State- und Nation-Building in der amerikanischen Außenpolitik am

UNIVERSITÄT ZU KÖLN
FORSCHUNGSINSTITUT FÜR POLITISCHE WISSENSCHAFT
UND EUROPÄISCHE FRAGEN
State- und Nation-Building
in der amerikanischen Außenpolitik am
Beispiel Haiti
Diplomarbeit
Gutachter: Professor Dr. Thomas Jäger
Vorgelegt von:
Antje Grünholz
Weinsbergstr. 134
50823 Köln
Studentin der Regionalwissenschaften Lateinamerika
Matrikelnummer: 3304884
Köln, 16. Juni 2005
Inhaltsverzeichnis
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis _________________________________________ ii
Abkürzungsverzeichnis ___________________________________________________ iii
1
Einleitung ___________________________________________________________ 1
2
State- und Nation-Building: Ein theoretischer Ansatz _______________________ 4
2.1 Nation und Nation-Building __________________________________________________ 4
2.1.1 Elemente von Nation-Building ___________________________________________________ 5
2.1.1.1 Integrative Ideologie: Zum Konzept der „vorgestellten Gemeinschaften“ _________________ 6
2.1.1.2 Integration einer Gesellschaft: Die Rolle der Kommunikation__________________________ 9
2.2 State-Building ____________________________________________________________ 11
2.2.1 Merkmale von Staatlichkeit _____________________________________________________
2.2.2 Staatszerfall _________________________________________________________________
2.2.2.1 Die sicherheitspolitische Bedrohung durch Staatszerfall ___________________________
2.2.2.2 Zerfallsursachen __________________________________________________________
2.2.3 Der Aufbau eines funktionierenden Staatsapparates__________________________________
11
13
14
16
20
2.3 Nation- und State-Building als Mittel der Konfliktnachsorge________________________ 22
2.3.1 Grundannahmen der externen Akteure ____________________________________________ 24
2.3.2 Dimensionen von Nation- und State-Building im Rahmen der Konfliktnachsorge ___________ 27
2.4 Zwischenfazit ____________________________________________________________ 29
3
Das US-amerikanische Verständnis von Nation- und State-Building __________ 32
3.1 Der wissenschaftliche Diskurs über Nation-Building und die politische Umsetzung______ 34
3.1.1 Das amerikanische Nation-Building seit 1990 ______________________________ 38
3.1.2 Die „Lessons-learned“-Debatte __________________________________________________ 43
3.1.2.1 Interne Charakteristika als Erfolgskriterium ____________________________________ 44
3.1.2.2 Die Rolle der Interessen ____________________________________________________ 46
3.2 State- und Nation-Building als Instrument der US-amerikanischen Außenpolitik ________ 48
3.2.1 Die USA als „wohlwollende“ Ordnungsmacht ______________________________________ 50
3.2.2 „Nation-Building“ als Präventivstrategie im Kampf gegen den Terrorismus _______________ 54
3.3 Zwischenfazit ____________________________________________________________ 58
4
Haiti als „Failed State“ _______________________________________________ 59
4.1 Historische Ausgangsbedingungen ____________________________________________ 61
4.1.1 Die Diktatur der Duvaliers______________________________________________________
4.1.2 Der Militärputsch 1991 und die internationale Reaktion _______________________________
4.1.3 Die Rolle der USA in der Geschichte Haitis ________________________________________
4.1.3.1 Die US-Besatzung 1915-1934_______________________________________________
4.1.3.2 Der wirtschaftliche Einfluss der USA _________________________________________
63
65
70
71
74
4.2 Zwischenfazit ____________________________________________________________ 77
5
Die Umsetzung des US-amerikanischen Nation-Building in Haiti _____________ 78
5.1 Innenpolitische Determinanten der Intervention „Uphold Democracy“ ________________ 79
5.1.1 Die Flüchtlingsproblematik _____________________________________________________ 79
5.1.2 Debatten in Öffentlichkeit und Exekutive __________________________________________ 81
5.2 Die Ziele und das amerikanische Vorgehen _____________________________________ 83
5.2.1 Sicherheit ___________________________________________________________________
5.2.2 Wahlen_____________________________________________________________________
5.2.3 Institutionen _________________________________________________________________
5.2.4 Wirtschaftlicher Wiederaufbau __________________________________________________
85
87
89
90
5.3 Ergebnisse _______________________________________________________________ 92
5.4 Aktuelle Entwicklungen und Ausblick _________________________________________ 97
i
6
Fazit _____________________________________________________________ 102
Literatur ______________________________________________________________ 105
Anhang _______________________________________________________________ 119
Chronologie der haitianischen Krise 1991-1994 ____________________________________ 119
Missionen der Vereinten Nationen in Haiti 1994 bis 2004 ____________________________ 124
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis
Tabelle 1: Begünstigende Faktoren für fragile Staatlichkeit _____________________________________
Tabelle 2: US-Nation-Building nach der Studie der RAND Corporation ___________________________
Tabelle 3: US-Nation-Building nach der CEIP-Studie _________________________________________
Tabelle 4: Mittelverwendung des haitianischen Staatshaushalts 1927 _____________________________
17
35
36
73
Abbildung 1: HDI: Haiti im regionalen und globalen Vergleich__________________________________ 60
Abbildung 2: Flüchtlinge aus Haiti in die Vereinigten Staaten ___________________________________ 93
Abbildung 3: US-Finanzhilfe für Haiti 1990-2005_____________________________________________ 95
ii
Abkürzungsverzeichnis
CA
CARICOM
CBC
CBI
CEIP
CIA
CIVPOL
FAd’H
FL
FRAPH
HDI
ICITAP
IPM
IPSF
ISAF
MCA
MICIVIH
MINUSTAH
MIPONUH
Mootwa
NATO
NED
NGO
NSS
OAS
OECD
OPL
OSZE
PNH
PRT
SOUTHCOM
UN
UNDP
UNHCR
UNITAF
UNMIH
UNSMIH
UNTMIH
USAID
VSN
Civil Affairs
Caribbean Community
Congressional Black Caucus
Caribbean Basin Initiative
Carnegie Endowment for International Peace
Central Intelligence Agency
UN Civilian Police
Forces Armées d’Haïti
Fanmi Lavalas
Front Révolutionnaire Armé pour le Progrès d’Haïti
Human Development Index
International Criminal Training Assistance Program
International Police Monitoring Force
Interim Public Security Force
International Security Assistance Force
Millenium Challenge Account
Mission Civile Internationale en Haïti
Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en
Haïti
Mission de la Police des Nations Unies en Haïti
Military Operations other than War
North Atlantic Treaty Organization
National Endowment for Democracy
Nongovernmental Organization
National Security Strategy of the United States of
America
Organisation Amerikanischer Staaten
Organisation for Economic Cooperation and
Development
Organisation Politique Lavalas
Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in
Europa
Police Nationale Haїtienne
Provincial Reconstruction Team
US Southern Command
United Nations
United Nations Development Programme
United Nations High Commissioner for Refugees
Unified Task Force
United Nations Mission in Haiti
United Nations Support Mission in Haiti
United Nations Transition Mission in Haiti
US Agency for International Development
Volontaires de la Securité Nationale
iii
1
Einleitung
Innerstaatliche
Konflikte,
Gewalt,
gesellschaftliche
Fragmentierung
und
staatliche
Zerfallsprozesse bedrohen die auf Staaten basierende internationale Ordnung. Darüber hinaus
blockieren sie nationale Entwicklungschancen und haben meist humanitäre Katastrophen zur
Folge. Um diesen Herausforderungen zu begegnen, rückten in den vergangenen Jahren die
Konzepte des Nation- bzw. des State-Building verstärkt in das Blickfeld der internationalen
Politik. State- und Nation-Building sollen in den Zielländern eine Grundlage für dauerhafte
Stabilisierung schaffen und auf diese Weise eine Prävention von Staatszerfall und
gewaltsamen Konflikten gewährleisten. State- und Nation-Building sind keine Synonyme, sie
sind jedoch Bestandteil eines einzigen, umfassenden Prozesses, der zur Entstehung von
Nationen und Staaten führt. Dieser Prozess entwickelt sich in der Regel in einem historischen
Kontext und über einen langen Zeitraum hinweg. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wird
dieser Prozess jedoch aus der Perspektive externer Akteure untersucht, die versuchen, ihn in
Post-Konflikt-Situationen
und
Fällen
schwacher
bzw.
gescheiterter
Staatlichkeit
herbeizuführen. Im entwicklungs- und friedenspolitischen Kontext ist mit State- und NationBuilding häufig Peacebuilding gemeint, durch das auswärtige Akteure versuchen,
dauerhaften Frieden zu schaffen. Alle drei Aspekte, das heißt State-, Nation- und
Peacebuilding werden dabei häufig unter dem Begriff Nation-Building zusammengefasst.
Insbesondere die Vereinigten Staaten von Amerika, die sich in ihrer Rolle als einzig
verbleibende Supermacht als Garant der internationalen Ordnung verstehen, sehen NationBuilding als Instrument ihrer Außenpolitik. Im Anschluss an militärische Interventionen
spielten sie in Ländern wie Haiti, dem Kosovo, Afghanistan oder aktuell dem Irak eine
maßgebliche Rolle bei der Gestaltung der politischen Verhältnisse. Im Gegensatz zu den drei
letztgenannten Fällen ist das US-amerikanische Nation-Building-Projekt in Haiti bereits seit
Januar 2000 offiziell beendet. Doch fast zehn Jahre nach Beginn der US-geführten
multinationalen Intervention sahen sich die Vereinigten Staaten im Februar 2004 erneut dazu
gezwungen, Streitkräfte in den Karibikstaat zu entsenden. Infolge bewaffneter Aufstände und
eskalierender Gewalt musste der haitianische Präsident Jean-Bertrand Aristide das Land
verlassen. Offensichtlich kann das Projekt des Nation-Building, das Mitte der 1990er Jahre
zur Stabilisierung und darüber hinaus zur Demokratisierung Haitis führen sollte, als
gescheitert angesehen werden.
Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist das amerikanische State- und Nation-Building am
Beispiel Haitis. Dabei geht es in erster Linie um die Frage, wie die USA Nation-Building in
1
Haiti umgesetzt haben und welche Folgen sich daraus für das Land ergaben. Zwei
untergeordnete Fragen sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung. Erstens: Welchen
Stellenwert nimmt Haiti in der amerikanischen Interessensphäre ein? Und zweitens: Welche
spezifischen Ausgangsbedingungen für Nation-Building finden sich in Haiti? Diese beiden
Fragen sind insofern wichtig, als sie die wesentlichen Grundvoraussetzungen für
erfolgreiches Nation-Building durch externe Akteure berühren: Die Bereitschaft für ein
langfristiges und umfassendes Engagement, das nur auf einem vitalen oder wichtigen
nationalen Interesse gründen kann, sowie interne Charakteristika des Ziellandes, die NationBuilding begünstigen oder erschweren können.
Zur Beantwortung dieser Fragen muss zunächst eine allgemeine Klärung der komplexen
Begriffe Nation-Building und State-Building unternommen werden. Diese Begriffe sind in
vielerlei Hinsicht problematisch. Gerade im englischen Sprachgebrauch werden „statebuilding“, „nation-building“ und „peacebuilding“ häufig synonym verwendet und für die
Beschreibung eines breiten Spektrums sowohl innen- als auch außenpolitischer Prozesse und
Maßnahmen benutzt. Dieses Spektrum reicht von einer normativen Zielformulierung über
autoritäre Entwicklungsprojekte von Eliten der Dritten Welt bis zu militärischen
Interventionen wie jüngst im Fall des Iraks. Eine Differenzierung der Konzepte von Stateund Nation-Building erfolgt daher im ersten Teil der Arbeit.
Der zweite Teil widmet sich dem Verständnis, das die USA von Nation-Building haben. Die
unter der Administration von Präsident Clinton initiierte Intervention Uphold Democracy
wurde als „humanitäre“ Intervention durchgeführt, die die haitianische Bevölkerung von
einer Militärdiktatur befreien sollte. Jedoch erfolgte auch diese humanitäre Intervention nicht
ohne Hinweis auf ein nationales Interesse der USA. In jüngster Zeit, in Afghanistan und im
Irak, wurde der Zusammenhang von Nation-Building und vitalen, sicherheitspolitischen
Interessen der USA besonders hervorgehoben. Nation-Building soll vor diesem Hintergrund
als Bestandteil der außen- und sicherheitspolitischen Interessensdurchsetzung der USA
untersucht werden. Dabei geht es nicht um eine detaillierte Analyse amerikanischer NationBuilding-Operationen, sondern vielmehr um eine Beschreibung der Rolle, die NationBuilding für die Außenpolitik der „Ordnungsmacht“ USA spielt und wie diese innenpolitisch
legitimiert wird. Was ist der politische Zweck von Nation-Building? Welche Faktoren führen
zur Bereitschaft der USA, Nation-Building zu betreiben? Welche konkreten Konsequenzen
ergeben sich daraus für die entsprechenden Zielländer?
Das darauf folgende Kapitel beschreibt die spezifischen Ausgangsbedingungen für NationBuilding in Haiti. Der Fokus liegt auf dem problematischen Verhältnis von Staat und Nation,
2
das sich als roter Faden durch die Geschichte Haitis zieht. Darüber hinaus wird in diesem
Kapitel die Beziehung Haitis zu den Vereinigten Staaten näher beleuchtet. Nicht zuletzt die
Tatsache, dass der Karibikstaat im „strategischen Hinterhof“ der USA liegt, hat dazu
beigetragen, dass seine Geschichte erheblich von der Außenpolitik Washingtons bestimmt
wurde.
Vor diesem Hintergrund wird im letzten Teil der Arbeit schließlich die Umsetzung des USamerikanischen Nation-Building in Haiti untersucht. Dabei liegt der Fokus auf dem Zeitraum
von 1994 bis 2000. Aufgrund des Prozesscharakters von Nation-Building werden jedoch
auch aktuelle Entwicklungen in die Analyse einbezogen. Die Politik Washingtons in Haiti
kann nicht losgelöst vom eigenen innenpolitischen Kontext betrachtet werden. Aus diesem
Grund sollen zunächst die Faktoren bestimmt werden, die für das Engagement der USA in
Haiti ausschlaggebend waren. Entsprechend der erklärten Ziele des Engagements in Haiti soll
darauf eine Analyse des Vorgehens der USA in Haiti folgen. Dabei werden die Reform des
Sicherheitssektors untersucht, die Vorbereitung und Durchführung von Wahlen, der Aufbau
demokratischer Institutionen sowie die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung. Die
langfristigen Ergebnisse sollen herausgearbeitet und anhand dieser und der aktuellen
Entwicklungen in Haiti soll ein Ausblick gegeben werden.
Die aktuelle wissenschaftliche Debatte über amerikanisches Nation-Building dreht sich
vornehmlich um das Vorgehen der USA im Irak und in Afghanistan. Diese beiden Fälle
unterscheiden sich jedoch in vielerlei Hinsicht von dem amerikanischen Engagement in Haiti
und können somit nur am Rande in die vorliegende Analyse einbezogen werden. Dies trifft in
besonderem Maß auf den Aspekt ethnischer Konflikte zu, der bei der theoretischen
Betrachtung von Nation-Building in einem multi-ethnischen Kontext von zentraler
Bedeutung ist. Aufgrund der Bevölkerungsstruktur Haitis kann dieser Gesichtspunkt im
Rahmen dieser Arbeit allgemein gehalten werden, wobei jedoch die Themen nationale
Identität und Integration besondere Berücksichtigung finden sollen.
Weiterhin strebt die vorliegende Untersuchung keine normative Bewertung von NationBuilding an. Ziel ist nicht die Beantwortung der Frage, ob Nation-Building eine notwendige
und angemessene Aufgabe oder eine illegitime Einmischung oder gar neue Form von
Kolonialismus und Imperialismus ist. Vielmehr beschränkt sich die Analyse auf die
Untersuchung des US-amerikanischen Modells von Nation-Building, anhand welchem die
Voraussetzungen und die Wirksamkeit von Nation-Building für den Fall Haiti dargestellt
werden sollen.
3
2
State- und Nation-Building: Ein theoretischer Ansatz
Nation-Building wird aus der Sicht externer Akteure als „Strategie“ zur Vermeidung von
Staatszerfall, als Alternative zu militärischer Konfliktbearbeitung, als Bestandteil
militärischer Intervention oder als Element der Konfliktnachsorge diskutiert.1 Dabei bleibt
das genaue Konzept jedoch häufig im Unklaren. Für eine theoretische Klärung des Begriffs
und zur Darstellung der Ansatzmöglichkeiten externer Akteure soll im Folgenden das
komplexe Konzept von Nation-Building anhand der Differenzierung der Aspekte Nationund State-Building veranschaulicht werden.
2.1 Nation und Nation-Building
Aus der Vielzahl von Untersuchungen zur „Nation“ wird die Schwierigkeit der
Begriffsklärung deutlich: Es gibt keine eindeutige und allgemein anerkannte Definition für
„Nation“. Häufig bezieht sich der Begriff auf einzelne Kriterien, bzw. deren Kombination,
wie die Sprache, ein gemeinsames Territorium oder ethnische Zugehörigkeit. 2 Derartige
Definitionen sind nach Erachten des Historikers Eric Hobsbawm untauglich, da es zum einen
menschliche Gemeinschaften gibt, auf die solche Merkmale zutreffen, die aber keine
Nationen sind, zum anderen gibt es jedoch auch „zweifelhafte Nationen“, die diese Kriterien
nicht aufweisen. Hobsbawm plädiert daher für eine „subjektive Definition“ von Nation:
Diese kann kollektiv (im Sinne von Ernest Renans Ausspruch „eine Nation ist ein tägliches
Plebiszit“) vorgenommen werden oder individuell. Damit beruhen Nationen auf nichts
anderem als dem Willen ihrer Bürger, eine Gemeinschaft zu sein. 3 Dieser Auffassung
entspricht auch die Definition Benedict Andersons, die im folgenden Kapitel dargestellt wird.
Zahlreiche Autoren versuchen dem Wesen der Nation auf den Grund zu gehen, indem sie die
Geschichte der Nationenbildung insbesondere des 19. Jahrhunderts analysieren. 4 Dieses
1
Vgl. Jochen Hippler, Gewaltkonflikte, Konfliktprävention und Nationenbildung – Hintergründe eines
politischen Konzepts, in: Ders. (Hrsg.), Nation-Building, Bonn: Dietz 2004, S. 14-30, S. 15 f.
2
Begriffe wie „Kulturnation“ (als Sprach- und Kulturgemeinschaften), „Staatsnation“ (staatlich aufgebaute
Nationen westeuropäischer Prägung), „ethnische Nation“ oder „homogene Nation“ verweisen auf solche
Aspekte.
3
Vgl. Eric J. Hobsbawm, Nationen und Nationalismus. Mythos und Realität seit 1780, Frankfurt a. M.: Campus
1991, S. 16 ff.
4
Ein Grundlagenwerk, auf das auch in der neueren Literatur vielfach verwiesen wird, ist bspw. C. Tilly (Hrsg.),
The Formation of National States in Western Europe, Princeton 1975. Auch Karl W. Deutsch, Nationenbildung
– Nationalstaat – Integration, Düsseldorf: Bertelsmann 1972, geht bei seiner Untersuchung der Nation von ihrer
Entstehungsgeschichte aus.
4
Vorgehen wird mit der Erkenntnis begründet, dass die Entstehung und der Niedergang von
Nationen ein Prozess war, der ungeachtet weitgehender Differenzen in vielen Teilen der Welt
verstärkt zu dieser Zeit stattfand. 5 Die nationale Integration, die in diesem historischen
Kontext zur Errichtung des modernen Nationalstaates führte, lässt sich einerseits mit dem
Begriff „Nation-Building“ beschreiben. Neben dieser deskriptiven Komponente kann der
Begriff „Nation-Building“ andererseits jedoch auch normativ, als Ausdruck einer
Zielvorgabe, verstanden werden. 6 Dabei liegt die Betonung auf der architektonischen
Metapher von Nation-Building, des Aufbaus einer Nation, der die Existenz eines bewusst
handelnden Akteurs impliziert. Durch diese Metapher wird suggeriert, dass eine Nation nach
bewussten Strategien „hergestellt“ werden kann: „Ähnlich wie ein Haus […] errichtet
werden kann, ebenso kann eine Nation aufgebaut werden: nach verschiedenen Plänen, aus
mannigfaltigen Materialien, schnell oder graduell, in verschiedenen Schrittfolgen und
teilweise unabhängig von ihrer Umwelt.“7 Das Konzept Nation-Building bleibt dabei jedoch
weitgehend im Unklaren. In keiner Wissenschaft oder intellektuellen Schule wird der Begriff
„Nation-Building“ klar definiert und entsprechend verwendet.8 Es gibt jedoch einige zentrale
Merkmale von Nation-Building, die hier dargestellt werden sollen.
2.1.1 Elemente von Nation-Building
Für eine allgemeine Bestimmung des Begriffes Nation-Building lässt sich auf drei zentrale
und meist eng miteinander verknüpfte Elemente verweisen, welche die Grundlagen von
erfolgreichem Nation-Building darstellen: Eine gemeinschaftsbildende, überzeugungskräftige
Ideologie, die Integration der Gesellschaft und ein funktionsfähiger Staatsapparat. Durch das
erstgenannte Kriterium, die integrative Ideologie, erhält die mit Nation-Building
einhergehende Umstrukturierung der Gesellschaft ihre Legitimierung. Die Überzeugung zu
einer Gesellschaft zu gehören reicht jedoch nicht aus, sie muss sich auch in der sozialen
Realität widerspiegeln. Hierauf bezieht sich das Kriterium der „Integration einer
5
Vgl. Deutsch 1972, S. 16.
Vgl. Hippler 2004, S. 19.
7
Deutsch 1972, S. 17 f.
8
Vgl. Amitai Etzioni, A Self-Restrained Approach to Nation-Building by Foreign Powers, in: International
Affairs 80, 1 (2004), S. 1-17, S. 2.
6
5
Gesellschaft“. Das dritte Element, der funktionsfähige Staatsapparat, impliziert, dass eine
Gesellschaft sich als politische Gemeinschaft konstituiert hat.9
2.1.1.1 Integrative
Gemeinschaften“
Ideologie:
Zum
Konzept
der
„vorgestellten
Nation-Building kann auf Dauer nur erfolgreich sein, wenn es aus einer integrativen
Ideologie entspringt oder eine solche hervorbringt. Nationalismus ist das populärste Beispiel
für eine solche integrative Ideologie. Die integrierende Identität muss jedoch nicht
notwendigerweise „national“ ausgerichtet sein. Auch andere Werte- und Identitätsmuster wie
Verfassungspatriotismus und Religion können an ihre Stelle treten.10
Anhand des Konzeptes der imagined communities, den „vorgestellten Gemeinschaften“, als
die in den Sozialwissenschaften seit Benedict Andersons gleichnamigen Buch von 198311
vornehmlich Nationen begriffen werden, kann die integrative Ideologie beschrieben werden.
In der Definition Andersons ist die Nation „eine vorgestellte politische Gemeinschaft –
vorgestellt als begrenzt und souverän“.
12
„Vorgestellt“ ist Anderson zufolge jede
Gemeinschaft, die über eine Face-to-face-Gemeinschaft hinausgeht. Das Attribut „begrenzt“
beschreibt die selbst vorgenommene Abgrenzung einer Nation zum Rest der Welt: „Selbst
die glühendsten Nationalisten träumen nicht von dem Tag, da alle Mitglieder der
menschlichen Rasse ihrer Nation angehören werden.“ 13 Der Aspekt der Souveränität
differenziert die Nation von den als „von Gottes Gnaden gedachten hierarchischdynastischen Reiche[n]“.14
Die Nation hat ihre kulturellen Wurzeln in „leeren symbolischen Formen“ wie der
Wahrnehmung von Zeit. Gleichzeitigkeit und Regelmäßigkeit von Ereignissen und
Handlungen werden zur Voraussetzung für die Nation als Gemeinschaft von vorstellbar
gleichzeitig handelnden Menschen. Die Bedeutung dieser veränderten Wahrnehmung von
Zeit für das Entstehen des vorgestellten Gemeinwesens der Nation wird erkennbar anhand
der beiden Formen des Vorstellens, die im Europa des 18. Jahrhunderts erstmals Verbreitung
fanden: Roman und Zeitung. Indem zahllose anonyme Leser zu einer Gemeinschaft
9
Vgl. Hippler 2004, S. 20-23. Der letztgenannte Punkt, bei dem der Aspekt des State-Building einen zentralen
Stellenwert ein, wird in Kapitel 2.2 gesondert dargestellt.
10
Vgl. ebd. S. 20 f.
11
Deutsche Ausgabe: Benedict Anderson, Die Erfindung der Nation. Zur Karriere eines folgenreichen
Konzepts, Erweiterte Neuausgabe, Frankfurt a.M.: Campus, 1996.
12
Anderson 1996, S. 15.
13
Ebd. S. 16.
14
Ebd. S. 17.
6
zusammenwachsen, repräsentieren diese Medien das Bewusstsein der Nation. Als
anschauliches Bild für diese historisch gebundene vorgestellte Gemeinschaft erscheint
Anderson das Zeitungslesen besonders geeignet: „Indem der Zeitungsleser beobachtet, wie
exakte Duplikate seiner Zeitung in der U-Bahn, beim Friseur, in seiner Nachbarschaft
konsumiert werden, erhält er ununterbrochen die Gewissheit, dass die vorgestellte Welt
sichtbar im Alltagsleben verwurzelt ist.“15 Auf diese Weise „sickert die Fiktion leise und
stetig in die Wirklichkeit ein und erzeugt dabei jenes bemerkenswerte Vertrauen in eine
anonyme Gemeinschaft, welches das untrügliche Kennzeichen moderner Nationen ist.“16 Die
Ursprünge des Nationalbewusstseins liegen in der Verbindung von Kapitalismus und
Buchdruck, die einsprachige Lesermassen hervorgebracht hat. Diese Einsprachigkeit ist für
die Entstehung einer imagined community wesentlich. Indem Sprachpolitik einen
symbolischen Raum strukturierte, der in der Moderne als nationaler begriffen wurde, konnte
letztendlich ein nationales Gemeinschaftsgefühl entstehen. Anderson merkt jedoch an, dass
heutige Nationalsprachen nie genau mit der Reichweite einzelner Schriftsprachen
übereinstimmen: In Hispano-Amerika muss sich eine Vielzahl von Nationen die Sprache mit
anderen teilen, während etwa in Afrika vielerorts nur ein geringer Teil der Bevölkerung die
Nationalsprache gebraucht. Anderson spricht von „Brüche[n] im Zusammenhang von
Schriftsprache, Nationalbewusstsein und Nationalstaat.“17 Vor diesem Hintergrund erscheint
ihm die Entstehung der Nationalstaaten Amerikas besonders interessant. Neben der
Auflehnung gegen das spanische Mutterland aufgrund von zunehmender Bevormundung und
der
Verbreitung
neuen
Gedankengutes
sucht
er
nach
Ursachen
für
die
Unabhängigkeitsbestrebungen im spanischsprachigen Amerika. Er findet diese in der neuen
kreolischen Identität: „In Amerika geboren, konnte er [der Kreole, A.G.] kein echter Spanier
sein; darum konnte der in Spanien Geborene aber auch kein echter Amerikaner sein.“18 Im
Zusammenspiel mit ökonomischen, bzw. administrativen Bedingungen und freiheitlichem
Gedankengut konnte durch dieses Bewusstsein eine „vorgestellte Gemeinschaft“ entstehen.
Die Annahme, dass ein durch Grenzen homogenisiertes Gebiet schneller als ein
mehrsprachiges feudales System dazu neigt, bei seiner Bevölkerung oder bei seinen Eliten
Gemeinschaftsgefühle hervorzubringen, führt Anderson zur These, dass die Nation eigentlich
eine „Erfindung“ der Kolonien oder der Kreolen war; ein Konzept also, das von Anfang an
15
Ebd. S. 41.
Ebd. S. 41 f.
17
Ebd. S. 53.
18
Ebd. S.64.
16
7
von den relativ homogenen Territorialstrukturen der Kolonien und von der Abgrenzung zum
früheren „Mutterland“ geprägt wurde.19
Eine „nationale“ Sprache hat eine integrative Wirkung. Fast dieselbe Funktion übernehmen
alle Arten von Klassifikation, Registrierung und Kartierung im Zusammenhang mit der
Konsolidierung der Nation und ihrer einzelnen sozialen oder ethnischen Gruppen, die nicht
selten genau in diesem Moment erst entstehen.20 Das Zentrum der „Erfindung der Nation“
besteht jedoch in der Erfindung einer Ursprungslegende und der Errichtung einer nationalen
Erinnerungskultur. Dabei zählt das „Museum“, also die aus der Gegenwart erfolgende
Identifizierung von Kulturgütern als „zur Nation gehörig“, zusammen mit dem „Zensus“ und
der „Landkarte“ zu den wesentlichen Instrumenten für die Konstruktion der Nation.21 Damit
greift Anderson auf seine vorangegangene Argumentation zurück, dass Klassifikation,
Registrierung und Kartierung für die Nationenbildung eine bedeutende Rolle spielten. Die
Überlegungen zur Errichtung einer nationalen Chronologie und zum Verhältnis von Erinnern
und Vergessen führen jedoch einen Schritt weiter. Nationen entstehen, wenn Kollektive in
der Lage sind, einen einheitlichen, „gemeinsamen“ Ursprung zu entwerfen, durch den die
Geschichte aus der Gegenwart heraus betrachtet wird. Diese Chronologie wird jedoch mit
einem notwendigen Vergessen in Verbindung gebracht. Anderson führt dies anhand eines
Zitates von Ernest Renan aus dem Jahr 1882 näher aus: „Das Wesen einer Nation ist, dass
alle einzelnen vieles gemeinsam und dass sie alle vieles vergessen haben. Jeder französische
Bürger muss die Bartholomäusnacht und die Massaker des 13. Jahrhunderts im Süden
vergessen haben.“22 Für Anderson bedeutet dies, dass die ursprüngliche Gewalt durch eine
geschönte Erinnerung gedeckt wird. Renan schien keinen Anlass zu sehen, seinen Lesern zu
erklären, was die Bartholomäusnacht oder die „Massaker des 13. Jahrhunderts im Süden“
waren und damit vorauszusetzen, dass seine Leser als gute Franzosen genau dies wissen. Das
Wissen um Gewalt wird nicht wirklich aus dem nationalen „Gedächtnis“ gelöscht, sondern
steht als „vergessenes und erinnertes“ Wissen zur Verfügung: „Tragödien, die man
19
Vgl. ebd. S. 163 ff.
Anderson führt zur Verdeutlichung das Beispiel Indonesiens unter holländischer Kolonialherrschaft an: Für
die Holländer waren die Bewohner der Kolonie inlanders, wodurch einerseits impliziert wurde, dass die damit
bezeichneten Personen sowohl „inferior“ als auch „dorthin gehörig“ waren, andererseits, dass die Holländer
„dort nicht hin gehörig“ waren. Damit waren die inlanders unabhängig von ihrer ethnischen Herkunft
gleichermaßen „verachtenswert“, und doch wurde mit der Frage „inlander wovon?“ auch eine eindeutige
Grenze gezogen. So „erhielt der Begriff inlander […] einen immer spezifischeren Inhalt, bis er sich wie eine
überfällige Larve plötzlich in den prächtigen Schmetterling „Indonesier“ verwandelte.“ Vgl. Anderson 1996, S.
123 f.
21
Vgl. ebd. S. 163-187.
22
Ernest Renan, Qu’est-ce qu’une nation?, Paris: Calmann-Lévy, 1947-61, S. 892, zitiert in: Anderson 1996, S.
200 f.
20
8
‚vergessen haben muss’ und an die es ununterbrochen zu erinnern gilt – dies erweist sich als
charakteristischer Kunstgriff in der späteren Konstruktion nationaler Genealogien.“23
Aus Benedict Andersons Ausführungen wird deutlich, dass es sich bei der Entstehung einer
integrativen Ideologie um einen langwierigen, nur sehr schwer steuerbaren Prozess handelt.
Wie gezeigt wurde, sind Sprache und Medien Voraussetzungen der nationalen Identität. Die
integrative Ideologie entsteht demnach mit Hilfe von Kommunikation, die dazu dient, „das
Bild und Erbe der ‚Nation’ zu verbreiten, die Liebe zu ihr einzuimpfen und alle auf das Land
und die Fahne einzuschwören.“24
2.1.1.2 Integration einer Gesellschaft: Die Rolle der Kommunikation
Der amerikanische Politikwissenschaftler Karl W. Deutsch weist der Kommunikation für die
Entstehung einer Nation eine zentrale Rolle zu. Er beschreibt die Nation als Konzentration
sozialer Kommunikation und wirtschaftlicher Aktion in einem bewusst gebildeten Verband:
„Eine Nation ist des Ergebnis der Transformation eines Volkes oder einiger ethnischer
Elemente innerhalb eines sozialen Mobilisationsprozesses.“ 25 Der Prozess der sozialen
Mobilisation setzte im Europa der Neuzeit ein und ist dem Umbau von traditionalen
Gesellschaften in sich modernisierende und moderne Gesellschaften gleichzusetzen. Indem
verschiedene Individuen oder Gruppen durch die Kommunikation untereinander einen
„Identitätskreis“ bilden, setzen sie den sozialen Mobilisationsprozess in Gang.
Geschichtliche Erscheinungen, die die Prozesse der „partiellen sozialen Mobilisation“ und
der Nationenbildung in immer wiederkehrender Weise prägten, bestanden Deutsch zufolge
unter anderem im Übergang von der Subsistenz- zur Tauschwirtschaft, mit der die Tendenz
zum „nationalen“ oder zumindest zum regionalen sprachlichen und kulturellen „Erwachen“
einherging. Zur Verdeutlichung nennt Deutsch das Beispiel des Aufstiegs von Regionen mit
größerer Handels- und Austauschintensität auf dem Balkan, die das „Erwachen“ der
Nationalitäten und Sprachen Serbisch und Bulgarisch erst ermöglichten.
26
Ebenso
einflussreich war die Entwicklung von Städten, eine zunehmende Mobilität und die sich
verändernden Beziehungen zwischen Stadt und Land: Die nationale Entwicklung wurde in
dem Maß beschleunigt, wie Mobilität und Kommunikation innerhalb der Städte und
zwischen Stadt und Land zunahmen.
23
Anderson 1996, S. 202.
Hobsbawm 1991, S. 110.
25
Deutsch 1972, S. 27.
26
Vgl. ebd. S. 30.
24
9
Die Entwicklung grundlegender Kommunikationsnetze ist für die Nationenbildung von
herausragender Bedeutung. Beispielhaft hierfür steht Deutschland, wo es früher statt eines
leicht zu identifizierenden Zentrums ein dichtes Netz von Verkehrswegen, Kommunikationen
und Bevölkerungsbewegungen gab. Ein solches Netz kann jedoch für sich genommen noch
keine Nation produzieren, vielmehr ist dazu weiterhin ein Minimum an kultureller
Vereinbarkeit notwendig.27
Neben der Aufgabe von Subsistenzwirtschaft und räumlicher Isolierung ist der Prozess der
sozialen Mobilisierung gekennzeichnet von der breiten Anwendung moderner Technologien
und
Wirtschaftsmethoden.
