
Rehabilitationsideal des Sozialstaats in Richtung auf die Entwicklung eines „strafenden
Staat“ postulieren (Wacquant 2000; Garland 2001).
Allerdings ist die empirische Evidenz für diese Hypothese nicht sehr überzeugend.
Zwar hat sich gezeigt, dass in den Gefängnissen die Armutsgruppen und ethnische Minderheiten deutlich überrepräsentiert sind und dass auch im internationalen Vergleich
Staaten mit höheren Sozialausgaben (insbesondere die skandinavischen Staaten) deut18 Dann ist es allerdings schon überraschend, dass die bei Chiricos und Delone (1992) referierten Studien keinen „time lag“ zwischen ökonomischen Indikatoren und Punitivität feststellen konnten.
Schließlich brauchen Veränderungen politischer und justizieller Entscheidungen Zeit, so dass ein
unmittelbares Durchschlagen ökonomischer Veränderungen auf die Gefangenenrate unplausibel ist.
72
Axel Groenemeyer
lich niedrigere Gefangenenraten aufweisen als Länder mit niedrigeren Sozialausgaben
(insbesondere die USA, England, Neuseeland), aber daraus lässt sich nicht ohne Weiteres ein ursächlicher Zusammenhang konstruieren. Darüber hinaus zeigen sich selbst für
die Entwicklungen in den USA kaum empirische Zusammenhänge. Weder die Armutsquoten noch die Entwicklung der Sozialausgaben korrespondieren auch nur annähernd
mit der Entwicklung der Gefangenenraten und selbst die Armutsraten für Schwarze
zeigt seit Mitte der neunziger Jahre insgesamt eher eine fallende Tendenz (trotz des
Anwachsens der Polarisierung zwischen Armen und Reichen) und die Sozialausgaben
der USA (als Anteil am Bruttoinlandsprodukt) sind seit den siebziger Jahren insgesamt
eher steigend (U.S. Census Bureau). Zwar ist es richtig, dass in den USA wichtige, gerade auf Armutspopulationen zielende Politiken z.T. gekürzt oder einen deutlich repressiveren Charakter bekommen haben, aber damit ist die Steigerung der Gefangenenrate
kaum zu erklären. Für Europa ist dieses Argument noch weniger überzeugend: In
Frankreich finden wird eine Ausweitung der Unterstützungsleistungen für die aus dem
Arbeitsmarkt ausgeschlossenen Populationen bei gleichzeitig steigenden Gefangenenraten und auch in Deutschland ist das Sozialsystem, trotz einiger Verschiebungen in Richtung auf eine repressivere Handhabung, bislang eher bemerkenswert stabil geblieben.
Der mögliche Zusammenhang zwischen ökonomischen Indikatoren, Sozialpolitik
und Kriminalpolitik ist also kaum für alle Länder zu verallgemeinern und auch nicht
unbedingt kausal zu interpretieren, sondern kann entweder auf gemeinsame Drittvariablen der gesellschaftlichen Entwicklung zurückgeführt werden oder wird durch Bedingungen der politischen und justiziellen Entscheidungsprozesse moderiert. Auf eine Analyse dieser Bedingungen zielen gesellschaftstheoretische Perspektiven, die einerseits
Veränderungen von Staatlichkeit, Regieren und Politik thematisieren und andererseits
gesellschaftsstrukturelle und darauf aufbauende kulturelle Entwicklungen zum Ausgangspunkt der Entwicklung von Punitivität machen.
4.4 Neo-liberaler Kriminalpolitik in einer globalisierten Marktgesellschaft
Die Herstellung von Sicherheit des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verkehrs
gehört zu den klassischen Funktions- und Aufgabenbeschreibungen moderner Nationalstaaten. Der moderne Staat ist für Max Weber (1972)) diejenige Herrschaftsform, die in
der Lage ist, die gesellschaftliche Ordnung über die Monopolisierung legitimer physischer Gewalt zu garantieren. Dies gilt für alle modernen Nationalstaaten; allerdings variieren die institutionellen Mittel, mit denen das Gewaltmonopol durchzusetzen versucht
und vor allem auch seine Legitimität gesichert wird. Die Frage der Legitimität ist hierbei von entscheidender Bedeutung, da eine rein auf Gewaltanwendung beruhende Herrschaft kaum über längere Zeit effektiv sein kann und zumindest in Bezug auf den notwendigen Erzwingungsapparat ebenfalls auf Loyalität und Legitimität bauen muss. Die
Durchsetzung verbindlicher Entscheidung ist in modernen Staaten an den Glauben an
ein rechtmäßiges Zustandekommen gebunden. In diesem Sinne ist der Leviathan zivilisiert worden und in demokratischen Staaten der Kontrolle unterworfen. Die Beziehung
zwischen staatlicher Politik und gesellschaftlichen Akteuren ist also nicht hinreichend
durch ein Unterworfensein der Bürger und Bürgerinnen unter das staatliche Gewaltmonopol zu charakterisieren, sondern für die Analyse konkreter Politik sind die Wechsel-
Punitivität im Kontext
73
beziehung zwischen staatlichen Institutionen und gesellschaftlichen Akteuren von zentraler Bedeutung. Dabei basiert der Monopolanspruch des Staates aber keinesfalls auf
einer Zentralisierung des Rechts der Anwendung physischer Gewalt, und alle modernen
Staaten haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die Ausübung legitimer Gewalt
an verschiedene staatliche, gesellschaftliche und kommunale Institutionen zu delegieren
(Funk 2002: 1315).
In differenzierten modernen Gesellschaften ist die Fähigkeit zur Herstellung bindender Entscheidungen daran geknüpft, unterschiedliche gesellschaftliche Interessen und
Werte zu mobilisieren, diese über Wahlmehrheiten regierungsfähig zu machen und über
Organisationsnetzwerke und Koalitionen durchzusetzen. In der politischen Theorie wurde dieses einerseits über die Forderung nach einer Einbeziehung staatlicher Organisationen und Institutionen als eigenständige, relativ autonome Akteure reflektiert (Evans/
Rueschemeyer/Skocpol 1985), andererseits mit dem Konzept des „governance“ aber
auch die mit der Einbindung in differenzierte Policy-Netzwerke zunehmende Einschränkung einer autonomen politischen Sphäre betont (Héritier 1993).
Im Zuge der sich globalisierenden Märkte und der damit verbunden Standortkonkurrenz um Investitionen sowie der ebenfalls zunehmenden Einbindung in inter- und transnationale Institutionen gerät die autonome ordnungsbildende und sicherheitsproduzierende Funktion nationalstaatlicher Politik zudem von Außen unter Druck. Aufbauend
auf Prozessen der ökonomischen Globalisierung, der Liberalisierung internationaler
Märkte und der sich verschärfenden Konkurrenz um Investitionsstandorte sowie die
Umstrukturierung der Wirtschaft von standardisierter Industrieproduktion oder wissensbasierter Dienstleistungsproduktion, die seit Mitte der siebziger Jahre alle Industriestaaten mehr oder weniger herausfordert, verringert sich die Handlungsspielraum nationalstaatlicher Politik. Dieser Übergang von fordistischer zu einer post-fordistischen, zunehmend globalisierten Ökonomie gibt neo-liberalen politischen Strömungen Auftrieb, die
sich mit einer Betonung von Entstaatlichung, individueller Verantwortung und Marktsteuerung als Problemlöser anbieten. Diese Programmatik eines Rückzugs des Staates
aus seiner umfassenden sozialstaatlich orientierten gesellschaftlichen Ordnungsfunktion
setzt auf die ordnungserhaltende Funktion von Familie, Gemeinschaften, Markt und Arbeitsvertrag. Hierin zeigt sich eine neue Form des Regierens, die gesellschaftliche Abläufe und Inklusion nicht mehr über direkte politische Intervention steuert, sondern allenfalls noch über das Management von Rahmenbedingungen. Politische Herrschaft
wird dann zu einem Regieren auf Distanz, zu einer „technology of freedom“ (Rose
2000), die konsequent auf Verantwortungsabschiebung setzt und so die an sie gestellten
Anforderungen auf Lösungen sozialer Probleme zu reduzieren versucht (vgl. dazu
Bröckling/Krasmann/Lemke 2000; Rose 2000). Allerdings können diese marktwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Kontrollmechanismen nur für diejenigen wirksam werden, die auch Zugang zu ihnen haben. Nach dieser Perspektive bleibt für die
Opfer des wirtschaftlichen Umstrukturierungsprozesses dann die strafrechtliche Kontrolle und das Gefängnis (Simon 1997b).
Hieraus entsteht dann eine Kriminalpolitik, die häufig als „Bifurkation“ beschrieben
wird (Bottoms 1977, 1983; Garland 1996, 2001; Matthews 1987). Einerseits kommt es
zu Politiken der Entkriminalisierung und Steuerung von Devianz über Prozesse des
Marktes von Gelegenheiten, andererseits aber zu einer Steigerung moralisch fundierter
74
Axel Groenemeyer
Punitivität. In diesem Sinne würden sich dann Entmoralisierung und Remoralisierung
von Devianz parallel entwickeln, aber möglicherweise jeweils bezogen auf unterschiedliche Gruppen, Lebensstile und Verhaltensweisen, je nach dem, inwieweit sie dem Management von Risikoverhalten zugänglich sind oder nicht. Vermutlich ist es aber sinnvoll, eher von „Trifurkation“ zu sprechen und eine dritte Strategie hinzuzufügen, die als
Stärkung informeller Kontrollen über gemeinschaftliche Netzwerke, insbesondere im
Rahmen der kommunalen Kriminalprävention, charakterisiert werden kann.
Während hierbei insbesondere „externe“ Herausforderungen der nationalstaatlichen
Souveränität thematisiert werden, kann man auch „interne“ Verschiebungen im Verhältnis Bürger und Bürgerinnen gegenüber dem Staat diagnostizieren, die die Legitimität des Gewaltmonopols in Frage stellen. Wenn es den Anschein hat, dass das staatliche
Gewaltmonopol nicht mehr in der Lage ist, die Sicherheit ihrer Bürger und Bürgerinnen
zu gewährleisten, so ist damit die Legitimität bedroht. Die Betonung von Kriminalität
als zentrales Problem der Politik in der Öffentlichkeit und den Medien, die Propagierung permanent steigender Kriminalitätsraten und steigender Kriminalitätsfurcht zusammen mit einer Dramatisierung der Opferwerdung lässt nicht nur die bisherigen, eher
sozialpolitisch orientierten Strategien der Kriminalpolitik an Überzeugungskraft verlieren. Vielmehr erscheint das Strafrecht dann als eine der letzten Domänen, in denen noch
nationalstaatliche Souveränität demonstriert werden kann (Garland 1996; Robert 1999,
2002). Darüber hinaus kommt hier auch ein „Sündenbock-Mechanismus“ zum Tragen,
der unmittelbar an die Überlegungen von Durkheim zur Strafe anschließt. Die Schaffung eines gemeinsamen internen Feindes – „street crime“ – , über deren Existenz weitgehend Einigkeit hergestellt werden kann, funktioniert mit der Etablierung eines „war
on crime“ oder eines „war on drugs“ als Mechanismus der sozialen Integration genauso
wie die Schaffung eines „externen“ Feindes und legitimiert damit auch das nationalstaatliche Gewaltmonopol (Killias 1986). Punitive Kriminalpolitik ist eben kein Ausdruck der Stärke von Nationalstaaten, sondern im Gegenteil: sie ist eine Konsequenz
ihrer Schwäche, die über expressive Punitivität zu kompensieren versucht werden soll.
Diese Argumentationen haben eine gewisse Überzeugungskraft, allerdings sind sie
zunächst auf einem sehr allgemeinen Erklärungsniveau angesiedelt und nur schwer empirisch zu überprüfen. Es ist unbestritten, dass sich zumindest in den letzten zwanzig
Jahren deutliche Veränderungen der Nationalstaatlichkeit feststellen lassen und dass in
unterschiedlichem Ausmaß auf diese Herausforderungen mit neo-liberalen Politikkonzepten geantwortet wird. Gleichwohl stehen detaillierte vergleichende empirische Analysen im Politikfeld Kriminalität noch aus. Dies gilt auch für gesellschaftstheoretische
Analysen der Kriminalpolitik, die insbesondere die „internen“ Herausforderungen nationalstaatlicher Politik betonen.
4.5 Modernisierung, Risikosoziologie und gesellschaftliche Entwicklung
Gesellschaftstheoretische Erklärungen der Kriminalpolitik variieren in ihren Ausgangspunkten, wobei Anleihen an die Risikosoziologie und z.T. auch am Konzept der ‚Risikogesellschaft“ zu überwiegen scheinen. Neben Durkheim werden aber auch die soziologischen Klassiker Weber und Elias herangezogen (z.B. Heiland/Shelley 1992; Pratt
1990; van Dijk 1989). Beispielweise greift Nils Christie (1996) zur Erklärung punitiver
Punitivität im Kontext
75
Kriminalpolitik auf Max Webers These des Rationalisierungsprozesses zurück. Demnach wird die Entwicklung von „Law-und-Order-Politiken“ durch eine zunehmende
Kolonialisierung der Kriminalpolitik durch eine instrumentelle bürokratische Logik erklärt. In einem Nullsummen-Spiel kommt es dabei zu einem Zurückdrängen wertrationaler Gesichtspunkte, die der Kriminalpolitik nicht nur eine spezifischen Autonomie
sichern, sondern auch − wenigstens formell − Raum für Gerechtigkeit lassen sollen
(Hallsworth 2000).19 Punitives Strafen ist dann kein Zusammenbruch zivilisierter Vergesellschaftung oder eine Rückfall in vormoderne Strafstile, vielmehr wird es charakterisiert als mehr oder weniger automatische Konsequenz gesellschaftlicher Modernisierung und unmittelbare Folge des Zivilisationsprozesses. Ganz ähnlich argumentieren
auch Feeley und Simon (1992), wenn sie eine neue Art von Risikoorientierung im Strafrecht postulieren, die auf eine rationale Steuerung oder Exklusion von Risikopopulationen zielt und nicht mehr auf die moralische Verurteilung und Disziplinierung von Individuen.
Punitivität ist hier also im Gegensatz zu Durkheim nicht durch symbolische Expressivität gekennzeichnet, sondern wird als entmoralisierte, rationale Strategie aufgefasst.
Die Kriminalpolitik reagiert mit dem Gefängnis als einem Instrument der Exklusion überzähliger Populationen aber nicht direkt auf Erfordernisse einer flexiblen und globalisierten Ökonomie, sondern über die Definition von Ordnungsstörungen auf der Basis
allgemeiner (postmoderner) Verunsicherungen, die in Zusammenhang mit den großen
Gesellschaftstransformationen entstehen (Bauman 2000). Hierzu gehören Prozesse der
Individualisierung ebenso wie verschärfte Konkurrenz um Arbeitsplätze und Anforderungen an eine Flexibilisierung von Arbeitsmärkten. Es wird davon ausgegangen, dass
sich die kommunitaristische Basis gemeinschaftlicher Werte und informeller Kontrollen
in Familien, Nachbarschaften und Schule in den meisten westlichen Gesellschaften in
einem Prozess der Erosion befindet, hervorgerufen durch Prozesse der Individualisierung, Mobilität, Migration, Kommerzialisierung und Pluralisierung von Lebenswelten,
aber auch durch eine Reduzierung sozialpolitisch induzierter Integrationsmechanismen.
Vor diesem Hintergrund kann zwar politisch eine nostalgische Rückkehr zu gemeinschaftlichen Werten gefordert werden, wie es sich z.T. auch in kommunitaristischen
Grundlagen der Kriminalprävention widerspiegelt, aber realistischer ist dann eine „Law
und Order Strategie“, die sich als formellen Ersatz für verloren gegangene informelle
Kontrollen versteht. Die durch gesellschaftlichen Transformationen und Prozesse der
Globalisierung hervorgerufenen Unsicherheiten werden − zum bedeutenden Anteil
durch Massenmedien − dann als Ordnungsstörungen auf Fremde projiziert und können
politisch instrumentalisiert werden.