Der
Einfluss
von
Alphabetisierung,
Massen-
kommunikationsmedien, der Geldwirtschaft, des Handels und der „Abhängigkeit von
fremden Mächten“ nimmt in erheblichem Ausmaß zu. Zusätzlich wirken sich die Zunahme
der Lohnarbeit, der Mitgliedschaft in Interessengruppen und schließlich Wahlen und andere
Formen politischer Partizipation auf das menschliche Zusammenleben aus. Durch diese
Veränderungen steigen auch die Zwänge und Möglichkeiten zur politischen Partizipation.28
Für Deutsch bedeutet soziale Mobilisierung potenzielle Politisierung, „und sie beinhaltet sehr
wahrscheinlich eine Politisierung entlang den Linien von Sprachen und ethnischer Kultur
[…].“29 Die Gleichförmigkeiten in den Entwicklungsprozessen der Nation, die Deutsch in
seiner Untersuchung anführt, verweisen im Wesentlichen alle auf den Kommunikationszusammenhang zwischen den Angehörigen einer Nation, auf dem die Nation aufbaut. 30
Diesen Kommunikationszusammenhang beschreibt Deutsch folgendermaßen:
„Eine Nation ist ein Volk im Besitz eines Staates […] Ein Volk wiederum ist ein ausgedehntes
Allzweck-Kommunikationsnetz von Menschen. Es ist eine Ansammlung von Individuen, die schnell
und effektiv über Distanzen hinweg und über unterschiedliche Themen und Sachverhalte miteinander
kommunizieren können. Dazu müssen sie ergänzende Kommunikationsgewohnheiten haben,
gewöhnlich eine Sprache und immer eine Kultur als gemeinsamen Bestand von gemeinsamen
Bedeutungen und Erinnerungen, der es wahrscheinlich macht, dass diese Individuen in der Gegenwart
und in der nahen Zukunft gemeinsame Präferenzen und Wahrnehmungen miteinander teilen. Die
Angehörigen ein und desselben Volkes sind sich in Bezug auf ihre Gewohnheiten und ihre
Charakterzüge einander ähnlich und ergänzen einander in Bezug auf andere Gewohnheiten.31
27
Vgl. ebd. S. 33.
Vgl. ebd. S. 206 f.
29
Ebd. S. 207.
30
Vgl. ebd. S. 29 ff.
31
Ebd. S. 204.
28
10
2.2 State-Building
Der Staat steht nicht nur deshalb im Zentrum des Nation-Building durch externe Akteure,
weil seine moderne, nationalstaatliche Form eines der wichtigsten Ergebnisse von NationBuilding ist, sondern weil der Nationenaufbau zugleich meist am Konzept des Staates
ansetzt. In der Geschichte der Entstehung von Nationen ging zumeist die Existenz eines
Staates der einer Nation voraus, selbst „in den Musterbeispielen europäischer
Nationalstaaten“ Frankreich und England.32 Die Entstehung einer Nation kann damit fast als
„Nebenerscheinung“ des Staatsaufbaus gesehen werden, auch wenn dies keine zwangsläufige
Logik darstellt. Eine heterogene Gesellschaft kann durch ein von oben nach unten
dominiertes State-Building zu einer Nation werden. Maßnahmen, die auf die Stärkung und
Bürokratisierung von Staatsapparaten abzielen, sind also imstande unterschiedlichen sozialen
oder ethnischen Gruppen das Gefühl einer Gemeinschaft zu vermitteln.
Das Phänomen des Staatszerfalls, das im nachfolgenden Kapitel behandelt wird, hat zu einer
„Wiederkehr des Staates“ in der friedens- und entwicklungspolitischen Debatte geführt.
Dabei liegt die Annahme zugrunde, dass ohne ein Mindestmaß an Sicherheit,
Rechtsstaatlichkeit
und
innerstaatlicher
Machtbalance
Bemühungen
gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung kein Fundament haben.
33
um
eine
Durch State-
Building sollen staatliche Strukturen, Institutionen und Steuerungskapazitäten nachhaltig
gestärkt werden. Im Gegensatz zum Nation-Building, das die Gesellschaft als Ganzes
umfasst, konzentriert sich State-Building in erster Linie auf die staatliche Ebene und auf
politische Akteure.34
2.2.1 Merkmale von Staatlichkeit
Nach Max Weber ist der Staat „diejenige menschliche Gemeinschaft, welche innerhalb eines
bestimmten Gebietes […] das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit
Erfolg) beansprucht.“ 35 Der Kern von Staatlichkeit ist demnach das Gewaltmonopol. Als
32
Vgl. Hippler 2004, S. 23-25.
Vgl. V. Böge/ T. Debiel, Kriege und Konfliktbewältigung: Krieg und Intervention zu Beginn des 21.
Jahrhunderts, in: I. Hauchler et al. (Hrsg.), Globale Trends. Fakten, Analysen, Prognosen 2004/2005, Frankfurt
a. M.: Fischer 2003, S. 309-327, S. 324.
34
Vgl. Ulrich Schneckener, States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheits- und Entwicklungsproblem,
Diskussionspapier, Berlin: SWP 2004, S. 15.
35
Max Weber 1988, Politik als Beruf (Oktober 1919), in: Gesammelte Politische Schriften, 5. Aufl., Tübingen:
Mohr Siebeck, S. 506.
33
11
Instrument politischer Herrschaft kann der Staat dieses Gewaltmonopol über ein bestimmtes
Territorium mit einer gewissen Legitimität für sich beanspruchen.
Je größer die Unabhängigkeit eines Staatsapparates von der Gesellschaft ist, desto größer ist
seine Entscheidungs- und Funktionsfähigkeit. Umgekehrt ist jedoch die Verankerung des
Staatsapparates in der Gesellschaft wichtigste Voraussetzung für seine Legitimation und
Steuerungsfähigkeit.36
Wichtig ist die Doppelrolle des Staates: Einerseits obliegt ihm die Ordnungsfunktion für eine
spezifische Bevölkerung, andererseits basiert das internationale System selbst auf Staaten.37
In Anbetracht der Dysfunktionalität vieler Staaten wird jedoch in der Literatur vielfach die
Überwindung des internationalen Systems und seiner staatlichen Grundlagen diskutiert.
Dabei steht ebenfalls zur Debatte, ob angesichts staatlicher Schwächen besonders in der
Dritten Welt Staaten überhaupt die am besten geeignete Organisationsform menschlichen
Zusammenlebens darstellen. 38 Mehrheitlich wird Staatlichkeit jedoch nach wie vor als
notwendige Bedingung angesehen, damit wichtige Funktionen in komplexen, modernen
Gesellschaften gewährleistet werden. Der Staat ist mit seinen Strukturen und Institutionen
das zentrale Ordnungsmodell, das von nicht-staatlichen Akteuren nur unvollständig ersetzt
werden kann.39
Effektive Staatlichkeit ist durch drei funktionale Aufgaben gekennzeichnet: Erstens der
Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols zur Schaffung von Sicherheit im ganzen Land
(Sicherheitsstaat). Zweitens der Schaffung und Durchsetzung von Rechtssicherheit,
einschließlich der Bindung der Macht an das anerkannte Recht (Rechtsstaat). Und drittens
gibt der Staat im Fall von Krisen im Wirtschafts- und Sozialbereich mit hinreichenden
Ressourcen, institutionellen Kompetenzen und personellen Fähigkeiten Wachstumsimpulse
und tätigt „globalisierungstaugliche Zukunftsinvestitionen“ (nationaler Interventionsstaat).40
Damit lassen sich also drei Kernfunktionen von Staatlichkeit unterscheiden, die über das
Gewaltmonopol hinausgehen: Sicherheit, Legitimität/ Rechtsstaatlichkeit und Wohlfahrt.
Diese drei Bereiche stehen in einer engen Wechselbeziehung zueinander. Für die Stärkung
des Staatsapparates müssen sie alle gefördert werden, wobei der Fokus gemäß der Leitlinie
„keine Entwicklung ohne Sicherheit“ insbesondere auf der Sicherheitsfunktion liegt.
36
Vgl. Hans-Joachim Spanger, Die Wiederkehr des Staates. Staatszerfall als wissenschaftliches und
entwicklungspolitisches Problem, HSFK-Report 1/2002, S. 10 f.
37
Vgl. Schneckener 2004, S. 4.
38
Vgl. Spanger 2002, S. 20. Spanger bezieht sich bspw. auf Christopher Clapham, Trutz von Trotha und Robert
D. Kaplan.
39
Vgl. Schneckener 2004, S. 4.
40
Vgl. Rainer Tetzlaff, Kein Abschied vom Leviathan, in: epd-Entwicklungspolitik, Nr. 1-2 2003, S. 28-30, S.
29.
12
2.2.2 Staatszerfall
Nach Schätzungen sind gegenwärtig etwa fünfzig Länder von einem Phänomen betroffen,
das sich mit dem deutschen Begriff „Staatszerfall“ umschreiben lässt. Dennoch gibt es kein
einheitliches begriffliches und methodisches Instrumentarium, mit dem state failure, der
staatliche Zerfallsprozess, erfasst und systematisiert werden könnte.41
Eine präzise Definition von Staatszerfall ist insofern problematisch, als Staatszerfall
einerseits als Prozess der partiellen staatlichen Dysfunktion verstanden werden kann,
andererseits aber auch als vollständiger „Kollaps“ eines Staates. Tatsächlich ist der
vollständige Zerfall eines Staates eher die Ausnahme, Dysfunktion hingegen die Regel.42
Staatszerfall als Prozess kann verschiedene Stadien durchlaufen, jedoch verläuft er nicht
zwangsläufig linear oder unabwendbar.43
Trotz der begrifflichen Unklarheiten herrscht ein weitgehender Konsens darüber, wodurch
state failure charakterisiert wird. In Anlehnung an die von Max Weber genannte
Charakterisierung eines Staates handelt es sich bei state failure um den Verlust des
staatlichen Gewaltmonopols, aus dem der Legitimitäts- und Kontrollverlust über das
Staatsterritorium folgt. Der Staat ist nicht mehr in der Lage, die oben beschriebenen
Kernfunktionen zu erfüllen. Der ehemalige UN-Generalsekretär Boutros Ghali umschrieb das
Phänomen von Staatszerfall und seinen Begleiterscheinungen als Kollaps der staatlichen
Institutionen, vor allem der Polizei und der Justiz, und die daraus resultierende Lähmung der
Regierung und der Zusammenbruch von Ordnung und Gesetz, der letztlich im Chaos mündet.
Überwiegend handelt es sich bei Staatszerfall um ein Phänomen der Dritten Welt, das
besonders konzentriert in Afrika auftritt.44
Robert I. Rotberg stellt für seine Unterscheidung von failed und collapsed states und den
verschiedenen Formen von weak states klare Kriterien auf, jedoch betont auch er, dass es
sich dabei nicht um statische Zustände handeln muss. Den Maßstab bildet der Idealtyp des
starken Staates, der sich dadurch auszeichnet, dass er über die Kontrolle seines Territoriums
verfügt, der jeweiligen Gesellschaft positive politische Güter wie Sicherheit zur Verfügung
stellt und die Partizipation der Bevölkerung an Entscheidungsprozessen gewährleistet.
Schwache Staaten, weak states, erfüllen diese Eigenschaften nur in Teilbereichen. Staaten
scheitern, wenn sie erstens durch interne Gewalt zerstört werden und zweitens nicht mehr in
41
Vgl. Annette Büttner, Wenn Chaos regiert. Staatszerfall in Entwicklungsländern: Ursachen, Folgen und
Regulierungsmöglichkeiten, Arbeitspapier Nr. 125, Konrad-Adenauer-Stiftung 2004, S. 2.
42
Vgl. Spanger 2002, S. 7.
43
Vgl. Sefan Mair, Intervention und „state failure“: Sind schwache Staaten noch zu retten? In: Internationale
Politik und Gesellschaft 3/2004, Bonn: Dietz, S. 82-98, S. 83.
44
Vgl. Spanger 2002, S. 4.
13
der Lage sind, ihren Einwohnern positive politische Güter und infrastrukturelle Leistungen,
Gesundheit und Bildung bereitzustellen. Die meisten failed bzw. collapsed states sind durch
Bürgerkriege, ethnische Spannungen und große Sicherheitsrisiken im Alltag gekennzeichnet
sowie dadurch, dass der Staat seine Grenzen nicht mehr kontrollieren kann. Der collapsed
state bildet dabei den Extremfall, der keinerlei staatliche Autorität mehr aufweist.45
2.2.2.1 Die sicherheitspolitische Bedrohung durch Staatszerfall
Das Entstehen und Verschwinden von Staaten ist nichts Neues, aber in einer Zeit, in der
Nationalstaaten die Bausteine der Weltordnung darstellen, bedroht die Schwäche von Staaten
die Grundfesten dieses Systems.46 Vier Problembereiche führen dazu, dass das Phänomen
des
Staatszerfalls
international
heute
stärker
aus
einer
sicherheitspolitischen
Betrachtungsweise wahrgenommen wird als früher. Diese Betrachtungsweise findet ihren
Ausdruck nicht zuletzt in der amerikanischen National Security Strategy (NSS) aus dem Jahr
2002, in der die Bedrohung durch failing states47 besonders hervorgehoben wird.48
Der erste Problembereich besteht im Zusammenhang von Staatszerfall und Terrorismus.
Staatszerfall begünstigt einerseits die Entstehung lokaler, terroristischer Strukturen,
andererseits können „staatsfreie“ oder „staatsferne“ Gebiete auch als Rückzugsräume für
global operierende Terrornetzwerke dienen. 49 So wird beispielsweise häufig auf eine
Verbindung zwischen den Strukturproblemen arabisch-islamischer Staaten und dem
islamistisch inspirierten Terrorismus verwiesen. Mangelnde Effektivität von staatlicher
Führung und die Abhängigkeit von auswärtigen Mächten führen innerhalb der arabischen
Gesellschaften zu einem hohen Maß an Frustration. Dieses kann sich wiederum in einer
Rückbesinnung auf die eigenen Traditionen und Werte niederschlagen, auf die sich Gruppen
wie Al Qaida berufen. Der Kreis schließt sich, indem sich solche islamistisch inspirierten
45
Vgl. Robert I. Rotberg, The Failure and Collapse of Nation-States. Breakdown, Prevention and Repair, in:
Ders. (Hrsg.), When States Fail. Causes and Consequences, Princeton University Press 2004, S. 1-45, hier S. 210.
46
Vgl. Rotberg 2004, S. 1.
47
Der Einordnung von Rotberg zufolge werden in der vorliegenden Untersuchung failing states
gleichbedeutend mit failed states behandelt.
48
Vgl. The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, unter:
http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf., S.1: “America is now threatened less by conquering states than we are
by failing ones.” Die Bekämpfung von Staatszerfall wird hier als ein Ziel der amerikanischen Politik erklärt,
vgl. ebd., S. 10 f.
49
Vgl. Schneckener 2004, S. 4.
14
Gruppen in Staaten zurückziehen, die aufgrund ihrer Schwäche nicht in der Lage sind, sich
dieser Präsenz zu widersetzen.50
Zweitens stellt der Zusammenhang von Staatszerfall und den so genannten „neuen Kriegen“
ein Problem für die internationale Sicherheit dar. 51 Die „neuen Kriege“ lassen sich als
innerstaatliche Kriege beschreiben, die von einer schwer durchschaubaren Gemengelage aus
persönlichem
Machtstreben,
ideologischen
Überzeugungen,
ethnisch-kulturellen
Gegensätzen sowie Korruption und Habgier am Schwelen gehalten und häufig nicht um
erkennbare Zwecke und Ziele geführt werden. Diese Kriege sind wie im Fall von Nigeria vor
allem dort endemisch geworden, wo Staatsbildungsprozesse gescheitert sind – hauptsächlich
in der Dritten Welt. Die Staatsgewalt wird in diesen Fällen mit dem Ziel der Ausweitung von
Macht und persönlicher Bereicherung „gekapert“. 52 Eine zentrale Rolle spielen in diesen
Konflikten manifeste Bürgerkriegsökonomien, von denen verschiedene nicht-staatliche
Gewaltakteure profitieren.53
Ein weiteres Problem, das mit Staatszerfall einhergeht, ist die Schattenglobalisierung.
Aufgrund mangelnder Kontroll- und Steuerungskapazitäten können grenzüberschreitende
Schwarzmärkte entstehen, die sich beispielsweise in einer Zunahme von Geldwäsche,
Kapitalflucht, Schmuggel, transnationaler Korruption, organisierter Kriminalität, Flucht- und
Migrationsbewegungen und der Vernetzung lokaler Kriegsökonomien mit regionalen oder
globalen Absatzmärkten äußern. Diese Entwicklungen sind aufgrund des Wegfalls von
regulären Einkommensquellen mitursächlich für die Zunahme des informellen und
kriminellen Sektors innerhalb der von Staatszerfall betroffenen Gesellschaft.
Der vierte Problembereich ist die Gefahr von regionalen spill-overs, das heißt, dem Export
von Zerfallsprozessen in Nachbarländer oder die gegenseitige Verstärkung von parallel
stattfindenden Prozessen. Gründe hierfür können beispielsweise Fluchtbewegungen sein, die
Proliferation von Waffen, der Export von Kriminalität oder der Wegfall von Märkten bzw.
der Rückgang von Handelsbeziehungen.54
50
Vgl. Helmut Hubel, Sicherheitsprobleme in der neuen Welt-UN-Ordnung, in: Thomas Jäger et al.(Hrsg.),
Sicherheit und Freiheit, Baden-Baden: Nomos 2004, S. 76-93, hier S. 88.
51
Vgl. Schneckener 2004, S. 4 f.
52
Vgl. Herfried Münkler, Die neuen Kriege, Hamburg: Rowohlt 2002, S. 16 f.
53
Eine gute Systematisierung privater Gewaltakteure bietet Stefan Mair, Die Globalisierung privater Gewalt.
Kriegsherren, Rebellen, Terroristen und organisierte Kriminalität, SWP-Studie 10, Berlin, April 2002.
54
Vgl. Schneckener 2004, S. 5.
15
Neben den sicherheitspolitischen Bedenken hat der Zerfall von Staaten auch erhebliche
humanitäre Folgen. Schwache, unfähige oder nicht vorhandene Regierungen sind oftmals
Ursache von humanitären Katastrophen und Menschenrechtsverletzungen.55
2.2.2.2 Zerfallsursachen
Aus der Analyse der Zerfallsursachen von Staaten erhoffen sich Wissenschaftler und
politische
Entscheidungsträger
praktikable
Lösungsansätze.
Angesichts
eklatanter
Unterschiede bei den vielen Fällen von fragiler Staatlichkeit wird jedoch rasch deutlich, dass
es keine singuläre Erklärung für Staatszerfall geben kann. Vielmehr wird die Erosion von
Staatlichkeit von einer Reihe von Faktoren beeinflusst und ist nur schwer vorauszusagen. Die
State Failure Task Force von der University of Maryland hält das Scheitern von Staaten für
wahrscheinlich, wenn ein Staat ein geschlossenes Wirtschaftssystem bevorzugt, eine Öffnung
für den internationalen Handel also nur gering oder gar nicht vorhanden ist, wenn die
Kindersterblichkeit – als Indikator für die Lebensqualität – über dem internationalen
Mittelwert
liegt
und
Demokratiebestrebungen
wenn
ein
Staat
gekennzeichnet
undemokratisch
ist.
56
Jedoch
ist
liegt
oder
von
fragilen
beispielsweise
die
Kindersterblichkeitsrate als Indikator stets hinter politischen und wirtschaftlichen
Veränderungen zurück und so ist es nicht möglich, quantifizierende Indikatoren für die
Vorhersage eines Zerfallsprozesses zu finden. Ökonomische Faktoren oder beispielsweise die
Todesrate
bei
Kampfhandlungen
können
nur
Auskünfte
über
eine
gewisse
Wahrscheinlichkeit des Scheiterns geben.57
Anhand einer Untersuchung typischer Verlaufsformen und Faktoren für fragile Staatlichkeit
– dem qualitativen Ansatz – hat Ulrich Schneckener eine systematische Übersicht
vermeintlicher Auslöser herausgearbeitet, die in der Tabelle 1 zusammengestellt sind.
Für den vorliegenden Zusammenhang mit State-Building durch externe Akteure sind hier
insbesondere die Strukturfaktoren und die Prozessfaktoren auf nationaler und sub-staatlicher
Ebene relevant. Während erstere die natürlichen Gegebenheiten eines Landes sowie
langfristig
wirksame
politische,
kulturelle
oder
sozioökonomische
Bedingungen
umschreiben, analysieren die Prozessfaktoren die Ursachen von Staatszerfall eher aus einer
55
Vgl. Francis Fukuyama, Staaten bauen. Die neue Herausforderung internationaler Politik, Propyläen 2004,
S. 8 f.
56
Vgl. Daniel C. Esty, Jack A. Goldstone, Ted Robert Gurr, Barbara Harff, Marc Levy, Geoffrey D. Dabelko,
Pamela T. Surko, und Alan N. Unger: State Failure Task Force Report: Phase II Findings, 31. Juli 1998;
dargestellt in Rotberg 2004, S. 21.
57
Vgl. Rotberg 2004, S. 21 f.
16
akteurszentrierten Sichtweise.58 Dabei kann die Zerstörung staatlicher Strukturen „von oben“
durch die Staatseliten erfolgen oder „von unten“ durch Angehörige der von politischen
Prozessen ausgeschlossenen Gesellschaft.
Internationale Ebene
Tabelle 1: Begünstigende Faktoren für fragile Staatlichkeit
Strukturfaktoren
Prozessfaktoren
Auslösefaktoren
•
Grad der Einbindung in
die Weltwirtschaft
Rolle fragiler Staaten im
regionalen Umfeld
Einfluss von anderen
Staaten (Großmacht,
Regionalmacht, ehem.
Kolonialmacht)
•
Bürgerkriege im regionalen
Umfeld
Aktivitäten transnationaler
Gewaltnetzwerke
Wirtschaftskrisen in
Nachbarstaaten
Ökologische Degradierung in
Region
•
Koloniale, vorkoloniale
oder post-imperiale
Strukturen
Multi-ethnische
Bevölkerungsstruktur
Demographische Aspekte
(Geburtenrate,
Kindersterblichkeit,
Anteil an Jugendlichen)
Ressourcenknappheit
Strukturelle
Ungleichverteilung von
Ressourcen
Strukturelle Krise des
Rentenstaates
Einfluss traditioneller
Herrschaftsformen (ClanStruktur, Rolle von
Chiefs, patriarchalische
Strukturen)
Erfahrungen aus
vorherigen Konflikten
Zentrum - Peripherie
Stadt- Landgefälle
(Landflucht)
Lokale Ungleichheiten
Regionale bzw. lokale
Identität
•
Rapide Absenkung des
Lebensstandards
Politische
Instrumentalisierung sozialer
Unzufriedenheit
Politisierung ethnischer
Differenzen
Zunahme des politischen
Extremismus (inklusive
Terrorismus)
Unterdrückung oder
Diskriminierung bestimmter
Gruppen
Zunahme von Klientelismus
und Korruption (bad
governeance)
Privatisierung von Gewalt
Versuche der
Demokratisierung
Zunahme ökologischer
Probleme (z.B. Wassermangel)
Wachsende Kriminalität in
Städten
Zunahme lokaler
Gewaltakteure (warlords)
Ethnischer Separatismus
Lokale Machtkämpfe
•
•
•
•
•
Nationale Ebene
•
•
•
•
•
Sub-staatliche
Ebene
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Militärintervention von
außen
Auswirkungen von externen
Finanzkrisen
Rapider Preisverfall bei
Rohstoffen
Flüchtlingsströme
Zustrom von Waffen
Auswirkungen von Naturund Dürrekatastrophen
Rasche machtpolitische
Veränderungen (Putsch,
Umsturz, Rebellion)
Massive Unterdrückung von
Opposition (Massaker,
Verhaftungen, etc.)
Rapide Verschlechterung
der wirtschaftlichen Lage
(soziale Unruhen,
Plünderungen)
Hungersnot, Epidemien
Ausbruch eines
Bürgerkrieges
Lokale Unruhen
Lokale bzw. regionale
Naturkatastrophen bzw.
Ernteausfälle
Quelle: Schneckener 2004, S. 14.
Eine illegitime, undemokratische und ineffiziente – also „schlechte“ – Regierungsführung
sowie fehlende institutionelle Verfahren für einen friedlichen Ausgleich divergierender
Gruppeninteressen können zu innerstaatlichen Gewaltkonflikten führen, die zum
58
Vgl. Schneckener 2004, S. 12.
17
Zerfallsprozess beitragen. Auch sozialstrukturelle Defekte wie das Ungleichgewicht
politischer, ökonomischer, sozialer und kultureller Beteiligungs- und Entfaltungschancen
unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen sowie die Abwesenheit einer aktiven organisierten
Zivilgesellschaft wirken fragmentierend.
59
Herausragend ist jedoch die ökonomische
Erklärung, der zufolge die Staaten zerstörende Gewalt im Wesentlichen aus materieller Gier,
vor allem aus der Macht- und Bereicherungspolitik einer führenden Clique, entsteht. Eine
Weltbankstudie kommt zu dem Ergebnis, dass Rohstoffvorkommen und andere ausbeutbare
Quellen für Renteneinkommen die Wahrscheinlichkeit von Bürgerkriegen erhöhen. 60
Kriegführung wird dabei zu einer lukrativen Beschäftigung und das Interesse an Frieden und
Stabilität gemindert.
Häufig wird argumentiert, dass Strukturanpassungsprogramme wie auch die Forderungen
nach Demokratisierung und good governance die etablierten Staatsapparate geschwächt oder
gar „entstaatlicht“ hätten. 61 Andere Argumentationen berufen sich auf das Ende des OstWest-Konfliktes, infolge dessen die Geberländer das Interesse an den gefährdeten und
blockfreien Ländern verloren und ihre Transfers deutlich beschnitten hätten.62
Wie bereits angedeutet, wird in Anlehnung an die Geschichte der Nationenwerdung in
Europa das Entstehen und Verschwinden von Staaten oftmals als „naturwüchsiger Prozess“
dargestellt: „Staaten scheitern, zerfallen, werden durch andere verdrängt oder übernommen,
verlieren Territorien an andere oder bilden sich neu.“63 Dabei wird jedoch häufig übersehen,
dass die Voraussetzungen in den gegenwärtigen Krisenländern andere sind als in Europa, wo
die Staatsbildung ein Prozess war, der sich über mehrere Jahrhunderte vollzogen hat. Im
Gegensatz dazu sind schwache Staaten heute gefordert, von einem niedrigeren Niveau
indigener Staatsbildung aus in weitaus kürzerer Zeit den Sprung hin zu konsolidierten
Nationalstaaten zu schaffen. Das führt zu einer Überlastung der politischen, administrativen
und teilweise auch militärischen Kapazitäten, die sich in schwindender Legitimität der
59
Vgl. Mir A. Ferdowsi/ Volker Matthies, Kriege, Kriegsbeendigung und Friedenskonsolidierung, in: Dies.
(Hrsg.), Den Frieden gewinnen. Zur Konsolidierung von Friedensprozessen in Nachkriegsgesellschaften, Bonn:
Dietz 2003 (a), S. 14-40, S. 18 f.
60
Vgl. Paul Collier und Anke Hoeffler 2001, Greed and Grievance in Civil War, unter:
http://www.worldbank.org/research/conflict/papers/greedandgrievance.htm (eingesehen am 12.01.2005).
61
Ein Vertreter dieser These ist Francis Fukuyama. Er führt die oftmals unbeabsichtigten und
kontraproduktiven Effekte vieler Stabilisierungs- und Strukturanpassungsprogramme darauf zurück, dass die
Staaten zwar in manchen Gebieten zurückgestutzt wurden, sie in anderen gleichzeitig aber gestärkt hätten
werden müssen. So konnten jedoch „neopatrimoniale Regime […] die von außen diktierten Konditionen zum
Vorwand nehmen, die modernen Staatssektoren zu beschneiden und zugleich die Bandbreite des
neopatrimonialen Staats zu schützen und noch auszuweiten.“ Vgl. Fukuyama 2004, S. 33.
62
Vgl. Spanger 2002, S. 12 f.
63
Mair 2004, S. 90.
18
jungen Staaten niederschlagen kann. 64 Darüber hinaus sind externe Akteure auch in
zerfallenden Staaten in hohem Maße vor allem durch privatwirtschaftliche und
entwicklungspolitische Akteure präsent, sodass die aktuellen Vorgänge in vielen Regionen
der Welt mit europäischen Staatsbildungsprozessen, die diesbezüglich von außen
„unbeeinflusst“ waren, nicht vergleichbar sind.65
Angesichts hoher politischer, wirtschaftlicher und sozialer Folgekosten von Staatszerfall
werden verschiedene Regulierungsmöglichkeiten erwogen. Da eine gewaltfreie interne
Regulierung von Staatszerfall bisher die Ausnahme geblieben ist und als eher
unwahrscheinlich eingestuft wird, wird aus westlicher Perspektive vor allem die Option einer
umfassenden
militärischen
Intervention
einschließlich einer
zivilen
Nachbereitung
66
diskutiert. Militärische Interventionen nach Konflikten erscheinen einer Studie von Paul
Collier und Anke Hoeffler zufolge als kostengünstigste Option zur Befriedung
kriegszerrissener Gesellschaften. Darüber hinaus zeigt die historische Erfahrung, dass in
Fällen, in denen keine internationalen Friedenstruppen entsandt werden, die meisten
Konflikte nach kurzer Zeit wieder aufbrechen, unabhängig davon, wie viel Geld, Beratung
oder andere Formen von Hilfe zur Verfügung gestellt werden. Bei der Mehrzahl der
Nachkriegsländer, in denen Friedenstruppen stationiert waren, herrscht hingegen auch nach
Abzug der Truppen Frieden.67
Nicht zuletzt die aus staatlichen Zerfallsprozessen resultierenden Auswirkungen auf die
Sicherheitsinteressen anderer Staaten erfordern nach Meinung zahlreicher Wissenschaftler
die Einmischung von Internationalen Organisationen und großen Mächten.68
Für ein Eingreifen in staatliche Zerfallsprozesse, das über die Beendigung von
Kampfhandlungen hinausgeht, steht „State-Building“ in der betroffenen Region weit oben
auf der Agenda der externen Akteure. Der Versuch, von außen staatliche Strukturen (wieder)
herzustellen, um letztendlich sich selbst erhaltende, stabile Staaten aufzubauen, soll
nachfolgend näher ausgeführt werden.
64
Vgl. Tobias Debiel, Haben Krisenregionen eine Chance auf tragfähigen Frieden? Zur schwierigen
Transformation von Gewaltstrukturen, in: Tobias Debiel (Hrsg.), Der zerbrechliche Frieden. Krisenregionen
zwischen Staatsversagen, Gewalt und Entwicklung, Bonn: Dietz, S. 20-63, S. 26.
65
Vgl. Mair 2004, S. 90.
66
Vgl. Büttner 2004, S. 20.
67
Vgl. Paul Collier und Anke Hoeffler, The Challenge of Reducing the Global Incidence of Civil War, Centre
for the Study of African Economies, Department of Economics, Oxford University, Copenhagen Challenge
Paper, 2004, dargestellt in: James Dobbins et al., The UN’s Role in Nation-Building. From the Congo to Iraq,
Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2005, S. 247.
68
Vgl. etwa Rotberg 2004, S. 31 ff und Mair 2004, S. 90.
19
2.2.3 Der Aufbau eines funktionierenden Staatsapparates
Staatsaufbau wird im Allgemeinen als die Schaffung neuer und die Stärkung bestehender
Regierungsinstitutionen verstanden. 69 Grob lassen sich drei Stufen von State-Building
unterscheiden: Stabilisierung, Reform und Wiederaufbau.
Im Zentrum der ersten Stufe, der Stabilisierung staatlicher Strukturen, steht die
Unterstützung lokaler Eliten bei der Beseitigung von Missständen und der Beendigung von
Erosionsprozessen. Bei dieser Stufe wird ein bereits begonnener Demokratisierungsprozess
von außen weiter gefördert, ein Regimewandel ist daher nicht erforderlich. Die Stabilisierung
kann etwa durch Wirtschafts- und Finanzhilfen, die Stärkung des Sicherheitsapparates und
der Strafverfolgung, die Förderung von Menschenrechtsstandards, Antikorruptionsmaßnahmen sowie die Förderung politischer Partizipation erfolgen. Beispielhaft sind die EUStabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit den Staaten Südosteuropas.
In der zweiten Stufe, der Reform staatlicher Strukturen, soll der Charakter existierender
Institutionen und des Staates verändert werden. Diese Form von State-Building betrifft
primär Fälle fragiler Staatlichkeit, langfristig kann daher ein Regimewandel vonnöten sein.
Die Reformen zielen vor allem auf den Sicherheitssektor, die Polizei, Verfassung und
Wahlrecht, eine Verbesserung der Menschenrechtslage oder den makro-ökonomischen
Kontext.
Die dritte Stufe, der (Wieder-) Aufbau staatlicher Strukturen, umfasst die Gründung völlig
neuer staatlicher Strukturen und Institutionen. Vor allem Nachkriegsgesellschaften sind
davon betroffen, aber auch Staaten, in denen wesentliche Elemente von Staatlichkeit nicht
mehr bestehen oder noch nie existierten. Ein solcher kompletter Aufbau impliziert zugleich
einen Regimewandel. Daneben müssen beispielsweise Polizei- und Streitkräfte, ein Justizund Gerichtswesen, politische und administrative Strukturen oder unabhängige Medien
geschaffen werden.70
Diese dritte Stufe von State-Building ist besonders problematisch, denn externe Akteure
neigen dazu, lokale Kapazitäten zu verdrängen anstatt diese zu ergänzen. Die durch
Interventen
neu
hergestellten
staatlichen
Institutionen
schaffen
„Parallelstrukturen
internationaler Präsenz“. Dadurch können traditionelle Hierarchien in den betreffenden
Staaten unterminiert werden, die zuvor für eine gewisse Stabilität sorgen konnten.
Gleichzeitig öffnen die externen Akteure auf diese Weise informellen Praktiken den Raum
69
70
Vgl. Fukuyama 2004, S. 7.
Vgl. Schneckener 2004, S. 15.
20
und stärken damit dasjenige Bedingungsgefüge, das schwacher Staatlichkeit zugrunde liegt.71
Die Voraussetzung für einen erfolgreichen Staatsaufbau und institutionelle Reformen ist die
innenpolitische „Nachfrage“ nach Institutionen. Solch einen Bedarf extern herzustellen kann
auf zweifache Art und Weise erfolgen. Einerseits kann die betreffende Gesellschaft durch
Strukturanpassungsprogramme zu Reformen ermutigt werden, indem Hilfsgelder an
verschiedene Konditionen gebunden werden. Andererseits können externe Akteure
unmittelbare politische Macht in den betreffenden Staaten ausüben und damit direkteren
Einfluss
nehmen
als
durch
Strukturanpassungsprogramme.
Unabhängig
von
völkerrechtlichen Bedenken scheinen die Möglichkeiten, die lokale Gesellschaft in solchen
Protektoraten zu prägen, allerdings begrenzt. Die Anzahl von Fällen, in denen sich selbst
erhaltende staatliche Kapazitäten geschaffen wurden, die auch nach Wegfall der externen
Unterstützung fortbestanden, ist gering.
72
Selbst ein lang anhaltendes ausländisches
Engagement garantiert nicht, dass ineffiziente Staatsstrukturen beseitigt und durch neue
ersetzt werden können. Der Grund für diese Schwierigkeiten liegt darin, dass politische
Institutionen eine Basis in der Gesellschaft benötigen: „effective state institutions historically
evolve organically out of the social structure, cultural norms, and distribution of political
power of a given society“.73 Als möglicherweise nachhaltigste Form des State-Building wird
deshalb vor allem aus entwicklungspolitischer Perspektive ein Wiederaufbau des Staates von
„unten“ propagiert. Dadurch soll die Gesellschaft gestärkt werden, um die Gefahr einer
neuerlichen Machtergreifung zentraler Institutionen durch partikulare Interessen zu
reduzieren. Dies geschieht zum einen aus dem pragmatischen Grund, dass nach dem Zerfall
eines Staates nur auf lokaler Ebene funktionierende Strukturen und Institutionen vorzufinden
sind, zum anderen sind endogene Lösungsansätze bezüglich ihrer Nachhaltigkeit
erfolgversprechender. Primäre Aufgabe der externen Akteure ist demnach die Stärkung der
Machtbasis der Zivilgesellschaft, etwa durch die Bereitstellung von Fachwissen und
Expertise. Es wird jedoch vielfach betont, dass auf längere Sicht nicht darauf verzichtet
werden kann, lokale und gesellschaftliche Partikularismen in einer zentralen – und damit
staatlichen – Autorität zusammenzuführen.74
71
Vgl. Boris Wilke, Staatsbildung in Afghanistan? Zwischenbilanz der internationalen Präsenz am
Hindukusch, SWP-Studie S 30 (August 2004), S. 13.
72
Vgl. Fukuyama 2004, S. 57 ff.
73
Minxin Pei und Sara Kasper, Lessons from the Past: The American Record in Nation-Building, Carnegie
Policy Brief Nr. 24 (Mai 2003), Washington D.C.: CEIP, S. 4.
74
Vgl. Spanger 2002, S. 31 f.
21
2.3 Nation- und State-Building als Mittel der Konfliktnachsorge
Um der Komplexität gegenwärtiger innerstaatlicher Konflikte gerecht zu werden, entwickelte
sich das Konzept von Peacebuilding75 bereits seit Anfang der 1990er Jahre immer mehr in
die Richtung von Nation- und State-Building. Seinen Ausdruck findet dieser Ansatz in einer
Zunahme multidimensionaler Friedensmissionen, bei denen neben der traditionellen
militärischen Herstellung von Frieden auch gesellschaftspolitische Maßnahmen im
Vordergrund stehen. Vor allem der Aufbau von Institutionen und die Stärkung von
Regierungsfähigkeit gelten als Schlüssel für die Transformation und Prävention von
Konflikten mit Hilfe externer Akteure.76
Das zentrale Ziel des Konzeptes der Friedenskonsolidierung, wie es in der „Agenda für den
Frieden“ der Vereinten Nationen von 1992 festgehalten wurde, bestand in der Sicherung
eines „negativen Friedens“. Gemeint war ein Bündel von Maßnahmen, mit denen Strukturen
bestimmt und gefördert werden sollten, die der Konsolidierung des Friedens dienten und die
das Wiederaufleben eines Konfliktes verhinderten.77 Später verlagerte sich die Betonung von
Peacebuilding jedoch auf den Aufbau eines „positiven Friedens“ bzw. auf die Schaffung
struktureller
Stabilität,
das
heißt,
auf
die
Nachhaltigkeit
der
Aktivitäten:
Nachkriegsgesellschaften sollten längerfristig dazu befähigt werden, mit künftigen
Konflikten friedlich umzugehen.
78
Die Veränderungen der UN-Missionen seit 1990
illustrieren diese Ausweitung des Mandates: Während sich die ersten Interventionen
hauptsächlich auf spezifische Aspekte eines Konfliktes konzentrierten, die vor allem auf die
Milderung humanitärer Krisen abzielten, adressierten die jüngeren Interventionen nicht nur
die Symptome, sondern ursächliche Elemente eines Konfliktes, wie beispielsweise
anhaltende ethnische Spannungen. Internationale Friedensmissionen gehen damit heute
zumeist über militärische Funktionen hinaus und sind mit Hinblick auf ihre
Stabilisierungsbemühungen zu einem erheblichen und zunehmenden Teil mit Aufgaben des
State- und Nation-Building betraut: „Nation-building occurs when peacebuilding means
defining, shaping, and facilitating the creation of new processes and organizations, rather
75
In der vorliegenden Literatur werden die Begriffe Peacebuilding, Konfliktnachsorge und
Friedenskonsolidierung weitgehend gleichbedeutend behandelt und sollen daher im Folgenden nicht
differenziert werden.
76
Vgl. Nicole Ball, Wiederaufbau kriegszerrütteter Gesellschaften: Welchen Beitrag können externe Akteure
leisten? In: Tobias Debiel (Hrsg.), Der zerbrechliche Frieden. Krisenregionen zwischen Staatsversagen, Gewalt
und Entwicklung, Bonn: Dietz 2002, S. 66-95, S. 68.
77
Vgl. Boutros-Ghali 1992, An Agenda for Peace, unter: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html.
78
Vgl. Ferdowsi/ Matthies 2003a, S. 32.
22
than reforming existing structures.“79 Der im Jahr 2000 veröffentlichte so genannte BrahimiReport zur Reform der Friedensoperationen der Vereinten Nationen betont, dass die
Operationen der UN verstärkt auf die Unterstützung von good governance80, die Stärkung
von Rechtsstaatlichkeit und den Aufbau von Institutionen ausgerichtet werden müssten.81
Die Zunahme von Peacebuilding-Operationen hängt in erheblichem Maß mit dem Ende des
Ost-West-Konfliktes zusammen. Einerseits nahm die Anzahl von innerstaatlichen Krisen und
Konflikten zu, andererseits wurde auch die Rechtmäßigkeit von bewaffneten Interventionen
in nationalen Konflikten stark ausgeweitet.82 Unter Anführung von Kapitel VII der Charta
der Vereinten Nationen83 können humanitäre Interventionen im Interesse von internationalem
Frieden und Sicherheit erfolgen und damit die Verletzung staatlicher Souveränität legitimiert
werden.
84
Der Präsident der International Crisis Group und ehemalige australische
Außenminister Gareth Evans umschreibt die Legitimierung solcher Interventionen
folgendermaßen:
„The primary responsibility for that protection lies with the sovereign state. But if that state is unable
or unwilling to protect its population, or is itself the cause of the threat, the responsibility to protect
those people shifts to the international community of states.”85
Die internationale Gemeinschaft übernimmt demnach die Verantwortung für einen failed
state, der nicht in der Lage ist, die Menschenrechte auf seinem Territorium zu schützen oder
die Grundbedürfnisse der Bürger vor dem Hintergrund von Gewalt und Unsicherheit zu
erfüllen. Da die Charta der Vereinten Nationen die Souveränitätsverletzung eines Staates
durch einen einzelnen anderen Staat ausdrücklich untersagt, werden Bündnisse geschlossen,
79
Andrea Kathryn Talentino, Intervention as Nation-Building: Illusion or Possibility? In: Security Dialogue,
Bd. 33, Ausg. 1 (2002), S. 27-43, S. 28.
80
Das UNDP definiert governance folgendermaßen: „The exercise of political, economic and administrative
authority in the management of a country’s affairs at all levels. Governance compromises the complex
mechanisms, processes, and institutions through which citizens and groups articulate their interests, mediate
their differences, and exercise their legal rights and obligations. Good governance is among other things
participatory, transparent and accountable. It is also effective and equitable and it promotes the rule of law.
Good governance assures that political, social and economic priorities are based on broad consensus in society
and that the voices of the poorest and the most vulnerable are heard in decision-making over the allocation of
development resources. Vgl. http://www.undp.org/pppue/gln/publications/internet-new1-4.htm.
81
Vgl. United Nations, Report of the Panel on Peace Operations, 2000, S. ix. Lakhdar Brahimi, nach dem der
Bericht benannt ist, hatte den Vorsitz des Komitees inne.
82
Die These, dass innerstaatliche Konflikte nach dem Ost-West-Konflikt zugenommen hätten, ist nicht
unumstritten; unbestritten ist jedoch die Zunahme von Interventionen bei solchen Konflikten. Vgl. James
Fearon/ David Laitin, Neotrusteeship and the Problem of Weak States, in: International Security, Bd. 28, Ausg.
4 (2004), S. 5-43, hier S. 9-11.
83
Vgl. http://www.un.org/aboutun/charter/.
84
Vgl. Karin von Hippel, Democracy by Force. US Military Intervention in the Post-Cold War World,
Cambridge: University Press 2000 (a), S. 4 f.
85
Gareth Evans, Banishing the Rwanda Nightmare. The responsibility to protect. Ghost of Rwanda, Frontline,
US Public Affairs Series, PBS Television, 2004, unter:
http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/shows/ghosts/etc/protect.html.
23
bei denen ein Land den „militärischen“ Muskel spielen lässt und die multilaterale
Intervention anführt.86 Mit diesem „subcontracting“ erhält ein Land, das meist ein besonderes
Interesse an der Friedensmission hat und über ausreichende militärische Ressourcen verfügt,
das Kommando der von der UN autorisierten Intervention und übernimmt meist den größten
Teil der Kosten, wie beispielsweise Frankreich in Ruanda, die USA in Kuwait, Somalia und
Haiti oder Russland in Georgien. 87 Der anschließende Wiederaufbau, das eigentliche
Peacebuilding, wird jedoch in der Regel von verschiedenen Abteilungen und Behörden der
Vereinten Nationen, den Internationalen Finanzinstitutionen und einer Vielzahl von NGOs,
sowie häufig von Militär und Regierungsbehörden der USA oder anderer Staaten ausgeübt.88
Bevor nun die eher „technischen“ Anforderungen von Peacebuilding skizziert werden, sollen
zunächst die Vorstellungen herausgearbeitet werden, nach denen internationale Akteure
Peacebuilding betreiben und welche die Ausrichtung von Nation- und State-Building als
Instrumente der Konfliktnachsorge entscheidend prägen.
2.3.1 Grundannahmen der externen Akteure
Das schnellstmögliche Erreichen eines Mindestmaßes an Sicherheit ist primäres Ziel der
externen Akteure beim Peacebuilding, denn erst in einem sicheren Umfeld können die
wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Strukturen verändert werden. Die
Tatsache,
dass
„Friedensmission“
gesellschaftliche
in
diesem
oder
und
Zusammenhang
„humanitäre
die
positiv
Intervention“
parlamentarische
Legitimität
besetzten
gebräuchlich
im
Bezeichnungen
sind,
nationalen
erhöht
die
Rahmen
der
Entsendestaaten sowie die Konsensfähigkeit im internationalen Kontext. Dennoch kann in
der Regel diese moralisch akzentuierte Begrifflichkeit der komplexen Interessenslage der
externen Akteure nicht gerecht werden. 89 Die Entscheidung zur Entsendung internationaler
Friedensmissionen
kann
nicht
getrennt
von
nationalen
Sicherheitsinteressen
der
einflussreichsten Staaten gesehen werden, insbesondere der ständigen Mitglieder des UNSicherheitsrates, die über die Missionen der Vereinten Nationen abstimmen. Im Fall von
86
Vgl. Michael Barnett, Nation Building’s New Face, in: International Organization, Bd. 56, Ausg. 2 (Frühjahr
2002), S. 98 f.
87
Vgl. von Hippel 2000a, S. 6 f.
88
Vgl. Nina M. Serafino/ Martin A. Weiss, Peacekeeping and Conflict Transitions: Background and
Congressional Action on Civilan Capabilities, CRS Report, 13. April 2005, S. 3.
89
Vgl. Heinz-Uwe Schäfer, Nation-Building: Möglichkeiten und Grenzen externer militärischer Beiträge, in:
Hippler (Hrsg.) 2004, S. 233-244, hier S. 236 f.
24
Haiti war die Furcht vor Flüchtlingsströmen in die Vereinigten Staaten ein wichtiger Faktor
für die Entscheidung zum Eingreifen. Ferner hätten auch die Mitgliedsstaaten der NATO
kaum Milliarden von Dollar für Peacebuilding in Bosnien aufgewandt, „if that war-ravaged
country were in sub-Saharan Africa, rather than right next door in Europe.“90
Die Beendigung eines Konfliktes kann als einmalige Gelegenheit verstanden werden,
fundamentale Ungleichgewichte in den politischen Institutionen auszugleichen. Der enorme
Druck jedoch, kurzfristige Ziele schnellstmöglich zu erreichen, erschwert das Erreichen
längerfristigerer Ziele wie den Aufbau effektiver Institutionen mit Hilfe externer Akteure.91
Für gewöhnlich benötigen internationale Friedensmissionen klare so genannte exit strategies,
um die Unterstützung wichtiger Staaten und auch nationale Unterstützung zu gewährleisten.
Jedoch kann ein zu rascher Abzug der externen Akteure gravierende Folgen für die
betroffenen Länder haben, wie nicht zuletzt anhand des vorliegenden Beispiels Haiti und
anhand der Entwicklungen in Somalia deutlich wird.92
Internationale Akteure stellen nicht nur eine neutrale „dritte Partei“ dar, sondern sie
versuchen, mittels Friedensmissionen ihr liberales Verständnis von Frieden zu übertragen.
Wissenschaftler wie Roland Paris sind der Auffassung, dass die Interventen nicht nur
Konfliktmanagement betreiben, sondern dass sie unter ideologischen Grundannahmen
versuchen, liberale Demokratie und Marktwirtschaft zu exportieren. Insofern bezeichnet
Paris die gegenwärtige Praxis des Peacebuilding als moderne Version der mission
civilisatrice, des während der Kolonialzeit verbreiteten Glaubens, dass die imperialen Mächte
Europas dazu verpflichtet seien, die von ihnen abhängigen Bevölkerungen und Territorien zu
„zivilisieren“.93 So haben insbesondere die großen einflussreichen Organisationen, die ihre
Sitze in den wohlhabenden Demokratien Westeuropas und Nordamerikas haben und den
Großteil ihres Budgets von diesen erhalten, seit Ende des Ost-West-Konfliktes die
Transformation kriegszerrütteter Staaten der „Peripherie“ in liberale Marktdemokratien 94
vorangetrieben. Sowohl die Vereinten Nationen, als auch die Organisation Amerikanischer
Staaten (OAS), die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und
die North Atlantic Treaty Organization (NATO) haben die Vorbereitung, Durchführung und
90
Roland Paris, International peacebuilding and the ‚mission civilisatrice’, in: Review of International Studies,
Bd. 28 (2002), S. 637-656, S. 652 f.
91
Vgl. Ball 2002, S. 73.
92
Vgl. Terrence Lyons, Transforming the Institutions of War. Postconflict Elections and the Reconstruction of
Failed States, in: R. Rotberg (Hrsg.), When States Fail. Causes and Consequences, Princeton University Press
2004, S. 269-297, S. 272.
93
Vgl. Paris 2002, S. 638.
94
Paris beschreibt die liberal market democracy als „system of governance that emphasises periodic and
genuine elections, constitutional limitations on the exercise of governmental power, respect for basic civil
liberties (including freedom of speech, assembly and conscience), and the principles and practices of marketorientated economics.” Vgl. Paris 2002, S. 638.
25
Überwachung von Wahlen als zentrale Elemente ihrer Friedensmissionen übernommen.
Nationale Entwicklungsbehörden wie die US Agency for International Development
(USAID) legen bei der Verteilung ihrer Gelder seit den frühen 1990er Jahren verstärkt Wert
auf Demokratie und Menschenrechte, einschließlich der Abhaltung „freier und fairer“
Wahlen. Auch bei internationalen Nichtregierungsorganisationen (Nongovernmental
Organizations, NGOs) ist diese Praxis verbreitet. Wenngleich zahlreiche NGOs einige
Aspekte
von
Peacebuilding
kritisiert
haben,
wird
generell
die
Transformation
kriegszerrütteter Länder in liberale Marktdemokratien nicht in Frage gestellt. Vor allem der
Internationale Währungsfonds und die Weltbank machen ihre Finanzhilfen von der
Verpflichtung der Empfängerländer zu Reformen abhängig.95 Es wird vielfach kritisiert, dass
Staaten nach Konflikten dazu gezwungen sind, neoliberale Modelle zu implementieren. Zwar
unterscheide sich „Nation-Building“ nach Konflikten hinsichtlich des Aufbaus von
Institutionen oder Infrastruktur von Fall zu Fall, aber bezüglich der Definition des
zukünftigen Wirtschafts- bzw. Entwicklungsmodells gäbe es nur wenig Varianz.96
Die rasche Entwicklung der europäischen Integration dient als Standardmodell für den Erfolg
von demokratischer Regierungsführung, freiem Handel und regionaler Integration als eine
Möglichkeit, Kriege in Europa zu vermeiden. Robert Kagan argumentiert, dass „[t]he
transmission of the European miracle to the rest of the world has become Europe’s new
mission civilisatrice. [...] the Europeans have a new mission born of their own discovery of
perpetual peace.” 97 Dieser Glaube an den liberalen Frieden hat sich beim Peacebuilding
weitgehend durchgesetzt.
Demokratisierung als ein Ziel von Peacebuilding ist jedoch nicht unumstritten. Für Marina
Ottaway etwa ist das „one-size-fits-all model for democratic reconstruction“98 zu personalund kostenintensiv, als dass es überall erfolgreich implementiert werden könnte. Folglich
müssten die Ziele für Nation-Building bescheidener und den jeweiligen Bedingungen
angepasst werden. In manchen Fällen, wie etwa dem Kongo, empfiehlt sie der UN sogar, sich
95
Vgl. Paris 2002, S. 639 ff.
Vgl. A. Bendaña, From Peace-Building to State-Building: One Step Forward and Two Backwards? Centro de
Estudios Internacionales, Managua, 2004, S. 3 f.
97
R. Kagan, Power and Weakness, Policy Review, Nr. 113, Juni 2002, unter:
www.policyreview.org/JUN02/kagan.html (19.03.05).
98
Die Autorin bezieht sich hier auf das Modell der UNO, das normalerweise eine Verhandlung zur Beilegung
des Konfliktes vorsieht, die Einigung der großen lokalen Gruppierungen auf das zukünftige politische System
im Rahmen einer Konferenz sowie Wahlen, die Demobilisierung von Kombattanten und den Aufbau einer
nationalen Armee, gefolgt von Reformen der Justiz und Verwaltung. Vgl. Marina Ottaway, Nation Building, in:
Foreign Policy, Nr. 132 (Sept./ Okt. 2002), S. 16-24, S. 22.
96
26
entweder mit der Desintegration des Landes abzufinden, oder aber die Macht
nichtdemokratischen Führern zu überlassen, die den Staat wieder „zusammenfügen“.99
2.3.2 Dimensionen von Nation- und State-Building im Rahmen der
Konfliktnachsorge
In der Regel sind externe Akteure in Nachkriegsgesellschaften mit sicherheitspolitischen,
politischen, ökonomischen, sozialen sowie psycho-sozialen Herausforderungen konfrontiert,
die sich jeweils in unterschiedlichem Ausmaß stellen. Sicherheit gilt als zentrale
Rahmenbedingung
für
Entwicklung,
denn
ein
unsicheres
Umfeld
begrenzt
die
Wahrscheinlichkeit auf nationale Versöhnung, behindert den wirtschaftlichen Wiederaufbau
und unterminiert staatliche und institutionelle Legitimität. 100 Die sicherheitspolitische
Herausforderung besteht vor allem in der Entmilitarisierung von Konflikten, beispielsweise
durch Einziehung und Kontrolle von Waffen, Demobilisierung und Reintegration von
Kombattanten sowie die Reform von Sicherheitskräften.101
Im politischen Bereich liegt die Herausforderung primär in der (Wieder-) Herstellung eines
legitimierten Gewaltmonopols und in der Schaffung eines neuen „Gesellschaftsvertrages“.102
Dies geschieht durch die Förderung und den Aufbau von politischen Institutionen. Drei
Aspekten wird in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung beigemessen. Dies sind die
Entprivatisierung von Gewalt durch die Reform des Sicherheitssektors, die Förderung einer
unabhängigen Justiz als Teil der Herausbildung von Rechtsstaatlichkeit sowie die
Dezentralisierung von Kompetenzen und Entscheidungsbefugnissen.103 Darüber hinaus zählt
hierzu auch die technische Hilfe bei der demokratischen Entwicklung, die in der Regel durch
externe Akteure bereitgestellt wird, beispielsweise durch Wahlbeobachtung und die
Unterstützung unabhängiger Medien.104 Ein verfrühtes Abhalten von Wahlen wird allerdings
als riskant eingestuft. Solange noch kein Frieden herrscht und Gesetz und Ordnung nicht
wieder hergestellt sind, besteht eine höhere Gefahr, dass Akteure an die Macht gelangen, die
99
Vgl. Ottaway, 2002, S. 24.
Vgl. OECD/ DAC, 2001, Helping Prevent Violent Conflict. Orientations for External Partners. Supplement
to the DAC Guidelines on Conflict, Peace and Development Co-operation on the Threshold of the 21st Century,
zitiert in Ball 2002, S. 71 f.
101
Die unterlassene Entwaffnung und Demobilisierung in Somalia 1993 war Robert I. Rotberg zufolge eine
Ursache für das unglückliche Ende, das die Mission genommen hat, während in Mosambik die Stabilität und
der Übergang zu einer effektiven Regierung der umfassenden Demobilisierung, Entwaffnung und
Wiedereingliederung von Kombattanten zu verdanken war. Vgl. Rotberg 2004, S. 32.
102
Vgl. Ferdowsi/ Matthies 2003a, S. 33.
103
Vgl. Debiel 2002, S. 33.
104
Vgl. United Nations, Report of the Panel on Peace Operations, 2000, § 13.
100
27
dem Gemeinschaftsinteresse konträre Ziele verfolgen. Dies kann beispielsweise dann der Fall
sein, wenn sich bestimmte ethnische oder religiöse Teile der Bevölkerung hartnäckig
durchsetzen oder wenn große soziale Ungleichgewichte bestehen, in denen bestimmte
gesellschaftliche Gruppen politisch aktiver sind als andere.105
Als weitere Grundlage von Friedensprozessen werden der ökonomische Wiederaufbau und
die Förderung einer wohlfahrtsorientierten Wirtschaft angesehen, da starke Ungleichheit
sowie mangelnde wirtschaftliche und soziale Perspektiven das Potenzial für Gewalt
erhöhen. 106 Im Rahmen des ökonomischen Wiederaufbaus sollen sowohl die physische
Infrastruktur, beispielsweise Straßen und Schulen, als auch die institutionelle Infrastruktur,
zum Beispiel Rechts- und Steuersysteme wiederaufgebaut werden. 107 Die Weltbank legt
einen dichten Maßnahmenkatalog für den wirtschaftlichen Wiederaufbau vor, der durch die
Wiederherstellung der finanziellen Institutionen und der entsprechenden gesetzlichen und
regulierenden Rahmenbedingungen notwendige Voraussetzungen für Handel, Spareinlagen
und für ausländische und inländische Direktinvestitionen schaffen soll. Zu diesen
Voraussetzungen zählen auch die Finanzierung von Bildungs- und Gesundheitsmaßnahmen
sowie die Stärkung der kommunalen Ebene, etwa durch Rahmenkredite für Landwirtschaft
und Mikrounternehmen.108
Die soziale und psycho-soziale Dimension von Peacebuilding umfasst die Rehabilitation und
Reintegration von Kriegsopfern, Flüchtlingen und traumatisierten Opfern sowie die
Wiederherstellung nachbarschaftlichen Vertrauens und sozialer Netzwerke.109 Zwischen der
Wiederherstellung von Vertrauen und der Reduzierung von Gewalt sowie der Stärkung von
Rechtsstaatlichkeit herrscht ein enger Zusammenhang. Je erfolgreicher die externen Akteure
ihre Anstrengungen betreiben, desto stärker wird auch das Vertrauen der Bürger in diese
Maßnahmen und desto mehr Unterstützung erhalten sie aus der Bevölkerung.110
Mehrere Wissenschaftler zeigen sich skeptisch bezüglich einer normativ aufgeladenen und
überambitionierten Orientierung an Idealbildern eines „positiven Friedens“.111 Sie verweisen
auf Zielkonflikte, die häufig entstehen können, etwa hinsichtlich politisch-militärischer
Sicherheitserwägungen auf der einen Seite und der Forderung nach Rechtsstaatlichkeit und
105
Vgl. Lyons 2004, S. 271.
Vgl. Ball 2002, S. 70 f.
107
Vgl. Serafino/ Weiss 2005, S. 3.
108
Vgl. Steven Holtzman, Ann Elwan und Colin Scott, Post-conflict reconstruction: the role of the World Bank,
1998, S. 4 f.
109
Vgl. Ferdowsi/ Matthies 2003a, S. 34 f.
110
Vgl. Rotberg 2004, S. 35.
111
Vgl. Mir A. Ferdowsi/ Volker Matthies: Zentrale Problemdimensionen der Friedenskonsolidierung und ihre
konstruktive Bearbeitung, in: Ferdowsi/ Matthies (Hrsg.), Den Frieden gewinnen. Zur Konsolidierung von
Friedensprozessen in Nachkriegsgesellschaften, Bonn: Dietz 2003 (b), S.322-357, S. 344.
106
28
Ahndung von Kriegsverbrechen auf der anderen Seite, oder dem Demokratisierungsdruck
einerseits und dem Erhalt der politischen Stabilität andererseits.112 Darüber hinaus bestünde
bei zu dominanter Einflussnahme von außen die Gefahr, trotz „guter Absichten“
kontraproduktive Wirkungen zu erzielen.113 Gerade bei Protektoratsmodellen oder militärisch
gestützter transitorischer Gewaltausübung durch externe Akteure wie im Irak oder in
Afghanistan
entstünden
Krisengesellschaften.
oftmals
Darüber
Probleme
hinaus
der
würden
Akzeptanz
durch
die
in
den
jeweiligen
externe
Dominanz
Eigenverantwortung und Selbsthilfe vor Ort unterminiert.114
Vor dem Hintergrund eines eher pessimistisch stimmenden Erfahrungshorizontes von
Missionen zur Friedenskonsolidierung ist die Nachhaltigkeit von Peacebuilding umstritten.
Als sicher gilt jedoch, dass der Aufbau eines langfristigen Friedens ohne den Einsatz
umfassender zeitlicher und finanzieller Ressourcen sowie ohne ausreichenden politischen
Willen von vorneherein zum Scheitern verurteilt ist.115
2.4 Zwischenfazit
Die dargestellten Teilbereiche Identität, Integration und Staatlichkeit verdeutlichen, dass
Nation-Building die gesellschaftliche Entwicklung als Ganzes betrifft. Nur ein sich
verstärkendes Ineinandergreifen dieser komplexen Elemente bestimmt den Erfolg von
Nation-Building. Aus den Ausführungen von Benedict Anderson und Eric Hobsbawm geht
hervor, dass der Aufbau politischer und administrativer Strukturen mit staatlichen
Funktionen nur auf der Grundlage einer Gemeinschaft –einer imagined community – erfolgen
kann. Das heißt, die Anstrengungen werden nur tragfähig sein, wenn sie auf dem
Grundkonsens einer politischen Gemeinschaft basieren. Die selbst gewählte nationale
Identität kann dabei als historisch wirksame Kraft gesehen werden: Nationalismus ist ein
konstituierendes Element der Nation.
112
Die schwierige Lösung des erstgenannten Zielkonfliktes veranschaulichen die Autoren anhand eines Zitates
von Lakhdar Brahimi in seiner Rolle als UN-Beauftragter für Afghanistan 2001: „Wir können Frieden und
Gerechtigkeit nicht immer gleichzeitig bekommen […] Es ist besser, Frieden zu haben und keine Gerechtigkeit,
anstatt Gerechtigkeit um den Preis des Friedens […] wir müssen hier ein ganzes Land aufbauen, dabei brauchen
wir Menschen, die Einfluss haben. Wenn wir uns im Augenblick entscheiden müssen zwischen den Rechten der
Lebenden und den Rechten der Toten – dann gehen die Lebenden vor.“ Zitiert in Ferdowsi/ Matthies 2003b, S.
345.
113
Vgl. Ferdowsi/ Matthies 2003b, S. 352.
114
Vgl. Ferdowsi/ Matthies 2003a, S. 35 f.
115
Vgl. Talentino 2002, S. 41.
29
Bei Nation-Building, verstanden als Aufbau einer Nation von außen, handelt es sich um den
Versuch, den natürlichen Entstehungsprozess von Nationen zu simulieren. Das Scheitern
eines solchen Prozesses, sei er natürlich oder künstlich, kann schwerwiegende Folgen haben,
wie sich am Phänomen des Staatszerfalls erkennen lässt. Offenbar ist es für von Zerfall
betroffene Staaten ein Problem, Bezugspunkte für die eigene Existenz zu finden, die über
eine meist willkürliche Grenzziehung hinausgehen.
Das Verbindungsglied zwischen integrativer Ideologie und einem funktionsfähigen
Staatsapparat besteht im Kommunikationszusammenhang einer Gesellschaft, wie Karl
Deutsch ihn beschrieben hat. Durch diesen werden zuvor bestehende, lose verbundene
Gruppen zu einer Gesellschaft integriert; sie wählen nicht nur ihre nationale Identität,
sondern „leben“ diese als Gemeinschaft. Einhergehend mit zunehmender Kommunikation
entsteht ein Prozess der gesellschaftlichen Mobilisierung, der sich darin äußert, dass sowohl
die Zwänge als auch die Möglichkeiten zur politischen Partizipation der Mitglieder einer
Nation steigen. Dies birgt durchaus demokratisches Potenzial, wenngleich hinzuzufügen
bleibt, dass Nation-Building nicht unweigerlich zu Demokratisierung führen muss.
Durch
den
Aufbau
eines
funktionierenden
Staatsapparates
wird
die
politische
Organisationsform einer Gesellschaft bestimmt, und so kann State-Building als ein Element
von Nation-Building angesehen werden. Umgekehrt kann jedoch die Herstellung einer
„nationalen“ Identität einen wichtigen Beitrag für die Stärkung staatlicher Strukturen und
Institutionen leisten. Um dauerhaft erfolgreich sein zu können, muss der Staatsapparat sein
Gewaltmonopol auf dem gesamten Staatsgebiet durchsetzen können. Im Gegensatz zur
Herausbildung einer integrativen Identität und in großem Maß auch zur Integration einer
Gesellschaft, die „historisch wachsen“ und somit nur schwer oder gar nicht von außen
bereitzustellen sind, können externe Akteure den Prozess des State-Building aktiv
beeinflussen.
Bei Staaten, die ihre Funktionen nur unzureichend wahrnehmen – im Extremfall bei
zerfallenen Staaten – ist die Herstellung von Staatlichkeit eine notwendige Bedingung für die
gesellschaftliche Integration.
Im Laufe der Zeit hat Nation-Building offenbar einen Bedeutungswandel durchgemacht.
Während der Begriff ursprünglich dazu verwendet wurde, um die Herausbildung von
nationalem Bewusstsein und der Entstehung von Nationen zu untersuchen, lässt sich
nunmehr eine zunehmende Vermischung mit Aufgaben von State-Building konstatieren. Die
Betonung hat sich auf konkrete, handlungsorientierte Gesichtspunkte verlagert. Dabei stehen
die Institutionen eines Staates im Zentrum, sowie Sicherheitsfragen und Aspekte, die den
30
Aufbau der Infrastruktur und die wirtschaftliche Entwicklung betreffen. Die Umdeutung des
Begriffs Nation-Building scheint parallel zu verlaufen mit der Verbreitung des Begriffs
Peacebuilding, also mit der Bekämpfung von Konfliktursachen und der Schaffung von
Grundlagen für einen dauerhaften Frieden. Externe Akteure wie die Vereinten Nationen
weiteten im Rahmen der Friedenskonsolidierung ihre Aktivitäten aus und ergriffen
tiefgreifendere und umfassendere Maßnahmen. Damit wurden sowohl State- als auch NationBuilding zu Instrumenten für regionale Stabilität. Dies bedeutet jedoch offenbar zugleich,
dass der Staat, in dem interveniert wird, zumindest für eine begrenzte Zeit einen Großteil
seiner Souveränität abgeben muss. Auf diese Weise untergräbt „Nation-Building“ die Idee
staatlicher Unabhängigkeit und Integrität und wird selbst zu einem Paradigma. Problematisch
ist darüber hinaus, dass das Modell für State- und Nation-Building auf der Grundlage des
westlichen Erfahrungshorizontes basiert. Die Anwendbarkeit dieses Modells vor allem auf
die postkolonialen Staaten der Dritten Welt ist kritisch zu betrachten. Diese Staaten sind
meist durch ungünstige Ausgangsbedingungen für die Bildung von Nationalstaaten –
beispielsweise durch ethnische Konflikte – gekennzeichnet und aufgrund ihrer internen
Charakteristika nur begrenzt empfänglich für die Vorstellungen der externen Akteure, worauf
nachhaltiger Frieden basieren sollte.
31
3
Das US-amerikanische Verständnis von Nation- und
State-Building
Mit dem Zusammenbrechen der bipolaren Weltordnung nach dem Ende des Ost-WestKonfliktes übernahmen die Vereinigten Staaten die Rolle der einzig verbleibenden
Supermacht. Ihre militärische, wirtschaftliche und politisch-kulturelle Dominanz eröffnet
ihnen nun Möglichkeiten einseitiger Maßnahmen, durch die sie weltweit Macht ausüben. Als
einzige Supermacht sehen die USA sich auch zugleich als Garant der internationalen
Ordnung und nehmen Einfluss auf die Gestaltung des internationalen Systems. In diesem
Kontext entwickelte sich das amerikanische Verständnis von Nation-Building116, in dessen
Zentrum der Ersatz existierender oder gescheiterter staatlicher Institutionen und Verfahren
sowie die Förderung demokratischer und marktwirtschaftlicher Prozesse stehen. Das
Verständnis von Nation-Building schließt zugleich eine vorangehende militärische
Intervention mit ein. Es erfordert meist die Übernahme des Gewaltmonopols und eine
zeitweilige Besatzung des Ziellandes durch die Vereinigten Staaten, bis eine lokale
Verwaltung die staatlichen Aufgaben übernehmen kann.117 Mit „Nation-Building“ ist also
nicht die Herausbildung einer gemeinsamen Identität gemeint, sondern in erster Linie der
Aufbau, bzw. der Austausch staatlicher Institutionen.118
Wie im Folgenden zu sehen sein wird, bilden die nationalen Interessen der USA die
Motivation
für
militärische
Interventionen
und
anschließendes
Nation-Building.
Nichtsdestotrotz sind Wertvorstellungen bedeutende Antriebsfaktoren der amerikanischen
Außenpolitik. Aus dem Erfolg der eigenen Nation leiten die USA eine Vorbildrolle für die
übrige Welt ab und sehen das Ideal für eine internationale Friedensordnung in der Grundlage
der eigenen friedensfähigen Gesellschaft: „American political institutions and ideals, coupled
with the practical achievements attributed to them, have firmly convinced Americans that
their values ought to be universal.“ 119 Nach einer Umfrage der University of Chicago
bestätigten vor den terroristischen Anschlägen des 11. September 2001 immerhin 38 Prozent
der Amerikaner die Aussage „The world would be a better place if people from other
countries were more like Americans“, nach den Anschlägen waren sogar 49 Prozent dieser
116
Der Begriff „State-Building“ wird in der amerikanischen Rhetorik vernachlässigt. Sofern die Begriffe Stateund Nation-Building nicht ausdrücklich differenziert werden, wird im Folgenden zur Beschreibung der
amerikanischen Außenpolitik nur der Begriff Nation-Building verwendet.
117
Vgl. Richard N. Haass, Intervention. The Use of American Military Force in the Post-Cold War World,
Washington D.C., Brookings Institution Press 1999, S. 61.
118
Vgl. Ottaway 2002, S. 17.
119
Minxin Pei, The Paradoxes of American Nationalism, in: Foreign Policy Mai/ Juni 2003, S. 31-37, S. 34.