Diese Argumentationen gehen davon aus, dass wir seit einiger Zeit in eine neue Epoche der gesellschaftlichen Entwicklung eingetreten sind, die sich radikal von allen
vorangegangenen unterscheidet. Möglicherweise kann man dafür im Vergleich zur
wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg Indikatoren ausmachen, es ist aber fraglich, ob nicht auch andere Epochen des zwanzigsten Jahrhunderts
von unsicherheitsverursachenden gesellschaftlichen Transformationen gekennzeichnet
gewesen sind, ohne das sich dies in gleicher Weise in der Kriminalpolitik niederge19 Diese Argumentation folgt zumindest implizit dem Ansatz von Bauman (1992) zur Erklärung des
Holocaust.
76
Axel Groenemeyer
schlagen hätte. Perspektiven, die die gesellschaftliche Entwicklung in den Vordergrund
stellen, betonen die globalen Konvergenzen der Kriminalpolitik, die sich zwar an einigen Aspekten nachzeichnen lassen, aber daneben scheint doch gerade in einer längerfristigen Perspektive die Heterogenität der Entwicklungen erklärungsbedürftig. Von daher ist auch der Schluss, dass die Entwicklungen der Gefangenenpopulation eher auf
„globale“ als auf „lokale“ Ursachen zurückgeführt werden müsse (Bauman 2000: 34)
kaum haltbar. Schließlich ist der implizierte Zusammenhang zwischen sozialen Unsicherheiten, Kriminalitätsfurcht, punitiven Einstellungen und punitiver Kriminalpolitik
ohne ausreichende Berücksichtigung kultureller, institutioneller und politischer Faktoren nicht hinreichend verständlich zu machen.20 Gesellschaftliche Strukturen und Entwicklungen sind sehr relevant für Erklärung von Kriminalpolitik, aber sie müssen zu
Entscheidungen und deren Konsequenzen in Beziehung gesetzt werden können: Punitivität ist das Ergebnis von Entscheidungen, die in irgendeiner Weise relevant für kriminalpolitische Orientierungen und Programmatiken sind, die in irgendeiner Weise umgesetzt und sich auf politische Legitimation stützen oder diese produzieren, die in der Justiz in Urteile über Strafen und alternative Behandlungsformen umgesetzt werden.
Die in diesem Kontext manchmal genannten gesellschaftsstrukturellen und kulturellen Veränderungen (z.B. Individualisierung, Pluralisierung von Lebenswelten, Krise des
traditionellen Familienmodells, Konsumentenkultur, Krise traditioneller Männlichkeit,
Globalisierung der Ökonomie und der Kultur, Krise der Nationalstaatlichkeit) stellen
durchaus Rahmenbedingungen für die Konstruktion sozialer Probleme und Herausforderungen für die Politik sozialer Probleme dar, deren Bedeutung − auch für die Erklärung der Entwicklungen von Kriminalpolitik − bislang noch kaum systematisch hinreichend erfasst worden ist.
4.6 Akteure, Institutionen und Konstruktionskulturen
Wie bei jedem anderen Politikbereich auch, so haben wir es auch hier mit einer nach
wie vor nationalstaatlich verfassten gesellschaftsspezifischen Institutionalisierung zu
tun, die Wissen über soziale Probleme in jeweils spezifischer Weise generiert und reproduziert (vgl. Savelsberg 1994; Savelsberg 1999). Dieses Wissen beinhaltet Ideen und
Orientierung über den Charakter sozialer Probleme, ihre Ursachen sowie über die Bedeutung unterschiedlicher Formen der Behandlung abweichenden Verhaltens. Dieses
Wissen steht in komplexen Zusammenhängen mit Konstruktionen, die auch außerhalb
des politischen Systems produziert und artikuliert werden und das ebenfalls in jeweils
spezifischer Weise institutionalisiert und organisiert ist, z.B. über Interessengruppen,
soziale Bewegungen, Massenmedien, Professionen, Umfragen.
Für die Institutionen der Kriminalpolitik ist das gesellschaftliche Problemwissen eine Ressource der Legitimation, auf die sie zwar angewiesen sind, die aber durchaus aktiv mobilisiert und selektiv manipuliert werden kann (Groenemeyer 1999). Unabhängig
davon, wie diese Konstruktionen zustande kommen oder ob sie in irgendeinem Sinne
20 Typischerweise bleiben die empirischen Bezüge in diesem Arbeiten immer eher impressionistisch als
systematisch.
Punitivität im Kontext
77
wissenschaftlich haltbar sind, haben sie Konsequenzen, indem sie Entscheidung, Programme und Strategien bestimmen (vgl. Oswald 1994; Oswald et al. 2002).
Punitive Tendenzen, sowohl in der Institutionalisierung von Kriminalpolitik als auch
in den öffentlichen und politischen Thematisierungen, zeigen einen Wandel der kulturellen Basis der Konstruktion abweichenden Verhaltens an.21 Zur Charakterisierung dieser Kultur der Kontrolle wird z.B. auf eine zunehmende Risikomentalität oder –orientierung verwiesen (Sparks 2001; Braithwaite 2000; Lianos/Douglas 2000; Ungar 2001;
Simon 2001), die aber nicht nur eine rational kalkulatorische Orientierung beschreibt,
sondern Relevanzen der Bedrohung nahe legen, oder auf „lange Wellen“ oder kulturelle
Zyklen der Entwicklung von Solidarität, Toleranz oder Abwehr gegenüber abweichenden Verhaltens, die beeinflussen, inwieweit Abweichungen eher feindselig oder akzeptierend begegnet wird (Downes 1988; Melossi 1993, 2000; Tonry 2001a, 2001b).
Auch wenn diese kulturellen Kontexte durchaus Zeichen eines „going global“ aufweisen und damit z.T. eine einheitliche Tendenz der Konstruktion von Ordnungsstörungen konstituieren, so wird deren Bedeutung doch letztlich immer auch durch „lokale“
politische Kulturen bestimmt (vgl. die vorzügliche Übersicht bei Weiss/South 1998).22
Hierzu gehören neben den institutionalisierten Formen des Umgangs mit sozialen Problemen und abweichendem Verhalten auch die Kultur gesellschaftlicher Konfliktaustragung und die jeweils unterschiedlichen Formen institutionalisierter Staatlichkeit. Die
gesellschaftlichen Transformationen, deren Zeugen wir gegenwärtig werden, treffen nationalstaatlich verfasste politische Systeme nicht nur in unterschiedlichen Maße, sie
werden in den etablierten und sich etablierenden Institutionen des Sozial- und Kriminalsystems auch als jeweils spezifische organisatorische Herausforderungen konstruiert
und führen zu jeweils spezifischen Lösungswegen, die im gegebenen soziale, kulturellen und politischen Kontext am „logischsten“ aussehen.
Beispielweise haben die USA nie im gleichen Maße einen umfassen Sicherheitsanspruch an zentralstaatliche Politik gestellt wie z.B. Deutschland oder Frankreich und
von daher blieben dort die Bürger und Bürgerinnen in stärkerem Maße auf gemeinschaftliche und kommunale Selbsthilfe oder auf die Inanspruchnahme privater Sicherheitsdienste angewiesen als in Kontinentaleuropa (vgl. Walker 1980). Zwar hat sich die
Idee kommunaler Sicherheitsproduktion, insbesondere im Bereich der Prävention, auch
in Deutschland verbreiten können, aber − von wenigen Ausnahmen abgesehen − kaum
als Bürgerwehren oder als Selbsthilfe praktizierende Nachbarschaften. Die in Deutschland vorherrschende Umsetzung der Community-Idee findet im Wesentlichen in Form
Kriminalpräventiver Räte unter polizeilicher Leitung statt, denen aber häufig kaum
mehr als eine Koordinierungsfunktion und symbolische Politik obliegt (vgl. Berner/
Groenemeyer 2000). Eine professionalisierte, strickt an Recht gebundene und nicht auf
die Mobilisierung für Wahlen angewiesene Polizei und Justiz setzen möglicherweise
Grenzen für eine unkontrollierte Ausweitung punitiver Strategien der Verfolgung und
21 Bereits 1939 hat Sutherland (Sutherland/Cressey 1939): 348) konstatiert, dass es eine Korrespondenz
oder Konsistenz zwischen den fundamentalen kulturellen Werten und Orientierungen einer Gesellschaft und ihrem System der Kontrolle abweichendem Verhalten gibt.
22 In einem Land, das die Regeln des Baseballs nicht kennt oder ihnen keinen Sinn abgewinnen kann,
wird „three strikes“ kaum auf die gleiche selbstverständliche Überzeugungskraft stoßen wie in den
USA.
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Axel Groenemeyer
Bestrafung sowie für eine bruchlose Umsetzung punitiver Einstellungen der Bevölkerung.
Zum anderen wird aber die Politik auch durch die Strukturen und Aktivitäten kollektiver Akteure in der Gesellschaft beeinflusst, d.h. wenn mächtige oder einflussreiche
Gruppen in der Gesellschaft bestimmte Orientierungen auf abweichendes Verhalten repräsentieren, so ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass diese auch eher in den politischen
Entscheidungsprozesse Eingang finden, denn Kriminalpolitik ist immer auch das Ergebnis von Konflikten um die ‚richtige’ Konstruktion abweichenden Verhalten (Garland
2001). Eine entscheidende Rolle spielt dabei die Professionalisierung sozialer Kontrolle
als politische Interessenvertretung (z.B. Professionsverbände wie dem Deutscher Juristentag oder die Wohlfahrtsverbände).23
Diese hier nur beispielhaft aufgeführten Aspekte der Institutionalisierung sozialer
Kontrolle und der sie tragenden kulturellen Orientierungen konstituieren eine „Pfadabhängigkeit“ der Entwicklung von Kriminalpolitik, die es fruchtbar erscheinen lässt,
von nationalstaatlichen „Kontrollregimen“ zu sprechen (vgl. Sutton 1997), dessen empirische Untersuchung in vergleichender Perspektive auf alle Fälle vor einer zu schnellen
Übernahme von Erklärungen (und Politiken) schützt, die vielleicht auf die USA zutreffen.
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23 So kommt z.B. Graham (1990) zu dem Ergebnis, der das deutliche Absinken der Gefangenenrate in
den achtziger Jahren in Deutschland in direktem Zusammenhang mit einer Tagung des Deutschen Juristentages steht, auf der der exzessive Gebrauch der Freiheitsstrafe kritisiert wurde, was dann u.a. zu
einer Selbstbeschränkung sowohl bei Staatsanwälten als auch zu weniger Verurteilungen zu Freiheitsstrafen bei Richtern führte.
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Kriminalpolitische Diskurse und die
Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention1
von Frank Berner und Axel Groenemeyer
1. Einleitung
Seit Anfang der 90er Jahre wurden und werden in der BRD auf Länderebene und auf
kommunaler Ebene unter dem Titel „kommunale Kriminalprävention“ Arbeitskreise
und Runde Tische, Präventionsnetzwerke und kriminalpräventive Räte gegründet. Das
Phänomen „kommunale Kriminalprävention“ kann als kriminalpolitische Bewegung
beschrieben werden, deren Initiatoren und Hauptakteure dem polizeilichen oder innenpolitischen Behördenapparat auf kommunaler oder Länderebene zuzurechnen sind. Die
Initiativen für ressortübergreifende Kriminalprävention kommen in vielen Fällen „von
unten“, ihre Durchführung hing und hängt an einzelnen Einrichtungen oder am Engagement einzelner Personen. Deshalb unterscheiden sich die Modelle und die Entstehungsprozesse je nach den lokalen Traditionen, Strategien und Gegebenheiten von
Kommune zu Kommune. Die Heterogenität der verschiedenen kriminalpräventiven Projekte spiegelt sich in den vielfältigen Bezeichnungen für die Präventionsmaßnahmen auf
Länder- oder auf kommunaler Ebene.2
Über die verschiedenen Bezeichnungen hinweg haben diese Einrichtungen eine Gemeinsamkeit: Unter Berufung auf Slogans wie „Kriminalprävention ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe“ propagieren sie die Vernetzung von Akteuren zur Bündelung
der verschiedenen Kapazitäten und Kompetenzen. Dabei wird in einem kommunitären
Gemeinschaftsdiskurs an die gesellschaftliche Selbstorganisation und an die Beteiligungsbereitschaft der Bürger und Bürgerinnen appelliert. Die Aktivitäten, die typischerweise im Rahmen der kommunalen Kriminalprävention entfaltet werden, sollen
der Begründungsrhetorik nach Sicherheit und Lebensqualität im öffentlichen städtischen
Raum herstellen oder zumindest sichern.
1 Zuerst erschienen als: Berner, Frank/Groenemeyer, Axel, 2000: „... denn sie wissen nicht, was sie
tun.“ – Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention im Kriminalpräventiven Rat. Soziale Probleme 11/1/2: 83-115.
2 Einige Bezeichnungen für kommunale Präventionsprojekte: Sicherheitswacht, Sicherheitspartnerschaft, Sicherheitsausschuss, Kriminalpräventiver Rat, Sozial- und Kriminalpräventiver Rat, Stadtteilforum für Sicherheit, Präventionsbeirat, Nachbarschaftshilfe, Polizeibeirat, Ressortübergreifendes
Präventionsmodell, Verein für Kriminalitätsverhütung, Netzwerk Kriminalprävention, Präventionsbeauftragte, Sicherheitskonferenz.
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
So heißt es beispielsweise in einer Veröffentlichung des Landeskriminalamtes Baden-Württemberg:
„Kompetente Personen aus der Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Polizei sollen zusammen mit dem Bürger Probleme der öffentlichen Sicherheit lokalisieren und gemeinsame Lösungswege auf lokaler Ebene erarbeiten und umsetzen. [...] Das vorrangige Ziel dabei ist, ergänzend zu den staatlichen Möglichkeiten einen wirkungsvollen Beitrag zur Verbesserung der Sicherheitslage und
zum Abbau der Kriminalitätsfurcht zu leisten.“ (Landeskriminalamt BadenWürttemberg 1996: 21)
Für die kriminologische Wissenschaft ist das Thema ein noch junges Forschungsfeld,
der Begriff „kommunale Kriminalprävention“ tauchte erst Ende der 80er Jahre in der
breiteren kriminalpolitischen Fachdiskussion auf. Insbesondere im Rahmen der kritischen Kriminologie wurde das Thema „kommunale Kriminalprävention“ bisher überwiegend in aufklärerisch-warnender Absicht unter Gesichtspunkten wie „Aushöhlung
des Rechtsstaatsprinzips“, „Auflösung des staatlichen Gewaltmonopols“, „Ausweitung
der polizeilichen Sozialkontrolle“ oder „net-widening“ behandelt. Die „kommunale
Kriminalprävention“ wird dabei als eines der Symptome für einen postulierten grundlegenden Wandel in der rechtsstaatlichen institutionellen Ordnung der „Inneren Sicherheit“ interpretiert:
• Unter der Leitfrage „Verschwindet der Rechtsstaat?“ beschreibt Frehsee (1999) die
Entwicklung des Strafrechts zu einem „Risikostrafrecht“, bei dem sich die Kriminalisierung von einem eindeutigen Verbrechensbegriff löst und in ein Vorfeld von
Rechtsgutverletzungen verlagert wird. Gleichzeitig verschiebe sich die polizeiliche
Ermittlungstätigkeit von der nachgehenden Strafverfolgung zur „verdachtsunabhängigen“ Vorfeldermittlung (ähnlich Albrecht 1994, 1995).
• Trotha (1995) skizziert eine sich herausbildende „oligopolistisch-präventive Sicherheitsordnung“ anhand von fünf Vorgängen: das Anwachsen der privaten Sicherheitsindustrie, die Privatisierung des Gefängnisses, die Ausbreitung kommunitärer Kontrollordnungen, der Aufstieg eines präventionsgerichteten Sicherheitsdiskurses und
die Technisierung des „Polizierens“. Die „oligopolistisch-präventive Sicherheitsordnung“ löse das herkömmliche institutionelle Gefüge des staatlichen Gewaltmonopols auf zugunsten eines Gefüges von staatlich-öffentlichen, privatwirtschaftlichen,
parastaatlichen und kommunitären „Institutionen der Sicherheitsherrschaft und der
Lebensformkontrolle“ (Trotha 1995: 154).