32
Meinung. 120 Der amerikanische Nationalismus gründet weniger auf einem Gefühl der
kulturellen oder ethnischen Überlegenheit, als vielmehr auf politischen Idealen wie
Demokratie und Freiheit. Darüber hinaus ist er betont zukunftsorientiert, und nährt sich im
Gegensatz zum Nationalismus in den meisten anderen Ländern nicht aus historischem Ruhm
oder Mythen. Dieser Nationalismus produziert ein Sendungsbewusstsein, das unvermeidbar
mit den konträren, in der Geschichte verankerten Vorstellungen anderer Gesellschaften
zusammenprallt.121
Mit Hinweis auf ihre demokratische Vorbildrolle versuchen die Vereinigten Staaten
außenpolitische Interventionen zu legitimieren. 122 Kennzeichnend für die amerikanische
Interventionspolitik nach dem Ost-West-Konflikt ist, dass Washington auf dem Weg
militärischer Drohung interne Prozesse und die Durchsetzung politischer Veränderungen in
anderen Staaten beeinflusst.123 Die Gegensätze von Realismus und Idealismus heben sich in
der amerikanischen Außenpolitik offenbar auf, denn „[d]er Realismus sichert, der Idealismus
rechtfertigt Amerikas Interessen. Idealismus und Realismus […] ergänzen sich und werden je
nach Veranlagung und Konstellation zur Legitimation und Sicherung der Weltmachtrolle
Amerikas herangezogen.“124
Publikationen amerikanischer think tanks über die Nation-Building-Operationen der
Vereinigten Staaten, wie die im Jahr 2003 erschienenen Studien der RAND Corporation125
und des Carnegie Endowment for International Peace126 (CEIP), bringen ein Verständnis der
USA von „Nation-Building“ zum Ausdruck, das sich mit den oben beschriebenen Zielsetzungen, der Erneuerung der Herrschaftsebene des Ziellandes und der Durchsetzung von
Demokratie und Marktwirtschaft, weitgehend deckt. Doch wie im Folgenden gezeigt wird,
besteht auch in diesen Untersuchungen renommierter think tanks kein Konsens darüber, bei
welchen Bemühungen der Vereinigten Staaten es sich um Nation-Building handelt, und bei
welchen nicht.
120
Vgl. ebd. S. 32.
Vgl. ebd. S. 34 f.
122
Vgl. Christian Hacke, Zur Weltmacht verdammt: Die amerikanische Außenpolitik von Kennedy bis Clinton,
Berlin: Propyläen 1997, S. 41.
123
Die US-Militärinterventionen der 1990er Jahre in Haiti, Bosnien, dem Irak und im Kosovo zeichneten sich
trotz unterschiedlicher Ziele alle dadurch aus, dass es nicht um die Abschreckung einer zwischenstaatlichen
Aggression, sondern um die Erzwingung einer Verhaltensänderung ging, also um compellence statt um
deterrence. Vgl. Peter Rudolf, Friedenserhaltung und Friedenserzwingung: Militärinterventionen in der
amerikanischen Außenpolitik, in: Peter Rudolf, Jürgen Wilzewski (Hrsg.), Weltmacht ohne Gegner.
Amerikanische Außenpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts, Baden-Baden: Nomos, 2000, S. 297-334, S. 298.
124
Hacke 1997, S. 44.
125
Vgl. James F. Dobbins et al., America’s Role in Nation-Building: From Germany to Iraq, Santa Monica, CA:
RAND, 2003.
126
Vgl. Minxin Pei und Sara Kasper, Lessons from the Past: The American Record in Nation-Building,
Carnegie Policy Brief Nr. 24 (Mai), Washington D.C.: CEIP, 2003.
121
33
3.1 Der wissenschaftliche Diskurs über Nation-Building und die
politische Umsetzung
Ende des Jahres 2003 veröffentlichte die RAND Corporation die Studie „America’s Role in
Nation-Building: From Germany to Iraq“, in der die Nation-Building-Operationen der
Vereinigten Staaten seit 1945 verglichen werden. Der Studie zufolge haben die USA seit
Ende des Zweiten Weltkrieges acht solcher Operationen durchgeführt: In Deutschland,
Japan, Somalia, Haiti, Bosnien, dem Kosovo, Afghanistan und im Irak.127
Einleitend weisen die Autoren darauf hin, dass diese Operationen unter unterschiedlichen
Namen durchgeführt wurden: in Deutschland und Japan sprach man von Besatzung, in
Somalia, Haiti und Bosnien von Peacekeeping und die gegenwärtige Regierung bevorzugt
für ihr Engagement im Irak und in Afghanistan die Ausdrücke Stabilisierung oder
Wiederaufbau. Am geeignetsten für die Umschreibung der genannten Operationen erscheint
den Autoren jedoch die Bezeichnung Nation-Building, die dem Vorgehen – der Gebrauch
militärischer Gewalt zur Förderung eines Demokratisierungsprozesses – offenbar am
nächsten kommt.128
James D. Fearon und David D. Laitin kritisieren den unreflektierten Gebrauch der
Bezeichnung Nation-Building und plädieren im Zusammenhang mit der aktuellen US-Politik
für den Begriff State-Building:„Since nation building implies the construction of a common
nationality, ‘state building’ is a more accurate term for what both the Clinton and Bush
administrations have attempted – namely, the reconstruction of polities and economies.“129
Dass in der amerikanischen Literatur dennoch der Begriff Nation-Building bevorzugt wird,
liegt an dem oben beschriebenem, auf politischen Werten beruhendem Nationalismus der
Amerikaner. Francis Fukuyama schreibt dazu:
„In dieser Formulierung [„Nation-Building“, A.G.] spiegelt sich vielleicht die nationale Erfahrung,
dass unsere kulturelle und historische Identität in hohem Maße von politischen Institutionen wie dem
Konstitutionalismus und der Demokratie geprägt wurde. Europäern ist der Unterschied zwischen Staat
und Nation bewusster, und sie betonen, dass der Aufbau einer Nation im Sinn einer von gemeinsamer
Geschichte und Kultur zusammengehaltenen Gemeinschaft weit jenseits der Möglichkeiten einer
außenstehenden Macht liegt.“130
127
Als weitere Nation-Building-Operation der USA nennt die Studie die Besatzung Österreichs nach dem
Zweiten Weltkrieg, die aber in der Untersuchung aufgrund ihrer Parallelen mit Deutschland und Japan nicht
weiter berücksichtigt wird. Vgl. Dobbins et al. 2003, S. 2.
128
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. 1.
129
Vgl. Fearon, James D. und David D. Laitin, Neotrusteeship and the Problem of Weak States, in :
International Security, Bd. 28 (2004), Ausg. 4, S. 5-43, S. 5.
130
Fukuyama 2004, S. 141. Karin von Hippel vermutet, dass in den USA der Begriff „Nation-Building“ im
Vergleich zu „State-Building“ bevorzugt wird, um eine Verwechselung mit den „50 states“ der USA zu
vermeiden; vgl. von Hippel 2000a, S. 2. Der ehemalige schwedische Premierminister Carl Bildt meint sogar,
dass die irreführende Bezeichnung „Nation-Building“ häufig verwendet wird, um derartige Versuche zu
34
Für ihre Vergleichsanalyse untersucht die RAND Corporation sowohl die Inputs der
Missionen wie Truppenstärke, Finanzen und Zeit als auch die erwünschten Outputs wie
Frieden, Wirtschaftswachstum und Demokratisierung. 131 Die Ergebnisse sind in Tabelle 2
zusammengefasst.
Tabelle 2: US-Nation-Building nach der Studie der RAND Corporation
Country/
Years
Assesment
Lessons Learned
Joint project with
Britain and France;
and, eventually NATO
Very successful; an economically
stable democracy and NATO
member within 10 years.
350,000
None
Very successful; economically
stable democracy and a regional
security anchor within 10 years.
Somalia/
1992-94
28,000
UN humanitarian
oversight
Not successful; little was
accomplished other than some
humanitarian aid delivered in
Mogadishu and other cities.
Haiti/
1994-96
21,000a
UN help in policing
Not successful; US forces restored
democratically elected president
but left before democratic
institutions took hold.
Bosnia/
1995-present
20,000
Joint NATO, UN, and
OSCE effort
Kosovo/
1999-present
15,000b
NATO military action
and UN support
Afghanistan/
2001-present
10,000
Modest contribution
from UN and NGOs
Japan/
1945-52
b
International
Cooperation
1.6 million
West Germany/
1945-52
a
Peak US
Troops
Plus 1,000 international police.
Plus 4,600 international police.
Mixed success; democratic
elections occurred within 2 years,
but government is constitutionally
weak.
Modest success; elections occurred
within 3 years, and economic
growth is strong. But there has
been no final resolution of
Kosovo’s status
Too early to tell; no longer a launch
pad for global terrorism, but there
is little democratic structure, and
there is no real governmental
authority beyond Kabul.
Democracy can be transferred.
Military forces can underpin
democratic transformation.
Democracy can be exported to nonWestern societies.
Unilateral nation building can be
simpler (but more expensive) than
multilateral efforts.
Unity of command can be as
essential in peace as in combat
operations.
Nation-building objectives need to
be scaled to available resources.
Exit deadlines can be
counterproductive.
Building competent administrations
and democratic institutions takes
time.
Nexus between organised crime
and political extremism can be a
serious challenge to enduring
democratic reforms.
Broad participation and extensive
burden-sharing can be compatible
with unity of command and US
leadership.
A low initial input of money and
troops yields a low output of
security, democratisation and
economic growth.
Quelle : Dobbins et al. 2003, S.xx.
Obgleich das Nation-Building in Deutschland und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg als
erfolgreich gewertet wurde, unternahmen die USA gemäß der RAND-Studie während des
Ost-West-Konfliktes keine Versuche zum Nation-Building. Die Priorität der amerikanischen
Außenpolitik lag in dieser Phase auf dem Erhalt des Status Quo und der Eindämmung
sowjetischer Expansion. Zwar gab es Anstrengungen, Demokratie und Freie Märkte zu
verbreiten, dieses Ziel wurde aber ohne den Einsatz militärischer Kräfte verfolgt.
Interventionen in der Dominikanischen Republik, dem Libanon, Grenada und Panama
wurden durchgeführt, um „unfreundliche“ Regime durch Regierungen zu ersetzen, die den
diskreditieren; vgl. Carl Bildt, „We must build states and not nations“, Financial Times London, 16.01.2004, S.
17.
131
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. xvi.
35
USA wohlgesonnen waren, anstatt grundlegende soziale Veränderungen in den jeweiligen
Ländern zu erreichen. Dementsprechend könne man in diesen Fällen nicht von NationBuilding sprechen.132
Minxin Pei und Sara Kasper, die Verfasser der CEIP-Studie „Lessons from the Past: The
American Record in Nation-Building“, legen für die Unterscheidung bloßer militärischer
Interventionen 133 von Interventionen mit dem Ziel des Nation-Building klare Kriterien
zugrunde und führen, wie in Tabelle 3 zu ersehen ist, auch mehrere Interventionen während
des Ost-West-Konfliktes als Beispiele von amerikanischem Nation-Building an.
Tabelle 3: US-Nation-Building nach der CEIP-Studie
TARGET
COUNTRY
Afghanistan
Haiti
Panama
Grenada
Cambodia
South Vietnam
Dominican
Republic
POPULATION
PERIOD
DURATION
(YEARS)
MULTILATERAL
OR UNILATERAL?
DEMOCRACY
AFTER 10
YEARS
26,8 million
7,0 million
2,3 million
92,000
7,0 million
19 million
2001-present
1994-1996
1989
1983
1970-1973
1964-1973
2+
2
<1
>1
3
9
Multilateral
Multilateral
Unilateral
Unilateral
Unilateral
Unilateral
U.N. administration
Local administration
Local administration
Local administration
U.S. surrogate regime
U.S. surrogate regime
?
No
Yes
Yes
No
No
3,8 million
1965-1966
1
Unilateral
U.S. surrogate regime
No
Japan
72 million
1945-1952
7
Multi-unilateral
West Germany
46 million
1945-1949
4
Multilateral
895,000
1916-1924
8
Unilateral
2,8 million
2 million
620,000
1917-1922
1915-1934
1909-1933
5
19
18
Unilateral
Unilateral
Unilateral
Cuba
2 million
1906-1909
3
Unilateral
Panama
450,000
1903-1936
33
Unilateral
Cuba
1,6 million
1898-1902
3
Unilateral
Dominican
Republic
Cuba
Haiti
Nicaragua
TYPE OF INTERIM
ADMINISTRATION
U.S. direct
administration
Multilateral
administration
U.S. direct
administration
U.S. surrogate regime
U.S. surrogate regime
U.S. surrogate regime
U.S. direct
administration
U.S. surrogate regime
U.S. direct
administration
Yes
Yes
No
No
No
No
No
No
No
Quelle: Pei/ Kasper 2003, S. 4.
Erstens müsse das Ziel der amerikanischen Nation-Building-Operation ein Regimewechsel,
bzw. der Erhalt eines Regimes, das andernfalls zusammenbrechen würde, sein. Das zweite
Kriterium ist für Pei und Kasper eine große Anzahl von in den Zielländern stationierten
amerikanischen Truppen. Drittens müsse das militärische und zivile Personal der Vereinigten
Staaten im Rahmen des Nation-Building Aufgaben in der politischen Administration des
jeweiligen Landes wahrnehmen. Das sei notwendig für die Einflussnahme Washingtons auf
132
Vgl. James Dobbins, America’s Role in Nation-Building: From Germany to Iraq, in: Survival, Bd. 45, Ausg.
4 (Winter 2004-2003), S. 87-110, S. 88.
133
Beispiele für „bloße“ militärische Interventionen sind für die Autoren größere Kriege (wie die beiden
Weltkriege), Peace-Keeping-Missionen (wie in Bosnien), Stellvertreterkriege (Nicaragua und Angola in den
1980er Jahren), Geheimoperationen (wie der Staatsstreich in Chile 1973), humanitäre Interventionen (auf dem
Balkan in den 1990er Jahren), die Rettung amerikanischer Bürger, die Verteidigung von Alliierten (wie in
Korea in den 1950er Jahren) oder einmalige Vergeltungsschläge (Libyen 1986). Vgl. Pei/ Kasper 2003, S.1.
36
die
Auswahl
zukünftiger
politischer
Machthaber.
Darüber
hinaus
müssten
Schlüsselinstitutionen restrukturiert werden, was vor allem die Überarbeitung der Verfassung
und wichtiger Gesetze sowie der Verwaltungsaufgaben beinhaltet.
Anhand dieser Kriterien charakterisieren Pei und Kasper von über 200 amerikanischen
Militärinterventionen seit dem Jahr 1900 16 – ungefähr acht Prozent – als Nation-BuildingOperationen. Von diesen 16 Fällen wurden zwölf unilateral durchgeführt und zwei,
Afghanistan und Haiti, mit Ermächtigung der UN.134
Auch nach Meinung von Gary T. Dempsey vom Cato Institute war der Ost-West-Konflikt
kein Hindernis für Nation-Building durch die Vereinigten Staaten und so zählt er unter
anderem auch die Intervention im Libanon 1982 zu – wenngleich gescheitertem – USamerikanischem Nation-Building: „A major goal of U.S. policy became the establishment in
Lebanon of a strong central government capable of extending its authority beyond Beirut to
both Christian and Muslim areas; that is, nation building.”135
Für ihn ist Nation-Building durch die massive äußere Regulierung der nationalen Politik
eines anderen Landes die wohl „aufdringlichste“ Form ausländischer Intervention. Auch
Dempseys
Auffassung
zufolge
wird
Nation-Building
durch
den
Ersatz
von
Regierungsinstitutionen und einer politischen Führung „that are more to the liking of the
power or powers conducting the intervention“ gekennzeichnet. 136 Da in diesem Fall mit
Widerstand zu rechnen sei, erfordere die Umsetzung von Nation-Building militärische
Präsenz im Zielland.
Nation-Building hat nach Erachten der Wissenschaftler des Cato Institutes eine lange
Tradition in der Außenpolitik der Vereinigten Staaten. So zählen sie die „Befreiung“ Kubas
von der spanischen „Tyrannei“ im 19. Jahrhundert ebenso dazu wie die Außenpolitik unter
Woodrow Wilson, der zahlreichen Ländern der westlichen Hemisphäre „beizubringen“
versuchte, wie man „good men“ wählt. Nach dem Zweiten Weltkrieg konnten die USA
erhebliche Ressourcen zur demokratischen Transformation der ehemaligen Feinde
Deutschland und Japan mobilisieren. Während des Ost-West-Konfliktes unternahmen sie den
Autoren zufolge Nation-Building-Versuche in Südkorea, Vietnam, dem Libanon und in El
Salvador und „experimentierten“ nach Ende des Ost-West-Konfliktes bis 2001 in Somalia,
Haiti, Bosnien und im Kosovo.137
134
Vgl. ebd. S. 2.
Gary T. Dempsey, Old Folly in a New Disguise. Nation Building to Combat Terrorism, Cato Policy Analysis
Nr. 429, März 2002, S. 9.
136
Gary T. Dempsey/ Roger W. Fontaine, Fool’s Errands. America’s Recent Encounters with Nation Building,
Cato Institute Washington, D.C. 2001, S. 2.
137
Vgl. ebd. S. 2 f.
135
37
3.1.1 Das amerikanische Nation-Building seit 1990
Das Ende des Ost-West-Konflikts bot den Vereinigten Staaten neue Probleme, aber auch
neue Möglichkeiten. Das herausragendste Problem war die Zunahme von Staatszerfall. Nach
Ende der Bipolarität hatte jedoch kein anderer Staat die Mittel, die USA davon abzuhalten,
zu intervenieren und „die vom Krieg zerrissenen Gesellschaften von Grund auf zu
verändern“.
138
Zunehmend nahmen sich die USA unter Nichtbeachtung nationaler
Souveränität das Recht zu militärischen Interventionen, um unter Kapitel VII der UN-Charta
„Bedrohungen des internationalen Friedens und der internationalen Sicherheit“ abzuwenden.
Dies lag an der veränderten Struktur der internationalen Beziehungen und der Zunahme von
inneren Konflikten, aber auch in erheblichem Maß an einem starken Druck der Medien und
der Öffentlichkeit, humanitäre Krisen zu beheben.139
Die ersten amerikanischen Beiträge zum Nation-Building zu Beginn der 1990er Jahre
entstanden auf einer ad hoc Basis. Das Eingreifen konnte nicht lange geplant werden, es
bildeten sich kurzfristige Koalitionen verschiedener externer Akteure 140 und es bestand
wenig Kooperation zwischen den einzelnen Komponenten. Meist übernahm das Militär die
Führung in den amerikanischen Operationen. Zum einen standen dem Militär umfangreiche
Mittel
zur
Verfügung,
zum
anderen
war
es
bezüglich
der
Planungs-
und
Organisationsfähigkeiten gegenüber anderen US-Regierungsbehörden im Vorteil. Darüber
hinaus übten die Streitkräfte aufgrund ihrer personellen Stärke das Gros der humanitären
Aufgaben und des Nation-Building aus.141 Vor allem in Somalia und in Haiti übernahm das
US-Militär wesentliche Aufgaben von Nation-Building. In Somalia war die von den
Vereinigten Staaten angeführte UNITAF (Unified Task Force) neben der humanitären Hilfe
mit dem Bau von Straßen und Brücken, dem Graben von Brunnen und der Errichtung von
Schulen und Krankenhäusern betraut, während die amerikanischen Truppen in Haiti vor
allem für die Reform von Sicherheitskräften zuständig waren.142 Über die Rolle des Militärs
bei Nation-Building entbrannte in den USA eine Debatte, in deren Zentrum die Befürchtung
stand, die Ausweitung der Aufgaben könne von den eigentlichen militärischen
Verpflichtungen der USA ablenken: der Kriegsführung und der Verteidigung vitaler
138
Neben dem unilateralen Vorgehen der USA ist auch eine Zunahme der Interventionen der UNO zu
verzeichnen. Von 55 Friedensmissionen, die die Vereinten Nationen seit 1941 durchführten, begannen 41 nach
1989. Vgl. Dobbins 2003, S. 88.
139
Vgl. von Hippel 2000a, S. 4 f. und von Hippel 2000b, S. 97.
140
In Haiti bspw. intervenierte 1994 eine multinationale Eingreiftruppe unter Führung der USA, an der sich 28
Länder beteiligten.
141
Vgl. Nina M. Serafino/ Martin A. Weiss, Peacekeeping and Conflict Transitions: Background and
Congressional Action on Civilian Capabilities, CRS Report, 13. April 2005, S. 3 f.
142
Zur Bedeutung des US-Militärs in Haiti vgl. Kapitel 5.
38
Interessen. Nation-Building durch das Militär und die Ausübung von military operations
other than war (mootwa) führte nach Erachten der Kritiker zu einer Überdehnung der
amerikanischen Streitkräfte.143
Die Wissenschaftler der RAND Corporation betonen jedoch, dass sich die USA aufgrund der
erheblichen Kosten und Risiken von Nation-Building niemals leichtfertig engagiert hätten.
Besonders der Einsatz in Somalia, wo der Tod von 18 US-Soldaten den Abzug der
amerikanischen Truppen veranlasste, hat das weitere Vorgehen der USA beim NationBuilding beeinflusst.144 Die Ereignisse in Somalia – der „Testfall“ für eine Intervention aus
ausschließlich humanitären Gründen – führten dazu, dass die US-Regierung ihre Aktivitäten
in internationalen Krisen einschränkte. Die Auswirkungen der gescheiterten Intervention
wurden mit denen der US-Politik in Vietnam verglichen: „When Vietnam faded from the
memory after the euphoria that accompanied the fall of the Berlin Wall, the Somalia disaster
once again put the brakes on the nation-building machine.“145 So war das Debakel in Somalia
auch mitursächlich für das Nichteingreifen der USA in Ruanda 1994, wo man ein neuerliches
misslingendes Unternehmen vermeiden wollte.146
Dennoch haben sich Umfang und Zielsetzung von einer Intervention zur nächsten gesteigert,
von der Ausweitung anfänglich nur humanitärer Ziele zur geplanten Demokratisierung in
Somalia, über die Wiedereinführung des gewählten Präsidenten und der Abhaltung
demokratischer Wahlen in Haiti bis hin zum Aufbau eines multiethnischen Staates, wie er in
Bosnien anvisiert worden war. 147 Die Kooperation zwischen militärischem und zivilem
Personal hat sich im Verlauf der verschiedenen US-Operationen verbessert. In Somalia
bestand ein erheblicher Mangel an Koordination, und es gab keine gemeinsame Planung
zwischen Militär und Entwicklungsorganisationen. Nicht zuletzt aufgrund des oben
erwähnten Brahimi-Reports verbesserte sich diese Situation und damit auch die
Zusammenarbeit der USA und der Vereinten Nationen.148
Jedoch ist die Bilanz, die die meisten Studien aus den amerikanischen Versuchen zum
Nation-Building ziehen, eher ernüchternd, vor allem hinsichtlich des Aufbaus sich selbst
erhaltender
politischer
Institutionen.
Die
Verbesserungen
von
Koordination
und
Mechanismen des Nation-Building während der 1990er Jahre wurden unter der Regierung
143
Vgl. Nina M. Serafino, Peacekeeping and Related Stability Operations: Issues of U.S. Military Involvement,
CRS Policy Brief, 10. März 2005, S. 6-9.
144
Vgl. Eizenstat et al. 2005, S. 138.
145
Von Hippel 2000a, S. 11.
146
Vgl. James Traub, „Making Sense of the Mission“, The New York Times, 11. April 2004, S. 2 f.
147
Vgl. Dobbins 2003, S. 89.
148
Vgl. von Hippel 2000b, S. 101 f.
39
George W. Bushs nicht fortgeführt.149 Während des Präsidentschaftswahlkampfes im Jahr
2000 wurde die unter der Clinton-Administration eingeleitete Agenda des Nation-Building
ein wichtiges Thema. George W. Bush sprach sich gegen das Konzept als solches aus,
begann jedoch als Präsident in Afghanistan und im Irak vergleichbare Operationen. 150
Aufgrund der Beurteilung, dass das Engagement von Streitkräften in Nation-BuildingOperationen die militärische Gefechtsbereitschaft einschränke, wurde die Beteiligung
amerikanischer Soldaten an UN-Friedensmissionen drastisch reduziert. Bush hatte sich
explizit gegen eine militärische Rolle beim Nation-Building ausgesprochen:
“And so I don't think our troops ought to be used for what's called nation-building. I think our troops
ought to be used to fight and win war. I think our troops ought to be used to help overthrow a dictator
[...] when it's in our best interests.”151
Derzeit dienen nur 24 amerikanische Soldaten in insgesamt fünf Operationen unter
Kommando der Vereinten Nationen.152 Mit Ende der NATO-Operation in Bosnien wurden
die US-Truppen dort im Dezember 2004 abgezogen, nachdem ihre Anzahl bereits zuvor
schrittweise reduziert worden war, und auch an der seit August 2003 unter Kommando der
NATO stehenden International Security Assistance Force (ISAF) in Afghanistan sollten sich
keine amerikanischen Soldaten beteiligen. Allerdings sind etwa 11.000 US-Soldaten in
Afghanistan stationiert, deren Hauptaufgabe die Terrorismusbekämpfung ist. Sie sollen die
ISAF logistisch, mit Geheimdienstinformationen und durch schnelle Einsatztruppen
unterstützen. Darüber hinaus sind sie an den Provincial Reconstruction Teams (PRT)
beteiligt, mit denen die Sicherheitslage in den Provinzen stabilisiert und die Bedingungen für
den Wiederaufbau verbessert werden sollen. 153 Auch im Irak misslang Bushs Vorhaben,
amerikanische Soldaten nicht für mootwa einzusetzen. Es wurde rasch deutlich, dass das
Militär für viele zivile Aufgaben von Nation-Building ungeeignet ist, andere Akteure aber
über weniger Handlungsspielraum und Mittel verfügen.154
Doch dem US-Militär gelang es sowohl im Irak als auch in Afghanistan nicht, in möglichst
kurzer Zeit eine sichere Umwelt zu schaffen. 155 Offensichtlich begannen die Vereinigten
Staaten die Stabilisierung im Irak unter unrealistischen und zu optimistischen Annahmen.
149
Vgl. Fukuyama 2004, S. 144 f.
Vgl. Bertram Eisenhauer, „Der Imperativ des Krieges. Wie wird der künftige amerikanische Präsident
regieren?“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 3. November 2004, S. 6.
151
George W. Bush im 2. Fernsehduell mit Al Gore am 11.Oktober 2000, unter
http://www.cnn.com/ELECTION/2000/debates/transcripts/u221011.html.
152
Dies sind 3 US-Militärs am Gaza-Streifen, 2 in Georgien, 6 in Äthiopien/ Eritrea, 10 in Liberia und 3 in
Haiti. Vgl. Serafino 2005, S. 2.
153
Vgl. Serafino 2005, S. 3 f.
154
Vgl. Hippler 2004c, S. 259.
155
Vgl. Dobbins et al., The UN’s Role in Nation-Building. From the Congo to Iraq. Santa Monica, CA: RAND,
2005, S. 244.
150
40
Die zumindest anfängliche Ablehnung einer militärischen Rolle erschwerte das NationBuilding, da die Truppenstärke stufenweise erhöht werden musste, sobald neue unerwartete
Herausforderungen auftraten.156
Obgleich die im Oktober 2004 in Afghanistan bzw. die im Januar 2005 im Irak abgehaltenen
Wahlen als Bestätigung des eingeschlagenen Kurses angesehen werden, werden die
Aussichten für ein erfolgreiches Nation-Building in diesen beiden Ländern ohne eine
langfristige Verpflichtung der USA als gering eingeschätzt.157
Die politische und ökonomische Abhängigkeit der Zielländer von der „Protektoratsmacht“
USA kennzeichnete die Nation-Building-Praxis der Clinton- und der Bush-Administrationen.
Sie war sowohl in Haiti und auf dem Balkan, als auch in Afghanistan und im Irak evident.158
Dabei herrschte in allen Fällen weiterhin Instabilität und Dysfunktionalität, durch welche die
Akzeptanz der externen Akteure in den jeweiligen Ländern abnahm. Der deutsche
Verteidigungsminister Struck bemerkte bezüglich des Iraks, es sei „offenkundig“, dass
Amerika und seine Partner „aus der Okkupantenrolle heraus“ die Wiederherstellung der
Sicherheit nicht leisten könnten. Genauso hätte die Koalition bei der Aufgabe versagt, „die
Abdeckung
der
elementaren
Bedürfnisse
der
Bevölkerung,
den
Aufbau
einer
funktionierenden Verwaltung und eines legitimierten Regierungsapparates“ zu gewährleisten.
Amerika habe sich zwar militärisch durchsetzen können, sei aber für Nation-Building auf die
Europäer angewiesen.159
Als Erweiterung ihrer Studie über die Nation-Building-Operationen der USA hat die RAND
Corporation Anfang 2005 eine Untersuchung zu acht Nation-Building-Operationen der
Vereinten Nationen veröffentlicht.160 Im Vergleich mit den US-Bemühungen schneiden diese
deutlich besser ab: Zwei Drittel könnten als erfolgreich gewertet werden, während gemäß der
Studie nur die Hälfte der amerikanischen Nation-Building-Versuche zu positiven
Ergebnissen geführt habe. Die wesentlichen Unterschiede lägen darin, dass die UNMissionen meist kleiner seien als die amerikanischen, unter weniger „anspruchsvollen“
Umständen stattfänden, viel zahlreicher seien und in der Regel vorsichtigere Ziele verträten.
Die mit stärkeren Truppen und mehr Finanzen ausgestatteten US-Operationen unterstützten
hingegen ehrgeizigere Ziele und würden diesen weniger gerecht. Da die US-Regierung auf
156
Vgl. Jochen Hippler, Militärische Besatzung als Schöpfungsakt – Nation-Building im Irak, in: J. Hippler
(Hrsg.), Nation-Building – Ein Schlüsselkonzept für friedliche Konfliktbearbeitung? Bonn: Dietz 2004, S. 121140, S. 138.
157
Vgl. Carl Bildt, „Hard-earned lessons on nation-building; Seven ways to rebuild Iraq”, in: International
Herald Tribune, 7.05.2003, S. 6.
158
Klaus-Dieter Frankenberger, „Zurück?“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 30. Juli 2003, S. 1.
159
Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung (o.V.), „Struck: Amerika braucht uns“, 20. Juni 2004, S. 2.
160
Vgl. Dobbins et al., The UN’s Role in Nation-Building. From the Congo to Iraq. Santa Monica, CA: RAND,
2005.
41
öffentliche Unterstützung ihrer Außenpolitik angewiesen seien, tendierte sie in ihrer Rhetorik
oftmals zu „Übermut“: Als Hauptziel ihrer Nation-Building-Operationen betonten die USA
Demokratisierung, während die UN die besser zu messenden und eher erreichbaren Ziele der
Lösung von Konflikten und Errichtung eines nachhaltigen Friedens hervorhüben.161
Entgegen der Rhetorik ist die Messlatte für den Erfolg von Nation-Building in den USA nicht
besonders hoch angelegt: Die RAND Studie von 2003 misst die Ergebnisse der USOperationen anhand von Indikatoren wie der Anzahl von Toten in Kampfhandlungen nach
Beendigung eines Konfliktes, des Zeitplanes für Wahlen, der Veränderungen in der Anzahl
von Flüchtlingen innerhalb eines Landes und Veränderungen des Bruttoinlandsproduktes pro
Kopf im Lauf der Zeit.162 Der Fokus liegt oft eher auf der Lösung kurzfristiger Probleme als
in langfristigen Anstrengungen.163
Die Operationen der USA sind deutlich teurer als die der Vereinten Nationen. Zur
Unterstützung der Militäroperation im Irak geben die USA monatlich etwa 4,5 Milliarden
USD aus. Die Kosten des US-Engagements im Irak während eines Jahres entsprechen damit
ungefähr den finanziellen Mitteln, welche die UN für ihre gesamten Peacekeeping-Missionen
seit 1945 aufgebracht haben. 164 Doch kommen die Verfasser der RAND Studie zu dem
Ergebnis, dass die Operationen der USA oftmals besser geeignet seien für einige der
Herausforderungen von Nation-Building. In einigen Fällen seien der gewaltsame Einmarsch
und das Aufzwingen eines Regimewechsels wichtige Voraussetzungen gewesen, um
Bedrohungen der internationalen Sicherheit erfolgreich zu bekämpfen. Die Vereinten
Nationen seien für solche Aufgaben nur unzureichend ausgestattet.165
Zwar stünden den UN-Missionen meist nur wenige Truppen und finanzielle Ressourcen zur
Verfügung, doch könnten sie diese Defizite bis zu einem gewissen Maß durch soft power, das
heißt, durch ihre internationale Legitimität und ihre Unparteilichkeit in den Zielländern,
ausgleichen. Diesen Vorteil hätten die USA nicht, die in Konflikten oft selbst Partei ergreifen
und auch ohne internationales Mandat handeln. Durch die große Abhängigkeit von ihren
hard power-Eigenschaften, also von der physischen Kampfkraft, könnten militärische
Niederlagen den USA mehr schaden und ihre Glaubwürdigkeit beeinträchtigen.166
161
Vgl. ebd. S. 245.
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. xvi.
163
Vgl. Fukuyama 2004, S. 147.
164
Vgl. Dobbins et al. 2005, S. 248.
165
Vgl. ebd. S. 246.
166
Vgl. ebd. S. 248.
162
42
3.1.2 Die „Lessons-learned“-Debatte
Während die UN schon 1995 eine Best Practices Unit einrichtete, um bisherige Operationen
zu analysieren und daraus zu lernen, schuf das amerikanische Außenministerium eine
vergleichbare Abteilung erst im Juli 2004. Bei dieser Abteilung handelt es sich um das Office
of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization, in dem die Aufgaben von NationBuilding zentralisiert und die zivile Rolle gestärkt werden sollen.167
Vor allem anlässlich der US-amerikanischen Interventionen in Afghanistan und im Irak
versuchen die jüngeren Studien, Lehren aus den vergangenen Nation-Building-Missionen der
Vereinigten Staaten zu ziehen, die auf aktuelle Operationen angewandt werden sollen. Dafür
werden verschiedene Voraussetzungen charakterisiert, die offenbar Nation-Building
begünstigen.
Ungeachtet gravierender Unterschiede zur heutigen Situation prägen die Erfolge des
amerikanischen Engagements in Deutschland und Japan die amerikanische Vorstellung von
Nation-Building. James F. Dobbins, Mitverfasser der Studie und Leiter für Internationale
Sicherheit und Verteidigungspolitik bei RAND Corporation, ist der Auffassung, dass
Deutschland und Japan als Modelle für den nationalen Wiederaufbau nach einem Konflikt
einen bis heute nie wieder erreichten Standard gesetzt hätten. Der Erfolg der beiden
Unternehmen habe die USA in ihrer Annahme bestärkt, dass unter bestimmten
Vorraussetzungen Demokratie übertragbar sei und die Transformation einer Gesellschaft von
Dauer sein könne. 168 Folglich haben die Aufgaben, die heute für den von den USA
angestrebten Wiederaufbau und die Demokratisierung eines Landes an vorderster Stelle
stehen, starke Ähnlichkeit mit den Aufgaben, die die Vereinigten Staaten in Deutschland und
Japan nach 1945 übernahmen.169
Zweifellos waren die Umstände in Deutschland und Japan förderlich für Nation-Building von
außen, doch beruhte der erfolgreiche Wiederaufbau der beiden Länder auf vielen
einzigartigen Bedingungen, die sich in dieser Form nur unwahrscheinlich wiederholen
werden.170 Verfechter von Nation-Building in den Vereinigten Staaten verweisen dennoch
gerne auf diese Erfolge, und so ist in den USA vor allem eine Kontroverse darüber entbrannt,
ob die Ursachen für Scheitern von Nation-Building in den mangelnden Bemühungen bzw.
167
Vgl. Serafino/ Weiss 2005, S. 2.
Vgl. Dobbins 2003, S. 87f.
169
Vgl. von Hippel 2000a, S. 12 f. Von Hippel nennt hier Aufgaben wie die Förderung und Restrukturierung
von Presse, Bildung, Wirtschaft, Industrie und Justiz. Darüber hinaus Reparationszahlungen, die Reform der
Polizei sowie Entwaffnung, Demobilisierung und Entmilitarisierung. Ferner übten in beiden Ländern Vertreter
der US-Regierung einen entscheidenden Einfluss auf die Ausarbeitung der neuen Verfassungen aus.
170
Vgl. Etzioni 2004, S. 13.
168
43
dem mangelnden Willen des „Nation-Builders“, oder aber in den äußeren Umständen und
den vorherrschenden Bedingungen innerhalb der Zielnation zu suchen sind.
Der Erfolg oder das Scheitern von Nation-Building wird im Wesentlichen durch zwei
Variablen bestimmt. Zum einen sind dies interne Charakteristika des Ziellandes, die den
Staatenaufbau begünstigen. Zum anderen bedarf Nation-Building eines dauerhaften
Engagements der auswärtigen Akteure einschließlich der Verpflichtung zu wirtschaftlicher
Hilfe. 171 Die Motivation für ein Engagement entsteht aus nationalen Interessen der
Vereinigten Staaten. Anhand dieser Voraussetzungen soll im Folgenden die „lessons
learned“-Debatte in den USA – das heißt, die Lehren, die nun für die aktuelle Außenpolitik
genutzt werden sollen – verdeutlicht werden.
3.1.2.1 Interne Charakteristika als Erfolgskriterium
Interne soziale und politische Charakteristika wie eine tiefe ethnische Spaltung, religiöse
Konflikte oder soziale Ungleichheit können Nation-Building erheblich erschweren.
Deutschland und Japan, die eine relativ homogene Gesellschaft sowie ein sozioökonomisches
Gleichgewicht aufwiesen, bildeten hingegen einen guten Nährboden für Nation-Building.
Durch die internen Voraussetzungen wurde das Risiko verringert, in Machtkämpfe innerhalb
des Landes hineingezogen oder von rivalisierenden Gruppen manipuliert zu werden. Im
Gegensatz dazu stellen ethnisch fragmentierte Gesellschaften wie im Irak oder auf dem
Balkan eine besondere Herausforderung dar. In Gesellschaften ohne gemeinsame nationale
Identität können unterschiedliche ethnische Gruppen – insbesondere Gruppen, die zuvor
lange unterdrückt wurden – die Gelegenheit der ausländischen Intervention dazu nutzen, um
nach Unabhängigkeit oder mehr Macht zu streben. Das führt zur nationalen Desintegration
und kann Konflikte mit anderen ethnischen Gruppen heraufbeschwören.
Zu den internen Bedingungen zählt auch die Erfahrung mit Verfassungsstaatlichkeit
(constitutional rule), die ein Land im Laufe seiner jüngeren Geschichte gemacht haben sollte.
Die Wahrscheinlichkeit für erfolgreiches Nation-Building ist größer in Staaten, die Phasen
einer verfassungsmäßigen Regierungsform durchlaufen haben, welche sich durch
Rechtsstaatlichkeit und die Begrenzung der Macht auszeichneten. Sowohl in Deutschland als
auch in Japan gab es solche Zeiträume, während keiner der Staaten, in denen das
amerikanische Nation-Building nach Maßstäben des CEIP gescheitert ist, solche Erfahrungen
gemacht hatte. Eine weitere wichtige interne Voraussetzung der Zielnation ist die state
171
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 4 f.
44
capacity. Gemeint ist die Funktionsfähigkeit von Militär, Bürokratie und Rechtssprechung,
die es für den intervenierenden Staat überflüssig macht, grundlegende staatliche Funktionen
wahrnehmen zu müssen. Einerseits sind solche Aufgaben nur schwer zu erfüllen, andererseits
provoziert eine zu intensive Einmischung der auswärtigen Macht unweigerlich Widerstand.
In Japan und Westdeutschland konnten die USA auf die bereits bestehenden Bürokratien
zurückgreifen und beließen einen Großteil von Beamten und Unternehmern in ihren
Ämtern.172
Begünstigend in Japan und Deutschland war darüber hinaus, dass beide im Krieg eindeutig
besiegt worden waren und die politische Führung in den Augen der Bevölkerung nicht mehr
haltbar war: „[…] the unconditional surrender after World War II gave the Allies carteblanche to do what they wanted.”173 Kriegsüberdruss und Aufbruchsstimmung kamen den
Zielen der Besatzer entgegen.174 Wenn jedoch die Bevölkerungsmehrheit einer Region wie
im Kosovo ihre Kriegsziele noch nicht aufgegeben hat, kann Nation-Building dort nicht
funktionieren. Die Kampfhandlungen hatten die Kosovo-Albaner nicht soweit „erschöpft“,
dass sie nicht weiter für ihr Ziel der Unabhängigkeit gekämpft hätten. 175 Solange also
Konflikte weiterhin schwelen und die Kampfhandlungen nicht endgültig beendet sind wie
auch in Somalia, in Afghanistan und im Irak, kann Stabilisierung nicht stattfinden. Ein zu
rascher militärischer Sieg, durch den Konflikte innerhalb eines Landes nicht klar entschieden
werden, behindert demnach anschließendes Nation-Building.176
In Anbetracht der Bedeutung interner Charakteristika können verschiedene weitere Lehren
aus gescheiterten Nation-Building-Versuchen gezogen werden. Gary T. Dempsey und Roger
Fontaine kommen für Haiti etwa zu der Schlussfolgerung, dass auch ein ehrgeiziges
Programm nicht ausreicht, wenn es an geeigneten historischen und kulturellen
Voraussetzungen mangelt, wenn das Land also nicht „reif“ ist für Nation-Building.177
Entscheidend für erfolgreiches Nation-Building ist die Verpflichtung zu wirtschaftlicher
Hilfe im Zielstaat. Als positive Beispiele hierfür werden der Marshall-Plan, das
amerikanische Hilfsprogramm für den westeuropäischen Wiederaufbau nach dem Zweiten
Weltkrieg, sowie die wirtschaftliche Hilfe für Japan im Zusammenhang mit dem Krieg in
Korea aufgeführt.178 Wichtiger als der absolute Betrag der amerikanischen Wirtschaftshilfe
ist jedoch, ob die Hilfe in den Zielländern einen Prozess in Gang zu setzen vermag, bei dem
172
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 4 f.
Von Hippel 2000a, S. 12.
174
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 19 f.
175
Vgl. ebd. S. 169 f.
176
Vgl. Dobbins 2003, S. 102 f.
177
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 168.
178
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 5.
173
45
sich eine eigenständige Wirtschaft entwickelt. Bedeutendste Voraussetzung für ein solches
Absorptionspotenzial ist das Humankapital in der Zielnation – wiederum ein internes
Merkmal.179
3.1.2.2 Die Rolle der Interessen
Die wichtigste Variable der „gelernten Lektionen“ sind die Interessen. Erfolgreiches NationBuilding ist wahrscheinlicher, wenn es aus einem zwingenden strategischen Interesse heraus
entsteht. Im Fall von Japan und Westdeutschland im Anschluss an den Zweiten Weltkrieg
war das amerikanische Engagement gestützt durch den Zwang, die Macht der Sowjetunion
einzudämmen 180 und potentielle zukünftige Bedrohungen durch diese Länder endgültig
abzuwenden.181
Seit dem Zweiten Weltkrieg bewegt sich die US-Außenpolitik in einem Spannungsfeld von
Uni- und Multilateralismus, das in unterschiedlichen historischen Phasen und unter
wechselnden Regierungen sehr unterschiedlich in Erscheinung tritt. 182 Dementsprechend
wurden zahlreiche Interventionen unilateral durchgeführt. Es macht sich jedoch auch eine
Tendenz dahingehend bemerkbar, dass die USA den anschließenden zeit-, kosten- und
personalintensiven Wiederaufbau, also Peace- oder Nation-Building, internationalen
Organisationen wie den Vereinten Nationen und verbündeten Staaten überlassen. Besonders
deutlich wurde dieser Trend in Afghanistan und im Irak, wo die Vereinten Nationen im
Anschluss
an
die
US-Intervention
die
Aufgabe
übernahmen,
den
Prozess
der
Regierungsbildung und die Organisation von Wahlen zu überwachen.183
Die Interessen der USA lassen sich in drei grobe Kategorien hierarchisieren: In „vitale“ und
in „wichtige“ Interessen sowie in eine dritte, unter der Clinton-Administration festgelegte
Kategorie, bei der humanitäre Interessen die Außenpolitik beeinflussen.184 Vitale Interessen
beziehen sich demnach auf die physische Sicherheit des amerikanischen Territoriums und der
Verbündeten, den Schutz amerikanischer Bürger oder auf das wirtschaftliche Wohlergehen
der USA. Wichtige Interessen unterscheiden sich von den vitalen Interessen dadurch, dass
ihre Gefährdung nicht das nationale Überleben berührt, sondern nur das nationale
179
Vgl. Dempsey 2004, S. 7.
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 5.
181
Vgl. von Hippel 2000a, S. 13 f.
182
Vgl. I. Hauchler, D. Messner, F. Nuscheler, Der Irakkrieg: Zehn Thesen zu einer weltpolitischen Zäsur, in:
Dies. (Hrsg.), Globale Trends. Fakten, Analysen, Prognosen 2004/ 2005, Frankfurt a. M.: Fischer 2003, S. 9 27, S. 16.
183
Vgl. Dobbins et al. 2005, S. 250.
184
Vgl. Rudolf 2000, S. 306-313.
180
46
Wohlergehen und das Wesen der internationalen Umwelt der USA. Die Interessen
rechtfertigen das amerikanische Nation-Building und sind gleichzeitig die Voraussetzung für
dessen Erfolg. Die CEIP-Studie hebt hervor, dass die USA Interventionen mit
anschließendem Nation-Building aus strategischem Kalkül heraus durchführen. Regimesturz
oder die Unterstützung eines Regimes erfolgt aus sicherheitspolitischen oder wirtschaftlichen
Interessen und weniger mit dem Ziel der Stärkung der Demokratie in den entsprechenden
Ländern. Erst in zweiter Linie sei es erforderlich zu demokratisieren, weil die
amerikanischen politischen Ideale dazu verpflichten würden und weil nur so Unterstützung
der amerikanischen Politik durch die Bevölkerungen der Zielländer zu erhalten sei.185 Jedoch
muss vor allem die eigene Wählerschaft überzeugt werden, und dies geschieht unter
Berufung auf amerikanische Werte wie Demokratie und Freiheit. Vor diesem Hintergrund
wurde beispielsweise der Irakkrieg 2003 zunehmend als „Befreiungskrieg“ deklariert. Als es
für die „Koalition der Willigen“ immer schwieriger wurde, ihre ursprünglichen Kriegsgründe
aufrechtzuerhalten, wurde der Krieg mit dem Ziel gerechtfertigt, das irakische Volk von einer
Diktatur zu befreien und universelle Werte wie Freiheit und Humanität zu verteidigen.186
Doch es bleibt fraglich, ob der Sturz Saddam Husseins wirklich der verkündeten „gerechten
Sache“ von Demokratie und Menschenrechten dienen sollte. Vielmehr wurde er auf das
Interesse der USA zur Sicherung von Ressourcen zurückgeführt. Darüber hinaus profitierten
private US-Firmen, Hilfswerke und Politiker vom Nachkriegsaufbau, woraus vielfach ein
Interesse der Vereinigten Staaten hergeleitet wurde.187
Da sich das Engagement Washingtons jeweils nach den auf dem Spiel stehenden Interessen
bemisst, ist es auch gemäß der Studie der RAND Corporation nicht der Grad an westlicher
Kultur, wirtschaftlicher Entwicklung oder kultureller Homogenität, in dem sich das als
relativ erfolgreich dargestellte Nation-Building in Deutschland, Japan, Bosnien und im
Kosovo von dem in Somalia, Haiti und Afghanistan unterscheide, sondern der Grad der
Anstrengungen, die die USA und die internationale Gemeinschaft investierten, um
demokratische Transformationen zu erzielen.188 Die Bereitschaft für solche Anstrengungen
steige mit dem Interesse, das die USA an einer Region haben.
Wenn der Wille, zeitliche, personelle und finanzielle Ressourcen aufzuwenden, nicht
vorhanden ist, ist Nation-Building von vorneherein zum Scheitern verurteilt, so lautet die
185
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 2.
Vgl. Hauchler et al. 2003, S. 14.
187
Vgl. hierzu Christoph Plate, „Die Mutter aller Gelegenheiten”, Neue Zürcher Zeitung, 4. Mai 2003, S. 23.
188
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. xix.
186
47
wichtigste Lehre.189 Ein solcher Wille kann nur entstehen, wenn er sich auf ein wichtiges
oder vitales nationales Interesse stützt. Je geringer dieses Interesse ist, desto weniger werden
Kongress und Öffentlichkeit die Bemühungen unterstützen. Das ist auch eine der wichtigsten
Erkenntnisse, die das US-Engagement in Somalia erbrachte: Erfolgreiches Nation-Building
kann nicht an einem Ort erfolgen, der vom amerikanischen Volk als strategisch unbedeutend
empfunden wird und es daher keine Bereitschaft gibt, das Leben eigener Soldaten dafür zu
opfern. 190
Für die Nachhaltigkeit des Nation-Building ist es jedoch auch von großer Bedeutung, dass
die Interessen der auswärtigen Akteure mit den vielfältigen Interessen der einheimischen
Bevölkerung in Einklang gebracht werden. Geschieht dies nicht, ist damit zu rechnen, dass
den Interventen Widerstand und Feindseligkeit entgegengebracht wird.191 Dies war der Fall
in Afghanistan und im Irak, wo die Interventionen von „leichtsinnigen, unrealistischen
Vorstellungen bestimmt“ waren und durch mangelnde Akzeptanz in der Bevölkerung rasch
an Legitimität verloren.192
3.2 State- und Nation-Building als Instrument der US-amerikanischen
Außenpolitik
Nation-Building kann nicht als Ziel, sondern als ein Mittel der amerikanischen Außenpolitik
angesehen werden. Bei den Interventionen im Kosovo, in Afghanistan und im Irak, den
umfassendsten Beispielen von Nation-Building mit Beteiligung der USA seit Ende des OstWest-Konflikts, war das Ziel die Zerschlagung eines bestehenden Macht- oder
Regierungssystems.
Der
anschließende
Prozess
des
materiellen
und
politischen
Wiederaufbaus war lediglich eine notwendige Konsequenz.193 Doch wird diese Gelegenheit
genutzt, Einfluss auf die Gestaltung eines Staates auszuüben und damit auf die Gestaltung
des internationalen Systems.
189
Für Kritiker handelt es sich dabei um ein Totschlagargument, bei dem andere Voraussetzungen, an denen
Nation-Building scheitert, außer Acht gelassen werden: „As is so often the case with nation builders, they
presume that nation building will work and that failure simply means that insufficient force of arms, political
energy, or economic aid was applied.“ Dempsey 2002, S. 14.
190
Vgl. Kissinger 2003, S. 323 f.
191
Vgl. Pei/ Kasper 2003, S. 5.
192
Vgl. Robert I. Rotberg, Herausforderungen an die Weltordnung. Staatenbildung in Zeiten des Terrors, in:
Internationale Politik 11/2003, S. 1-10, S. 2.
193
Vgl. Jochen Hippler, Nationalstaaten aus der Retorte? Nation-Building zwischen militärischer Intervention,
Krisenprävention und Entwicklungspolitik, in: J. Hippler (Hrsg.), Nation-Building – Ein Schlüsselkonzept für
friedliche Konfliktbearbeitung? Bonn: Dietz 2004 (c), S. 245-276, S. 249.
48
Angesichts der komplexen Grundvoraussetzungen für erfolgreiches Nation-Building herrscht
in den Vereinigten Staaten schon lange eine lebhafte Debatte über das Verhältnis von Kosten
und Nutzen. Vor allem Konservative sind der Auffassung, dass Nation-Building nicht
durchführbar und als Teil eines „internationalen Wohlfahrtssystems“ zu teuer ist.194 Auf der
anderen Seite stehen Befürworter von State- und Nation-Building, die sich wiederum in zwei
verschiedene, wenngleich nicht widersprüchliche Lager aufspalten lassen. Zum einen sind dies
Vertreter der im amerikanischen Exzeptionalismus verwurzelten Werte, die sich als
Sendeboten von Frieden und Freiheit sehen und durch Nation-Building humanitäre Probleme
in den Zielländern beheben wollen. Zum anderen erhoffen sich Befürworter, durch NationBuilding im Dienst eigener Sicherheitsinteressen dem sich ausbreitenden Terrorismus den
Boden zu entziehen. Demokratie und freie Wirtschaft werden dabei in der Tradition des
„demokratischen Friedens“ als Grundvoraussetzung für Sicherheit angesehen. Vor allem
innerhalb der Clinton-Administration wurde die weltweite Förderung von Demokratien mit
den Interessen Amerikas in Verbindung gebracht.195 Jedoch bestand die Gemeinsamkeit der
Bemühungen der Clinton-Administration zum Nation-Building in Somalia, Haiti, Bosnien und
im Kosovo nicht darin, dass sie eine traditionelle Auffassung des amerikanischen Interesses
widerspiegelten und aufgrund einer Bedrohung der Sicherheit Amerikas im traditionellen Sinn
durchgeführt wurden. Vielmehr gehorchten sie einem „mächtigen innenpolitischen Druck,
unbestrittenes menschliches Leid zu lindern“. Darüber hinaus wurden sie als wenig riskant
eingestuft, wodurch sie innenpolitisch leichter zu legitimieren waren.196
Die Administration unter George W. Bush hingegen ist unter dem Eindruck der
Terroranschläge vom 11. September 2001 zu der Überzeugung gelangt, dass schwache Staaten
eine Bedrohung für Stabilität und Frieden in der Welt darstellen und sie entweder die
Verantwortung für die Führung schwacher Staaten übernehmen oder das Problem von der
internationalen Gemeinschaft lösen lassen muss. 197 Der umfassende sicherheitspolitische
Ansatz der Bush-Administration kommt in der Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) vom
September 2002 deutlich zur Geltung. Neben „klassischen“ sicherheitspolitischen Elementen
wie NATO oder Bekämpfung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sind dort auch
Elemente zur Förderung des Freihandels und zur Steigerung der Entwicklungshilfe enthalten.
194
Vgl. Fukuyama 2004, S. 141.
Vgl. Minxin Pei, Implementing the Institutions of Democracy, in: International Journal on World Peace, Bd.
XIX, Ausg. 4, 2002, S. 8.
196
Vgl. Kissinger 2003, S. 310. Dass auch unter Clinton rein humanitäre Interventionen nicht vorkamen, wurde
von seinem zweiten Sicherheitsberater Berger deutlich ausgesprochen: “For all the talk about humanitarian
intervention, the only instance where America has used force purely for humanitarian reasons was Somalia in
1992.” Samuel R. Berger, “A Foreign Policy for the Global Age”, in: Foreign Affairs, Bd. 79 (Nov./ Dez. 2000)
Ausg. 6, S. 22-39, S. 30.
197
Vgl. Fukuyama 2004, S. 135.
195
49
Damit kommt eine Auffassung von Sicherheit zum Ausdruck, deren Wurzeln im
amerikanischen Glauben an Demokratie und Freiheit liegen. Die beiden Grundansätze –
einerseits
die
Beseitigung
sozialer
Missstände,
andererseits
Nation-Building
als
Präventivstrategie gegen terroristische Bedrohung – werden in der Theorie des „liberalen
Imperialismus“ zusammengefasst. Amerika soll als Antwort auf die Bedrohung durch
Terrorismus und Massenvernichtungswaffen seine Stärke nutzen, um die Welt zu verändern
und zu verbessern. Wenn es als nötig erachtet wird, ist „präventive“ Gewalt ein legitimes
Mittel zur weltweiten Bekämpfung der Bedrohungen und zur Förderung von Demokratie und
Marktwirtschaft. Gleichzeitig stehen die USA in der Verpflichtung, „troubled lands“ wie
Afghanistan zu helfen, indem sie ihnen „the sort of enlightened foreign administration once
provided by self-confident Englishmen“ bereitstellen.
198
Als „wohlwollende“ Macht
kontrollieren die USA einen failed state so lange, bis er in Einklang mit den vermittelten
Werten selbst die Verantwortung über sein Schicksal übernehmen kann. Kritiker sehen darin
einen Euphemismus für mehr Interventionismus und Bevormundung anderer Staaten durch die
USA.199 Zur Beantwortung der Frage nach dem Zweck, den die USA mit Nation-Building
verfolgen, wird im Folgenden die Auffassung dargestellt, die dem „liberalen Imperialismus“
zugrunde liegt. Es soll deutlich gemacht werden, dass die USA mit dem Versuch, Staaten nach
eigenen Wertesystemen und Modellen zu gestalten, einem moralischen, aber vor allem einem
strategischen Imperativ folgen.
3.2.1 Die USA als „wohlwollende“ Ordnungsmacht
In der amerikanischen Geschichte hat sich der Glaube durchgesetzt, dass die amerikanische
Nation von hohen Prinzipien motiviert ist und weniger glücklichen Völkern, die gezwungen
sind, unter einer weniger wohlwollenden Regierung zu leben, als Vorbild zu dienen.
Amerikas Handeln kann daher aus der eigenen Perspektive niemals ganz und gar
selbstsüchtig sein. Diesem Denken liegt die Auffassung zugrunde, dass allein die USA
sicherer Garant internationalen Friedens und internationaler Ordnung sein können und dass
Amerika von Natur aus ein universales Anliegen vertritt. Seit dem Zweiten Weltkrieg
scheinen die Amerikaner die Überzeugung verinnerlicht zu haben, dass ihr eigenes Wohl von
dem Wohl anderer abhängt; dass amerikanischer Wohlstand nicht erfolgen kann, wenn kein
198
Vgl. Max Boot, The Case for American Empire. The most realistic response to terrorism is for America to
embrace its imperial role, in: The Weekly Standard, 15. Oktober 2001, Bd. 7, Ausg. 5.
199
Vgl. Dempsey 2002, S. 8.
50
globaler Wohlstand besteht; dass amerikanische Freiheit vom Überleben und der Verbreitung
von Freiheit in anderen Ländern abhängt; und dass die nationale Sicherheit in Amerika ohne
ein hohes Maß an internationaler Sicherheit nicht gewährleistet ist.200
Vor diesem Hintergrund ist vor allem die US- Außenpolitik der 1990er Jahre zu sehen. In
jenem Jahrzehnt trieben die USA drei wichtige Veränderungen voran: Das Verständnis
schwerer Menschenrechtsverletzungen als Bedrohung internationalen Friedens nach Kapitel
VII der Charta der Vereinten Nationen, die Ausweitung von Friedensmissionen als Element
friedlicher Konfliktbeilegung und die Errichtung der Internationalen Strafgerichtshöfe für das
frühere Jugoslawien und für Ruanda.201 Unter Präsident Clinton (1993-2001) vollzog sich ein
Wechsel von einer bloßen Vorbildfunktion der Vereinigten Staaten zu einer aktiven
Außenpolitik, in der Wilsonsche Grundsätze die vorherrschende Triebkraft waren.202 Zu den
Grundsätzen unter Woodrow Wilson gehörte, dass Staaten auf nationaler Selbstbestimmung
und Demokratie gegründet sein sollten und dass jede Umgestaltung der internationalen
Ordnung auf Gesetzen oder legalen Vorgehensweisen beruhen müsse. Nationen, die auf
solchen Grundsätzen aufgebaut sind, würden sich nicht für den Krieg entscheiden, während
Staaten, auf die diese Kriterien nicht zutreffen, die Welt früher oder später in Konflikte
treiben würden. Daher sei es ein Diktat der Klugheit, und nicht der Moral, die Welt für die
Demokratie sicher zu machen. Gemäß der Wilsonschen Theorie haben Demokratien kein
anderes legitimes Interesse als die Förderung von universalen Werten.203
Die Förderung von Menschenrechten und Demokratie wurde unter Clinton zu einem Ziel der
Außenpolitik erklärt, und es setzte sich die Auffassung durch, dass durch die Schaffung einer
neuen Weltordnung, in der Menschenrechte auch militärisch geschützt werden, die
Verletzung von Menschenrechten reduziert werden könne.204
Diese außenpolitische Richtung leitete sich nicht zuletzt aus der Theorie des
„demokratischen Friedens“ ab. Seit den 1980er Jahren wird der empirische Befund diskutiert,
wonach demokratische Staaten in der überwiegenden Mehrzahl nicht gegeneinander Krieg
führen. Darüber hinaus seien Demokratien verlässlichere internationale Partner, erzeugten
200
Vgl. Robert Kagan, The Benevolent Empire, in: Foreign Policy (Sommer 1998), S. 24-34, hier S. 28.
Vgl. Peter Rudolf, „A Distinctly American Internationalism“- Amerikanische Weltpolitik unter Präsident
George W. Bush, Politik und Gesellschaft Online, unter:
http://orae.fes.de:8081/fes/docs/IPG2_2001/ARTRUDOLF.HTM (eingesehen am 3.04.2005).
202
Vgl. Kissinger 2003, S. 305.
203
Vgl. Kissinger 2003, S. 296 f.
204
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 10. Tony Smith bemerkt, dass die USA bereits seit dem Ende des 2.
Weltkrieges eine zentrale Rolle für das weltweite Überleben der Demokratie gespielt hätten. Entscheidend dafür
seien der Sieg über den Faschismus 1945 und der von den USA geförderte Übergang zu Demokratie und
wirtschaftlichem Liberalismus in Deutschland und Japan gewesen, sowie die amerikanische Führung in der
internationalen Wirtschaft dank der 1944 geschaffenen Institutionen von Bretton Woods. Vgl. Smith 1994, S. 9
f.
201
51
weniger Flüchtlinge, suchten nach einem nachhaltigen Entwicklungsweg und arbeiteten bei
Themen wie der Bekämpfung von Drogenhandel und Terrorismus eher zusammen. Diesem
Verständnis liegt das bereits bei Kant („Zum ewigen Frieden“, 1795) vorliegende Argument
zugrunde, demokratische Staaten seien friedliebender als autoritäre Staaten und förderlicher
für den Handel.205
Trotz akademischer Zweifel an der Gültigkeit dieser Theorie wird in der weltweiten
Verbreitung von Demokratie nicht nur in den USA die Grundlage für einen langfristigen und
stabilen internationalen Frieden gesehen.
206
Vor dem Hintergrund dieser Theorie
veröffentlichte Morton H. Halperin kurz nach dem Amtsantritt Clintons 1993 einen Artikel,
in dem er einerseits forderte, dass die USA die Führung bei der Verbreitung von Demokratie
übernehmen sollten und andererseits, dass „when a people attempts to hold free elections and
establish a constitutional democracy, the United States and the international community
should not only assist but should „guarantee“ the result.“ 207 Diese „Garantierung der
Demokratie“ wurde besonders im Rahmen der „Strategie der Erweiterung“ der ClintonAdministration vorangetrieben, in der neben der Verteidigung zentraler Sicherheits- und
Wirtschaftsinteressen auch die weltweite Bewahrung und Förderung von Demokratien im
Mittelpunkt standen. Mit der gleichzeitigen Betonung der militärischen Macht der USA
wurde mit dieser Strategie auch letztendlich das Mittel der humanitären Intervention
unterstützt. Die von Anthony Lake, dem Nationalen Sicherheitsberater während der ersten
Amtszeit Clintons, formulierte Leitidee „von der Eindämmung zur Erweiterung“ wurde
prägend für das außenpolitische Konzept unter Clinton.208 Es war Ziel, die Weltordnung nach
eigenen Vorstellungen zu gestalten. Die Idee des shaping the international environment
wurde unter der Clinton-Administration zu einer Leitlinie der Außenpolitik und wurde als
solche 1997 sowohl in der National Security Strategy for a New Century des Weißen
Hauses209 als auch im Report of the Quadrennial Defense Review des Pentagon210 besonders
hervorgehoben.
205
Vgl. H.-J. Lauth, Demokratieförderung als ein Element der Außenpolitik der USA, in: R. Hanisch (Hrsg.),
Demokratieexport in die Länder des Südens, Hamburg: Deutsches Übersee-Institut 1997, S. 157-185, S. 163.
206
Vgl. Pei 2002, S. 7 f.
207
Morton H. Halperin, Guaranteeing Democracies, in: Foreign Policy 91, Ausg. 2 (Sommer 1993), S. 105122, hier S. 105.
208
Vgl. Hacke 1997, S. 526 f.
209
Vgl. http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9705.htm. Ausdrücklich wird in
dieser Strategie das Ziel „to promote democracy abroad“ genannt.
210
Vgl. http://www.defenselink.mil/pubs/qdr/ : „The strategy devised through the QDR can be summed up in
three words: shape, respond, and prepare.“ (Verteidigungsminister William S. Cohen, zitiert unter:
http://www.defenselink.mil/topstory/quad.html).
52
Dass democratic enlargement nicht nur der moralischen Mission der USA diene, sondern
auch dem nationalen Interesse, hat der damalige stellvertretende Außenminister Strobe
Talbott 1996 folgendermaßen formuliert:
„In an increasingly interdependent world Americans have a growing stake in how other countries
govern, or misgovern, themselves. The larger and more close-knit the community of nations that
choose democratic forms of government, the safer and more prosperous Americans will be, since
democracies are demonstrably more likely to maintain their international commitments, less likely to
engage in terrorism or wreak environmental damage, and less likely to make war on each other.
That proposition is the essence of the national security rationale for vigorously supporting, promoting,
and, when necessary, defending democracy in other countries.”211
In diesem Sinne nähern sich Realismus und Idealismus einander an, denn „American values
and interests reinforce each other.“212 Damit wurde die Einflussnahme auf interne Prozesse
anderer Länder und die Durchsetzung politischer Veränderungen auf dem Weg militärischer
Drohungen kennzeichnend für die Außenpolitik unter Clinton. Dempsey und Fontaine
sprechen von der Gunpoint Democracy.213 In diesem Kontext löste sich die amerikanische
Außenpolitik unter der Clinton-Administration von den so genannten Weinberger-Kriterien,
nach denen die amerikanischen Streitkräfte nur dann in den Kampf geschickt werden sollten,
wenn vitale Interessen auf dem Spiel stehen und die Unterstützung der amerikanischen
Öffentlichkeit und des Kongresses gewährleistet ist. 214 Im Zuge der neuen Doktrin der
humanitären Intervention wurde nun also der Verbreitung amerikanischer Werte und
Vorstellungen von Frieden der Weg geebnet.215
Während unter Bill Clinton im Rahmen des democratic enlargement ganz allgemein die
Ausdehnung demokratischer Herrschaftsverhältnisse verkündet wurde, verfolgte die
Administration von George W. Bush im Irak und in Afghanistan durch regime change aktiv
den Sturz unliebsamer Regime. Regimewechsel wurden auch schon zuvor in der
amerikanischen Außenpolitik betrieben, doch die Neuerung unter der Bush-Administration
bestand in der Bereitschaft, US-Streitkräfte nun auch dann zum Sturz eines Regimes
einzusetzen, wenn die Vereinigten Staaten zuvor nicht direkt angegriffen wurden. Noch
bevor Gefahren entstehen können, soll Amerika seine beispiellose Macht dazu verwenden,
um die Welt nach eigenen Vorstellungen zu gestalten.216
211
Strobe Talbott, Democracy and the National Interest, in: Foreign Affairs, Bd. 75, Ausg. 6 (Nov./ Dez. 1996),
S. 47-67, hier S. 48 f.
212
Ebd. S. 49.
213
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 3.
214
Vgl. Rudolf 2000, S. 300 f.
215
Vgl. Kissinger 2003, S. 306-308.
216
Vgl. I. Daalder/ J. Lindsay, America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy, Brookings Institution
Press, Washington D.C. 2003, S. 13 ff.
53
Beide Ansätze, democratic enlargement und regime change, folgten jedoch der „tief
amerikanischen“ Annahme, dass „given the chance, people everywhere would make the
same choice Americans had made since gaining independence more than two hundred years
ago: they would embrace freedom, democracy, and free enterprise.”217
3.2.2 „Nation-Building“ als Präventivstrategie im Kampf gegen den
Terrorismus
Während des Wahlkampfes im Jahr 2000 wurden die Kontroversen über die amerikanische
Außenpolitik besonders deutlich. Der Clinton-Administration wurde vorgeworfen, bei ihren
verschiedenen militärischen Interventionen über die Gebote des nationalen Interesses
hinauszugehen. Die Administration unter George W. Bush sah nach ihrem Amtsantritt vor
allem in Russland und China eine potenzielle Bedrohung und kritisierte Bill Clinton als
offensichtlich naiven Idealisten, der durch zahlreiche Versuche, humanitäre und moralische
Werte militärisch zu verbreiten, eine Überdehnung der amerikanischen Streitkräfte
herbeigeführt hätte.218 Bush versicherte seinen Wählern, dass er amerikanische Außenpolitik
betreiben werde, um die amerikanischen Interessen zu schützen, und nicht, um amerikanische
Werte zu verbreiten und Staaten aufzubauen.219 Nach dem 11. September 2001 hat sich diese
Grundhaltung offensichtlich gewandelt: „Ironically, the Bush administration has since
undertaken state-building projects that are vastly larger and more difficult than anything the
Clinton administration ever attempted.” 220 Jedoch lässt sich trotz der offensichtlichen
Kehrtwende argumentieren, dass die Bush-Administration in vielerlei Hinsicht ihren
ursprünglichen Prinzipien treu geblieben ist. Anstatt Staaten wiederaufzubauen, die mehr
oder weniger von alleine gescheitert sind, engagieren sich die USA in rogue states221, die sie
selbst angegriffen und zerstört haben.222 Mit dem 11. September rückten jedoch neben rogue
states auch failed states als potenzielle Bedrohungen für die nationale und internationale
Sicherheit in das amerikanische Bewusstsein und führten in den reichen Demokratien zur
217
Ebd. S. 125.
Vgl. Condoleezza Rice, Promoting the National Interest, in: Foreign Affairs, Bd. 79, Nr. 1 (Jan./ Feb. 2000),
S. 45-62, S. 51.
219
Vgl. Fearon/ Laitin 2004, S. 5.
220
Ebd. S. 6.
221
Rogue states („Schurkenstaaten“) sind der NSS zufolge durch fünf Kriterien gekennzeichnet: 1. Die
Ausbeutung ihrer Bürger und Bereicherung der Eliten; 2. die Missachtung des Völkerrechts, Bedrohung der
Nachbarn und Verletzung internationaler Verträge; 3. die Absicht, Massenvernichtungswaffen zu erwerben, um
andere zu bedrohen; 4. die weltweite Unterstützung des Terrorismus; und 5. die Ablehnung von
Menschenrechten und die Feindschaft gegen die USA. Vgl. NSS 2002, S. 13 f.
222
Vgl. Fearon/ Laitin 2004, S. 6.