• Sack (1995) und Lehne (1996, 1998) sprechen von einer „Reorganisation des Politikfeldes ‚Innere Sicherheit‘“ (Lehne 1998) und von einer funktionalen Verselbständigung der Prävention: Es bilde sich ein autonomes Subsystem „Prävention“
heraus, „das nach anderen Prinzipien als der demokratische Rechts- und Sozialstaat
funktioniert“ (ebd.: 121).
• In eine ähnliche Richtung argumentiert Hughes (1998), der die Institutionalisierung
der kommunalen Kriminalprävention als Neustrukturierung staatlicher Macht über
die Etablierung neo-korporatistischer Strukturen kritisiert.
• Demgegenüber plädiert allerdings Heinz Steinert (1995) dafür, die institutionelle
Umsetzung von Sicherheitspolitik nicht der Polizei und dem Strafrecht zu überlas-
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
87
sen, sondern Prävention als eine Strategie der Konfliktregelung zu verstehen, bei der
Bürger und Bürgerinnen aktiv werden und sich mit Situationen (nicht mit Personen)
befassen, die sie für problematisch halten. Unsicherheit könne nur vermindert werden, wenn die Menschen selbst an den Problemen arbeiteten und den Umgang damit
nicht an Experten delegierten.
Der Ausgangspunkt dieser Analysen ist ein liberales Rechts- und Staatsverständnis, bei
dem insbesondere der Schutz des Bürgers und der Bürgerinnen vor willkürlichen und
ungerechtfertigten staatlichen Eingriffen und Kontrollen betont wird. Tatsächlich kann
dann die Idee der „kommunalen Kriminalprävention“ als eine Ausweitung polizeilicher
Kontrollaufgaben in den gesellschaftlichen Bereich hinein aufgefasst werden. Dies setzt
allerdings voraus, dass die Rhetorik und Diskurse der Kriminalprävention tatsächlich in
konkrete Kontrollpolitiken umgesetzt werden und dass ihre Institutionalisierung in Kriminalpräventiven Räten auf kommunaler Ebene auch tatsächlich in effektiver Weise der
Rhetorik entspricht.
Dann kann die Analyse der neuen Bedeutung kommunaler Kriminalprävention eingebettet werden in allgemeinere Entwicklungen des Strafrechts und der Kriminalpolitik
in Richtung auf eine „Risikokriminologie“, in der nicht mehr nach Kriterien von Schuld
und Moral, sondern eher unter Gesichtpunkten von Sicherheit und Risiko gehandelt
wird (vgl. z.B. Feeley/Simon 1992). Zusammen mit Entwicklungen einer zunehmenden
Privatisierung und Kommerzialisierung der Kriminalitätskontrolle, der Verbreitung
neuer Überwachungstechniken im Alltag, der neuen Thematisierung von Opfern und
Kriminalitätsfurcht in kriminologischen und kriminalpolitischen Diskursen sowie der
Neubewertung von traditionellen, strafenden Sanktionen deutet die Thematisierung und
Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention auf eine neue „Kultur der Kontrolle“ hin (Garland 2001).
Man kann also eine Neustrukturierung des Feldes der Kriminalitätskontrolle diagnostizieren, in dem die beiden klassischen Bereiche – Polizei und Justiz – ihre grundlegenden Orientierungen und Bedeutungen verändern und in dem sich neben diesen Sektoren mit der Prävention ein „dritter Sektor“ etabliert (vgl. Groenemeyer 2001).
Die neue Betonung von Kriminalprävention als gesellschaftliche Aufgabe kann auch
als Verlust oder Aufgabe staatlicher Souveränität im Bereich der Produktion von Sicherheit und somit als ein Eingeständnis der Ineffektivität staatlicher Kriminalkontrolle
verstanden werden (vgl. Garland 1996, 2001).
Wie auch immer man diese Entwicklungen bewertet, so bleibt doch zunächst einmal
festzuhalten, dass es sich dabei um eine neue Herausforderung sowohl für die Polizei als
auch für die etablierten Institutionen der Kommunalpolitik handelt. Die als kommunale
Kriminalprävention institutionalisierte Infrastruktur folgt neuen Orientierungen, Prioritäten und Zielsetzungen, die als Prävention, Produktion von Sicherheit und Reduzierung
von Kriminalitätsfurcht mit den klassischen Orientierungen der Strafverfolgung und Bestrafung und den herkömmlichen Mitteln einer verwaltungsmäßig hierarchischen Organisation der Strafverfolgung nicht ohne weiteres kompatibel sind. Kriminalprävention
folgt anderen Orientierungen als die klassische reaktive Strafverfolgung, und sie erfordert neue partnerschaftliche Organisationsformen (vgl. Crawford 1999).
Die Kriminalpolitik reagiert mit diesen Entwicklungen u.a. auf Wahrnehmungen und
Interpretationen hoher und steigender Kriminalitätsraten sowie auf die gesellschaftliche
88
Frank Berner / Axel Groenemeyer
und politische Thematisierung von Unsicherheit und Kriminalitätsrisiken im Alltag.3
Innere Sicherheit ist (wieder) zu einem sozialen Problem geworden, das in der Interpretation der Akteure mit den bisherigen staatlichen Problemlösungen der Kriminalitätskontrolle nur noch unzureichend oder nicht mehr effektiv bearbeitet werden kann.
Während sich die Diagnose einer Neustrukturierung des kriminologischen Feldes
auf einer strukturellen Ebene bewegt, soll hier die Handlungsebene betont werden, indem danach gefragt wird, wie die Institutionalisierung dieses neuen Sektors der Kriminalitätskontrolle auf der Ebene politischer und administrativer Akteure funktioniert.
Ausgangspunkt hierfür ist zunächst die Unterscheidung von Rhetoriken oder Diskursen über kommunale Kriminalprävention und ihrer institutionellen und organisatorischen Umsetzung. Die Entwicklung politischer Diskurse folgt einer anderen Logik als
die Institutionalisierung politischer Praktiken. So haben sich zunächst auf der rhetorischen und diskursiven Ebene neue Orientierungen und Zielvorstellungen entwickelt, die
dann institutionalisiert und in organisatorisches Handeln umgesetzt werden müssen
bzw. umgesetzt worden sind.4 Dabei ist die Institutionalisierung nicht einfach eine Konkretisierung der in den Diskursen enthaltenen Orientierungen und Zielvorstellungen im
Sinne ihrer möglichst effektiven Realisierung. Genauso ist es möglich, dass Diskurse
der Legitimierung von Praktiken dienen, die bereits etabliert sind, oder dass sie eher unabhängig von Praktiken überwiegend als symbolische Politik funktionieren. Besonders
im Bereich sozialer Probleme scheint sich der Erfolg von Politik häufig eher an der Erreichung von Legitimation zu orientieren als an der Erreichung propagierter Ziele (vgl.
Edelman 1988; Nedelmann 1986).
Im Falle der kommunalen Kriminalprävention kann man sich also zum einen damit
beschäftigen, wie das Thema in öffentlichen Äußerungen von Akteuren sprachlich behandelt wird. Was „kommunale Kriminalprävention“ ist, welche Konzepte in der Idee
enthalten sind, wie sie wirkt und warum man sie braucht, erfährt man, wenn man sich
damit beschäftigt, was über kommunale Kriminalprävention geredet und geschrieben
wird (Abschnitt 2).
Zur kommunalen Kriminalprävention gehört jedoch mehr als schriftliche und mündliche Äußerungen politischer Akteure. Parallel zum massenmedial verbreiteten Reden
und Schreiben darüber – und damit zusammenhängend – kann man die Institutionalisierung der kommunalen Kriminalprävention in der Form von kommunalen Präventionsgremien beobachten. Die semantischen Veränderungen, die mit dem Aufkommen der
kommunalen Kriminalprävention als Thema in der politischen Öffentlichkeit einhergehen, sind eine Sache, die Gründung kriminalpräventiver Projekte auf kommunaler Ebene und deren kriminalpräventive Aktivitäten eine andere.
Im Prinzip ist die Anzahl der denkbaren Aktivitäten, die als kriminalpräventiv im
Sinne der Idee der kommunalen Kriminalprävention gelten können, beliebig groß. In
den beteiligten Institutionen finden deshalb Konstruktions-, Selektions- und Aushandlungsprozesse statt, die einen Konsens darüber herstellen, was kommunale Kriminalprä-
3 Dabei ist es unerheblich, ob die Kriminalitätsraten tatsächlich steigen; wesentlich für den hier verfolgten Ansatz ist nur, dass die Kriminalität als wachsendes soziales Problem interpretiert wird.
4 Vgl. als allgemeinere Diskussion Kaufmann (1996) zum Zusammenhang von Diskursen über Staatsaufgaben und den aus ihnen folgenden institutionellen Veränderungen.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
89
vention ist und welche Maßnahmen in diesem Kontext sinnvollerweise durchgeführt
werden können (Abschnitt 3).
2. Diskurse kommunaler Kriminalprävention
Die Verbreitung der Grundideen der kommunalen Kriminalprävention beruht auf Erlassen, Überzeugungsarbeit durch MultiplikatorInnen, öffentlichen Reden, Artikeln in
Fachzeitschriften und in Zeitungen, etc.5 Wesentlichen Einfluss an der Verbreitung der
Konzepte hatten nach Heinz (1997) Tagungen und Publikationen des Bundeskriminalamtes, der Polizei-Führungsakademie in Münster und einzelner Landeskriminalämter
bzw. Landeskriminalschulen. Auch die Dokumentationsreihe des Rates für Kriminalitätsverhütung in Schleswig-Holstein und die Seminare des Deutschen Instituts für Urbanistik6 trugen zur Durchsetzung und Verbreitung der Idee bei.
Im folgenden Abschnitt geht es um den Inhalt von Publikationen, mit denen die Idee
der kommunalen Kriminalprävention verbreitet werden soll, in denen sie also beschrieben und begründet wird. „Kommunale Kriminalprävention“ wird in solchen Publikationen definiert, ihre Notwendigkeit wird begründet, ihre Wirkungsweisen dargestellt. Es
wird festgelegt, worüber man spricht, wenn man über „kommunale Kriminalprävention“
spricht.7
5 Die BRD hinkt anderen Ländern hinterher, was Modelle und Projekte der Kriminalprävention im
Allgemeinen und der kommunalen Kriminalprävention im Besonderen angeht (vgl. Narr 1994; Jäger
1994). Deshalb wurden Anfang der 90er Jahre innerhalb der Fachdiskussion der Polizei viele Artikel
lanciert, in denen ausländische Projekte und Konzepte beschrieben wurden (z.B. Koetzsche 1992 und
Koetzsche 1993). Kube/Koch (1997) weisen auf ein steigendes Problembewusstsein für Belange der
Prävention innerhalb der Polizei hin. Sie belegen ihre These damit, dass sich die Zahl der präventionsbezogenen Beiträge in polizeilichen Fachzeitschriften seit 1990 stetig erhöht hat (ebd.: 24). Beispielhaft für die massenmediale Verbreitung der Idee der kommunalen Kriminalprävention ist die
Entwicklung in Gießen (Schneider 1995).
6 Mit den Titeln „Kriminalprävention – Was können die Städte beitragen?“ (1995) und „Lokale Kriminalprävention – Projekte und Erfahrungen“ (1997).
7 An der Definition und Darstellung der kommunalen Kriminalprävention sind v.a. Akteure aus folgenden Bereichen beteiligt: kriminologische Wissenschaft, polizeinahe Kriminologie, Polizei und Innenpolitik, Organisationen der Kommunalpolitik. Die Auswahl der zu untersuchenden Materialien ist
in derartigen Analysen immer problematisch, insofern ihre Relevanz nicht von vornherein definiert
ist. Die Kriterien der Bedeutsamkeit von Texten werden in Analysen von Diskursen häufig nicht explizit thematisiert, was dann dazu führen kann, thematisch marginale Äußerungen oder Texte von
zweifelhafter Relevanz zum Ausgangspunkt für die Diagnose grundlegender Entwicklungstendenzen
der Gesellschaft oder der Politik zu stilisieren (vgl. Garland 2001: 22 f.). Da in dieser Untersuchung
der Zusammenhang zwischen Diskursen und Institutionalisierung analysiert werden soll, orientiert
sich die Auswahl der untersuchten Texte am Kriterium der Praxisrelevanz, d.h. es wurden Materialien
ausgewählt, die programmatischen Charakter haben bzw. Argumentationslinien zeigen, die direkt auf
die praktische Umsetzung zielen und so in Programmatiken Eingang gefunden haben. Der Gefahr,
marginale und irrelevante Äußerungen zu zentralen Tendenzen zu stilisieren, wurde dadurch zu begegnen versucht, dass hier nur wiederkehrende oder häufiger auftauchende Argumentationslinien
herausgearbeitet werden und weniger in die semantische Feinanalyse einzelner Texte eingestiegen
wird.
90
Frank Berner / Axel Groenemeyer
In den Darstellungen der Akteure der kommunalen Kriminalprävention entwickelt
sich der Diskurs der kommunalen Kriminalprävention.8 Diskurse bestehen aus Begriffen
und Ideenkonzepten, aus Weltauffassungen, wissenschaftlichen Theorien oder Meinungen. Sie halten Interpretationen und Zuordnungsmöglichkeiten bereit, um unspezifischen Sinn so zu kanalisieren, dass Anknüpfungen erwartbar sind, wenn über das entsprechende Thema kommuniziert wird. Sie stellen ein systematisiertes Orientierungswissen dar, das unhinterfragte Plausibilitäten und Evidenzen enthält und so Selbstverständlichkeiten über bestimmte Themen und Sachverhalte erzeugt. Allerdings geht dieses Orientierungswissen über ein akzeptiertes „Wissen, was zu tun ist“ hinaus. Problemdiskurse stellen einen Rahmen dar, in dem sowohl „richtige“ Problemerklärungen
bzw. -interpretationen, das Leitbild für Problemlösungen, die Zuständigkeiten für Problembearbeitungen als auch handlungsauffordernde und motivierende Wertideen enthalten sind.
Im Diskurs der „kommunalen Kriminalprävention“ können so drei unterschiedliche
Teildiskurse oder auch „Frames“9 unterschieden werden: (1) ein „Sicherheitsdiskurs“
als Probleminterpretation und handlungsmotivierende Wertidee, (2) ein „Gemeinschaftsdiskurs“ als ebenfalls wertgeladenes Leitbild für Problemlösungen und (3) ein
„Zuständigkeitsdiskurs“ mit handlungsleitenden Problemerklärungen und Zuständigkeitsdefinitionen.
2.1 Der Sicherheitsdiskurs
Die Akteure der kommunalen Kriminalprävention beziehen sich bei ihren Plädoyers und
Aussagen letztlich immer auf „Sicherheit“. Sicherheit wird typischerweise als ein unbedingt erstrebenswertes Gut behandelt. Sicherheit soll sein, unabhängig davon, welche
konkrete Vorstellung eines „Zustandes der Sicherheit“ sich mit der Idee verbindet. Die
urbane Sicherheit wird jedoch in mancherlei Hinsicht als eingeschränkt oder bedroht
dargestellt.
Zwei Strategien zur Beschreibung einer „bedrohten Sicherheitslage“ können unterschieden werden. Bei der einen Strategie wird die Bedrohung des innerstaatlichen Friedens durch steigende Kriminalität und zunehmende Gewalt ausgemalt; manche Plädoyers für die Einrichtung kommunaler Präventionsräte beginnen deshalb wie das folgende
Zitat mit der Skizze eines bedrohlichen Kriminalitätsszenarios, in dem „die Zahl der
Straftaten unaufhaltsam steigt“ (Finkel 1995: 415):
„In Niedersachsen ist die Kriminalitätsrate laut Statistik 1996 zwar gesunken,
die Jugendkriminalität jedoch erreicht jedes Jahr neue Höchststände, wobei
Gewalttaten, Diebstahl und Drogendelikte besonders auffallen. Fachleute stel8 Der Diskursbegriff wird hier in einer allgemeinen Bedeutung verwendet als „Reden über etwas“ und
bezeichnet „den Deutungsrahmen, das Interpretationsmuster, mit dem politische Akteure einen Sachverhalt in der Welt, mögliche Ursachen und Verursacher, politische Gegner, Lösungsformen und
nicht zuletzt sich selbst als politischen Akteur interpretieren“ (Gerhards 1992).