218
54
Wahrnehmung einer fatalen Verwundbarkeit durch nicht staatengebundene Gewalt.223 Failed
states und rogue states bieten in dieser Wahrnehmung aufgrund von Demokratiedefiziten,
mangelnden Entwicklungschancen und Armut der Bevölkerung einen fruchtbaren Boden für
Terrorismus.224
Zum Teil hat der 11. September die Kritik an der oben beschriebenen „Überdehnung des
nationalen Interesses“ noch verstärkt. Unter anderem Richard Cheney und Donald Rumsfeld
schienen zu befürchten, dass das Überleben der USA auf dem Spiel stünde. Ihre Abneigung
gegenüber soft power Eigenschaften ging mit einer besonderen Hervorhebung der
militärischen Stärke der Vereinigten Staaten einher. Sie sahen die Bedrohung weniger in
nicht-staatlichen Akteuren, als vielmehr in der Rolle von einzelnen Staaten, die mögliche
Rückzugsgebiete für Terroristen darstellten. Die Befürchtung, dass Terroristen in einem
rogue state Zugang zu Massenvernichtungswaffen erhalten könnten, wurde von
Konservativen bereits vor den Terroranschlägen des 11. September geäußert.225
Auch die Neokonservativen in der Bush-Administration sehen ähnliche Bedrohungen für
Stabilität und Frieden in der Welt, doch resultiert diese Bedrohungswahrnehmung eher aus
dem Verhalten nicht-staatlicher Akteure als aus demjenigen einzelner Staaten. Die
Neokonservativen argumentieren einerseits, dass die Vereinigten Staaten eine besondere Rolle
und Verpflichtung haben, ihre Werte – insbesondere demokratische Herrschaftsformen –
weltweit durchzusetzen, andererseits sind sie aber der Einbindung in internationale
Institutionen abgeneigt und betonen vor allem die militärische Macht der USA. 226 Die
Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) von 2002 bringt explizit eine Doktrin zum Ausdruck, der
zufolge die USA zukünftig ihre Macht einsetzen werden, um ihren Willen unabhängig von
den Interessen anderer durchzusetzen. George W. Bush ist dieser Doktrin nach dem 11.
September 2001 weitestgehend gefolgt.227
Die NSS integriert sowohl die konservativen als auch die neokonservativen Ansätze. Sie
bewegt sich auf zwei Ebenen, der Staatenwelt und der Gesellschaftswelt.228 Die Ebene der
Staatenwelt repräsentiert die Bedrohungswahrnehmung, die von Staaten ausgeht. Um gegen
rogue states vorzugehen, wollen die USA Allianzen mit Staaten bilden, die ihre Ziele teilen.
223
Vgl. ebd. S. 13. Vgl. hierzu auch Kapitel 2.2.2.1.
Vgl. Jochen Hippler, Die Quellen des Terrorismus – Hinweise zu Ursachen, Rekrutierungsbedingungen und
Wirksamkeit politischer Gewalt, in: Reinhard Mutz et al. (Hrsg.), Friedensgutachten 2002, Juni 2002.
225
Vgl. Daalder/ Lindsay 2003, S. 15.
226
Vgl. Peter Rudolf, Von Clinton zu Bush: Amerikanische Außenpolitik und transatlantische Beziehungen, in:
Hans-Jürgen Puhle/Sönke Schreyer/Jürgen Wilzewski (Hrsg.), Supermacht im Wandel. Die USA von Clinton
zu Bush, Frankfurt/New York: Campus 2004, S. 263-2952004, S. 270.
227
Vgl. Daalder/ Lindsay 2003, S. 2.
228
Vgl. Michael Dauderstädt, Wenn Sicherheit unbezahlbar wird. Die schwierige Stabilisierung der ungleichen
Welt, Internationale Politik und Gesellschaft 4/2003, Bonn: Dietz, S. 11-38, S. 15 f.
224
55
Regionale Konflikte sollen entschärft werden, da sie von der Bedrohung durch Staaten
ablenken. In Bezug auf die Gesellschaftswelt ist es das primäre Ziel der neuen Strategie,
präventiv gegen den nicht staatengebundenen Terrorismus vorzugehen. Dieses Ziel gründet
auf der Vorstellung, dass die Verbreitung von Demokratie und Marktwirtschaft das beste
Mittel gegen eine drohende Konfrontation mit einem radikalen Islam und dem Terrorismus
seien.
Die Programmatik bezüglich der Gesellschaftswelt sieht nach dem Ende des Ost-WestKonfliktes nur ein einziges Modell für Entwicklung: „a single sustainable model for national
success: freedom, democracy, and free enterprise.“229 Ausgehend von eigenen Werten und
Prinzipien wollen die USA Freiheit in der ganzen Welt verbreiten.230 Dieser Anspruch wird
in der NSS folgendermaßen formuliert: “We will actively work to bring the hope of
democracy, development, free markets, and free trade to every corner of the world.”231 Durch
wirtschaftliche Anreize, und darüber hinaus durch politischen und militärischen Druck sollen
Regierungen zu Veränderungen gezwungen werden. Dabei wird die Unterstützung für andere
Länder von ihrer Bereitschaft abhängig gemacht, demokratische Reformen durchzuführen,
während Ländern, die diese Bereitschaft nicht aufweisen, gleichzeitig gedroht wird:
„We will […] use our foreign aid to promote freedom and support those who struggle non-violently
for it, ensuring that nations moving toward democracy are rewarded for the steps they take; [we will]
make freedom and the development of democratic institutions key themes in our bilateral relations,
seeking solidarity and cooperation from other democracies while we press governments that deny
human rights to move toward a better future; and [we will] take special efforts to promote freedom of
religion and conscience and defend it from encroachment by repressive governments.”232
Aufgrund der Bedrohungswahrnehmung kann die Gestaltung anderer Staaten nach dem
Vorbild
eigener
Sicherheitsstrategie
Werte
und
gesehen
Traditionen
werden.
als
Bestandteil
Erfolgreiches
Nation-
der
amerikanischen
und
State-Building
beispielsweise im Irak im Sinne der präventiven Strategie der Vereinigten Staaten würde
bedeuten, dass sich langfristig eine Neuordnung des Nahen und Mittleren Ostens ergeben
würde, und die arabische Welt durch den Demonstrationseffekt eines prosperierenden,
demokratischen und friedfertigen Iraks auf den gleichen Weg gebracht werden könnte:
„[C]entral to that offensive is transforming Iraq from a place of unspeakable cruelty and repression
into a tolerant, pro-Western anchor in the heart of the Arab world. The impact of such a transformation
on the region would be electrifying. Democratic reformers would be emboldened. Terrorists would be
229
NSS 2002, S. 1.
Vgl. ebd. S. 4.
231
Vorwort der NSS 2002, S. ii.
232
NSS 2002, S. 4.
230
56
weakened. And scores of millions of ordinary Arabs, witnessing the rise of Free Iraq, would begin
demanding freedom for themselves.”233
Gleichzeitig geht die NSS jedoch davon aus, dass Demokratie bei regionaler Stabilität und
ökonomischen Anreizen von außen von selbst wachsen muss.234 In der NSS heißt es dazu:
„The United States should be realistic about its ability to help those that are unwilling and
unready to help themselves. Where and when people are ready to do their part, we will be
willing to move decisively.”235 Aus diesem Ansatz heraus entstand der Millenium Challenge
Account (MCA), in dessen Rahmen die US-Regierung ihr Budget zur Entwicklungshilfe fast
verdoppelt hat. Die Gelder werden solchen Ländern bereitgestellt “that rule justly, invest in
their people, and encourage economic freedom.”236 Den Eliten der Entwicklungsländer sollen
so Anreize für gutes Regieren gegeben werden. Kritik erhält der MCA insofern, als er der
Problematik von failed states nur unzureichend Rechnung trägt. Obwohl failed states als
große Bedrohung der nationalen Sicherheit der USA wahrgenommen werden, fallen sie
durch die strengen Kriterien für die Länderauswahl des MCA aus der Entwicklungshilfe
heraus.237
Angesichts der divergierenden außenpolitischen Ansätze innerhalb der Bush-Administration
ist es nicht verwunderlich, dass es den Missionen in Afghanistan und im Irak offenbar an
einer klaren Strategie für die Zeit nach der militärischen Eroberung mangelte.
Zusätzlich verstärkten die schwierigen Bedingungen in Afghanistan und im Irak die Kritik
am State- und Nation-Building der USA. „We shouldn’t try to fix a whole society; rather, we
should identify a few key elements in it, and fix them“.238 Um wirksames Nation-Building zu
erreichen, sollen daher bescheidenere Ansätze verfolgt werden. 239 In der praktischen
Umsetzung in Afghanistan und im Irak erwies sich das Nation-Building des „liberalen
Imperialismus“ dann auch „aus Kostengründen“ als Nation-Building „lite“.240
233
Jeff Jacoby, “Freeing Mideast is worth the cost”, The Boston Globe, 2. Oktober 2003, S. 17.
Vgl. NSS 2002, S. 17 ff.
235
NSS 2002, S. 9.
236
Website des Millenium Challenge Account, unter: http://www.mca.gov/about_us/overview/index.shtml
(eingesehen am 16.05.2005).
237
Vgl. Susan E. Rice, U.S. Foreign Assistance and Failed States, Working Paper for the Brookings Website,
25. November 2002.
238
Robert D. Kaplan, “Supremacy by stealth: ten rules for managing the world”, Atlantic Monthly, Juli-Aug.
2003, S. 78, zitiert in Etzioni 2004, S. 14.
239
Vgl. Etzioni 2004, S. 14.
240
Michael Ignatieff, „Nation-Building Lite“, The New York Times, 28. Juli 2002, S. 11.
234
57
3.3 Zwischenfazit
Es ist zu erkennen, dass amerikanische Experten zur Rechtfertigung von „Nation-Building“Operationen vielfach auf die Erfolge des US-Engagements in Deutschland und Japan nach
dem Zweiten Weltkrieg verweisen. Jedoch haben die Vereinigten Staaten in diesen beiden
Fällen keine Nationen aufgebaut: Deutschland und Japan waren mit ihrer langen Geschichte
bereits
tief
verwurzelte
Nationen
mit
gemeinsamen,
„nationalen“
Erfahrungen.
Amerikanisches „Nation-Building“ meint also nicht „Nation-Building“ im wörtlichen Sinne.
Obwohl es, wie anhand der oben genannten Studien zum Nation-Building der USA zu sehen
ist, offenbar nicht „ein“ amerikanisches Verständnis von Nation-Building gibt, hat sich
weitestgehend eine Auffassung von Nation-Building durchgesetzt, die alle militärischen,
politischen und ökonomischen Maßnahmen externer Akteure infolge einer militärischen
Intervention zusammenfasst. Im Wesentlichen zielen diese Maßnahmen auf die Etablierung
demokratischer Strukturen in den betreffenden Gesellschaften. Die Vermischung der Begriffe
„Nation-Building“ und „State-Building“ wird dadurch evident.
In den Dossiers der amerikanischen think-tanks ist wenig über die Einbindung der lokalen
Gesellschaften in den Nation-Building-Prozess zu lesen. Es wird der Eindruck erweckt, dass
Nation-Building ein universales Rezept ist, das ohne Bezug zum historischen oder kulturellen
Kontext des Ziellandes angewandt werden kann. Die betroffenen Völker kommen in den
Überlegungen zum Nation-Building offenbar nicht vor. Demokratisierung soll erreicht
werden, indem bei den Eliten angesetzt wird, in manchen Fällen durch regime change. Dabei
geht es um eine Neuordnung der internationalen Umwelt im (Sicherheits-) Interesse der
Vereinigten Staaten. Die tiefen Ursachen von Konflikten und Terrorismus werden in der
Abwesenheit politischer Freiheiten und desolaten ökonomischen Zuständen gesehen. Der
Aufbau
neuer
und
die
Stabilisierung
schwacher
Staaten
ist
damit
zu
einer
sicherheitspolitischen Herausforderung geworden. Durch den Einsatz der eigenen
überlegenen
Militärmacht
sollen
Regimewechsel,
Demokratisierung
und
Frieden
herbeigeführt werden. Diese Strategie gründet auf dem Glauben an den „demokratischen
Frieden“ sowie auf der Selbstwahrnehmung der USA als „wohlwollende Macht“.
Demokratie und Marktwirtschaft sind in diesem Glauben wichtige Voraussetzungen für
nationale Entwicklung. Die Verbreitung der eigenen Werte ist zwar ein je nach Region,
Interessenlage und Zeitpunkt unterschiedlich ausgeprägtes Element der amerikanischen
Außenpolitik, doch sind diese Werte und ihre Verbreitung nicht zuletzt für die
innenpolitische Legitimierung der „ordnungspolitischen“ Aufgaben der USA von
58
entscheidender Bedeutung. Über allem steht jedoch das sicherheitspolitisch dominierte
Bedürfnis der Herstellung einer stabilen internationalen Ordnung.
4
Haiti als „Failed State“
Haiti ist das ärmste Land der westlichen Hemisphäre und eines der ärmsten Länder der Welt.
Lange Zeit galt Haiti als Staat, der auf Dauer schwach bleiben konnte, ohne zu scheitern. Es
gab keine Konflikte zwischen Volks- oder Religionsgruppen, die wie in anderen failed states
Gewalt auslösen.241 Doch der Staat bleibt den Haitianern alle öffentlichen Güter schuldig und
Gewalt wird immer mehr endemisch. Die sozioökonomischen und politischen Bedingungen
in Haiti, die denen der kriegszerrissenen Länder Afrikas südlich der Sahara gleichen, lassen
die von den USA angeführten internationalen Bemühungen zur Demokratisierung des Landes
Mitte der 1990er Jahre als eines der ehrgeizigsten Unternehmen des Westens zum Aufbau
demokratischer Institutionen erscheinen. Haiti erfüllt keine der oben genannten
Kernfunktionen eines Staates: Mehr als 200 Jahre nach seiner Unabhängigkeit und nach
verschiedenen internationalen Versuchen, die politischen und wirtschaftlichen Probleme des
Landes in den Griff zu bekommen, ist Haiti tief von einer äußerst schlechten Sicherheitslage,
von wirtschaftlichem und sozialem Verfall und von schwachen Institutionen geprägt.
Rechtsstaatlichkeit und demokratische Legitimation sind quasi nicht vorhanden.
242
Indikatoren zu den Lebensverhältnissen in Haiti zeichnen kein optimistisch stimmendes Bild
des Landes. Im Human Development Index belegt Haiti Rang 153 von weltweit 174 Ländern,
und bleibt damit die einzige Nation des amerikanischen Kontinents, die in die Kategorie des
low human development des United Nations Development Programs (UNDP) fällt. 243
Schätzungsweise
80%
der
Bevölkerung
leben
unterhalb
der
Armutsgrenze,
die
durchschnittliche Lebenserwartung beträgt 52 Jahre und mehr als fünf Prozent der
Bevölkerung sind von HIV/ Aids betroffen.244
241
Vgl. Rotberg 2004, S. 19 f. Rotberg kategorisiert demzufolge Haiti als weak state, obgleich es nach seinen
eigenen Kriterien eigentlich ein failed state sein müsste.
242
Vgl. Susanne Gratius/ Ronja Kempin, Wer rettet Haiti? Perspektiven für einen gescheiterten Staat, Berlin:
SWP 2004, S. 2.
243
Vgl. UNDP, Human Development Reports 2004, unter:
http://hdr.undp.org/statistics/data/indic/indic_8_1_1.html (eingesehen am 5.04.2005).
244
Vgl. CIA World Factbook 2005, Haiti, unter: http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/ha.html
(eingesehen am 22.04.2005).
59
Abbildung 1: HDI: Haiti im regionalen und globalen Vergleich
Quelle: UNDP, Human Development Report 2004.
Jahrzehnte der Misswirtschaft hinterließen das Land mit geringer industrieller Entwicklung
und einer auf Subsistenzwirtschaft ausgerichteten Landwirtschaft, von der nach wie vor der
Großteil der Bevölkerung abhängt.
245
Erschwerend kommt hinzu, dass Haiti keine
natürlichen Ressourcen aufweist, auf denen wirtschaftlicher Wohlstand gründen könnte. Mit
8,4 Millionen Einwohnern auf einer Fläche von 27.750 qkm ist das Land deutlich
überbevölkert. Mit gleichzeitig schwindenden Ressourcen hat das rasche Bevölkerungswachstum schon zu mehreren ernsthaften Nahrungsmittelkrisen geführt. 246 Die hohe
Bevölkerungsdichte, zunehmende Urbanisierung und Verarmung erhöhen den Druck auf
Natur und Umwelt. Unkontrollierter Holzeinschlag, Erosion und ununterbrochene
Bewirtschaftung der kargen Böden verursachen schwere ökologische Schäden und führen
dazu, dass die Folgen von Überschwemmungen und schweren Stürmen verheerend ausfallen.
Aufgrund der wirtschaftlichen Bedingungen ist es für internationale Geber günstiger, Holz
nach Haiti zu exportieren als Bewaldungskampagnen durchzuführen.247
245
Vgl. Pei 2002, S. 19. Gemäß dem CIA World Factbook sind 66% der Bevölkerung in der Landwirtschaft
tätig, 9% im industriellen Sektor und 25% im Dienstleistungssektor. Der Landwirtschaftssektor erwirtschaftet
allerdings nur 30% des BIP, der Industriesektor 20% und der Dienstleistungssektor rund 50% des BIP.
246
Im Sommer 2003 hat die Food and Agriculture Organization auf die „stille Krise“ in Haiti aufmerksam
gemacht. Demzufolge sind 3,8 Millionen Menschen vor allem in den ländlichen Regionen Haitis nicht in der
Lage, ihre Nahrungsmittelbedürfnisse zu stillen. Vgl. Daniel Erikson, The Haiti Dilemma, in: Brown Journal of
World Affairs, Bd. 10, 2004 (2), S. 285-297, S. 294.
247
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 63. Die Wälder sind in den vergangenen 200 Jahren von 75 auf weniger als
ein Prozent der Fläche Haitis geschrumpft. Vgl. Erikson 2004, S. 294.
60
Haitis Bedeutung als Umschlagplatz des internationalen Drogenhandels eröffnet lukrative
Einnahmequellen. Inzwischen laufen schätzungsweise 15 Prozent des für die USA
bestimmten Kokains aus Kolumbien über Haiti.248
Wie zu zeigen sein wird, lassen sich die Ursachen für den staatlichen und wirtschaftlichen
Zerfall Haitis zum großen Teil auf die spezifischen historischen Ausgangsbedingungen, die
durch sie geformten politischen, sozialen und ökonomischen Strukturen des Landes sowie die
daraus erwachsenen Gewaltphänomene zurückführen. Diese Faktoren haben sich als
besonders resistent gegenüber externen Strategien, Mechanismen und Instrumenten erwiesen,
die jedoch ihrerseits nicht in jedem Fall passend waren und auf die spezifische Situation in
Haiti abgestimmt wurden.249
4.1 Historische Ausgangsbedingungen
Im späten 17. und im 18. Jahrhundert war Haiti die weltweit reichste und profitabelste
Kolonie. Allerdings basierte dieser Wohlstand ausschließlich auf dem durch Sklavenarbeit
ermöglichten großflächigen Anbau von Zucker und Kaffee. 1804 befreite sich der
mehrheitlich von Sklaven bevölkerte, von Frankreich beherrschte westliche Teil der Insel
Hispaniola als erste unabhängige schwarze Republik aus der Kolonialherrschaft. Durch die
13 Jahre währende Revolution, die mehr als 100.000 Menschenleben forderte, wurde die
Wirtschaft weitgehend zerstört. Die Furcht, dass sich die gewaltsame Sklavenrevolte auch
auf andere Regionen der westlichen Hemisphäre ausweiten könnte, führte zur internationalen
Isolierung des Inselstaates. Dadurch blieb Haiti von der in Nordamerika und Europa
einsetzenden Industrialisierung und dem materiellen Fortschritt des 19. Jahrhunderts
ausgeschlossen.
250
Aufeinanderfolgende
korrupte
Regierungen
und
zunehmende
Misswirtschaft verschlechterten die Situation nach der Unabhängigkeit. In kürzester Zeit
verfestigte sich ein räuberischer Staat, der unfähig war durch individuelle Anreize
Wirtschaftswachstum zu bewirken oder grundlegende Leistungen wie ein Bildungs- und
Justizsystem bereitzustellen. Seit Beginn erfuhr die Not leidende Bevölkerung Haitis eine
248
Vgl. Erikson 2004, S. 288.
Vgl. S. Kurtenbach/ A. Nissen, Der Beitrag der Lateinamerikaforschung zur Analyse gewaltsamer Konflikte,
in: Sabine Kurtenbach, Andreas Mehler (Hrsg.), Die Vielfalt von Gewaltkonflikten. Analysen aus
regionalwissenschaftlicher Analyse, Hamburg: DÜI 2002, S. 57-86, S. 80.
250
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 60.
249
61
staatliche Dysfunktionalität, die in dieser Form einzigartig war und ohne deren Verständnis
das Scheitern des Staates nicht zu erklären ist.251
Koloniale und post-koloniale Erfahrungen prägen die politische Kultur Haitis. Nach der
Unabhängigkeit von Frankreich veränderte sich die Gesellschaftsstruktur der Kolonialzeit
nur wenig, mit der Ausnahme, dass nun eine wohlhabende Elite von Mulatten die Macht
übernahm. Von Beginn an lässt sich eine deutliche Spaltung zwischen Staat und Nation
feststellen: Der Staatsapparat findet keine Verankerung in der Gesellschaft. Die Wurzeln
dessen reichen bis in die Kolonialzeit zurück. Die Franzosen hatten den Sklaven den Besitz
von kleinen Ländereien zugestanden, die diese für sich bewirtschaften konnten. Für die
Sklaven stellte dies die einzige Form der Selbstbestimmung dar. Nach der Unabhängigkeit
lehnte die Mehrheit der Bevölkerung die Wiederaufnahme der Plantagenwirtschaft ab, und
Landwirtschaft wurde nur in kleinem Umfang mit der Erwirtschaftung geringer Überschüsse
betrieben. Die nationale Identität, das nationhood Haitis, definiert sich über diese
Subsistenzwirtschaft der Bauern, während staatliche Funktionen weitgehend von den
städtischen Eliten übernommen wurden. 252 Die Gegensätze einer kleinen christlichen,
gebildeten und französischsprachigen Elite von Mulatten und der überwiegend ungebildeten,
kreolischsprachigen und Voodoo praktizierenden, schwarzen Bevölkerungsmehrheit
verfestigten sich immer weiter. Zu Beginn der Unabhängigkeit war die Gesellschaft jedoch
weniger aufgrund verschiedener Hautfarben, als vielmehr durch wirtschaftliche Gegensätze
gespalten. Die städtische Elite profitierte vom Export der bescheidenen landwirtschaftlichen
Überschüsse, die von der ländlichen Bevölkerung erwirtschaftet wurden: „[They] persistently
siphoned off the meager resources of the peasantry, so that this peasantry came to finance the
state while having no control over it.” 253 Der Zusammenhalt zwischen den mulattischen
Eliten und der Bevölkerungsmehrheit, der den Unabhängigkeitskampf gekennzeichnet hatte,
überdauerte die Zeit danach nicht. Die befreiten Sklaven betrachteten die Eliten und ihren
Wohlstand mit Misstrauen, während ihre „egalitären“ Ideale mit den kapitalistischen
Interessen der Oberschicht kollidierten. Von den Eliten wurden sie aufgrund ihres „Mangels
an wirtschaftlichem Ehrgeiz“ und ihrer Mythologie mit Geringschätzung betrachtet. Diese
negative gegenseitige Wahrnehmung verhinderte die Herausbildung einer nationalen
Gemeinschaft und trug wohl auch dazu bei, dass die Massen vom politischen
251
Vgl. Chetan Kumar/ Elizabeth M. Cousens, Peacebuilding in Haiti, International Peace Academy, Policy
Briefing 1996, S. 1.
252
Vgl. M. Trouillot, Haiti, State Against Nation: The Origins and Legacy of Duvalierism, New York: Monthly
Review Press, 1990, S. 49 f.
253
Ebd. S. 59.
62
Entscheidungsprozess ausgeschlossen blieben. Die einzige kollektive Erfahrung Haitis ist
damit der Unabhängigkeitskampf.254
Entscheidend für das Schicksal Haitis war zudem das Militär, das seit der Revolution eine
wichtige Rolle gespielt hatte. Zwar bewies Haiti mit dem Sieg gegen Frankreich eine
beachtliche strategische Ausdauer und taktische Fähigkeiten, jedoch waren die späteren
Machthaber, die sich vornehmlich aus dem militärischen Kader rekrutierten, nicht in der
Lage, eine funktionierende Regierung oder eine starke Wirtschaft aufzubauen. Mangels
ziviler Institutionen war das Land empfänglich für militärische Persönlichkeiten, die
langfristig den autoritären, personenbezogenen Regierungsstil Haitis prägten.255
4.1.1 Die Diktatur der Duvaliers
In der drei Jahrzehnte währenden Diktatur von François „Papa Doc“ Duvalier und seines
Sohnes Jean-Claude „Baby Doc“ Duvalier von 1957 bis 1986 konnte der Einfluss des
Militärs zwar durch Einschüchterungen, Bestechungen und politisches Manövrieren
zurückgedrängt werden, daneben erwuchs jedoch eine parallele Sicherheitskraft, die tonton
macoutes, durch welche die Duvaliers die Kontrolle über das Land ausübten.256 Die tonton
macoutes überzogen bald flächendeckend das ganze Land. Anfang der 1960er Jahre hatten
sie schätzungsweise mehrere Tausend Mitglieder. Sie dienten gleichermaßen als politischer
Kader, Geheimpolizei und als Terrorinstrument. Mit ihrer Hilfe übte François Duvalier
Kontrolle über alle Teile der Gesellschaft aus und unterdrückte jede Form von Organisation,
wie Gewerkschaften oder Interessensverbände. Die Mitglieder der macoutes rekrutierten sich
insbesondere aus den unteren Mittelschichten, die von Duvalier bewusst gefördert wurden,
um ein Gegengewicht zur mulattischen Oberschicht zu bilden. Die unteren Chargen erhielten
keinen regelmäßigen Sold und waren deshalb darauf angewiesen, durch willkürliche
Festnahmen und Eintreiben von Lösegeld sowie durch Strafen und Diebstahl Geld von der
254
Chetan Kumar, Sustaining Peace in War-Torn Societies: Lessons from the Haitian Experience, The Center
for International and Security Studies at Maryland, 2004, S. 5.
255
Vgl. Georges A. Fauriol, The Military and Politics in Haiti, in: Ders. (Hrsg.), Haitian Frustrations. Dilemmas
for U.S. Policy. A Report of the CSIS Americas Program, 1995 (b), S. 15-32, S. 15 f.
256
Vgl. ebd. S. 17. Die Organisation der tonton macoutes wurde später in Volontaires de la Securité Nationale
(VSN) umbenannt.
63
Bevölkerung zu beschaffen. 257 Schätzungsweise 30.000 bis 60.000 Menschen fielen der
Gewalt der tonton macoutes zum Opfer.258
Die Stärke des duvalieristischen Staates resultierte aus der Schwäche der haitianischen
Gesellschaft. Unter François Duvalier wurde die Zivilgesellschaft kontrolliert und
degenerierte zu einem Anhang der Exekutive. Eine unabhängige Legislative und Judikative
existierten nicht und somit war die Exekutive gleichzusetzen mit dem Staat bzw. dem
Staatschef: „Those who held power enjoyed it only on the basis of a direct link to the chief of
state.“259 In Duvaliers Rhetorik kommt deutlich zur Geltung, dass er sich als Personifizierung
der Nation betrachtete: „Meine einzigen Feinde sind die der Nation.“ Oder: „Duvalier
zerstören wollen heißt Haiti zerstören wollen.“260
Die historische Trennung zwischen Staat und Nation war gewissermaßen die Voraussetzung
für das Duvalier-Regime. Unter François Duvalier wurde diese Spaltung jedoch auf totalitäre
Art und Weise aufgehoben, indem Staat und Nation gleichgesetzt wurden. Nachdem
Duvalier den Wirkungsbereich sämtlicher Organisationen der Zivilgesellschaft beschnitten
hatte, griff der Staat über Milizen in die Zivilgesellschaft ein. Diese Milizen erstreckten sich
über das ganze Land und dienten dem Regime durch ihre breite Mitgliedsstruktur zum
Ausbau einer Konsens-Basis und damit – parallel zum Terror der tonton macoutes – zur
Konsolidierung der Macht.261
Jean-Claude Duvalier, der nach dem Tod seines Vaters 1971 dessen Nachfolger wurde,
konzentrierte sich verstärkt auf die Kräfte der Oberschicht und strebte eine größere
Integration Haitis in die Weltwirtschaft an. Die von ihm vorangetriebene Industrialisierung
beschränkte sich jedoch hauptsächlich auf durch ausländisches Kapital finanzierte
Fertigungsindustrien: Durch Steuervergünstigungen wurden Hunderte von MontageIndustrien vor allem US-amerikanischer Herkunft angesiedelt, von denen Haiti nur wenig
profitierte. Archaische Strukturen in der Landwirtschaft, die im Zusammenspiel mit dem
hohen Bevölkerungswachstum Haitis zu einem Prozess irreparabler Umweltzerstörung
beitrugen, sowie die Ausbeutung der Ressourcen durch wirtschaftliche Eliten führten zu einer
„gescheiterten Modernisierung“, die sich in wachsender Armut und dem Ausschluss breiter
Bevölkerungsschichten von der sozioökonomischen Entwicklung manifestierte. Nicht nur
massive Menschenrechtsverletzungen hielten unter „Baby Doc“ weiter an, sondern auch der
hohe Grad an Korruption. Zwischen 1965 und 1980 betrug das wirtschaftliche Wachstum in
257
Vgl. W. Bernecker, Kleine Geschichte Haitis, Frankfurt a. M.: Suhrkamp 1994, S. 153 f.
Vgl. ebd. S. 163.
259
Vgl. Trouillot 1990, S. 171.
260
Zitiert in Bernecker 1994, S. 162.
261
Vgl. Trouillot 1990, S. 185-190.
258
64
Haiti nur 0,9 Prozent und war damit statistisch nicht von Bedeutung. 262 Diese Umstände
trugen zum Sturz Duvaliers bei. Während François Duvalier seine Macht auf
gesellschaftliche Gruppen gestützt hatte, die im Wesentlichen unabhängig von ausländischen
Einflüssen waren, hatte Jean-Claude Duvalier vor allem gegenüber den USA aufgrund seiner
Abhängigkeit von ausländischer Hilfe eine eher schlechte Verhandlungsposition. Unter
Präsident Carter begannen die USA Haiti aufgrund von Menschenrechtsverletzungen unter
Druck zu setzen und „Baby Doc“ war gezwungen, sein Regime zu liberalisieren. 263
Zunehmend sah er sich innenpolitischer Opposition ausgesetzt. Durch die große Landflucht
und die steigende Arbeitslosigkeit entstand vor allem in den Städten eine zu großen Teilen
gewaltsame Bewegung gegen die Staatsmacht.264 1984 rief Duvalier unter Druck der USA zu
Wahlen auf, bei denen sich zwei Drittel der Wähler enthielten und die das Regime weiter
schwächten. Die Furcht vor einer Volkserhebung veranlasste die Reagan-Administration
1986 schließlich, Duvalier zum Verlassen des Landes zu zwingen.265
4.1.2 Der Militärputsch 1991 und die internationale Reaktion
Mit dem Ende der Duvalier-Diktatur begann für Haiti eine Phase, in der die Eliten des
Landes um ihre Macht fürchteten. Zunehmend schlossen sie sich dem Militär, den Forces
Armées d’Haïti (FAd’H), und Überbleibseln der tonton macoutes266 an, um Volksaufstände
zu unterdrücken. Nach mehreren Übergriffen der Armee und der macoutes auf Wähler
wurden die Präsidentschaftswahlen 1987 abgebrochen und es folgte eine Phase zahlreicher
kurzlebiger Militärregierungen und Präsidentschaften, durch die die politischen Institutionen
erheblich geschwächt wurden. 267 Die Armee spielte nach dem Sturz Duvaliers eine
ambivalente Rolle: Einerseits gab sie sich als Retter des Vaterlandes aus und setzte sich für
die Demokratisierung der Institutionen ein, andererseits versuchte sie jedoch, ihren eigenen
Einfluss im entstehenden post-duvalieristischen System zu maximieren und stellte sich
262
Vgl. M. Gélin-Adams/ D. Malone, Haiti: A Case of Endemic Weakness, in: Robert I. Rotberg (Hrsg.), State
Failure and State Weakness in a Time of Terror, Washington D.C.: Brookings Institution Press 2003, S. 287304, S. 295.
263
Vgl. Bernecker 1994, S. 167 f.
264
Vgl. Alex Dupuy, Haiti in the New World Order: The Limits of the Democratic Revolution, Colorado:
Westview Press 1997, S. 97 f.
265
Vgl. M. Aguirre/ J. A. Sanahuja, Haiti: Demokratie durch Einmischung? Motive und Folgen der USIntervention „Uphold Democracy“, in: T. Debiel/ F. Nuscheler (Hrsg.), Der neue Interventionismus.
Humanitäre Einmischung zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Bonn: Dietz 1996, S. 155-182, S. 158 f.
266
Die tonton macoutes wurden mit dem Ende der Duvalier-Diktatur offiziell aufgelöst.
267
Zunächst übernahm General Henri Namphy die Macht und es folgten in kurzen Abständen Leslie Manigat,
abermals Namphy, General Prosper Avril und Ertha Pascal-Troulliot. Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 2 f., S. 17.
65
demokratischen Reformkräften entgegen. Das Machtvakuum schien nach den tonton
macoutes vom Militär gefüllt worden zu sein. Da es keine eigenständige Polizei gab, kam der
Armee automatisch die Funktion der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung zu. Dazu
war sie weder ausgebildet, noch gab es angesichts der höchst ineffizienten und weitgehend
korrupten Justiz Institutionen, die die Macht des Militärs kontrollieren konnten.268
Ausufernde paramilitärische Überfälle im Hinterland, eine ausgedehnte Streikbewegung
Ende 1989 sowie wachsende innenpolitische Opposition und diplomatischer Druck seitens
der USA führten dazu, dass das Militär die Abhaltung von Wahlen im Dezember 1990
akzeptierte. 269 Unter Anwesenheit von rund 1.600 Wahlbeobachtern der UN, OAS,
CARICOM und der USA wurden im Dezember 1990 Wahlen abgehalten, die dank der
internationalen Unterstützung und einer umfassenden Wahlkampagne als die ersten freien
und fairen Wahlen in der Geschichte Haitis bezeichnet wurden. Aussichtsreich erschienen
vor allem die Parteienallianz ANDP mit dem – auch vom Ausland als berechenbarsten
Politiker favorisierten – Kandidaten Marc Bazin, der zuvor für die Weltbank gearbeitet hatte
und liberale Wirtschaftsansichten vertrat. Bazin wurde von der US-amerikanischen
Entwicklungsbehörde USAID und dem National Endowment for Democracy (NED)
unterstützt, die mit mehr als 36 Millionen USD seinen Wahlkampf mitfinanzierten.270 Doch
mit 67,4% der Stimmen gewann der erst zwei Monate vor der Wahl angetretene frühere
Salesianer-Pater Jean-Bertrand Aristide. 271 Aristide erhielt breite Unterstützung in der
Bevölkerung und wurde aufgrund seines langen Kampfes gegen Duvalier geschätzt. Seit
Ende der 80er Jahre führte er eine umfassende Volksbewegung an, die sich Lavalas, „Flut“
oder „Erdrutsch“, nannte. Er vertrat ein Programm sozialer Gerechtigkeit und struktureller
Reformen, das unter anderem eine Agrarreform, die Unterstützung des bäuerlichen Sektors,
verstärkte Maßnahmen bei Erziehung und Gesundheit sowie eine Reform der öffentlichen
Hand vorsah. Dies war insbesondere für die Eliten, die zivile Bürokratie und die Streitkräfte
bedrohlich und kontraproduktiv für das von Washington favorisierte neoliberale Projekt in
Haiti.272 Von Beginn an polarisierte Aristide die Öffentlichkeit und entzog sich – anders als
zuvor Duvalier oder dessen Nachfolger – dem Einfluss der US-Regierung.273 Aristide sprach
268
Vgl. Bernecker 1994, S. 172 f.