9 Die Verwendung der Begriffe „Diskurs“ und „Frame“ ist alles andere als einheitlich und scheint häufig eher eine Frage persönlicher Präferenzen der Autoren und Autorinnen. Auf alle Fälle scheint in
den Forschungen zu sozialen Bewegungen eher der Begriff des „Frames“ zur Kennzeichnung kognitiver Schemata zu dominieren (vgl. Klandermans 1997; Johnston 1995, grundlegend zur Rahmenanalyse Goffman 1980).
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
91
len fest: Eine wachsende Minderheit verroht zunehmend. Immer mehr kleine
Kinder entwickeln eine immer größere kriminelle Energie, es gibt unter Jugendlichen einen harten Kern und sehr viel mehr Mitläufer; Gewalt unter Jugendlichen ist ansteckender als ein Virus.“ (Bildhauer 1998: 21)
In den Dokumenten zur kommunalen Kriminalprävention sind die schon fast traditionellen Dramatisierungen der „Inneren Unsicherheitslage“ als quantitative Zunahme von
Kriminalität und Gewalt allerdings eine Randerscheinung. Es hat vielmehr eine zweite
Argumentationsform das Übergewicht, bei der die Beeinträchtigung des „subjektiven
Sicherheitsgefühls“ im Mittelpunkt steht. Dabei wird die Sicherheitslage nicht als „objektive Sicherheitslage“ anhand der Entwicklung der polizeilichen Kriminalstatistik bestimmt, sondern anhand einer – vielfach soziologisch informierten10 – Beschreibung einer diffusen, kollektiven Verunsicherung in Verbindung mit für problematisch gehaltenen Veränderungen lebensweltlicher Zusammenhänge.11
Im Reden über kommunale Kriminalprävention werden also zwei Dimensionen der
Beeinträchtigung der „Inneren Sicherheit“ unterschieden:
• das statistisch festgehaltene Aufkommen straftatverdächtiger Handlungen: Die Polizeiliche Kriminalstatistik oder andere Statistiken werden zur Beschreibung der „objektiven Sicherheitslage“ herangezogen.
• Kriminalitätsfurcht/subjektives Sicherheitsgefühl: Die in Befragungen mit einer bestimmten Operationalisierung eines bestimmten Konzepts von „Kriminalitätsfurcht“
erhobenen Daten werden als das „subjektive Sicherheitsgefühl der Bevölkerung“ interpretiert.
Mit dem „subjektiven Sicherheitsgefühl“ hat eine Form für „Sicherheit“ in den kriminalpolitischen Diskurs Einzug gehalten, die allerdings kaum noch ein operationalisierbares Realisierungskriterium hat und deshalb zum unendlich steigerbaren Prinzip wird.
Die „objektive Sicherheit“ ist eine endliche Form: „Objektive Sicherheit“ wäre bei Abwesenheit von Rechtsbrüchen vollständig realisiert; eine Steigerung der „objektiven Sicherheit“ meint immer: weniger Rechtsbrüche, und die Statistik gibt das Maß dafür.
„Objektive Sicherheit“ ist in diesem Sinne für die zuständigen Akteure eindeutig operationalisiert und kann deshalb zum Handlungszweck polizeilicher Aktivitäten oder kriminalpolitischer Entscheidungen werden.
In der Form der „subjektiven Sicherheit“ wird Sicherheit dagegen schrankenlos,
d.h., es gibt kein Kriterium, mit dem sich das Ausmaß der Realisierung „subjektiver Sicherheit“ bestimmen ließe. Damit gilt für das Wortsymbol „subjektive Sicherheit“, was
Franz-Xaver Kaufmann für „Sicherheit“ feststellt: „Das Symbol hat hierbei die Funkti10 Häufig findet sich hier der Verweis auf die „Risikogesellschaft“.
11 Hierzu zwei Beispiele, die sich in ähnlicher Form auch in den Programmen der kommunalen Präventionsräte finden lassen: „Für die subjektiv empfundenen Ängste der Bürger aber haben solche ‚objektiven‘ Raten und Daten ohnehin nur wenig Bedeutung. Diese Ängste finden vielleicht noch keine Erklärung, werden aber viel eher verstehbar vor dem Hintergrund verlorener traditioneller Gewissheiten, multikultureller Durchdringung der Nahräume, allüberall, nicht nur über die Medien, auf jeden
Einzelnen einstürzender Fremdheiten und Fragwürdigkeiten, usw.“ (Gross/Hitzler 1996: 366). Und:
„Wesentliche Faktoren, die dieses Sicherheitsgefühl beeinflussen, sind die wirtschaftliche Situation,
gesellschaftliche Umbrüche, Generationenkonflikte, das Vorhandensein sozialer Randgruppen im
Straßenbild, aber auch städtebauliche Aspekte und vieles mehr“ (Birzele 1995: 3).
92
Frank Berner / Axel Groenemeyer
on, komplexe Sinngehalte festzuhalten, deren Komplexität das unmittelbare Ausdrucksvermögen in Verhalten oder Worten übersteigt“ (Kaufmann 1973: 34). Die „subjektive
Sicherheit“ transzendiert jeden Handlungszweck. Mit ihr kommt auch im kriminalpolitischen Kontext der Wertcharakter der Sicherheitsidee zur Entfaltung, den sie in der „sozialen Sicherheit“ schon längst hat (vgl. Kaufmann 1973).
Der Wertbezug von „Sicherheit“ in der kommunalen Kriminalprävention wird in
den Äußerungen der Akteure der kommunalen Kriminalprävention durch die Verknüpfung der wertbesetzten Wortsymbole „Sicherheit“ und „Lebensqualität“ noch unterstrichen. Auf diese Weise entsteht ein einprägsames Begriffspaar, wie man es bei Wertideen häufig findet: „Frieden und Gerechtigkeit“, „Gesundheit und Zufriedenheit“, „Liberté, Égalité, Fraternité“. Mit dem Argument, Kriminalitätsfurcht beeinträchtige die
Lebensqualität, wird Kriminalitätsfurcht in einen direkten Zusammenhang mit der mangelhaften Realisierung einer Wertidee gebracht:
„Kriminalitätsfurcht mindert objektiv Lebensqualität, weil sie zu Schutzvorkehrungen und zu Vermeideverhalten führt, insbesondere zur Reduzierung von Aktivitäten, zur Lockerung sozialer Beziehungen bis hin zur Isolation.“ (Heinz
1997: 426)
Wortsymbole wie „Sicherheit“ und „Lebensqualität“ stehen für Wertvorstellungen, die
sich dadurch auszeichnen, dass sie durch einzelne Handlungen nie realisiert werden
können; dazu ist ihr Sinngehalt zu komplex. Nichtsdestotrotz wirken Wertvorstellungen
handlungsmotivierend, da sie immer die Aufforderung mitführen, realisiert zu werden.
Wertideen schaffen Handlungspotenzial. Für die Akteure der kommunalen Kriminalprävention ist es deshalb wichtig, die Vorstellung zu vermitteln, dass Sicherheit durch
geeignetes Handeln herstellbar ist, dass durch politische Gestaltung ein „Mehr an Sicherheit entstehen“ kann. Die Beeinträchtigung der Sicherheit sei kein unabwendbares
Naturereignis oder Schicksal, vielmehr könne das Ausmaß an „verfügbarer Sicherheit“
durch die präventive Gestaltung des öffentlichen Lebens beeinflusst werden:
„Sicherheit ist nicht die unbeeinflußbare Folge von natürlichen Bedingungen,
sondern in allererster Linie eine Folge von bewußtem politischen Handeln ...“
(Rat für Kriminalitätsverhütung in Schleswig-Holstein 1997: 11)
In die gleiche Richtung geht das im Bundestagswahlkampf 1998 von Bündnis90/Die
Grünen herausgegebene „Sicherheitskonzept für Städte und Gemeinden“ mit dem bezeichnenden Titel „Sicherheit gemeinsam herstellen – eine zivilgesellschaftliche Aufgabe“. Die Zielvorstellung, „Sicherheit zu produzieren“ bezieht sich dabei eher auf das
„subjektive Sicherheitsgefühl“ als auf die statistisch festgehaltenen Rechtsbrüche. Sicherheit soll den Akteuren der kommunalen Kriminalprävention zufolge vor allem „in
den Köpfen“ produziert werden.
Die Beziehung zwischen der „objektiven“ und der „subjektiven Sicherheit“ wird
manchmal mit dem Bild einer sich öffnenden Schere beschrieben. Dieses Bild beruft
sich auf die aus sozialwissenschaftlichen Untersuchungen in die breitere Fachdiskussion
diffundierte Erkenntnis, dass statistisch festgehaltene Rechtsbrüche und die Zahlen, die
in Befragungen als „Kriminalitätsfurcht“ erhoben werden, in ihren Entwicklungen nicht
unbedingt zusammenhängen (vgl. Becker/Boers/Kurz 1996: 90; Boers 1995). Kommunale Kriminalprävention soll die „Schere“ zwischen „objektiver“ und „subjektiver“ Sicherheitslage schließen:
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
93
„Durch Maßnahmen auf lokaler Ebene kann die subjektiv empfundene (überhöhte) Kriminalitätsfurcht abgebaut werden. Insbesondere sollte die objektiv
gegebene Sicherheitslage einer Kommune dem Bürger transparent gemacht
werden, so dass sich das Sicherheitsgefühl des einzelnen daran orientieren
kann.“ (Landeskriminalamt Baden-Württemberg 1996: 24)
2.2 Der Gemeinschaftsdiskurs
Der Diskurs der kommunalen Kriminalprävention enthält die Vorstellung einer wünschenswerten und idealen Gesellschaftsform, es geht also auch um Gemeinschaftlichkeit
und um ideale Formen des bürgerlichen Zusammenlebens. Zwei Ideen fügen sich zum
Bild einer sicheren Gemeinschaft zusammen:
Erstens besteht die sichere Gemeinschaft aus Bürgern und Bürgerinnen, die sich –
nicht nur im Hinblick auf Kriminalprävention – für das Gemeinwohl engagieren. Der
„Dienst in der Gemeinschaft“ (Bayrisches Staatsministerium des Innern 1994: 51) wird
eingefordert.12 Die ideale Gemeinschaft ist überschaubar, die Menschen kennen sich
und unterhalten natürlich gewachsene, persönliche Beziehungen zueinander. An diesem
Leitbild orientiert sich z.B. der Modellversuch „Sicherheitswacht“, mit dem die Landesregierung in Bayern die Bevölkerung in ihr Sicherheitskonzept einbeziehen will.
„Die Sicherheitswacht [...] soll ein deutliches Zeichen gegen die Unkultur des
Wegsehens und für die Übernahme einer stärkeren Mitverantwortung setzen.
Unter der Devise ‚Gemeinschaft macht stark‘ soll an die Bevölkerung mit dem
Appell herangetreten werden, stets ein offenes Auge und Ohr für den Mitmenschen zu haben, wenn dieser in eine Notsituation geraten ist.“ (Bayrisches
Staatsministerium des Innern 1994: 51 f.)
Unter dem Motto „Hinschauen statt wegsehen“ sollen BürgerInnen Mitverantwortung
für die Innere Sicherheit tragen (Behring/Göschl/Lustig 1996). In der dazugehörigen
Kampagne spielt die Belebung des Gemeinschaftsgefühls und die Assoziation mit dörflichen Interaktionsformen eine wichtige Rolle; Ronald Hitzler spricht von einer „Pseudo-Verdörflichung komplexer urbaner Verkehrsformen“ (Hitzler 1996: 35).
Zweitens wird – der Vorstellung nach – durch informelle Sozialkontrolle und informelle Mechanismen der Konfliktregelung gewährleistet, dass Devianz und Kriminalität
auf einem niedrigen Niveau gehalten werden. In einer solchen Gemeinschaft müssten
formale Mechanismen der Sozialkontrolle selten und nur dann aktiviert werden, wenn
die informelle Sozialkontrolle nicht mehr greife:
„Ziel einer bürgernahen Präventionsarbeit ist es auch, daß die Verantwortung
für normabweichendes Verhalten erst einmal in der Gemeinschaft gesucht und
auch möglichst dort – ohne Polizei – verantwortungsbewußt gehandelt wird.
Kleinere Normverstöße, erkennbar normabweichende Tendenzen usw. sollen
zunächst innerhalb der Gemeinschaft (und damit weg von der häufig zitierten
anonymen Gesellschaft) geregelt werden.“ (Hunsicker 1996: 203)
Wenn die Menschen ihre Alltagskonflikte – und damit vorbeugend auch Kriminalität –
in informellen Aushandlungsprozessen weitgehend selber regulieren würden, entstünde
12 Die Nähe zu kommunitaristischen Gesellschaftsentwürfen ist dabei unübersehbar.
94
Frank Berner / Axel Groenemeyer
automatisch Selbstsicherheit. Unsicherheitsgefühle (als Ohnmachtgefühle) kämen gar
nicht erst auf. Für Heinz Steinert (1995) entsteht bei den Menschen Passivität und Lähmung, wenn die Verantwortung für Sicherheit der Polizei und der Justiz (als Experten)
überlassen wird. Ihre Verunsicherung hänge weniger mit Kriminalität als mit Fremdheitserfahrungen und Unklarheiten in den Modalitäten des Zusammenlebens zusammen.
Steinert propagiert deshalb Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement bei der Kriminalprävention. Damit sei eine Wiederaneignung der Konfliktregelung verbunden.13 Wenn
Kompetenzen zur Eigeninitiative gefördert würden, werde subjektiven Unsicherheiten
vorgebeugt.
Die Akteure der kommunalen Kriminalprävention sehen es als eine Aufgabe und
gleichzeitig als Existenzberechtigung kommunaler Präventionsgremien an, bei den
Menschen ein Bewusstsein für die Belange der Gemeinschaft zu schaffen und sie zur
Selbstorganisation bei der Konfliktregulierung anzuregen und zu aktivieren:
„Mit dem Sozial- und Kriminalpräventiven Rat steht für Bielefeld ein Instrument verwaltungsgestützter bürgerschaftlicher Selbstorganisation zur Verfügung. [...] Die Struktur des SKPR sichert .. einen offenen Zugang für Gruppen
und Aktivitäten, die sich an der Regelung und Lösung sozialer Interessenskonflikte, der Optimierung kommunaler Lebensqualität und struktureller Veränderungen im Kontext einer übergreifenden Sichtweise von einer sozialen Stadt
beteiligen wollen.“ (Sozial- und Kriminalpräventiver Rat Bielefeld 1998: 6)
„Was aus dieser ... unterstützten Selbsthilfe von Bürgerinnen am Ende werden
kann, ist ein deutlich verbesserter sozialer Zusammenhalt, der erfahrungsgemäß Mitverantwortung und – quasi als Nebenprodukt – informelle Sozialkontrolle fördert. Das ist, anspruchsvoll ausgedrückt: Neuinszenierung von Gemeinschaft.“ (Jäger 1995: 406).
Das Leitbild der kommunalen Kriminalprävention ist die Vorstellung einer ideal funktionierenden Gemeinschaft aktiver Bürger und Bürgerinnen, in der Konflikte und Kriminalität durch informelle soziale Kontrollmechanismen reguliert werden.14
Die Gemeinschaftsidee der kommunalen Kriminalprävention weist auf ein Phänomen hin, das Reinhard Kreissl (1987) die „Simulation sozialer Ordnung“ genannt hat.
Im Präventionsdiskurs wird eine nostalgische Vorstellung von der sozialen Ordnung in
idealisierten Gemeinschaftsformen aktualisiert. Wichtigster Bestandteil einer solchen
Idealisierung von Vergangenheit sei die zeitgenössische romantische Vorstellung, dass
in Gemeinschaften einer früheren Zeit Integration, Sozialkontrolle und die Reproduktion sozialer Ordnung fraglos gegeben und naturwüchsig einfach vorhanden waren.
Kreissl bezeichnet die „Orientierung an einer idealisierten Vergangenheit“ als einen
modernen Mythos.15
13 Eine ganz ähnliche Vorstellung von selbstbestimmter Konfliktregelung findet man bei Christie
(1977). Das ihm vorschwebende Ideal von Konfliktbearbeitung skizziert Christie bezeichnenderweise
mit der Beschreibung einer Gerichtsverhandlung in einem Dorf in Tanzania.
14 Hier ist eine Affinität zur kriminalsoziologischen Theorie der sozialen Desorganisation erkennbar.
Hinter der Theorie der sozialen Desorganisation steht „das Modell von Nachbarschaften, wie sie für
integrierte dörfliche Gemeinschaften auf dem Lande angenommen werden, wo jeder jeden kennt“
(Groenemeyer 1999: 12).
15 Kreissl geht allerdings davon aus, dass diese Gemeinschaft tatsächlich in der Vergangenheit existiert
hat, anstatt den Mythos wirklich als solchen zu behandeln, nämlich als idealisierte Konstruktion von
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
95
Dieser moderne Mythos hat auch im Diskurs der kommunalen Kriminalprävention
eine Nische gefunden. Im Spiegel der idealisierten Vergangenheit erscheinen moderne
soziale Einheiten wie Städte oder auch Familien von Verfall und Verlust gekennzeichnet. Es wird die Vorstellung transportiert, dass soziale Integration früher als natürliche
Selbstverständlichkeit gegeben war und heute politisch hergestellt und aufrechterhalten
werden muss:
„Gewachsene Sozialstrukturen sind in diesen Stadtteilen häufig nicht mehr intakt, traditionelle Bindungen bestehen nicht mehr. Die soziale Interaktion und
die Sozialkontrolle sind kaum noch ausgeprägt. Diese, ich möchte es so nennen,
soziale Bindungslosigkeit geht häufig damit einher, dass sich die Bewohner und
die Besucher in ihren Quartieren besonders unsicher fühlen. [...] Ich möchte
unseren Ansatz als einen Versuch bezeichnen, solche verloren gegangenen Sozialstrukturen in anderer Form wiederzubeleben.“ (Kniola 1996: 4 und 8)
Gemeinschaft oder Nachbarschaft ist also einerseits das soziale und moralische Fundament von Gesellschaften, damit wird es zu einer Ressource, die für kommunale Kriminalprävention nutzbar gemacht werden soll. Auf der anderen Seite ist allerdings diese
Ressource vielfach in Auflösung begriffen und erklärt gerade dadurch das Aufkommen
von Unsicherheitsgefühlen und Kriminalität. Bei einer derartigen Perspektive auf Gemeinschaft und Nachbarschaft steht die Kriminalprävention vor einem Dilemma. Einerseits soll also die Prävention von Kriminalität und Unsicherheit über die Stärkung von
Nachbarschaft und Gemeinschaft funktionieren, andererseits kann die Stärkung von
Nachbarschaft und Gemeinschaft aber nur über die Prävention von Kriminalität und
Unsicherheit funktionieren (vgl. Crawford 1999: 148 ff.).16
Was allerdings genau „Nachbarschaft“, „Gemeinschaft“ oder „community“ ist,
bleibt auf dieser Ebene unklar. Die Assoziationen reichen von Wertegemeinschaft und
der Konstruktion einer lokalen Identität bis hin zu Konnotationen, die eher die konkreten gemeinschaftlichen Aktivitäten und Ressourcen der Kontrolle betonen.17 Allerdings
ist auf der Ebene des öffentlichen Diskurses eine genaue Definition auch gar nicht notwendig, solange damit nur eine positiv besetzte Wertidee verbunden ist, die handlungsmotivierend wirken kann. Gerade ihre Unbestimmtheit macht die Idee der Gemeinschaft
Vergangenheit. Für die Deutung der kriminologischen Diskurse ist es jedoch unerheblich, ob es die
im Sinne der Aufrechterhaltung der sozialen Kontrolle ideale Gemeinde irgendwann tatsächlich gegeben hat oder nicht. Entscheidend ist vielmehr die Tatsache, dass in zeitgenössischen Präventionsdiskursen mit einem wünschenswerten Idealbild von Gemeinschaft hantiert wird, von dem geglaubt
wird, dass es früher real gewesen und dann aber verloren gegangen wäre. Der Mythos der idealen
Gemeinschaft im Diskurs der Kommunalen Kriminalprävention und die darin enthaltene Vorstellung
einer „verlorenen Geborgenheit“ ist eng mit der Wertidee von Sicherheit verknüpft. So weist Kaufmann (1973) auf die semantische Nähe von Sicherheit und Geborgenheit hin. Demnach ist „Geborgenheit“ die Bezeichnung für einen Bewusstseinszustand, der vergangenen sozio-kulturellen Bedingungen entspricht.
16 Siehe auch Lacey und Zedner (1998, 1995) und Zedner (1995), die in einem Vergleich von Diskursen
der Kriminalprävention allerdings zu dem Ergebnis gelangen, dass in Deutschland der Rückgriff auf
„community“ zumindest im Vergleich zu Großbritannien relativ schwach ausgeprägt ist.
17 Bell und Newby fanden bereits 1971 (Bell/Newby 1971) über neunzig unterschiedliche Definitionen
von „community“ in wissenschaftlichen Untersuchungen mit einer Spannweite der so bezeichneten
Inhalte, die eine sinnvolle Verwendung in wissenschaftlichen Analysen problematisch macht; dieser
Befund scheint auch heute noch Gültigkeit zu haben.
96
Frank Berner / Axel Groenemeyer
zu einem wichtigen legitimierenden Bezugspunkt der Entwicklung von kommunaler
Kriminalprävention.
Der Diskurs der kommunalen Kriminalprävention greift also in der Formulierung
seiner zentralen Leitidee auf eine spezifische, wertgeladene Idee von Sicherheit zurück,
die sich aus der Vorstellung einer idealen Gemeinschaft ergibt. Die Idee der Herstellung
von Sicherheit, konnotiert mit Geborgenheit, schafft Handlungsmotivation und fungiert
als unspezifische Leitidee für Kriminalprävention.
2.3 Der Zuständigkeitsdiskurs
Die Sicherheitsidee der kommunalen Kriminalprävention stellt eine Art Leitorientierung
dar, die die Richtung für Einzelhandlungen ausweist. Aktivitäten im Rahmen kommunaler Kriminalprävention bewegen sich im Horizont der „gemeinschaftsbezogenen Sicherheitsidee“, dabei geht es nicht etwa um die Suche nach Gerechtigkeit und auch
nicht um politische Machtergreifung. Diese Leitorientierung ist jedoch zu unspezifisch,
um menschliches Erleben und Handeln direkt zu steuern. Die Spezifikation dessen, was
man tun muss, wenn man kommunale Kriminalprävention im Sinne einer gemeinschaftsbezogenen Sicherheit betreiben will, ist in den untersuchten Publikationen zur
kommunalen Kriminalprävention angelegt. Zur Begründung der Notwendigkeit kommunaler Präventionsaktivitäten werden von den politischen Akteuren der kommunalen
Kriminalprävention mehrere Einzelargumente miteinander verkettet, so dass eine Argumentationsfolge entsteht, die in die Forderung mündet, kommunale Präventionsgremien zu gründen. Die Selbstverständlichkeit, mit der die Argumente verkettet und die
Folgerung abgeleitet wird, verleiht der kommunalen Kriminalprävention ihre spezifische Logik. Diese Strategien der Operationalisierung und Begründung werden im Folgenden herausgearbeitet.
In den Plädoyers und Rechtfertigungen für die Einrichtung kommunaler Präventionsgremien wird Kriminalität als eine Folgeerscheinung von unvollkommenen sozialen
Strukturen beschrieben. Sie sei mal mehr, mal weniger ausgeprägter, ständiger Bestandteil von Gesellschaft, insoweit strukturelle gesellschaftliche Probleme bestünden.18 Kriminalität wird also entindividualisiert: Sie wird als ein Problem dargestellt, das eher gesellschaftliche als individuelle Ursachen hat. Zur Erklärung von Straftaten werden
immer wieder die „tieferliegenden“ sozialen Missstände herangezogen. Dabei wird offensichtlich ein vorwissenschaftliches Verständnis von Kriminalität und ihren Ursachen
angesprochen, dem es intuitiv plausibel scheint, dass bestimmte negativ bewertete soziale Sachverhalte in der modernen Gesellschaft letzte Ursachen für Kriminalität sind
(„evil causes evil“).
Das folgende Zitat ist ein schönes Beispiel für diese Form zeitdiagnostischer Kritik
an modernen Sozialstrukturen und allgemeinen Erscheinungen des modernen Lebens,
die sich in der Beschreibung der Ursachen von Kriminalität widerspiegelt:
„Kriminalität muss – unabhängig von der individuellen Verantwortung des einzelnen Straftäters für seine Tat – in ihren gesellschaftsstrukturellen Bedin18 Dies ist insofern einigermaßen überraschend als in kriminologischen Diskursen der Entstehung von
Kriminalität eher sozialpsychologische Ansätze überwiegen.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
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gungszusammenhängen betrachtet werden, denn auch eine Gesellschaft setzt
Ursachen für Kriminalität. Eine nur individualisierende Sichtweise wird der
Komplexität des Gesamtproblems nicht gerecht. So sind Defizite im Bereich der
inneren Sicherheit in hohem Maße auf die Verschlechterung der Lebenssituation vieler Menschen und damit auf unzureichende soziale Integration zurückzuführen. Beispielhaft genannt seien die Auflösung traditioneller Bindungen, die
Verschärfung von Konkurrenzlagen, die bereits in der Schule beginnt, die Verschlechterung der Situation auf dem Ausbildungs-, Arbeits- und Wohnungsmarkt, das Fehlen von Solidarität und sozialer Gerechtigkeit mit der Folge von
Verarmung, von Abstiegs- und Zukunftsängsten, die seelisch belastende Vereinsamung vieler Menschen, das Ausgrenzen von Minderheiten, die an Auflagenhöhe und Einschaltquoten orientierte Berichterstattung in den Medien, die
schleichende Gewöhnung an Gewalt als Mittel der Konfliktbewältigung. [...]
Vor diesem Hintergrund können normabweichende und kriminelle Reaktionen
nur im Rahmen ursachenorientierter und gesamtgesellschaftlich getragener
Gegenstrategien wirkungsvoll eingegrenzt werden.“ (Finkel 1995: 418)
Ähnlich wie bei der Erklärung von Kriminalität wird auch zur Erklärung von „Kriminalitätsfurcht“ und „subjektiver Unsicherheit“ auf gesellschaftliche Missstände und soziale Verhältnisse verwiesen. In den Schriften zur kommunalen Kriminalprävention finden
sich zwei Strategien zur Erklärung von „subjektiver Unsicherheit“. Zum einen wird die
Beeinträchtigung des „subjektiven Sicherheitsgefühls“ auf konkret benannte Situationen
oder Sachverhalte zurückgeführt, die als Zeichen von „Unordnung“, „Vandalismus“ oder „Unwirtlichkeit“ gedeutet werden. In einem zweiten Argumentationsmuster wird
Unsicherheit – ähnlich wie Kriminalität selbst – auf soziale Erscheinungen zurückgeführt, die in der Kriminalsoziologie als soziale Desorganisation beschrieben werden.
Diesem Theorieansatz zufolge ist z.B. eine hohe Fluktuation in einem Stadtteil ein Faktor für soziale Desorganisation: Durch den schnellen Wechsel von Zuzug und Wegzug
könnten die Bewohner und Bewohnerinnen im betreffenden Stadtteil untereinander keine dauerhaften Beziehungen aufbauen. Als Folge davon fände wenig informelle Sozialkontrolle statt (vgl. Groenemeyer 1999).
Man kann festhalten, dass die in den Diskursen der kommunalen Kriminalprävention
enthaltenen Annahmen zu den Ursachen sowohl von Kriminalität als auch von Kriminalitätsfurcht und subjektiven Unsicherheitsgefühlen auf soziale Verhältnisse verweisen:
Kriminalität und Kriminalitätsfurcht seien hauptsächlich auf gesellschaftliche Bedingungen zurückzuführen. Dadurch wird das zentrale Argument im Diskurs der kommunalen Kriminalprävention plausibel gemacht: Polizei und Justiz als die klassischen Institutionen des staatlichen Gewaltmonopols und der „Inneren Sicherheit“ könnten mit ihren Mitteln nur geringen bis gar keinen Einfluss auf das Ausmaß der Kriminalität ausüben.
Die Begründung für den Aufbau von kommunalen Netzwerken der Produktion von
Sicherheit ergibt sich für die beteiligten Akteure also logisch aus dem Erklärungszusammenhang des Sicherheitsproblems: Wenn aus Arbeitslosigkeit, Werteverfall und sozialer Ungleichheit Kriminalität entsteht und wenn Unordnung und soziale Desorganisation zu Unsicherheit führen, wer kann dann noch von Polizei und Justiz wirksame Kriminalitätsbekämpfung verlangen, obwohl diese beiden Einrichtungen doch gar keine
Wirtschafts-, Kultur- und Sozialpolitik betreiben dürfen?
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
„Die Ursachen von Kriminalität sind vielschichtig und beschäftigen eine ganze
Generation von Sozialwissenschaftlern und Kriminologen. Soziale Mißstände,
Existenzunsicherheit und Perspektivlosigkeit, Konsumorientiertheit, Reizüberflutung und Wertewandel sind nur einige Stichworte in diesem Zusammenhang.
Die familiäre Geborgenheit geht zunehmend verloren. [...] Kriminalität ist ein
gesamtgesellschaftliches Problem, das Polizei und Justiz allein nicht in den
Griff bekommen.“ (Bildhauer 1998: 21)
Für die an der kommunalen Kriminalprävention beteiligten Akteure liegt die Folgerung
aus den oben dargestellten Annahmen auf der Hand: Wenn Kriminalität verhindert werden soll, dann müssen die Ursachen beseitigt werden. Da die Ursachen aber in den Verhältnissen moderner Gesellschaften lägen, könnten Polizei und Justiz diese Aufgabe
nicht leisten, zumindest nicht allein. Das Problem liege in der Gesellschaft, also müsse
sich die ganze Gesellschaft an der Lösung des Problems beteiligen.19
Die Behauptung, dass die Verantwortung für die Kriminalprävention nicht allein bei
Polizei und Justiz, sondern bei Polizei und Justiz und der ganzen Gesellschaft liege,
wird mit entsprechenden, gebetsmühlenartig wiederholten Slogans untermauert: „Verbrechensvorbeugung ist eine Aufgabe, zu der wir alle aufgerufen sind“ (Rat Für Kriminalitätsverhütung in Schleswig-Holstein 1997: 4), oder „Sicherheit ist Aufgabe der Gesellschaft“ (Bündnis 90/Die Grünen, o.J. (1998): 2). Der erste Satz in einem Runderlass
des nordrhein-westfälischen Innenministeriums von 1993 lautet: „Kriminalitätsvorbeugung ist eine Aufgabe von Staat und Gesellschaft“ (Runderlass vom 16.8.1993). Der
Gründung des Kriminalpräventiven Rates auf Landesebene in Schleswig-Holstein lag
die Überlegung zugrunde, „möglichst viele gesellschaftliche Gruppen in die Präventionsarbeit einzubinden, also einen gesamt-gesellschaftlichen Ansatz zu wählen“ (Rat Für
Kriminalitätsverhütung in Schleswig-Holstein 1997: 14), und „staatliche Reaktion auf
Straftaten durch Polizei und Justiz bedarf zu ihrer Ergänzung einer der Strafrechtsanwendung vorgelagerten Kriminalprävention, verstanden als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe.“ (Jäger 1995: 398).