Vgl. Ulrich Fanger, Demokratisierung durch Intervention in Haiti? Ein Dilemma der Internationalen
Staatengemeinschaft, in: R. Hanisch (Hrsg.), Demokratieexport in die Länder des Südens, Hamburg: DÜI 1997,
S. 479-511, S. 483.
270
Vgl. Aguirre/ Sanahuja, S. 165.
271
Zum Ablauf der Wahl vgl. Fanger 1997, S. 483 f.
272
Vgl. Aguirre/ Sanahuja 1996, S. 166.
273
Vgl. S. Böckenförde, Krise und militärische Reaktion, Dissertation an der Universität Münster, 2003, S. 190.
269
66
insbesondere die radikalen Forderungen der ländlichen Bevölkerung und der Armen in den
Städten an und brachte so die Eliten gegen sich auf.274
Aristide hatte in keiner der beiden Kammern eine absolute Mehrheit. Er konnte sich zwar auf
eine überwältigende demokratische Legitimation stützen, stand aber außerhalb aller
traditionellen Machtgruppen. Zunehmend suchte er Zuflucht zu einem charismatischen
Populismus und drohte im Umgang mit der Nationalversammlung und der Justiz mit der
„direkten Demokratie“, das heißt mit dem Einsatz von Straßenprotesten.275 Es mangelte ihm
an einer kohärenten und sachorientierten Regierungspolitik, was ihm auch das Misstrauen der
USA einbrachte. Darüber hinaus nährte Aristides angebliches Gutheißen der Lynchmorde an
ehemaligen tonton macoutes Zweifel an seinem Demokratieverständnis.276 Seine Regierung
war von fundamentalen Widersprüchen gekennzeichnet. Der Versuch, den radikalen
Forderungen nach grundlegendem sozialen und wirtschaftlichen Wandel nachzukommen,
konnte oft mit demokratischen Mitteln und Institutionen nicht in Einklang gebracht
werden.277
Im September 1991 wurde Aristide durch einen Militärputsch unter General Raoul Cédras
zur Flucht gezwungen.278 In den folgenden Wochen kam es zu massivem staatlichen Terror,
der nach Angaben der OAS bis Dezember 1.500 Menschen das Leben kostete.279 Zahlreiche
Menschen flüchteten in die USA oder nach Kuba, allein bis 1992 zählte die US-Küstenwache
41.342 haitianische Flüchtlinge, mehr als in den gesamten vorangegangenen zehn Jahren.280
Die OAS stellte aufgrund der Machtübernahme durch das Militär alle Hilfszahlungen an
Haiti mit Ausnahme der humanitären Hilfe ein und setzte ein Handelsembargo durch.281 Im
Herbst 1992 autorisierten die Vereinten Nationen eine gemeinsame Mission der UN und der
OAS, MICIVIH (International Civilian Mission in Haiti), um mit der Militärregierung zu
verhandeln und Reformen zu überwachen. Doch erst nach weiteren Sanktionen der UN
erklärte sich die Junta unter Cédras zu Verhandlungen mit Aristide bereit. Am 3. Juli 1993
274
So schreibt er: „The rich of my country, a tiny percentage of our population, sit at a vast table covered in
white damask and overflowing with good food, while the rest of my countrymen and countrywomen are
crowded under that table, hunched over in the dirt and starving […] One day the people under that table will
rise up in righteousness, and knock the table of privilege over, and take what rightfully belongs to them.“ JeanBertrand Aristide, In the Parish of the Poor: Writings from Haiti, New York: Orbis, 1990, S. 9.
275
Vgl. Fanger 1997, S. 485.
276
Vgl. Bernecker 1994, S. 177 f.
277
Vgl. Kumar 2004, S. 11.
278
Eine Zusammenstellung der genauen Ereignisse zwischen 1991 und 1994 findet sich im Anhang.
279
Vgl. Bernecker 1994, S. 179.
280
Vgl. US Department of State, Background Note: Haiti, unter: http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/1982.htm
(eingesehen am 1.05.05).
281
Der Hintergrund für die Reaktion der OAS waren das sog. „Santiago Commitment“ und die Resolution 1080
vom 5. Juni 1991, die eine umfassende Neuorientierung der regionalen Staatenordnung verkündeten und
Sanktionen festlegten, falls die Demokratie in der westlichen Hemisphäre bedroht ist. Vgl.
http://www.oas.org/juridico/english/agres1080.htm (eingesehen am 5.05.05).
67
wurde von beiden Konfliktparteien das Abkommen von Governors Island unterzeichnet, das
eine Rückkehr Aristides, eine vollständige Amnestie für die Militärregierung sowie die
Entsendung einer UN-Mission zur Ausbildung von Polizei und Militär in Haiti vorsah. Doch
am 12. Oktober musste der amerikanische Verteidigungsminister Les Aspin die USS Harlan
County, auf der sich kanadische und US-amerikanische Mitglieder der UN-Mission (UNMIH,
United Nations Mission in Haiti) befanden, aus Port-au-Prince zurückrufen, nachdem das
Kontingent durch bewaffnete Gruppen an der Einreise gehindert wurde. Infolge der
Ereignisse in Mogadischu, die sich nur neun Tage zuvor zugetragen hatten und bei denen 18
amerikanische Soldaten getötet wurden, ging die US-Regierung mit größtmöglicher Vorsicht
vor. 282 Aufgrund der wachsenden Probleme, die die Clinton-Administration mit der
Durchführung einer Intervention hatte, kam die Militärführung in Haiti zu folgender
Schlussfolgerung: Je härter sie sich zeigte, desto geringer war paradoxerweise die
Wahrscheinlichkeit einer Militärintervention. Sie forderte die Vereinten Nationen sogar offen
heraus, als sie das restliche Personal der UNMIH und den größten Teil der Mitglieder der
MICIVIH des Landes verwies. 283 Unterdessen nahmen unter Cédras Festnahmen, Folter,
Vergewaltigungen, Morde und Zerstörungen von Eigentum vieler Haitianer und Anhänger
Aristides weiter zu.284 Gewalt und Unterdrückung wurden vor allem von der FRAPH (Front
Révolutionnaire Armé pour le Progrès d’Haïti), einer von der Diktatur geschaffenen,
paramilitärischen Organisation, ausgeübt. Der UN-Sicherheitsrat reagierte mit verschärften
Sanktionen, und schließlich, auf verstärkten Druck der USA, mit der Ermächtigung einer
multinationalen Eingreiftruppe unter Führung der Vereinigten Staaten, die „mit allen
erforderlichen Mitteln“ die Rückkehr des Präsidenten Aristide und die Wiederherstellung der
demokratischen Ordnung in Haiti herbeiführen sollte. In der entsprechenden Resolution heißt
es:
“Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, authorizes Member States to form a
multinational force under unified command and control and, in this framework, to use all necessary
means to facilitate the departure from Haiti of the military leadership, consistent with the Governors
Island Agreement, the prompt return of the legitimately elected President and the restoration of the
legitimate authorities of the Government of Haiti, and to establish and maintain a secure and stable
environment that will permit implementation of the Governors Island Agreement [...].”285
Eineinhalb Monate später erklärte Präsident Clinton alle diplomatischen Anstrengungen für
ausgeschöpft und bildete unter dem Mandat der oben genannten Resolution die
282
Vgl. von Hippel 2000a, S. 100.
Vgl. Aguirre/ Sanahuja 1996, S. 171.
284
Vgl. von Hippel 2000a, S. 98.
285
Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 940 (1994), S. 2, unter:
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N94/312/22/PDF/N9431222.pdf?OpenElement (2.05.05).
283
68
multinationale Eingreiftruppe. 286 Aufgrund der Tatsache, dass es sich um das erste Mal
handelte, dass die Vereinten Nationen Friedenstruppen in einer Situation entsandten, die
weder durch zwischenstaatlichen noch durch innerstaatlichen Krieg gekennzeichnet war,
sehen Kumar und Cousens die Bedingungen für ein geplantes Nation-Building in Haiti
erfüllt.287
Das Eingreifen der USA in Haiti war weniger eine gewaltsam verlaufene Intervention als
vielmehr eine „ausgehandelte militärische Okkupation“. 288 Angesichts der drohenden
Invasion hatte das Regime unter Cédras eingelenkt: Nach Verhandlungen mit dem
ehemaligen Präsidenten Carter, Senator Sam Nunn und General Colin Powell zog sich das
Militär unter Straffreiheit zurück und die multinationalen Streitkräfte konnten im Rahmen
der Intervention Uphold Democracy ohne Widerstand in Haiti einmarschieren. Aristide
kehrte am 15. Oktober als legitimer Präsident nach Haiti zurück.289
Nach sechs Monaten, im März 1995, endete offiziell die von den USA angeführte
Intervention und die UNMIH übernahm das Kommando. Unter Kapitel VI der UN Charta
fungierte sie als Peacekeeping-Mission. Von den 6.000 Soldaten waren etwa die Hälfte USAmerikaner. Ursprünglich sollte UNMIH bis zum 29. Februar 1996 das Land verlassen, nur
drei Wochen nach der Wahl des neuen Präsidenten René Préval. 290 Auf Anfrage Prévals
verblieb sie jedoch bis Ende Juni 1996. Mit dem Abzug der UN-Mission verließen aufgrund
der von Bill Clinton eingegangenen Verpflichtung, die amerikanischen Truppen nicht länger
als ein Jahr in Haiti zu stationieren, auch die US-Streitkräfte Haiti. Unabhängig von den UNKontingenten verblieben jedoch 450 US-amerikanische Militärangestellte im Rahmen der
Support Group Haiti zu Ausbildungszwecken im Land.291
Auf die UNMIH folgte im Juli 1996 die UN Support Mission in Haiti (UNSMIH).292 Auch
wenn keine amerikanischen Streitkräfte an dieser Mission beteiligt waren, galt sie aufgrund
der Führungsrolle als US-amerikanisches und kanadisches Unternehmen. Nach mehreren
Mandatsverlängerungen folgte von August bis November 1997 die UN Transition Mission in
286
Die multinationale Streitkraft wurde von 28 Ländern unterstützt; nur 2.000 der insgesamt ca. 20.000
Soldaten waren keine US-amerikanischen Militärangehörige.
287
Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 1.
288
Vgl. Rudolf 2000, S. 297 f.
289
Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 4 f.
290
Da die haitianische Verfassung die direkte Wiederwahl eines Präsidenten ausschließt, übergab Aristide im
Dezember 1995 das Präsidentenamt an seinen ehemaligen Premierminister Préval, blieb jedoch die
entscheidende Figur im Hintergrund. Vgl. A. Nissen, Die Präsidentschaftswahlen in Haiti – Keine
Überraschungen aber viele Fragezeichen, Brennpunkt Lateinamerika Nr. 23 (2000), S. 231-152, S. 232.
291
Darüber hinaus erklärte sich die Administration bereit, den Großteil der Ausgaben der verbleibenden
pakistanischen UN-Streitkräfte zu übernehmen. Vgl. von Hippel 2000a, S. 105.
292
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 1063 (1996). Die Mission umfasste ca. 1.300
Streitkräfte (aus Kanada und Pakistan); 700 gehörten nicht zum UN-Personal, sondern unterstanden direkt der
kanadischen Regierung; 300 sollten die Ausbildung von Polizeikräften übernehmen.
69
Haiti (UNTMIH), die weiterhin für die Ausbildung von Polizeikräften und die Sicherheit von
Angestellten der UN zuständig war. Schließlich, nachdem Reformen noch immer nicht
ausreichend umgesetzt wurden, entsandte der Sicherheitsrat im November 1997 die UN
Civilian Police Mission in Haiti (MIPONUH), deren Mandat ausschließlich auf die
Reformierung und Professionalisierung der haitianischen Polizei ausgerichtet war und keine
militärische Komponente enthielt. 293 Um eine „sichere und stabile Umwelt“ in Haiti zu
gewährleisten, wurden alle vier Missionen vom Sicherheitsrat mehrfach verlängert.
Allerdings wurden sowohl Budget als auch Personal schrittweise reduziert.294
Bis zum Januar 2000 waren alle in Haiti stationierten US-amerikanischen Militärangestellte
abgezogen.295
4.1.3 Die Rolle der USA in der Geschichte Haitis
Lateinamerika gehört seit der Monroe-Doktrin von 1823 und spätestens seit deren politischpraktischer Umsetzung Ende des 19. Jahrhunderts zum direkten Einflussgebiet der USA.
Insbesondere in Zentralamerika und der Karibik wird der Anspruch auf Kontrolle der
politischen Entwicklung durch zahlreiche Interventionen und Kriegsbeteiligungen der USA
deutlich. In Haiti führte die US-Marine allein im Zeitraum von 1849 bis 1915 insgesamt 24
Militäraktionen durch.296 Als Staat wurde Haiti erst 1864 von den USA anerkannt.297
Seitdem unternahmen die Vereinigten Staaten mehrere Versuche, um das Schicksal Haitis zu
verändern. Zu den wichtigsten zählen die US-Besatzung von 1915 bis 1934, die von der
Wilson-Administration initiiert wurde, die Bemühungen der Regierung unter John F.
Kennedy im Rahmen der Allianz für den Fortschritt von 1961 bis 1963 und die Operation
Uphold Democracy, die sich von 1994 bis 2000 über beide Clinton-Administrationen
erstreckte. Bei keinem dieser sehr unterschiedlichen Versuche konnten positive Ergebnisse
langfristig erhalten bleiben. Kleine Erfolge, die erzielt wurden, hielten nur für die Dauer, in
293
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 1141 (1997). MIPONUH endete am 15. März 2000
und wurde abgelöst von der International Civilian Support Mission in Haiti (MICAH) bestehend aus 80 nicht
uniformierten Mitgliedern, die weiterhin Menschenrechte, Institutionen, Polizei und Justiz, sowie den
internationalen Dialog mit politischen und gesellschaftlichen Akteuren Haitis fördern sollten. Ihr Mandat endete
am 7. Februar 2001. Vgl. http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/co_mission/miponuh.htm (eingesehen am
18.03.2005).
294
Während für die multinationale Streitkraft 1994 und für UNMIH noch 316 Millionen USD ausgegeben
wurden und weitere 56 Millionen für UNSMIH, betrugen die Ausgaben für UNTMIH nur noch 20,6 Millionen
und für MIPONUH schätzungsweise 44 Millionen USD. Vgl. von Hippel 2000a, S. 106.
295
Vgl. US Department of State, Background Note: Haiti, unter: http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/1982.htm
(eingesehen am 10.05.2005).
296
Vgl. Aguirre/ Sanahuja 1996, S. 158.
297
Vgl. Fauriol 1995b, S. 50.
70
der das Land die Aufmerksamkeit der USA auf sich zog. 298 Im vergangenen Jahrzehnt
schwankte die Haltung der USA gegenüber Haiti zwischen ehrgeizigem Engagement, das
oftmals enttäuschende Ergebnisse hervorbrachte, und teilweisem Rückzug, der die Nöte des
Landes multiplizierte und letztendlich wieder eine größere Einmischung notwendig machte.
Daniel Erikson nennt dies das „Haiti-Dilemma“, das unter amerikanischen Politikern zu einer
Quelle permanenter Frustration wurde. 299 Wie anhand der vielfachen US-Versuche zur
Stabilisierung Haitis deutlich wird, reichen die Wurzeln dieses Dilemmas weit in die
Geschichte der amerikanisch-haitianischen Beziehungen hinein.
4.1.3.1 Die US-Besatzung 1915-1934
Das 19 Jahre andauernde US-Protektorat in Haiti begann mit der Landung von 350 Marines
auf der Karibikinsel im Juli 1915. Vorgeblich wollte Washington mit seinem Eingreifen auf
eine plötzliche Krise in Haiti reagieren, doch die wirklichen Motive sind vor allem in
militärischen und geostrategischen Interessen zu suchen. 300 In Fortführung der MonroeDoktrin verfolgten die USA in der Region eine Politik, die auf die Eindämmung potenzieller
europäischer Bedrohung zielte und die sich durch den Anspruch auszeichnete, eine Art
internationale Polizeigewalt ausüben zu dürfen, wenn Politik oder Finanzverhältnisse
lateinamerikanischer Staaten eine europäische Intervention zur Folge haben könnten.301 Im
Vorfeld der Invasion zeigte sich die Administration unter Präsident Woodrow Wilson
überzeugt, dass der regionalen Verbreitung von Unruhen im Zuge der mexikanischen
Revolution nach 1911 vorgebeugt werden müsse. Mit dem Ausbruch des Ersten Weltkrieges
rückten dann weitere Sicherheitsbedenken in das Interessensfeld der Vereinigten Staaten.
Zwar war das kleine verarmte Haiti nicht von eigentlicher Bedeutung für die USA, durch die
endemische politische Instabilität des Landes sah Wilson jedoch seinen Plan der regionalen
Stabilität gefährdet. 302 Wilson fürchtete, dass vor allem Deutschland die wirre finanzielle
Situation in Haiti und den unwahrscheinlich gewordenen Schuldenausgleich zum Anlass für
eine Intervention nehmen und damit direkt in die Interessensphäre der USA eingreifen
würde.303 Dementsprechend begründete Washington die Intervention mit dem Versuch, die
298
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 68.
Vgl. Erikson 2004, S. 285.
300
Vgl. David Healy, The U.S. Occupation of Haiti, 1915-1934, in: Georges A. Fauriol 1995, S. 36-45, S. 36.
301
Vgl. Bernecker, 1994, S. 122.
302
Zwischen 1908 und 1914 wurden von den sechs aufeinander folgenden Präsidenten Haitis drei durch
Revolutionen gestürzt, einer erlag einem Bombenanschlag und einer wurde vergiftet. Allein im Jahr 1914 waren
drei verschiedene Präsidenten an der Regierung. Vgl. Healy, 1995, S. 37.
303
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 69.
299
71
öffentliche Ordnung wiederherzustellen und langfristig eine Demokratie zu etablieren. Man
erhoffte sich, dass die neue Stabilität und das Verhindern neuer Revolutionen ausländische
Investitionen anziehen und das Wirtschaftswachstum begünstigen würden.304 Für Georges A.
Fauriol stellt die Intervention damit den ersten Versuch von amerikanischem State- bzw.
Nation-Building in Haiti dar.305
Im September 1915 unterzeichnete der Präsident Haitis, Philippe Sudre Dartiguenave, einen
von den USA vorgelegten Vertrag, der den Vereinigten Staaten weitreichende Kompetenzen
in Haiti zusichern sollte. Den Besatzern wurde darin faktisch die Kontrolle über die Finanzen,
besonders das Zollwesen, das öffentliche Bau- und Gesundheitswesen sowie das Militär
übertragen; zunehmend übernahmen sie auch die meisten Verwaltungsaufgaben.306
Die Wiederherstellung der inneren Sicherheit Haitis stellte zunächst die größte
Herausforderung an die Vereinigten Staaten dar. Ländliche Aufstandsbewegungen der
piquets und cacos, Gruppen von Bauern und Söldnern, hatten die Regierungsgewalt in
entlegenen Gebieten Haitis stark eingeschränkt. Diese Gruppen wurden schließlich 1919 von
US-Truppen besiegt, doch durch die lang andauernde Instabilität war das haitianische Militär
geschwächt worden. Es wird als undisziplinierte, schlecht verpflegte und schlecht bezahlte
Miliz beschrieben, die mit jedem Sieg, jeder Niederlage oder jedem Regierungswechsel die
Seiten wechselte.307 Die USA bauten die Streitkräfte ab und ersetzten das Militär durch die
Garde d’Haïti. Die neu geschaffene Garde diente jedoch von Anfang an nicht der
Bekämpfung äußerer Feinde, sondern sie hatte ausschließlich nach innen gerichtete
Funktionen und wurde zunehmend zu einem Instrument der Unterdrückung. 308 Den USA
gelang es nicht, die grundlegende autoritäre Neigung in Haiti zu beseitigen, die dem Ziel der
militärischen Entpolitisierung entgegen stand und die auch unter veränderten Umständen bis
in die Gegenwart symptomatisch ist. 309 Darüber hinaus wurde durch den Abbau der
Streitkräfte vor allem die schwarze untere Mittelschicht ihres wichtigsten Aufstiegskanals
beraubt. Diese Tatsache führte zusammen mit weit verbreiteten rassistischen Vorurteilen der
Amerikaner sowie der Unterdrückung der Voodoo-Kultur durch die US-Besatzer zu einer
grundlegenden antiamerikanischen Haltung unter vielen Haitianern. Der vor allem aus dieser
Reaktion heraus entstandene noirisme ermöglichte 1958 die Machtergreifung von François
304
Vgl. Healy, 1995, S. 36 f.
Vgl. Fauriol 1995a, S. 1.
306
Vgl. Bernecker, 1994, S. 127. Der Vertrag war auf eine Dauer von zehn Jahre angelegt, mit der
beiderseitigen Option zur Verlängerung auf 20 Jahre.
307
Zwischen 1806 und 1879 kam es zu 69 Revolten, und zwischen 1908 und 1915 zu weiteren 20 Aufständen
oder versuchten Regierungsstürzen, vgl. Fauriol 1995b, S. 16.
308
Vgl. Bernecker 1994, S. 138.
309
Vgl. Fauriol 1995b, S. 16.
305
72
Duvalier und die von diesem gewollte und bis 1971 mit den Mitteln des Terrors
durchgesetzte gesellschaftliche Verdrängung der traditionellen mulattischen Oberschicht.310
Aus dem noirisme entstand die Bewegung der négritude, deren Grundton nationalistisch war
und die den Voodoo-Kult als spezifisch haitianisches Kulturelement verteidigte. Die eigene
Identität wurde dabei durch Abgrenzung entlang rassischer Kriterien in nahezu
deterministischer Weise definiert. Während der Besatzungszeit wurden zahlreiche Aktivisten
dieser Bewegung wegen ihrer scharfen Kritik an der mulattischen Oberschicht und der USAdministration verfolgt und inhaftiert.311
Was den Aufbau der Infrastruktur betraf, der in Haiti quasi aus dem „Nichts“ erfolgte, so war
die US-Besatzung relativ erfolgreich. Sie brachte mehr als 1700 km befahrbare Straßen
zwischen den wichtigsten Städten hervor, ein modernes Telefonnetz, das in weite Teile des
Landes reichte und sie modernisierte das Bildungs- und Gesundheitssystem. 312 Für den
Straßenbau wurde die corvée reaktiviert, ein aus dem Jahr 1861 stammendes Zwangsarbeitergesetz, das Anlieger verpflichtete, Sach- oder Arbeitsleistungen für Straßenbau und –
unterhalt zu erbringen. Viele Haitianer fühlten sich durch diesen Arbeitsdienst an das
historische Trauma der Sklaverei erinnert.313
Die Entwicklungsmaßnahmen wurden von den Besatzern nicht mit US-Geldern finanziert,
sondern aus dem von ihnen kontrollierten Staatshaushalt Haitis. Aufgrund der niedrigen
Staatseinnahmen war der Umfang der Modernisierungsmaßnahmen begrenzt. Ein Großteil
wurde für die Bezahlung der öffentlichen Schuldenlast und der Gendarmerie aufgewendet.314
Tabelle 4: Mittelverwendung des haitianischen Staatshaushalts 1927
Schuldendienst
2,68 Mio. USD
Öffentliche Bauprojekte
1,44 Mio. USD
Gendarmerie
1,28 Mio. USD
Gesundheitswesen
0,68 Mio. USD
Landwirtschaftsprojekte
0,50 Mio. USD
Bildungswesen
0,40 Mio. USD
Quelle: Schmidt, 1971, S. 168
Die Amerikaner bildeten keine haitianischen Ingenieure, Techniker oder sonstigen
Fachkräfte für den Unterhalt der Infrastruktur aus, und so verfielen Straßen, Telefonnetze
310
Vgl. Fanger 1997, S. 480.
Vgl. Bernecker 1994, S. 144 f.
312
Vgl. Hans Schmidt, The United States Occupation of Haiti, 1915-1934, New Jersey: Rutgers University
Press 1971, S. 186 f.
313
Vgl. Bernecker 1994, S. 129.
314
Vgl. Schmidt 1971, S. 160.
311
73
und andere öffentliche Anlagen nach Abzug der Besatzer in raschem Tempo. Auch die
Verwaltung war schnell wieder ineffizient und korrupt.315
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass durch die US-Besatzung zwar äußerlich die
Herstellung politischer Stabilität gelang, tatsächlich aber viele strukturelle Probleme
verschärft wurden. 316 Ausländische Investoren, die amerikanischen Gläubiger, staatliche
Beamte und die Eliten wurden begünstigt, während die Bedürfnisse des Großteils der
Bevölkerung ignoriert wurden. Anstatt die staatlichen Institutionen zu stärken, hatte die
Okkupation autoritäre Regime hervorgebracht, die sich weiterhin auf Unterdrückung, Zwang
und politische Intrigen stützten, um ihre Monopolstellung und die Möglichkeiten zur
persönlichen Bereicherung sicherzustellen. Mit der Besatzung setzte sich der Zerfall der
haitianischen Gesellschaft weiter fort.317
4.1.3.2 Der wirtschaftliche Einfluss der USA
Die sieben US-Präsidenten, die zwischen 1957 und 1986 an der Regierung waren, hatten ein
ambivalentes Verhältnis zu den Duvaliers. François Duvalier nutzte seine Verbindungen zu
Kuba zur diplomatischen Erpressung der USA. Er gehörte zu den ersten, die das Regime
Fidel Castros 1959 anerkannten. Die Befürchtungen der Vereinigten Staaten, Duvalier könne
sich auf die Seite des nur 50 Meilen entfernten Kubas stellen, führten unter der EisenhowerRegierung zu einer Erhöhung der Wirtschaftshilfe für Haiti, die bis 1961 auf 14,5 Millionen
USD anstieg und die Hälfte der Regierungsfinanzen Haitis ausmachte.318 Der amerikanische
Präsident John F. Kennedy formulierte während dieser Zeit seine Vorstellungen der Allianz
für den Fortschritt, für die er 20 Milliarden USD bereitstellen wollte. Im Rahmen dieses
Programms sollten die lateinamerikanischen und karibischen Staaten mittels wirtschaftlicher
Modernisierung und über Kooperation mit den USA zu stabilen Demokratien werden und als
Bollwerk gegen den Kommunismus dienen.
319
Aufgrund der Bedenken, dass die
sozioökonomischen und politischen Bedingungen in Haiti für ein „zweites Kuba“ sorgen
würden, übte Washington zunehmend Druck auf Duvalier aus. Da „Papa Doc“ den
Forderungen nach Reformen nicht nachkam, reduzierten die USA schrittweise ihre
Hilfsprogramme. Daraufhin hielt Haiti seine Stimme gegen die Aufnahme Kubas in die OAS
315
Vgl. ebd. S. 137.
Vgl. Trouillot 1990, S. 107.
317
Vgl. Gélin-Adams/ Malone 2003, S. 293.
318
Vgl. G. Fauriol, U.S. Policy and the Ouster of Duvalier, in: ders. (Hrsg.), Haitian Frustrations: Dilemmas for
U.S. Policy. A Report of the CSIS Americas Program, Washington D.C. 1995 (c), S. 46-61, S. 51.
319
Vgl. Hacke 1997, S. 57.
316
74
zurück, bis die USA schließlich ein neues Hilfsangebot machten. Offenbar erwogen das
Weiße Haus, das State Department und die CIA verdeckte Aktionen gegen das Regime, doch
die Kubakrise 1962 führte dazu, dass die USA auf alle ihre Verbündeten in der Region
zurückgreifen mussten und Haiti als Marinestützpunkt dienen sollte. 320 Bemühungen der
Kennedy-Administration um Reformen der Armee Haitis waren fehlgeschlagen und trotz der
Allianz für den Fortschritt kam es nicht einmal zu einer zeitweiligen Verbesserung der
politischen Institutionen.321
Mit der Machtübernahme „Baby Docs“ verbesserten sich die Beziehungen. USAID und die
Weltbank machten ihre Wirtschaftshilfe für Haiti abhängig von Duvaliers Bemühungen,
effektiver gegen illegale Auswanderung vorzugehen, eine bessere Steuerpolitik zu betreiben
und Menschenrechte zu respektieren. Das führte dazu, dass Duvalier als Gegenleistung für
wirtschaftliche und militärische Hilfe die Verantwortung über die Entwicklungspolitik seines
Landes abtrat: „[…] the Duvalier regime abdicated its responsibility for determining the
country’s development priorities; it surrended its autonomy to the USAID and the World
Bank and entered into a relationship of de facto tutelage under them.” 322 Aufgrund
steuerlicher Anreize siedelten sich zwischen Anfang der 70er und Mitte der 80er Jahre ca.
200 US-Firmen in Haiti an. Diese Fertigungsindustrien tätigten jedoch mit ca. 90 Millionen
USD nur geringe Investitionen in Haiti und konnten daher – wie im Fall der Unruhen 1986
und nach dem Putsch 1991 – das Land ohne große finanzielle Einbußen verlassen.323
Nach dem Sturz Duvaliers wurde das exportorientierte Entwicklungsmodell ausgeweitet,
welches 1983 unter Reagan im Rahmen des Carribean Basin Recovery Act (oder Carribean
Basin Initiative, CBI) ins Leben gerufen wurde. Die karibischen Staaten sollten
wirtschaftliche Strategien übernehmen, die auf den komparativen Vorteilen der niedrigen
Lohnkosten und den fruchtbaren tropischen Böden sowie auf einem bevorzugten Zugang
zum US-Markt beruhten.324 Vor allem profitierten jedoch US-Firmen von diesem Freihandel,
die ihre Exporte in die Region von 4,9 Milliarden USD 1986 auf 8,3 Milliarden USD 1989
steigern konnten. Im gleichen Zeitraum sanken die Importe der USA aus den CBI-Ländern
von 8,5 Milliarden auf 6,6 Milliarden USD.325 Bemühungen um größere wirtschaftliche und
politische Integration innerhalb der Karibik wurden durch den gesteigerten Wettbewerb um
320
Vgl. Fauriol 1995c, S. 51.
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 70-74.
322
Dupuy 1997, S. 26.
323
Vgl. Fauriol 1995c, S. 55. Diese Firmen waren im Wesentlichen auf dem Sportartikel-, Bekleidungs- und
Elektronikbauteilsektor tätig. Lokale Unternehmer stellten Gebäude und Arbeitskräfte, während die USUnternehmer die Vorprodukte einflogen und die Endprodukte ausführten.
324
Vgl. Dupuy 1997, S. 26.
325
Vgl. ebd. S. 42.
321
75
die
Ansiedlung
der
amerikanischen
Fertigungsindustrien
untergraben.
Um
die
Wettbewerbsfähigkeit Haitis gegenüber den karibischen und zentralamerikanischen
Nachbarn zu steigern, wurden Gewerkschaften und andere Interessensvertretungen von
Arbeitnehmern weitgehend unterdrückt und der Mindestlohn blieb mit 3 USD am Tag
unverändert niedrig.
326
Die maquiladora-ähnlichen Unternehmen stellten nur wenige
Verbindungen zu anderen wirtschaftlichen Sektoren her und so konnten die Länder des CBI
kaum von ihren Standortvorteilen profitieren. Im Gegenteil begaben sie sich durch die
einseitige Exportstrategie in eine empfindliche Abhängigkeit von Entwicklungen auf dem
US-Markt. Im Zuge von Freihandel und Privatisierungen öffneten sich die karibischen
Märkte zunehmend für den Import amerikanischer Produkte, wodurch die einheimische
Industrie weiter benachteiligt wurde.327 Auch die Landwirtschaft Haitis wurde durch diesen
Umstand in ihrer Entwicklung behindert: Die Einfuhr des so genannten „Miami-Reis“ war
um ein vielfaches billiger als der heimische Anbau. Mittels amerikanischer Hilfsprogramme
wie Food for Work und Food for Peace war es günstiger, Getreidesorten zu importieren als
selber anzubauen. Eine Weltbankstudie aus dem Jahr 1991 stellte fest, dass die
Lebensmittelhilfe und die Liberalisierung des Handels die Landwirtschaft und die
Unabhängigkeit der Landbevölkerung Haitis bedrohten:
„They may serve to reduce the cost of living in Port-au-Prince, and keep down money wages in the
assembly industry, but they will inevitably result in the impoverishment of the rural population, and in
increasing the gap in income and power between the elites and the rest of the population.“328
Seit Beginn der 1980er Jahre ist Haiti auf Lebensmittelimporte angewiesen; über zehn
Prozent der Bevölkerung werden ausschließlich durch internationale Hilfsprogramme
ernährt.329
Das Wirtschaftsembargo, das nach dem Militärputsch 1991 verhängt wurde, hatte
verheerende Auswirkungen auf die Fertigungsindustrien, den einzigen dynamischen Sektor
der haitianischen Wirtschaft. Der Großteil der Betriebe musste geschlossen werden und das
ausländische Kapital wanderte in andere Billiglohnländer der Region ab. Von den rund
46.000 Arbeitsplätzen konnten nur etwa 5.000 erhalten werden.330
326
Vgl. ebd. S. 40.
In Haiti betraf dies v.a. die Industrien zur Weiterverarbeitung landwirtschaftlicher Produkte, wie Zucker,
Mehl, Speiseöl, Textilwaren und Seife. Ihr Verkauf sank um 20 bis 75 %. Vgl. Dupuy 1997, S. 40.
328
Kari Polanyi-Levitt 1991, o.O., zitiert in Dupuy 1997, S. 43.
329
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 63 f.
330
Vgl. ebd. S. 64 f.
327
76
4.2 Zwischenfazit
Es wird deutlich, dass sich aufgrund der Kluft zwischen Staat und Gesellschaft, durch die
Haiti seit Beginn seiner 200jährigen Unabhängigkeit geprägt ist, niemals ein staatsnationales
Bewusstsein der haitianischen Bevölkerung entwickeln konnte. Der Großteil der
Bevölkerung hat sich vom Staat abgewandt, der seit jeher gekennzeichnet ist von
Gewalttätigkeit, Willkür und tief greifender sozialer Ungerechtigkeit. Angesichts einer
politisch, kulturell und sozial äußerst fragmentierten Gesellschaft ist das Vorhandensein einer
nationalen Identität im Sinne einer imagined community ernsthaft in Zweifel zu ziehen.
Einzig der gemeinsame historische Unabhängigkeitskampf scheint ein Verbindungsglied
dieser Gesellschaft zu sein. Doch als „Ursprungslegende“ ist er denkbar ungeeignet. Die
Unabhängigkeit Haitis hat dem Land keinen Erfolg gebracht. Sie konnte nur unter großen
Opfern erreicht werden und der Preis waren eine chronische politische Instabilität,
wirtschaftliche Unterentwicklung und internationale Isolierung. Gleichsam skeptisch ist die
Integration der Gesellschaft zu betrachten. Legt man Karl Deutschs Kriterien für einen
nationalen Kommunikationszusammenhang („eine Sprache und eine Kultur; Kultur als
Bestand von gemeinsamen Bedeutungen und Erinnerungen“) zugrunde, offenbart sich
schnell, dass Haiti diese nicht erfüllt.