Vielfach wird betont, dass Prävention als gesamtgesellschaftliche Aufgabe nicht nur
der Kooperation zwischen lokal engagierten korporierten Akteuren bedürfe, sondern
dass es auch wichtig sei, breite Bevölkerungsschichten einzubeziehen und mit einzelnen
Bürgern und Bürgerinnen zusammenzuarbeiten:
„Auslöser für die Gründung solcher Räte war die über einen langen Zeitraum
gewonnene Erkenntnis, dass Kriminalität viele Ursachen hat, die im direkten
19 Dieser Rückgriff auf soziologische Orientierungen der Erklärung von Kriminalität und Kriminalitätsfurcht ist nicht grundlegend neu und begleitet die Kriminologie und die Kriminalpolitik von Beginn
an. Wir haben es einerseits allenfalls mit einer Wiederentdeckung durchaus tradierter Vorstellungen
zu tun, die zeitweise durch eine starke individuumszentrierte Perspektive verdrängt waren. Andererseits zeigt sich eine neue Qualität dieser Argumentation aber darin, dass das Verhältnis zwischen
Kriminal- und Sozialpolitik neu bestimmt wird. Kriminalprävention und Innere Sicherheit scheinen
zu einem „Meta-Diskurs“ zu werden, an dem auch Maßnahmen und Politiken ausgerichtet werden,
die als Interventionen in die Lebensverhältnisse von Individuen und Haushalten bislang eigenständige
Ziele verfolgten (z.B. Sozialarbeit, Sozialpolitik) und heute häufig über ihren Beitrag zur Inneren Sicherheit legitimiert werden (vgl. Frehsee 1998a, 1998b). Neu ist außerdem, dass die Polizei diesen
Diskurs ebenfalls übernimmt (zumindest im Rahmen der kommunalen Kriminalprävention), allerdings eher um die Grenzen der genuin polizeilichen Logik der Repression zu markieren.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
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sozialen Umfeld zu suchen sind, und Polizei und Justiz nicht abschließend in
der Lage sind, sie zu bekämpfen oder gar zu beseitigen. [...] Die Bündelung aller Kräfte aus Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft und Polizei gemeinsam mit
dem Bürger ist erforderlich, um lokale Probleme der öffentlichen Sicherheit
aufzunehmen und Lösungsmöglichkeiten zu erarbeiten.“ (Baier/Feltes 1994:
693)
In einem engen Zusammenhang mit der Vorstellung von Kriminalprävention als einer
„gesamtgesellschaftlichen Aufgabe“ steht die Herstellung des Lokalbezugs. Die Forderung nach der Einrichtung von lokalen Gremien, deren Aktivitäten nicht über die kommunalen Gebietsgrenzen hinausgehen sollten, wird meistens mit dem gängigen Argument für Dezentralisierung begründet: Die Maßnahmen könnten besser auf die spezifische Situation und die spezifischen Problemlagen jeder einzelnen Stadt abgestimmt
werden. Es gibt darüber hinaus eine ganze Reihe von Argumenten für eine dezentrale,
lokale Problembearbeitung, die immer wieder auftauchen:
• Lokale Sozialisationsbedingungen werden als Faktoren für abweichendes oder
normkonformes Verhalten angesehen (Jäger 1995).
• Immer wieder wird hervorgehoben, dass bei 70 Prozent aller polizeilich registrierten
Tatverdächtigen die vermutete Tat im eigenen Wohnort oder im eigenen Landkreis
stattfand. Daraus wird die Folgerung gezogen, dass Kriminalität und ihre Entstehung
ein lokales Phänomen sei (z.B. Baier/Feltes 1994).
• Die Kommunen hätten eine gesetzliche Verantwortung für die Sicherheit und das
Wohlergehen der Bürger und Bürgerinnen. Mit diesem Argument wird die Forderung nach der Beteiligung der kommunalen Politik und Verwaltung an kommunalen
Präventionsgremien begründet: „Kriminalitätsverhütung muss kommunaler Planungsgegenstand werden“ (Finkel 1995: 423).
• Ortsspezifische Probleme müssten mit ortsspezifischen Lösungsversuchen angegangen werden. Deshalb solle vor jedes kommunale Präventionsprojekt auch eine kriminologische Regionalanalyse geschaltet werden, um die konkreten Problemlagen,
ihre räumliche Verteilung und ihre strukturellen Bedingungen zu erkennen (Jäger
1995; Schneider/Lang 1996).
Die werthafte Leitidee der kommunalen Kriminalprävention ist also die einer gemeinschaftsbezogenen Sicherheit. Damit ist eine „subjektive Sicherheit“ gemeint, die durch
Geborgensein in einer sicheren, weil überschaubaren und bekannten Gemeinschaft entsteht. Beeinträchtigungen der „Inneren Sicherheit“ haben ihre Ursachen in unvollkommenen sozialen Verhältnissen, Polizei und Justiz können für die Bearbeitung von Kriminalität und subjektiven Unsicherheitsgefühlen deshalb nicht alleine zuständig sein.
Da die Ursachen für die sozialen Probleme in der Gesellschaft liegen, ist auch die vorbeugende Intervention eine Aufgabe der gesamten Gesellschaft. Es gibt viele Gründe,
Kriminalität und Kriminalitätsfurcht als lokale Phänomene zu betrachten, deshalb sollten sich kriminalpräventive Aktivitäten an den kommunalen Gegebenheiten orientieren
und sich auf diesen Raum beschränken. Hieraus ergibt sich als „logische“ Folgerung die
Forderung, ressortübergreifend besetzte, kommunale Präventionsräte einzurichten.
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
3. Institutionalisierung und Organisation der kommunalen
Kriminalprävention
Von dem, was in der politischen Öffentlichkeit über kommunale Kriminalprävention
gesagt und geschrieben wird, kann man nicht ohne weiteres auf die Praxis der kommunalen Kriminalprävention schließen. Zwar ergibt sich ein „logischer“ Zusammenhang
zwischen dem Diskurs der Kriminalprävention und ihrer Institutionalisierung in kriminalpräventiven Räten in der Kommune, aber die Umsetzung der abstrakten Idee einer
gemeinschaftsbezogenen Sicherheit in konkrete Maßnahmen ist damit nicht festgelegt.20
Grundlegend für unsere Fragestellung ist also die Unterscheidung zwischen öffentlichen
Diskursen – als „von etwas reden“ – und den konkreten Maßnahmen – als „etwas tun“.
Die Institutionalisierung des Diskurses der Kriminalprävention in Form kriminalpräventiver Räte legt zunächst einmal nur allgemeine thematische Zuständigkeiten fest.
Wenn etwas als sicherheitsrelevant thematisiert wird und damit keine automatische Zuständigkeit der Polizei verbunden wird, so kann dies zu einem Thema im kriminalpräventiven Rat werden. Das heißt, die Institution stellt gleichzeitig eine Wissensordnung
dar, die um die Leitideen gruppiert ist und Erwartungssicherheit für Akteure innerhalb
und außerhalb der Institution schafft. Sie bietet so einen normierenden Rahmen, der die
grundsätzliche Beliebigkeit der Thematisierung von Problemen einschränkt und bestimmte Thematisierungsmöglichkeiten vorstrukturiert: Was ein kriminalpräventiver
Rat macht, muss in irgendeiner Weise als Beitrag zur Produktion gemeinschaftsbezogener Sicherheit konstruierbar und legitimierbar sein.
Diese institutionellen Rahmenbedingungen müssen in konkrete Handlungskonzepte
und Maßnahmen übersetzt werden. Es geht also um die Frage, wie die Präventionsgremien dazu kommen, das zu tun, was sie tun, wenn sie etwas tun. Die Unbestimmtheit
der Zielvorstellungen und leitenden Wertidee macht es nötig, Selektionsregeln dafür zu
finden, was zur Aufgabe des Kriminalpräventiven Rates gehört, welche Art von Themen behandelt und welche Maßnahmen durchgeführt werden sollen. Hierbei sind drei
zusammenhängende Aspekte von besonderer Bedeutung: Das Problem der Themenfindung und Entscheidung (3.1), das Problem der Schaffung einer kollektiven Identität
(3.2) und das Problem der Produktion von Konsens und sozialen Beziehungen (3.3).
Zur Untersuchung dieser Fragen wurden mit den Mitgliedern eines kriminalpräventiven Rates Leitfadeninterviews geführt und über mehrere Monate hinweg die verschiedenen Gruppentreffen innerhalb des Rates teilnehmend beobachtet.
Der Sozial- und Kriminalpräventive Rat (SKPR) besteht seit 1996 und setzt sich zusammen aus acht Projektgruppen, einer Geschäftsführung und einer Lenkungsgruppe.
Die Projektgruppen, die teilweise wiederum in Arbeitsgruppen unterteilt sind, haben
zwischen vier und etwa 15 Mitglieder, die alle vier bis sechs Wochen zu Projektgruppentreffen zusammenkommen. In der Geschäftsführung, die sich zweiwöchentlich trifft,
repräsentieren zwei Mitglieder die Stadtverwaltung, eines die Polizei, eines die Univer-
20 Diese institutionelle Form erscheint im Kontext des Diskurses logisch, gleichwohl hätte Kriminalprävention durchaus auch in einer anderen Form institutionalisiert werden können. Dieser Frage gehen
wir hier jedoch nicht weiter nach.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
101
sität und eines die freien Wohlfahrtsverbände. Die Lenkungsgruppe besteht aus dem
Oberbürgermeister, dem Polizeipräsidenten und einem Universitätsprofessor.21
3.1 Themenfindung und Entscheidungen als organisierte Anarchie
Der SKPR ist ein organisationaler Melting-Pot, in dem alle Mitglieder bestimmte Organisationen und Institutionen repräsentieren, d.h. sie treten hier in ihrer Berufsrolle auf
und drücken von daher auch immer auch deren spezifische Interessen und professionelle
Perspektiven aus.
Hieraus ergibt sich eine wesentliche Bedingung für die Themenfindung. Für die
Auswahl von Projektthemen ist häufig berufliches Wissen über Sachverhalte wichtig,
mit denen die Teilnehmer und Teilnehmerinnen in der eigenen Behördenstelle oder Einrichtung konfrontiert sind:
„Aber wie meine Wahrnehmung ist, ist es so, dass die Gruppen sich zusammengefunden, sich zusammengesetzt haben, und ausgehend von ihrem eigenen Tätigkeitsbereich, ihrem Arbeitsfeld, gesagt haben, also, wir sollten uns das oder
das Thema vornehmen, weil, da ist was Ungelöstes. Meinetwegen, wenn eine
AG sagte, das Thema Gewalt gegen Obdachlose. Dann kam da der Vorschlag
von einer Mitarbeiterin aus dem Sozialbereich, die in dem Bereich tätig war
oder ist und die einfach wusste, dass da ein Gewaltthema besteht, was nicht bearbeitet, nicht gelöst ist, was auch nicht bearbeitet wird zurzeit. Das heißt also,
der eigene Arbeitshintergrund gab immer den Input für die Themenfindung.
Und dann haben die Gruppenmitglieder drüber diskutiert, und sich natürlich
auf eine Prioritätenfolge geeinigt, was man zuerst angeht.“ (Interview vom
12.4.99)
Der Bezugspunkt „Kommunale Kriminalprävention“ spielt bei der Themenfindung häufig nur als unbestimmtes Hintergrundschema eine Rolle, wichtiger sind die Probleminterpretationen aus dem eigenen organisatorischen Kontext, die gleichwohl aber auch einen Konsens mit anderen Organisationsmitgliedern herstellen können, wenn sie genügend „Reizwirkung“ haben:
„Als Beispiel die Geschichte mit den Russlanddeutschen, die wir mal eingebracht haben, weil wir nicht so richtig wussten, was machen wir mit dieser
Teilgruppe. Als wir das Thema angesprochen haben, rannten wir im Grunde offene Türen eine, weil die Polizei sagte, ja, mit denen haben wir auch unsere
Schwierigkeiten. Die Vertreter stationärer Einrichtung, ... stimmten unisono mit
ein.“ (Interview vom 1.4.99)
Allein die Bennennung der Gruppe der „Russlanddeutschen“ als Problemgruppe schaffte bereits einen Konsens darüber, dass man hier etwas im Rahmen der kommunalen
Kriminalprävention machen muss, auch wenn die Probleminterpretationen in Zusammenhang mit „Russlanddeutschen“ in jeder der beteiligten Organisationen unterschiedlich ausfallen.
21 Die empirische Untersuchung wurde von Frank Berner durchgeführt. Für weitere Details hierzu und
zur Organisation des Sozial- und Kriminalpräventiven Rates in Bielefeld, siehe Berner (1999), insbesondere Kapitel 3 und 6.1.
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
Über diese Beispiele hinaus hat sich bei der Untersuchung gezeigt, dass es für die
Mitglieder des Rates kaum formal festgelegte Kriterien gibt, an denen sie sich bei ihren
Entscheidungen über Projektthemen und Aktionsformen orientieren könnten. Aus welchen Gründen manche Projekte zustande kommen und andere nicht, ist kaum systematisierbar; alle möglichen Ereignisse können den Ausschlag für eine Entscheidung über ein
Projektthema geben, sofern sie nur im Rahmen kommunaler Kriminalprävention zu interpretieren sind.
Die Themenfindung folgt häufig den Prinzipien eines anhaltenden Brainstormings,
bei dem von Projektidee zu Projektidee gesprungen wird, und die Intensität dieses
Brainstormings hängt dabei allein vom Einfallsreichtum und Erfahrungsschatz der einzelnen Teilnehmer und Teilnehmerinnen ab. Im untersuchten Präventionsrat konnten
folgende „Inputs“ als relevant für Entscheidungen über Projektthemen beobachtet werden:
• Ob sich die Gruppe auf ein Projektthema einigt, kann vom Engagement eines einzelnen Mitglieds abhängen, das sich aufgrund persönlicher Alltagserfahrungen oder
aufgrund seines professionellen Wissens für das Thema einsetzt. In diesem Sinne
kann die personelle Zusammensetzung der Projektgruppen für Entscheidungen über
Projektthemen bedeutsam sein.
• Ob ein Thema zu einem Präventionsprojekt wird, hängt jedoch nicht nur vom persönlichen oder vom direkten beruflichen Interesse der Organisationsmitglieder ab. Es
können auch Themen in die Projektgruppe gelangen, die mit der Berufspraxis der
Beteiligten nicht viel zu tun haben: z.B. tagesaktuelle Medienthemen oder Themen,
die durch Beschwerden von Bürgern und Bürgerinnen aufgeworfen werden und über
verwaltungsinterne Umwege bei der Projektgruppe landen. Es kann einen gewissen
Anforderungsdruck von außen geben, der zur Aufnahme eines Themas führt (z.B.
wird Gewalt an Schulen überall thematisiert, deshalb muss auch der Präventionsrat
das Thema aufnehmen).
• Hierzu kann durchaus auch die Thematisierung einer persönlichen Betroffenheit gehören:
In einer Projektgruppe wird erwähnt, dass ein Polizeibeamter vom Kommissariat Vorbeugung regelmäßig an den Sitzungen der Baukommission der
Stadt teilnimmt, um bei städtischen Bauvorhaben auf sicherheitsrelevante
Aspekte hinzuweisen. Ein Teilnehmer von der Polizei will diesen Kollegen
bitten, darauf zu achten, dass in der Baukommission neben den Belangen
von Frauen auch die Belange von Kindern und anderen „gefährdeten
Gruppen“ berücksichtigt werden. Daran entzündet sich in der Projektgruppe ein ca. 15-minütiger, lebhafter Austausch über die Unwirtlichkeit einer
bestimmten Straßenbahnhaltestelle. Ein Teilnehmer meinte, die Haltestelle
sei so schlecht beleuchtet, unübersichtlich und verlassen, dass er selbst sich
dort nicht gerne aufhalte, er empfinde dort ein „Unsicherheitsgefühl“. (Beobachtungsprotokoll vom 16.4.1999)
• Ein Vorschlag kann zu einem Präventionsprojekt werden, wenn mit dem Thema
gleichzeitig eine Aktionsform angesprochen wird, die der Gruppe als angemessen für
einen Präventionsrat erscheint, so dass die Gruppe ohne große Mühe eine Bearbeitungsweise für das Thema „an der Hand hat“. Damit ist schon angedeutet, dass
manchmal nicht eindeutig zu bestimmen ist, ob die Mitglieder der Projektgruppen
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
103
zuerst über ein Thema oder über eine Aktionsform entscheiden. Bei den Projektgruppentreffen kann es durchaus vorkommen, dass die Diskussion über das Thema
und die Diskussion über die angestrebte Aktionsform durcheinander gehen.
• Gerade die Entscheidung über die Bearbeitungsweise oder die Aktionsform hängt in
hohem Maße von den Ressourcen ab, die von den Mitgliedern spontan mobilisiert
werden können, wobei persönliche Kontakte eine wichtige Rolle spielen. So war z.B.
bei der Entscheidung für die Aktionsform bei einem Projekt zum Thema Graffiti (die
Projektgruppe initiierte Gestaltungsprojekte an Schulen) der Umstand wichtig, dass
ein Mitglied der Projektgruppe aufgrund beruflicher Zusammenhänge den Kontakt
zu den Schulen leicht herstellen konnte.
• Manche der Projekte entstehen durch Nachahmung. Diese Form der Themenfindung
hängt ausschließlich vom Erfahrungsschatz der beteiligten Personen ab. Jemand berichtet in der Projektgruppe, was in einer anderen Stadt oder von anderen Einrichtungen zu einem bestimmten Thema gemacht wurde oder gemacht wird. In solchen Fällen werden zunächst Entscheidungen über Aktionsformen und Lösungen getroffen,
und die Verknüpfung mit dem dazugehörigen Problem findet dann nach der Entscheidung statt.22
Diese Form der Entscheidungsfindung wird von Cohen, March und Olsen (1972, 1976)
als „organisierte Anarchie“ bezeichnen. In ihrem „Garbage Can Model of Organizational Choice“ gehen sie davon aus, dass organisierte Anarchie in unterschiedlichem Ausmaß in jeder Organisation irgendwann auftritt. Wenn die Ergebnispräferenzen unklar
sind, die Arbeitsweise und die Mittel zur Zielerreichung nicht konsistent festgelegt sind
und die Grenzen der Organisation verschwimmen, weil die Mitgliedschaft sich laufend
verändert, dann entstehen Entscheidungen aus dem nicht geplanten Zusammentreffen
von Problemen, Lösungen, Beteiligten und Wahlmöglichkeiten. Für die Organisation
bedeutet dies:
„Welche Lösungen welchen Problemen zugewiesen werden, hängt weitgehend
vom Zufall ab, d.h. davon, welche Beteiligten mit welchen Zielen wann auf welche Lösungen und Probleme treffen usw. ... [Das System produziert] unter Bedingungen hoher Unsicherheit Entscheidungen: das heißt, irgendwelche Beteiligten ordnen irgendwelchen Problemen irgendwelche Lösungen zu.“ (Scott
1986: 363)
Die Bedeutung dieses theoretischen Modells liegt in der Annahme, dass in Organisationen unter bestimmten Bedingungen Entscheidungen nicht als eine zweckrationale Wahl
zwischen verschiedenen Möglichkeiten zur Lösung eines gegebenen Problems zu sehen
sind. Vielmehr werden die Lebensumstände der beteiligten Personen, die Wahlmöglich-
22 Das Projekt „Mitternachtsbasketball“ ist ein schönes Beispiel dafür, wie durch Nachahmung eine
Entscheidung für eine Aktionsform fällt, der erst in einem zweiten Schritt der „Nachrationalisierung“
das Problem zugeordnet wird. In der Interpretation eines Mitglieds lungern die Jugendlichen zumindest nicht auf der Straße herum, wenn sie am Mitternachtsbasketball teilnehmen, außerdem könnten
die Jugendgruppen dabei ihre Konflikte spielerisch statt mit offener Gewalt austragen. Das Basketball-Turnier wird – nachdem die Projektidee auf dem Tisch lag – als Kommunalprävention interpretiert.
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
keiten, die Probleme und die Lösungen als eigenständige Elemente und unabhängig
voneinander betrachtet.23
Die Interviews und die teilnehmende Beobachtung im untersuchten Präventionsrat
zeigen, dass die Prozesse der Entscheidungsfindung über Projekte mit dem theoretischen Modell der „garbage can“ beschrieben werden können. Kommunale Präventionsräte haben das Handicap, dass institutionalisierte Entscheidungskriterien zur Verwirklichung des Organisationsziels „kommunale Kriminalprävention und vorbeugende Gestaltung des sozialen Miteinanders“ fehlen. Es gibt keine Kriterien, deren Befolgung zur
Erreichung des Organisationsziels als rational gilt und die zur Bewertung von Handlungsalternativen herangezogen werden könnten. Es fehlt das gesellschaftliche Wissen
über die spezifische Rationalität, die ein Handeln im Sinne von „Steigerung der gemeinschaftsbezogenen Sicherheit“ begründen könnte.
Kommunale Präventionsräte stellen sozusagen einen organisationalen Extremfall
dar: Die Entscheidungen entstehen in hohem Maße aus dem ungeplanten, zufälligen
Auftauchen oder Zusammentreffen verschiedener Inputs, woraus sich etwas ergibt, was
nach außen als Präventionsarbeit im Sinne des formalen Organisationsziels dargestellt
werden kann. Letztlich ist damit gesagt, dass die Entscheidungen über Projektthemen
von allem möglichen abhängen können. Natürlich ist es nicht völlig beliebig, es gibt einen thematischen und argumentativen Rahmen, an den eine zumindest diskursive Anbindung geschaffen werden muss.24
Der SKPR ist keine fest organisierte Verwaltungseinheit mit einer formal festgelegten Zuständigkeit, sondern eher ein Netzwerk mit einer thematisch unterbestimmten
Aufgabenstellung, die in der Arbeit immer wieder neu rekonstruiert werden muss. Ein
wichtiges Element ist hierbei die Schaffung eines gemeinsamen Rahmens, der eine kollektive Identität konstituiert.
3.2 Die Konstruktion kommunaler Kriminalprävention als Herstellung einer
kollektiven Identität
Es ist auffällig bei der Beobachtung der verschiedenen Sitzungen, wie häufig sich die
Diskussionen um die Bestimmung eines eigenen Profils drehen, nicht nur in Verbindung mit der Frage, was kommunale Kriminalprävention ist, sondern auch als Frage
nach der genuinen Zuständigkeit des SKPR für Probleme, die als grundsätzlich zugehörig zum Bereich der Kriminalprävention interpretiert werden.25
23 Wolfgang Seibel (1992) beschreibt Fallbeispiele ähnlichen organisationalen Entscheidens und kommt
dabei zu folgendem Schluss: „Je nach eigenem Nutzenkalkül und institutionellen Chancen hat jeder
der Akteure etwas in den Entscheidungsprozeß ‚hineingeworfen‘. Das, was aus zweckrationaler Perspektive politischer Steuerung als ‚Problem‘ definiert werden müßte, war demgegenüber sekundär.
Tatsächlich haben hier also nicht Probleme ihre Lösungen, sondern, wenn man so will, Lösungen ihre
Probleme gesucht“ (Seibel 1992: 144).
24 Ein Programm zur ökologischen Stadterneuerung ist z.B. zunächst in diesem Rahmen nicht zu verorten; werden hierzu allerdings z.B. „ausländische“ Jugendliche herangezogen, so kann daraus durchaus ein Programm der kommunalen Kriminalprävention werden.
25 Ein schönes Beispiel für die Reflexivität soziologischer Forschung ist die Tatsache, dass die Präsentation dieser Untersuchungsergebnisse im SKPR zu einer ausgedehnten Diskussion über das Selbstverständnis des SKPR führte, die fast Züge einer Identitätsstörung annahm.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
105
Diese Profilbestimmung und Schaffung einer kollektiven Identität ist allerdings selten ein eigenständiger thematischer „Tagesordnungspunkt“. Vielmehr läuft die Identitätsbildung in der alltäglichen Diskussion über Problemlagen und Projektideen immer
mit und manifestiert sich dann meistens als Abgrenzungsbemühungen und Argument
gegen bestimmte Projektideen. Darüber hinaus zeigen die folgenden Beobachtungen
und Zitate auch, wie innerhalb des SKPR die Bestimmung von städtischen Problemlagen funktioniert und die abstrakte Idee kommunaler Kriminalprävention in konkretes
Handeln umzusetzen versucht wird:
Bei einem Arbeitstreffen der Geschäftsführung gibt es den Tagesordnungspunkt
„Rosenmontag“. Dabei geht es um Folgendes: Jedes Jahr am Rosenmontag
wird auf einem Platz in der Innenstadt ausgelassen gefeiert, hauptsächlich von
Schülern und Schülerinnen. Dabei gehen Flaschen zu Bruch, Müll wir auf den
Boden geworfen, Männer urinieren in die Büsche und Ecken. Die Bezirksvertretung Mitte (CDU) hat sich an das Jugendamt gewandt, und ein Arbeitskreis
„Rosenmontag“ wurde eingerichtet. Ein Mitarbeiter des Jugendamtes, der
auch an einer Projektgruppe des SKPR beteiligt ist, hat dem SKPR vorgeschlagen, das Thema als SKPR-Projekt aufzugreifen.
A: „Wer könnte daraus ein Projekt machen?
B: „Ist das überhaupt ein SPKR-Projekt? Das ist doch nur punktuell, an einem
Tag.
A: „Man müsste Alternativen anbieten, mit einem Kulturprogramm oder so,
dass nicht einfach so rumgesoffen wird.
C: „Das Problem ist ja, wenn man einen Ort dichtmacht, dann gehen sie halt
woanders hin, und feiern woanders.“
[...]
A: „Es müsste halt irgendwie präventiv sein. Deshalb soll ja auch das Jugendamt was machen, die sind zuständig, und nicht die Stadtwache.“
C: „Der SKPR ist doch eigentlich eher Moderator. Wir unterstützen Initiativen
von anderen, oder leiern welche an, aber wir machen kein eigenes Projekt. Ich
würde sagen, jemand vom SKPR geht zu diesem Arbeitskreis, aber wir nehmen
es nicht als SKPR-Thema auf.“ (Beobachtungsprotokoll vom 12.4.99)
Das besondere Problem der Profilbestimmung des SKPR ergibt sich nicht nur aus der
un- oder unterbestimmten Aufgabenbeschreibung, sondern im Wesentlichen aus der Organisationsform als Netzwerk ohne eigenständige Zuständigkeit, die nicht schon zumindest teilweise auch in anderen Organisationen abgearbeitet wird. Von daher ergibt
sich immer wieder die Notwendigkeit zu Abgrenzungen; Profil und kollektive Identität
des SKPR werden in diesem Sinne eher negativ bestimmt.
In der Projektgruppe „Migranten/Aussiedler“ wird über typische Probleme von
jugendlichen Spätaussiedlern diskutiert. A. vertritt die Meinung, dass der
„Konsumdruck“, der in unserer Gesellschaft herrscht, die Jugendlichen – weil
ihnen zum Kauf manchmal das Geld fehlt – zum Ladendiebstahl bringt.
B: „Aber wo können wir da intervenieren, damit die Jugendlichen nicht mehr
klauen? Wir wollen ja Prävention betreiben.“
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Frank Berner / Axel Groenemeyer
C: „Als SKPR wollen wir ja da anfangen, wo sich die Lebensbedingungen von
Jugendlichen verbessern lassen, nicht wo Kriminalität anfängt. Und wir haben
ja festgestellt, dass die Sportangebote für jugendliche Spätaussiedler unzureichend sind. Unsere Rolle ist, dass wir andere Gruppen ansprechen.“
B: „Aber das Feld ist ja besetzt, da können wir doch nichts Neues machen.“
C: „nein, wenn da etwas passiert, dann nur, wenn es Vermittler gibt, wenn jemand extra eingesetzt wird, um ausländische Jugendliche an den Sport zu binden. Das funktioniert nicht, wenn es den normalen Weg gehen soll, über das
normale Angebot der Sportvereine und so, ohne spezielle Angebote für die Jugendlichen. In Kooperation mit dem Stadtsportbund und Muttersprachlern und
so können solche Angebote besser angenommen werden. Und so was anzuleiern, das ist SKPR.“ (Beobachtungsprotokoll vom 11.3.99)
Während sich hier die kollektive Verständigung als Klärung von Zuständigkeiten für die
konkrete Organisation eines Projekts ausdrückt und ein Selbstverständnis als Moderator
entwickelt wird, steht bei anderen Diskussionen die Idee der Prävention zur Debatte.
Während eines Arbeitstreffens der Arbeitsgruppe „Senioren/Behinderte“ meint
ein Teilnehmer, dass sich die Projektgruppe auch mit zugeparkten Gehwegen
und Behindertenparkplätzen als Thema für ein Projekt beschäftigen könnte. Ein
anderer Teilnehmer erwidert: „Wir wollten ja irgendwie mal beide Themen angehen. Aber wir haben bei den Behindertenparkplätzen eher den präventiven
Aspekt gesehen. Wo könnte denn bei zugeparkten Gehwegen der präventive Aspekt sein? Daran hängt`s – wir wollen ja nicht repressiv sein.“ (Beobachtungsprotokoll vom 24.2.99)
Als präventive Maßnahme werden solche Aktivitäten verstanden, die nicht repressiv
sind, also nicht mit einer Strafe verbunden sind.
Die Suche nach einem Thema und die Diskussionen über die richtige Bearbeitung
eines ausgesuchten Themas nehmen in den Projektsitzungen neben Gesprächen über
problematische Situationen und Zustände des städtischen Lebens den meisten Raum ein
und gehören zu den Hauptbeschäftigungen im SKPR. In diesen Sitzungen findet ein
Austausch darüber statt, was die einzelnen Teilnehmer und Teilnehmerinnen für problematisch halten und was der spezifische Beitrag des SKPR zur Problembearbeitung
sein könnte. Dabei zeichnet sich dieser Austausch fast immer durch ein hohes Bemühen
um Konsens aus; Konflikte um die „richtige“ Interpretation von Problemen und deren
Bearbeitung treten fast nie auf, zumindest werden sie in den Sitzungen nicht deutlich.
Soziales Kapital im partnerschaftlichen Netzwerk von Organisationen
Gespräche über persönliche Erlebnisse und zwanglose Diskussionen sind ein fester Bestandteil der Projektgruppentreffen. Viele Teilnehmer und Teilnehmerinnen kennen sich
untereinander schon lange, entweder über die Arbeit im SKPR oder durch andere Gelegenheiten; gegenseitiges Duzen ist durchaus nicht unüblich. Die Beteiligten schaffen
durch die Art ihres Umgangs miteinander eine typische Gesprächsatmosphäre für Gruppentreffen, in dem zwanglose Gespräche möglich und angebracht sind und in dem ein
persönlicher Erfahrungsaustausch gedeihen kann; eine allzu zielführende Gesprächsführung würde „aus dem Rahmen fallen“, eher sind kleine Scherzereien, flapsige Redewendungen und Gespräche über allen bekannte Dritte nicht Ungewöhnliches.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
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Die Teilnehmer und Teilnehmerinnen knüpfen bei ihren Gesprächen im SKPR nicht
nur an außerberufliche Erlebnisse an, ein wesentliches Merkmal der Gruppentreffen besteht gerade darin, dass die Teilnehmer und Teilnehmerinnen über ihre Berufserfahrungen erzählen – entsprechend der Gesprächsatmosphäre in unterhaltsamer und häufig anekdotenhafter Weise. Diese Unterhaltungen sind häufig auf einen Tagesordnungspunkt
bezogen und können verwendet werden, um Themenvorschläge für Projektideen zu untermauern, auch wenn die meisten dieser Themenvorschläge in der Diskussion „versacken“ und nicht in Projekte umgesetzt werden.
Wichtiger scheint allerdings die Bedeutung dieser Gesprächsatmosphäre für die Inszenierung von Konsens innerhalb des SKPR. Die Geschichten und Anekdoten sind
Aufhänger oder Anlass für das Bemühen, Verständigung und Austausch über Sachverhalte und Situationen im städtischen Leben herzustellen, die von den Beteiligten als
problematisch und unerwünscht interpretiert werden. Was Kriminalprävention ist bzw.
als solches konstruiert werden kann, wird jeweils in den Projektgruppen ausgehandelt,
wobei die Gesprächsatmosphäre als eine wichtige Voraussetzung und Ressource für die
Schaffung von Konsens angesehen werden kann.
Innerhalb der Projektgruppen gibt es nur eine rudimentäre Rollendifferenzierung
und Statusunterschiede; die Projektgruppen inszenieren sich als eine Gruppe von Gleichen, und es wird versucht, den Unterschied zwischen „persönlich“ und „dienstlich“ so
gering wie möglich zu halten.26
Die Mitglieder des SKPR deuten die Gruppentreffen durchaus auch als Situationen,
in denen Austausch, Verständigung und Blicke über den eigenen beruflichen Horizont
stattfinden:
„Aber für mich war es schon wichtig, Kollegen von der Kripo kennen zu lernen,
so, dann auch im Gespräch mal deren Arbeit kennen zulernen, deren Arbeitsbedingungen kennen zu lernen. Es war dann auch ziemlich schnell klar in meiner Arbeitsgruppe, dass wir auch Fälle gemeinsam kannten, also, dass die auch
in Familien tätig waren, wo Mordversuche passiert sind oder wo Kinder schwer
misshandelt waren, oder dass die von Kollegen zu berichten wussten, wer da
was gemacht hat, und wir dann so beide Seiten beleuchten konnten und auch so
manchmal so feststellten, eigentlich ist das Interesse identisch, was wir haben,
nur der Auftrag ist ein unterschiedlicher.“ (Interview vom 12.4.99)
Neben der Herstellung von Konsens schafft der SKPR über die spezifische Gesprächsatmosphäre gleichzeitig auch wechselseitige Vertrauensbeziehungen, was als Produktion sozialen Kapitals analysiert werden kann. Coleman (1988) beschreibt soziales Kapital als eine Ressource in Form wechselseitiger Verpflichtungen und Erwartungen, geteilter Normen und Werte sowie potenzieller Informationskanäle, die bei jeder Organisation entsteht und dann von einzelnen Akteuren mobilisiert werden kann. Dabei ist allerdings entscheidend, dass diese Formen sozialen Kapitals als Handlungsressource in
einem sozialen Kontext entstehen und in einem anderen eingesetzt werden können. Dies
26 Die Mitglieder der Geschäftsführung nehmen an den Projektsitzungen nicht teil, und der Besuch eines Mitglieds der Geschäftsführung würde vermutlich als Krisenfall gedeutet, weil dann Rollen- und
Statusdifferenzierungen wirksam werden, die normalerweise nicht vorkommen. Ein weiteres Indiz für
die Bedeutung informeller Kontakte ist die Rekrutierung von neuen Mitgliedern, häufig aus der Basis
persönlicher Empfehlung und Wertschätzung.
108
Frank Berner / Axel Groenemeyer
trifft eine wichtige Eigenschaft der Arbeitsweise des Sozial- und Kriminalpräventiven
Rates:
„... und von daher ist es dann schon einfach gut, dass man auf dieser Schiene
auch einfach Leute kennen gelernt hat, und die auch auf andere Weise ansprechen kann. [...] Dann denkt man eher vielleicht auch mal dran, auch Leute anzusprechen, Mensch den kennste vom SKPR noch, da könnte man doch vielleicht mal... Das ist allemal sinnvoll und von praktischem Nutzen. Also, ich
denke, es wäre eine Lücke, aus meiner Sicht, wenn’s den SKPR nicht gäbe,
auch wenn man das in der Öffentlichkeit vielleicht nicht so wahrnehmen würde.“ (Interview am 15.4.99)
Die persönliche Bekanntschaft und die besondere Gesprächsatmosphäre im SKPR und
den Projektgruppen schaffen über den Konsens eine Vertrauensbasis, die Kommunikation und auch konkrete Hilfeleistungen innerhalb der städtischen Verwaltung ermöglicht, die als Kommunikation zwischen Organisationen nicht vorgesehen sind und den
„Dienstweg“ umgehen. Dies kann durchaus auch in Bereiche gehen, die sich am Rande
der Legalität bewegen, wenn z.B. auf diese Weise eigentlich vertrauliche oder personenbezogene Informationen zwischen Organisationen ausgetauscht werden.27 Wir haben
es hier also mit einem „informellen Verwaltungshandeln“ zu tun, das quer zu den formalen bürokratischen Strukturen funktioniert und z.T. Praktiken und Orientierungen
entwickelt, die den offiziellen Normen sogar zuwiderlaufen können (vgl. Mayntz 1985:
113; Treutner 1992).
Im SKPR sind die Verhaltenserwartungen strukturierter als bei einem zufälligen
Treffen in der Behörden-Cafeteria, aber die Rollen und die Gesprächsatmosphäre sind
deutlich weniger formalisiert und differenziert als in einer Dienstbesprechung. Eine
wichtige und durchaus verdeckte Bedeutung des SKPR scheint genau in dieser Zwischenposition zwischen Cafeteria- und Dienstgespräch zu liegen; er schafft einen formalen Rahmen der Möglichkeit zur Bildung von Vertrauensbeziehungen und sozialem Kapital über die Grenzen einer formalisierten Organisation hinaus. In diesem Sinne ist der
SKPR eine Form der „organisierten Zwanglosigkeit“.
4. Kommunale Kriminalprävention zwischen Inszenierung und der
Herstellung sozialen Kapitals
In den kriminologischen Diskussionen um die kommunale Kriminalprävention lassen
sich grob zwei Stränge unterscheiden. Neben einer eher praxisorientierten Programmatik der Analyse von Möglichkeiten der Steigerung von Effektivität in der Kriminalitätskontrolle durch eine präventive Orientierung finden sich kritische Diskurse, die die
27 Unter bestimmten Umständen kann dies durchaus als Indikator für eine Ausweitung der Kontrollnetze herangezogen werden. Die in den Interviews geschilderten Beispiele verweisen allerdings eher auf
die Möglichkeit der Verhinderung „härterer“ Eingriffe (z.B. durch die Polizei) zugunsten „weicherer“
Eingriffe (z.B. durch die Sozialarbeit) bzw. auf konkrete Hilfeleistungen für bestimmte Klienten oder
Klientinnen, die auf dem Amtswege zu langwierig oder aufgrund formaler Kriterien überhaupt nicht
möglich gewesen wären.
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
109
kommunale Kriminalprävention entweder als Ausdruck neo-liberaler Entstaatlichungsstrategien der Sicherheitsproduktion, als Ausweitung des Disziplinierungsnetzes oder
als neue Kontrollstrategie im Rahmen der Entwicklung eines rechtsstaatlich nicht vertretbaren Risikostrafrechts interpretieren.
Zumindest implizit gehen beide Diskussionsstränge davon aus, dass die Diskurse der
Kriminalprävention mit ihrer Institutionalisierung tatsächlich auch in der programmatisch formulierten Weise wirksam werden, sei es, dass sich Evaluationen an den in den
Diskursen ausgedrückten Zielkriterien orientieren, sei es, dass die Diskurse als direkter
Ausdruck für veränderte Formen sozialer Kontrolle und staatlicher Machtausübung interpretiert werden.
Ausgangspunkt dieser Untersuchung ist die Unterscheidung von Diskursen und Rhetoriken der kommunalen Kriminalprävention einerseits und ihrer Institutionalisierung in
Form kommunaler Präventionsgremien andererseits. Damit soll nicht ausgedrückt werden, dass Diskurse und Praxis tatsächlich getrennt sind oder dass sie von unterschiedlicher Wichtigkeit für die Interpretation von Politiken wären, vielmehr ist die Unterscheidung wichtig, um ihre unterschiedlichen Logiken herausarbeiten zu können.
Wenn man fragt, was kommunale Kriminalprävention genau ist, so zeigt sich, dass
der Diskurs für viele Interpretationen offen ist und in ihm keine operativen Zielsetzungen enthalten sind. Einerseits geht es um die Reduzierung der Kriminalität, die im städtischen Kontext Unsicherheit verursacht, andererseits um die Reduzierung dieser Unsicherheit selbst, wobei beides nicht mehr unbedingt in einem Zusammenhang gesehen
wird. Die Schaffung von Sicherheit („Sichere Stadt“) enthält eine Wertidee, die eher
appellativen und handlungsmotivierenden Charakter hat, aber in den Diskursen der
kommunalen Kriminalprävention keine Handlungsanweisungen enthält, wie dieses Ziel
verfolgt werden soll.
Die Kopplung von Sicherheitsproduktion mit Prävention schafft hier in der Praxis
Abgrenzungsmöglichkeiten gegenüber einem repressiven Ansatz; kommunale Kriminalprävention soll im Vorfeld krimineller Delikte wirksam werden, insbesondere indem
die Lebensbedingungen möglicher Täter verändert oder Situationen und Gelegenheiten
für die Begehung krimineller Delikte eingeschränkt werden sollen. Auch wenn innerhalb der kriminologischen Diskussionen verschiedene Methoden und Ebenen der Prävention unterschieden werden, so bleibt sowohl deren Zielbestimmung als auch deren
Umsetzung in konkrete Maßnahmen auf der programmatischen Ebene unbestimmt und
offen für eine breite Palette an Interpretationen.
Dabei wird in den Diskursen auf vage Vorstellungen der Bedeutung und Wirksamkeit von Gemeinschaft, Nachbarschaften, gesellschaftlichen Institutionen und Familien
zurückgegriffen, die sowohl Kriminalität verhindern als auch Kriminalitätsfurcht reduzieren sollen. Die Idee der gemeinschaftsbezogenen Sicherheit spricht eine Vorstellung
von Sicherheit als einem Zustand der Geborgenheit an, der aus dem Funktionieren sozialer Beziehungen und kleiner Netzwerke resultiert. Man hat es hier mit der Ausdifferenzierung einer allgemeinen Leitidee zu tun.
Dieser Gemeinschaftsbezug der Sicherheitsidee öffnet den Diskurs für Kritiken eines „net-widening“ sozialer Kontrolle und einer neo-liberalen Entstaatlichung der Produktion von Sicherheit, während die Idee der Prävention von Kriminalität die Kritik ei-
110
Frank Berner / Axel Groenemeyer
ner Entrechtsstaatlichung herausfordern kann, da bereits Maßnahmen vor Begehung
krimineller Delikte ergriffen werden sollen.
Auf der anderen Seite können wohlmeinende Kritiker aber auch auf den nicht-repressiven Ansatz der Prävention verweisen und den sozialdemokratischen Ansatz einer
sozialpolitischen Verbesserung der Lebenslage benachteiligter Bevölkerungsgruppen
hervorheben. In diesem Sinne wäre der Diskurs der kommunalen Kriminalprävention
dann in Abgrenzung zu „law und order“-Perspektiven bestimmt.
Tatsächlich ist aber die kommunale Kriminalprävention kein Bündel von Techniken
und Maßnahmen, sondern eher eine veränderbare politische Konstruktion, die mit einer
Vielzahl von Politiken verbunden werden kann. Eine Politik wird dann zur Kriminalprävention, wenn sie in diesem interpretativen Rahmen verortet wird. Insofern ist der
Diskurs offen für die politische Thematisierung aller urbanen sozialen Probleme.
Hieraus entstehen Probleme, die auf der Ebene der Institutionalisierung abgearbeitet
werden müssen. Aus dem unerschöpflichen Reservoir möglicher Themen, die im lokalen Kontext als bedrohlich, störend oder problematisch interpretiert werden können,
müssen in der konkreten Arbeit eines kriminalpräventiven Rates bestimmte Themen
ausgewählt werden. Dabei ist die kommunale Kriminalprävention das Etikett, mit dem
Aktivitäten zusammengefasst werden, die sonst keinen gemeinsamen Nenner hätten,
also bislang nicht als eine einheitliche Praxis inszeniert wurden. Die Tatsache, dass institutionalisierte Kriterien zum rationalen Handeln im Sinne einer gemeinschaftsbezogenen Sicherheit fehlen, führt zu einem für kommunale Präventionsgremien typischen
Problem: Ihre Aktivitäten sind – entsprechend den beteiligten Professionen – entweder
aus dem klassischen kriminalpräventiven Programm der polizeilichen Kriminalitätsbekämpfung oder aber aus der gemeinwesenorientierten Sozialarbeit entlehnt. In diesem
Sinne fungiert der professionelle Hintergrund der beteiligten Akteure als ein Reservoir
an Selektionsregeln für die Thematisierung urbaner sozialer Probleme.
Daraus ergibt sich für die konkrete Entscheidungspraxis aber das Phänomen, dass
aus dem professionellen Selbstverständnis heraus häufig zunächst mögliche Handlungsformen als Lösungen präsentiert werden, für die dann das Problem erst gesucht wird.
Indem die Zuständigkeit und das Aufgabenfeld der kommunalen Präventionsgremien
von Fall zu Fall neu bestimmt werden, wird die Institutionalisierung einer formalen Zuständigkeit vermieden; sie lassen sich nur negativ, als Abgrenzung gegen bereits etablierte Organisationen, bestimmen. Aber aufgrund der Legitimation, die der Institution
der kommunalen Kriminalprävention anhaftet, muss der Sozial- und Kriminalpräventive
Rat nicht für jedes Thema begründen, warum es problematisch ist. Entweder ist der
problematische Charakter für alle Beteiligten evident oder er wird in Aushandlungsprozessen hergestellt. Wenn allerdings ein Thema zu einem Thema der Kriminalprävention
geworden ist, so handelt es sich dann um eine „gültige“ Definition des sozialen Problems.
Hiermit ist eine zentrale Wirksamkeit der kommunalen Kriminalprävention als Form
einer symbolischen Politik angesprochen. Kommunale Kriminalprävention wird auch
unabhängig von den möglichen „Projektwirkungen“ über die Aktivitäten der kriminalpräventiven Räte als ein Mittel der politischen Herstellung von Sicherheit inszeniert.
Daneben ist allerdings ein weiterer Aspekt von Bedeutung, der sich aus der konkreten Arbeit als nicht-intendierte Folge ergibt und der allenfalls mittelbar etwas mit Kri-
Die Institutionalisierung kommunaler Kriminalprävention
111
minalprävention zu tun hat. Die Präventionsgremien schaffen einen Rahmen für die Bildung sozialen Kapitals, das als Ressource auch außerhalb des Sozial- und Kriminalpräventiven Rates mobilisiert werden kann. Hieraus ergibt sich eine informelle Verwaltungsstruktur, die den Koordinationsaufwand zwischen den verschiedenen Organisationen und Organisationstypen erheblich verringern kann. Diese Informalisierung wird gerade durch die schwache formale Institutionalisierung ohne festgelegte Zuständigkeiten
ermöglicht.
Kommunale Kriminalprävention erscheint weniger als ein homogener Leviathan der
ausufernden Kriminalkontrolle, sondern eher in seinen symbolischen Bedeutungen relevant für die Definition urbaner sozialer Probleme sowie für die Bearbeitung von Koordinationsproblemen innerhalb der öffentlichen Kommunalverwaltung sowie zwischen
dieser und den verschiedenen Organisationen der Bearbeitung sozialer Probleme in der
Stadt.
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Axel Groenemeyer
Nr. 4/2004
Die Prognose von Gewalt. Theoretische, methodologische und
kriminalpolitische Aspekte (erscheint Anfang 2004)
Günter Albrecht
Die Einzelausgaben dieser Reihe können kostenlos über die Fakultät für Soziologie bezogen werden. Sie
sind auch als PDF-Datei im Internet verfügbar unter: http://www.uni-bielefeld.de/sozprob