Das Fehlen rechtsstaatlicher, zivilgesellschaftlicher und demokratischer Traditionen schafft
außerordentlich schlechte Ausgangsbedingungen für Nation-Building. Die geringen
Entwicklungs- und Reformschritte in der Wirtschaft stehen in einem engen Zusammenhang
mit den Problemen auf der politischen Ebene. Um die schlechten sozioökonomischen
Ausgangsbedingungen und die historisch-strukturellen Schwierigkeiten zu überwinden,
müssen daher vor allem die erheblichen Defizite in der Leistungsfähigkeit der staatlichen
Institutionen behoben werden. Die großen Herausforderungen und die geringen finanziellen
Mittel legen nahe, dass eine solche Entwicklung ohne die Hilfe externer Akteure nicht zu
leisten sein wird. Dabei bleibt unklar, ob die Vereinigten Staaten für die Wahrnehmung
dieser Aufgabe geeignet sind. Wie oben deutlich gemacht wurde, sind die USA in großem
Maße mitverantwortlich für die Schwäche Haitis. Dies hatte ungewollte Konsequenzen wie
beispielsweise den noirisme, der vor allem aus einer antiamerikanischen Reaktion heraus
entstanden ist. Neben institutionellen Schwächen und sozialen Problemen ist das große
Misstrauen sicherlich das größte Hindernis, mit dem die Vereinigten Staaten in Haiti
konfrontiert sind. Unter diesen Umständen scheint es schwierig, dass von außen aufgebaute
Strukturen Legitimität und Akzeptanz in der Gesellschaft erringen.
77
Die bisherigen Bemühungen der USA zur Stabilisierung des Landes, die im folgenden
Kapitel untersucht werden, können durch die dargestellten Entwicklungen in Politik und
Wirtschaft sowie durch zunehmende komplexe soziale Konflikte ernsthaft in Frage gestellt
werden. Dabei darf jedoch auch nicht übersehen werden, dass die Etablierung
demokratischer Strukturen aufgrund der mangelnden demokratischen Erfahrung und der
schwierigen Ausgangssituation in Haiti nur langsam erfolgen kann.
5
Die Umsetzung
Building in Haiti
des
US-amerikanischen
Nation-
Die Militärdiktatur, die 1991 in Haiti die Macht übernahm, hatte das Bild eines immer mehr
zu demokratischen Verfassungsregeln zurückkehrenden lateinamerikanischen Subkontinents
tief greifend zerstört. Der failed state Haiti liegt nur etwa 1000 km vor der Küste der
Vereinigten Staaten. Die geographische Nähe ist ein wesentlicher Faktor für das Interesse der
USA an dem Karibikstaat. Doch vor allem die Zunahme haitianischer Bootsflüchtlinge, die
an den Küsten der USA landeten und die die Krise in Haiti direkt in das öffentliche
Bewusstsein der Vereinigten Staaten rückten, führte zum militärischen Eingreifen der USA.
Mit der Intervention Uphold Democracy wollte die Clinton-Administration unter Beweis
stellen, dass sie Menschenrechte und Demokratisierung in ihrem direkten Interessensgebiet
durchsetzen kann. 331 Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen bewilligte das Vorhaben
unter der Annahme, dass „der Frieden und die Sicherheit in der Region“ gefährdet seien.
Damit trat Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen, welches unter den gegebenen
Umständen eine Intervention rechtfertigt, in Kraft. Erst UNMIH, die ab März 1995 das
Kommando übernahm, und an der die USA knapp die Hälfte des Militärpersonals stellten,
operierte unter Kapitel VI der UN-Charta und war damit eine klassische UNFriedensmission. 332 Beide Operationen verfügten über militärische, polizeiliche und zivile
Komponenten und bildeten damit den Rahmen für das amerikanische „Nation-Building“ in
Haiti. Darüber hinaus verblieb nach Abzug der US-Soldaten der Intervention Uphold
Democracy im März 1995 die etwa 450 Mann starke US-amerikanische Support Group in
Haiti. Bis Januar 2000 operierte sie unabhängig von den Vereinten Nationen unter
331
Vgl. Hacke 1997, S. 517.
Zu Uphold Democracy und den einzelnen UN-Missionen vgl. auch Kapitel 4.1.2 sowie die Übersicht im
Anhang.
332
78
Kommando des Southcom, das die Militäreinsätze der USA in Lateinamerika koordiniert.
Die Support Group war vor allem für Wiederaufbau- und medizinische Projekte zuständig
und sollte auch nach Beendigung von Uphold Democray eine US-Präsenz in Haiti
aufrechterhalten.333
5.1 Innenpolitische Determinanten der Intervention „Uphold Democracy“
Aus zahlreichen Analysen geht hervor, dass die sicherheitspolitischen und wirtschaftlichen
US-Interessen in Haiti gering sind.334 Die Interessendurchsetzung als „klassische“ Erklärung
für die Interventionsentscheidung kann also zur Untersuchung der US-Politik in Haiti nicht
dienen. Wie im Folgenden zu sehen sein wird, ging es bei der Intervention 1994 vielmehr um
eine innenpolitische Auseinandersetzung, welche die US-Regierung unter Druck setzte und
die letztendlich zum militärischen Vorgehen führte.
5.1.1 Die Flüchtlingsproblematik
Nachdem zunächst einzelne Flüchtlinge aus Haiti über die Dominikanische Republik und ab
1972 die ersten Bootsflüchtlinge in die USA gekommen waren, stieg ihre Anzahl ab 1978
sprunghaft an. 335 Alleine im Jahr 1980 erreichten 15.000 haitianische Flüchtlinge die
Vereinigten Staaten. Die USA reagierten mit der Einstellung von Hilfszahlungen, woraufhin
Jean-Claude Duvalier den Haitianern eine Ausreise ohne Genehmigung untersagte.336 Durch
die vielen haitianischen Bootsflüchtlinge vor den Küsten der Bahamas und Floridas Anfang
der 1980er Jahre wurde die öffentliche Aufmerksamkeit vor allem in den USA auf die Misere
in Haiti gelenkt. Anfangs nahm sich insbesondere der Congressional Black Caucus (CBC),
der Kongressausschuss für Angelegenheiten von Afroamerikanern, des Themas an. Der CBC
forderte eine faire Behandlung der Haitianer, die bereits in den USA waren und versuchte, im
Kongress über das weitere Vorgehen zu verhandeln. In den USA formierten sich zudem
zahlreiche neue Organisationen wie das Haitian Refugee Project, Haitian Refugee Center
333
Vgl. Center for International Policy, unter: http://www.ciponline.org/facts/ussgha.htm.
Vgl. hierzu insbesondere E. Preeg, What are the Real U.S. Interests in Haiti? in: Fauriol 1995, S. 7-12.
335
Vgl. Böckenförde 2003, S. 184.
336
Vgl. Iain Guest, Refugee Policy: Leading up to Governors Island, in: Fauriol 1995, S. 75-82, S. 77. Dieses
Verbot verstieß gegen die haitianische Verfassung, die allen Haitianern die Ausreise erlaubte, solange sie im
Besitz eines Reisepass waren. Vgl. ebd. S. 78 f.
334
79
oder das Commitee for the Defense of Haitian Refugees. Auch die katholische Kirche in den
USA, vor allem die Erzdiözese in Miami, übernahm eine aktive Rolle in der
Flüchtlingspolitik. Details über die Menschenrechtsverletzungen in Haiti wurden zunehmend
publik gemacht.337
Zwischen 1981 und dem Militärputsch im September 1991 griff die US-Küstenwache 24.600
Haitianer auf, von denen nur 28 die Einreise in die USA gewährt wurde, wo sie Asyl
beantragen konnten. Innerhalb der ersten sechs Monate nach dem Putsch flohen über 35.000
Haitianer außer Landes. Die Bush-Administration ließ daraufhin ein Auffanglager im USStützpunkt in Guantanamo errichten. Zu Beginn durften etwa 30 Prozent der Flüchtlinge in
die USA einreisen, doch bereits im Mai 1992 wurde das Lager wieder geschlossen und alle
Haitianer wurden umgehend zurückgeschickt. Die Abschiebemaßnahmen der USA waren
aufgrund der völkerrechtlichen und humanitären Problematik äußerst umstritten. Auch Bill
Clinton übte während seines Wahlkampfes 1992 massive Kritik an der Praxis der
Rücksendungen. Angesichts von Berichten über hunderttausende von Haitianern, die ihre
Flucht nach Florida vorbereiteten, setzte er jedoch die Politik seines Vorgängers weitgehend
fort.338
Die innenpolitischen Auseinandersetzungen zur Flüchtlingspolitik wurden mit der
Amtsübernahme Clintons als „natürlichem Verbündeten“ afroamerikanischer Gruppen
allerdings verschärft.339 Aristide, der in den USA Exil gefunden hatte, warf der Regierung
Rassismus vor und es entwickelte sich in den Vereinigten Staaten zunehmend ein
Machtkampf, der parallel zu der Auseinandersetzung zwischen Aristide und der Militärjunta
in Haiti verlief. Americas Watch und die National Coalition for Haitian Refugees warfen der
Clinton-Administration Tatenlosigkeit angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen in
Haiti vor. Mit der Kritik der Mitglieder des CBC und der Anhänger Aristides an den
Versuchen der Regierung, Aristide zu größeren Zugeständnissen gegenüber der Militärjunta
zu bewegen, stieg der Druck weiter an. Im April 1994 trat der Vorsitzende des TransAfrica
Forums, Randall Robinson, unter großer öffentlicher Aufmerksamkeit in den Hungerstreik,
um die Regierungspolitik zu kritisieren. Robinson verlangte die Verschärfung der
Wirtschaftssanktionen gegenüber Haiti und ein Ende der Abschiebepraxis von haitianischen
Flüchtlingen.340 Schließlich änderte die Regierungsspitze ihre Strategie in der Haiti-Politik
337
Vgl. Fauriol 1995c, S. 53.
Vgl. Guest 1995, S. 77 f.
339
Zur Bedeutung des CBC für Clinton siehe Steven A. Holmes, „With Persuasion and Muscle, Black Caucus
Reshapes Haiti Policy.“ New York Times, 14.07.1994, S. A 10.
340
Vgl. Faiola 1995, S. 85 f.
338
80
und verfolgte einen coercive diplomacy-Ansatz 341 , der spätestens ab Juli auf einen
Militäreinsatz hinauslief. Die Zugeständnisse der Clinton-Administration an den CBC und
Randall Robinson bezüglich des Wirtschaftsembargos und der Flüchtlingspolitik342 machen
deutlich, dass die amerikanische Haiti-Politik zunehmend und in erheblichem Ausmaß durch
ein
Netzwerk
von
Aristide-Anhängern,
liberalen
Menschenrechtspolitikern
und
343
afroamerikanischen Interessengruppen bestimmt wurde.
Zwar war die Anzahl der Flüchtlinge aus Haiti im Vergleich mit anderen Ländern, in denen
die USA während der 1990er Jahre intervenierten, relativ gering, dennoch können die in den
USA Asyl ersuchenden Haitianer als wesentlicher Faktor für die Interventionsentscheidung
angesehen werden.344 Und nicht zuletzt ist das Flüchtlingsproblem das Hauptmotiv für das
Ziel einer Verbesserung der Situation in Haiti – für Demokratisierung und Nation-Building.
Der Umstand, dass die Anzahl der Flüchtlinge, die während der Regierung Aristides 1991
außer Landes geflohen sind, die niedrigste seit 1980 war, bringt Iain Guest zu der
Schlussfolgerung, dass „democracy holds out the best prospect of addressing repression and
poverty, the root causes of the exodus.“345
5.1.2 Debatten in Öffentlichkeit und Exekutive
Nachdem sich die Militärjunta in Haiti nicht an das Abkommen von Governors Island hielt,
wurde in den USA über ein militärisches Eingreifen beraten. In der Clinton-Administration
stimmten Verteidigungsminister Les Aspin dagegen und der nationale Sicherheitsberater
Lake sowie Außenminister Christopher dafür. Schließlich wurde mit der Entsendung der
Harlan County eine Entscheidung getroffen, mit der die Administration eine große Schmach
erlitt. 346 Vor diesem Hintergrund sowie der Flüchtlingsproblematik erbat und erhielt die
Regierung im Juli 1994 die Vollmacht der UNO, eine multinationale Streitmacht einzusetzen,
341
Dabei ging die Regierung zwar zunächst ohne klare Drohungen oder zeitliche Begrenzungen, aber mit einer
Kombination aus diplomatischen Bemühungen und verstärkten Sanktionen vor, um eine schnelle Lösung der
Krise und die Rückkehr Aristides zu erreichen. Vgl. Böckenförde 2003, S. 218.
342
Am 21. April 1994, neun Tage nach Beginn des Hungerstreiks von Robinson, gewährte die Administration
auf Druck des CBC einem Boot mit 400 haitianischen Flüchtlingen an Bord die Einreise. Am selben Tag
verkündete die US-Regierung die Verschärfung der Wirtschaftssanktionen gegen Haiti. Zuvor hatte die
Regierung schärfere Sanktionen abgelehnt, aus Sorge, diese könnten die Situation in Haiti weiter verschlechtern
und zu einem Anstieg der Anzahl haitianischer boat people führen. Vgl. Faiola 1995, S. 84 f.
343
Vgl. Böckenförde 2003, S. 188.
344
Die Flüchtlingszahl Haitis war der RAND-Studie zufolge mit 1,9 pro Tausend Einwohnern gering im
Vergleich zu Bosnien mit 229 und Kosovo mit 500 Flüchtlingen pro Tausend Einwohnern. Vgl. Dobbins 2003,
S. 94 f.
345
Guest 1995, S. 77.
346
Vgl. Hacke 1997, S. 515 f. Vgl. hierzu Kapitel 4.1.2 der vorliegenden Untersuchung.
81
um mit allen notwendigen Mitteln den Regierungswechsel in Haiti zu erzwingen. John
Sweeny beschreibt die Entscheidung Clintons folgendermaßen:
“[...] he wanted to get the Congressional Black Caucus and African American leaders off his back, he
hoped to stop the flood of Haitian boat refugees who were undermining the gubernatorial prospects of
Florida’s Democratic governor Lawton Chiles, and he was determined to show a sceptical American
public that he was a tough and decisive leader – albeit after months of waffling and being humiliated
by the thugs who had ousted Aristide.”347
Clinton begründete den Plan der Wiederherstellung der Demokratie und der Beendigung von
Menschenrechtsverletzungen mit dem nationalen Interesse der USA, doch ließen sich davon
weder Kongress noch Öffentlichkeit gänzlich überzeugen. 348 Zwar war das militärische
Eingreifen
im (mehrheitlich
republikanischen)
Kongress
breit
debattiert
worden,
schlussendlich kam es jedoch weder zu einer Autorisierung noch zu einer Unterbindung der
Intervention. Neben den Mitgliedern des CBC neigten vor allem Demokraten zu einer
Intervention. Zahlreiche konservative Republikaner lehnten jedoch einen Einsatz
amerikanischer Soldaten, der nicht der Durchsetzung realpolitisch verstandener vitaler
Interessen dienen sollte, entschieden ab.349
Nach Meinung einiger Wissenschaftler waren die Debatte, die mehr oder weniger entlang der
Parteilinien geführt wurde, sowie die daraus resultierende lange Entschlusslosigkeit in der
amerikanischen Haiti-Politik mitursächlich für die Hinhaltetaktik der Militärführung in
Haiti. 350 Die Debatte hatte sich neben der Interessensdurchsetzung auch an der Person
Aristide entzündet. Vor allem im State Department und in den Geheimdiensten fanden sich
entschiedene Gegenstimmen zur Wiedereinsetzung Aristides. 351 Zu den Gegnern zählten
viele prominente Konservative in den USA, darunter Henry Kissinger, Jesse Helms, Elliott
Abrams, Bob Dole und Richard Cheney. Die CIA versuchte, Aristides Ansehen zu
beschädigen, indem sie Gerüchte schürte, er sei mental instabil und habe zur Gewalt
aufgerufen. Brian Latell, der Lateinamerika-Chefanalyst bei der CIA, erklärte nach einem
Besuch in Haiti, dass es dort entgegen der vorherrschenden Meinung keine Gewalt und
347
John Sweeney, Stuck in Haiti, Foreign Policy, Bd. 102, Frühjahr 1996, S. 143-151, S. 150.
Vgl. Faiola 1995, S. 83.
349
Vgl. Rudolf 2000, S. 322 f.
350
Vgl. Dobbins 2004, S. 3. Politiker in Haiti hätten demzufolge gelernt: „... if you do not like US policy, just
wait till the next election.“ Es bleibt jedoch hinzuzufügen, dass die Intervention auch innerhalb der
Demokratischen Partei nicht nur Unterstützung fand: Auf Anfrage des Weißen Hauses führte das
Repräsentantenhaus eine Abstimmung durch, die 219 Gegenstimmen für eine Intervention fand. Nur 17
Abgeordnete unterstützten die Pläne der Regierung. Vgl. G. Fauriol/ A. Faiola, Prelude to Intervention, in:
Fauriol 1995, S. 103-116, S. 114.
351
S. Böckenförde zufolge war es die Strategie der Aristide-Gegner, Aristide zwar als legitimen Präsidenten
anzuerkennen, seine Rückkehr aber möglichst bis zum Ende seiner Amtszeit hinauszuzögern. Vgl. Böckenförde
2003, S. 191.
348
82
Unterdrückung gäbe und lobte General Cédras als gewissenhaften Politiker.352 Generell war
die Rolle der USA während des Militärregimes zwiespältig. Einerseits verurteilten sie den
Militärputsch, unterstützten die Initiativen von OAS und UNO und vermittelten auf
Governors Island, andererseits unterstützten Teile der politischen Führung das Militärregime.
So konnte unter anderem glaubhaft nachgewiesen werden, dass Mitglieder der USamerikanischen Geheimdienste in die Bildung und Ausbildung der FRAPH involviert waren,
einer paramilitärischen Gruppe, die für einige der schlimmsten Menschenrechtsvergehen
unter dem Cédras-Regime verantwortlich war. 353 Darüber hinaus wurde offenbar eine
gezielte Kampagne gegen Aristide geführt, an der sowohl die Presse als auch das State
Department in erheblichem Maß beteiligt waren. 354 Dies lieferte den Republikanern
Argumente, sich jedweder Militäraktion entgegenzustellen, die den Präsidenten ins Amt
zurückgebracht hätte.
Auch in großen Teilen der Öffentlichkeit wurden die Pläne einer militärischen Intervention
zur Wiedereinsetzung Aristides nicht unterstützt. Am Vorabend der Intervention stimmten 60
Prozent gegen die Entsendung amerikanischer Streitkräfte nach Haiti, nur 31 Prozent waren
dafür. Auch unmittelbar nach der Intervention blieb eine knappe Mehrheit weiterhin dagegen.
Der Großteil der Öffentlichkeit ließ sich nicht von der US-amerikanischen Verantwortung für
die Wiederherstellung der Demokratie in Haiti überzeugen.355
Die Regierungsspitze setzte sich jedoch über die Gegenstimmen innerhalb des politischen
Systems und im gesellschaftlichen Umfeld hinweg. Mit den vorangegangenen Schritten hatte
sich die Clinton-Administration in eine Lage manövriert, aus der sie ohne Gesichtsverlust
nicht herauskommen würde. Die internationale, aber auch die nationale Glaubwürdigkeit der
US-Regierung schienen von der Wiedereinsetzung Aristides in Haiti abzuhängen.356
5.2 Die Ziele und das amerikanische Vorgehen
In erster Linie ging es bei der multilateralen Intervention Uphold Democracy in Haiti um die
Wiedereinsetzung des legitimen Präsidenten Jean-Bertrand Aristide. Bill Clinton nannte in
seiner Ansprache an die Nation am 15. September 1994 unmittelbar vor der Intervention
neben der Beendigung der Gräueltaten in Haiti die zusätzlichen Ziele der Sicherung der US352
Vgl. von Hippel 2000a, S. 99.
Vgl. Bob Shacochis, „Our Hidden Haitian Problem”, The Washington Post, National Weekly Edition, 8.-14.
April 1996.
354
Vgl. Dupuy 1997, S. 106 f. und S. 137.
355
Vgl. Rudolf 2000, S. 315.
356
Vgl. Richard Cohen, „Tied to Aristide“, Washington Post, 26.07.1994, S. 19.
353
83
Außengrenzen und den Erhalt der Glaubwürdigkeit der USA in der Welt, sowie ausdrücklich
die Wiederherstellung und Stabilisierung der Demokratie:
„Now the United States must protect our interests - to stop the brutal atrocities that threaten tens of
thousands of Haitians, to secure our borders and to preserve stability and promote democracy in our
hemisphere and to uphold the reliability of the commitments we make, and the commitments others
make to us.“357
Nach sechsmonatiger Besatzung übergab die Clinton-Administration die formale
Verantwortung für die Intervention an die Friedensmission der Vereinten Nationen UNMIH
und reduzierte die Anzahl der US-Soldaten auf 2.400 der etwa 6.000 Mann starken UNTruppen, die bis Ende Juni 1996 in Haiti stationiert waren.358 Die Ziele der folgenden UNMissionen waren im Wesentlichen: 1.) Die Herstellung eines sicheren Umfeldes und der
Schutz
von
internationalem
Personal
und
wichtigen
Einrichtungen;
2.)
Die
Professionalisierung der Armee und die Bildung einer neuen Polizei, sowie Verbesserungen
des Justizsystems einschließlich der Strafanstalten; 3.) die Vorbereitung und Durchführung
von freien und fairen Wahlen; und 4.) die Förderung wirtschaftlicher Entwicklung. 359
Ausländische Regierungen versprachen, innerhalb der folgenden 18 Monate 1,2 Milliarden
USD für Infrastrukturprojekte und Reformen bereitzustellen, woran die USA sich mit rund
200 Millionen USD beteiligen wollten. 360 Die USA finanzierten Uphold Democracy von
1994 bis zum Ende der Mission im Januar 2000 insgesamt mit etwa drei Milliarden USD.361
Die oben genannten Ziele wurden – wie von Anfang an beabsichtigt – von der haitianischen
Regierung anerkannt und unterstützt.362 Die Ergebnisse fallen dennoch sehr unterschiedlich
aus.
357
Bill Clinton in seiner Ansprache an die Nation am 15.09.1994, unter:
http://www.clintonfoundation.org/legacy/091594-speech-by-president-address-to-nation-on-haiti.htm
(eingesehen am 3.05.2005).
358
Vgl. Douglas Farah, „To Clinton, Mission Accomplished“, Washington Post, 30.03.1995, S. 1.
359
Resolution 940 (1994), auf der sowohl das Mandat der multinationalen Streitkraft als auch das Mandat der
UNMIH basierte, legte „the professionalization of the Haitan armed forces and the creation of a separate police
force“ und „establishing an environment conductive to the organization of free and fair legislative elections“ als
Ziele fest, während Resolution 1063 (1996), durch welche UNSMIH autorisiert wurde, die Ziele erweiterte um
„institution-building, national reconciliation, and economic rehabilitation in Haiti.“ Vgl.
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm und http://www.un.org/Docs/scres/1996/scres96.htm.
360
Vgl. Farah 1995, S. 2.
361
Vgl. Tom Squitieri, „Congress Acts to Get Troops Out of Haiti“, USA Today, 2.09.1999, S. 12.
362
Vgl. von Hippel 2000a, S. 108.
84
5.2.1 Sicherheit
Die primäre Aufgabe der US-geführten internationalen Eingreiftruppe und der UNMissionen bestand in der Herausbildung einer neuen, vom Militär unabhängigen Polizeikraft.
Da die bisherigen haitianischen Sicherheitskräfte bislang mit überaus repressiven Methoden
vorgegangen waren und sich durch Korruption und Inkompetenz auszeichneten, besaß die
Bevölkerung nur wenig Vertrauen in die Polizei. 363 Die International Police Monitoring
Force (IPM), die mit etwa 820 Mitgliedern aus 20 Ländern an der internationalen
Eingreiftruppe teilnahm, sollte den Aufbau und die Ausbildung der neuen nationalen Polizei
Haitis (PNH, Police Nationale Haїtienne) durchführen. Die CIVPOL (United Nations
Civilian Police), die im Rahmen der nachfolgenden UN-Mission UNMIH nach Haiti kam,
übernahm ab März 1995 diese Aufgaben.364 Die USA finanzierten die IPM und nahmen mit
50 entsandten Polizeikräften in Haiti erstmalig an einer CIVPOL-Operation teil.365
Aufgrund von mangelndem Personal, das die dysfunktionale Polizei sofort hätte ablösen
können, musterten Ausbilder der CIVPOL schrittweise das alte Sicherheitspersonal aus,
während gleichzeitig neue Rekruten ausgebildet wurden.366 Das anvisierte Ziel der Vereinten
Nationen war die Ausbildung von 6.726 Polizisten.367 Das Justizministerium der Vereinigten
Staaten organisierte ein viermonatiges Ausbildungsprogramm, das von Polizisten aus
Frankreich, Kanada und den USA durchgeführt wurde.368
Für die Übergangszeit setzten die USA zunächst eine so genannte Interim Public Security
Force (IPSF) ein. Diese rekrutierte sich vor allem aus ehemaligem Militärpersonal, das nicht
in Verbindung zum vorherigen Regime stand, sowie im Ausland lebenden Haitianern, die
eine sechstägige Ausbildung in den Vereinigten Staaten erhalten hatten. Ende 1994 umfasste
die IPSF fast 3.000 Mitglieder. Die „fähigsten“ Mitglieder der IPSF wurden schließlich in die
neu gegründete nationale Polizei Haitis aufgenommen.369
Ursprünglich hatte die Clinton-Administration geplant, parallel zur Etablierung der neuen
Polizei auch das Militär zu reformieren und eine kleinere und professionellere Armee von
363
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. 72.
Vgl. Nina M. Serafino, Policing in Peacekeeping and Related Stability Opertions: Problems and Proposed
Solutions, CRS Report, 30. März 2004, S. 50.
365
Vgl. US Department of State, The United States and International Civilian Policing (CIVPOL), 10. Januar
2003, unter: http://www.state.gov/g/inl/rls/fs/16552.htm. Während andere Länder diese Polizeikräften aus
nationalen Polizeikräften rekrutieren, greifen die USA auf private Sicherheitsfirmen (derzeit DynCorps) zurück.
366
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. 76.
367
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian
Police Mission in Haiti, S/1998/144 (20. Feb. 1998), § 21, unter
http://www.hri.ca/fortherecord1998/documentation/security/s-1998-144.htm.
368
Vgl. James F. Dobbins, Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping, ISD Report, Bd. II, Ausg. 1
(Oktober 1995), unter: http://sfswww.georgetown.edu/sfs/programs/isd/files/haiti.htm.
369
Vgl. von Hippel 2000a, S. 108-110.
364
85
ungefähr 1.500 Mitgliedern aufzubauen. Der Hintergrund war, dass die US-Regierung
fürchtete, dass die Auflösung des Militärs die Sicherheitslage weiter verschärfen würde, und
darüber hinaus sollte die Armee der Sicherung der Grenze zur Dominikanischen Republik
und der Küste dienen. Kurz nach seiner Rückkehr nach Haiti setzte sich Aristide jedoch
vehement für die Auflösung des Militärs ein, bis die USA schließlich einlenkten.370 Mitte
1996 waren Militär und Verteidigungsministerium aufgelöst. 371 Es wurde als äußerst
problematisch erachtet, dass durch die Auflösung der Armee zahlreiche Soldaten ihre Arbeit
verloren. Im Rahmen eines von USAID finanzierten Programms, das die International
Organization for Migration in Zusammenarbeit mit der haitianischen Regierung durchführte,
konnten jedoch viele ehemalige Soldaten in das Zivilleben integriert werden. Das Programm
wurde international als Erfolg gewertet.372
Anfängliche Hoffnungen der Clinton-Administration, dass Mitte 1996 etwa 6.500 gut
ausgebildete Polizisten bereitstehen würden und bis 2003 sogar zwischen 9.500 und 10.000,
erfüllten sich nicht.373 Anfang des Jahres 2000 zählte die PNH weniger als 5.000 Mitglieder,
von denen gut die Hälfte in der Hauptstadt stationiert war. 374 Es wurde von zahlreichen
gewaltsamen Zwischenfällen berichtet, bei denen die PNH nicht eingeschritten war oder
selbst Menschenrechtsverletzungen beging. Bis Februar 1997 waren etwa 50 Zivilisten von
der PNH getötet worden. 715 Polizeibeamte mussten bis Januar 1998 wegen
Menschenrechtsverletzungen oder Inkompetenz entlassen oder suspendiert werden.375 Seither
hat sich die Situation weiter verschlechtert. Im Jahr 2000 war die Anzahl der entlassenen
Polizisten auf 1.100 angestiegen, womit nur noch 3.500 bis 4.400 Polizeikräfte in dem etwa
acht Millionen Einwohner zählenden Land verblieben. Lange Arbeitszeiten, unzureichende
Ausbildung und mangelnde Ausrüstung sowie bessere Verdienstaussichten im privaten
Sicherheitsbereich führten dazu, dass die Anzahl der Polizisten weiter sank. Seit Bestehen
der neuen Polizei sind die Kriminalitätsraten nicht gefallen, sondern im Gegenteil noch
weiter angestiegen.376 Die RAND Corporation kommt zu dem Urteil: „The HNP [Haitian
National Police, A. G.] became for a time the most honest and effective component of the
370
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 76 f.
Vgl. von Hippel 2000a, S. 111.
372
Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 8.
373
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 77.
374
Vgl. von Hippel 2000a, S. 109.
375
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian
Police Mission in Haiti, S/1998/144 (20. Feb. 1998), § 19-20.
376
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 77.
371
86
Haitian bureaucracy, only to find itself slowly sucked back into the culture of corruption,
incompetence, and politicization in which it was embedded.“377
Entsprechend besorgt wurde in Haiti dem bevorstehenden Abzug der UN-Truppen
entgegengeblickt. Immer wieder mussten Polizei- und Streitkräfte der Vereinten Nationen
einschreiten um die Ordnung wiederherzustellen, und untergruben damit zusätzlich die
Glaubwürdigkeit der neuen Streitkräfte.378
Sowohl die multinationalen Streitkräfte als auch UNMIH standen aufgrund der
unzureichenden Entwaffnung der ehemaligen Armee und paramilitärischer Gruppen unter
massiver Kritik.379 Doch erlaubte die haitianische Verfassung den Privatbesitz von Waffen,
und so beschränkten sich die US-Truppen auf ein freiwilliges Rückkaufprogramm und das
Einsammeln weniger Handfeuerwaffen. Zwischen September 1994 und März 1995 konnten
13.281 Klein- und Kleinstwaffen zerstört und weitere 17.000 beschlagnahmt werden. Das
Programm wurde im Februar 1996 offiziell beendet, obwohl bekannt war, dass noch
zahlreiche Waffen im Umlauf waren.380
5.2.2 Wahlen
Die Wiederherstellung der Demokratie war ein Ziel der Clinton-Administration in Haiti. Dies
bedeutete zunächst vor allem die Rückkehr des Präsidenten Aristide und schließlich die
Durchführung von freien Wahlen sowohl auf kommunaler Ebene als auch Parlaments- und
Präsidentschaftswahlen. Alle Wahlen fanden unter internationaler Beobachtung der UN
statt.381 Die Parlaments- und Kommunalwahlen wurden im Juni und Juli 1995 durchgeführt.
Trotz einer Reihe von Unregelmäßigkeiten wertete die Clinton-Administration die
Kommunalwahlen
als
großen
Erfolg.
382
Die
Parlamentswahlen
mussten
wegen
Einschüchterungsversuchen und schlechter Koordination mehrmals wiederholt werden;
zahlreiche Parteien boykottierten die Wahl ganz.
383
Das von Aristide gegründete
Parteienbündnis Lavalas, in dem die Organisation Politique Lavalas (OPL) dominierend war,
377
Dobbins et al. 2003, S. 77.
Vgl. von Hippel 2000a, S. 110.
379
Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 8.
380
Vgl. von Hippel 2000a, S. 118.
381
Vgl. Dobbins et al. 2003, S. 78 f.
382
Manche Wahlstationen öffneten erst gar nicht, anderen gingen die Wahlzettel aus, sie besaßen nur
unvollständige Registrierungslisten der Wähler oder verteilten Wahlzettel, auf denen manche Kandidaten nicht
erschienen. Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 58 f.
383
Vgl. von Hippel 2000a, S. 112.
378
87
konnte sowohl die meisten regionalen Verwaltungen als auch die Mehrheit der Sitze im
Parlament übernehmen.384
Mit der zweiten Runde der Parlamentswahlen am 17. September 1995 sowie Nachwahlen am
13. August und am 3. Oktober wurden die rund 3,7 Millionen Wahlberechtigten innerhalb
eines halben Jahres viermal zu den Urnen gerufen. Entsprechend niedrig war die
Wahlbeteiligung bei den Präsidentschaftswahlen im Dezember 1995, die den Nachfolger
Aristides bestimmen sollten. 385 Bill Clinton hatte sich persönlich dafür eingesetzt, dass
Aristide gemäß der haitianischen Verfassung alle Ansprüche auf eine zweite Amtszeit
aufgab.386 Insgesamt überwachten 320 internationale Wahlbeobachter die Wahl. Die PNH
und die IPSF sorgten in Zusammenarbeit mit der militärischen Komponente der UNMIH, an
der die US-amerikanische Militärpolizei und Spezialtruppen beteiligt waren, für die
Sicherheit der Kandidaten und der Wahlstationen.387 Bei einer Wahlbeteiligung von nur 27,8
Prozent ging René Préval, der frühere Premierminister unter Aristide, mit 87,9 Prozent der
Stimmen als Sieger aus den Präsidentschaftswahlen hervor.388 Internationale Wahlbeobachter
berichteten über Wahlfälschungen, dennoch zweifelten weder die USA noch die UN die
Gültigkeit der Wahlen an. Alex Dupuy vermutet, dass eine Zurückweisung der Wahlen einen
Gesichtsverlust für die Demokratisierungsbestrebungen der Clinton-Administration bedeutet
hätte. Darüber hinaus gab es zu diesem Zeitpunkt keine wirklichen Alternativen zum
Lavalas-Bündnis.389
Die Situation verschlechterte sich, als die Lavalas-Bewegung 1997 auseinanderbrach und
Aristide mit der Fanmi Lavalas (FL) eine neue Partei gründete.390 Im April verlor die OPL391
ihre Parlamentsmehrheit an die FL und beschuldigte die Partei Aristides der Wahlmanipulation. Nachdem die OPL die zweite Runde der Parlamentswahlen boykottierte und
der Premierminister Rosny Smarth aus Protest zurückgetreten war, annullierte Préval
schließlich die Wahlen, löste das Parlament auf und regierte per Dekret.392
Das Amt des Premierministers blieb bis Anfang 1999 unbesetzt und Haiti geriet in eine
institutionelle Krise, die neben politischer Blockadehaltung auch zu einer Welle von politisch
384
Vgl. Alex Dupuy, Who is Afraid of Democracy in Haiti? A Critical Reflection, in: Haiti Papers, Nr. 7, Juni
2003, S. 4.
385
Vgl. Fanger 1997, S. 498.
386
Vgl. ebd. S. 510.
387
Vgl. Center for Strategic and International Studies, Elections and Rebuilding Institutions in Haiti 2001, S. 2.
388
Vgl. Fanger 1997, S. 498.
389
Vgl. Dupuy 2003, S. 4.
390
Vgl. von Hippel 2000a, S. 113.
391
Nach Zerfall des Lavalas-Bündnis änderte die OPL ihren Namen von Organisation Politique Lavalas in
Organisation du Peuple en Lutte.
392
Vgl. Dupuy 2003, S. 4.
88
motivierten Morden führte.393 General Charles E. Wilhelm, der Kommandeur des Southcom,
plädierte vor diesem Hintergrund für einen raschen Abzug der US-Truppen aus Haiti:
“[A]t this point, I am more concerned about force protection than cash outlays. The unrest generated
by political instability requires us to constantly reassess the safety and security environment in which
our troops are living and working. I have recommended that we terminate our permanent military
presence in Haiti, and conduct routine periodic engagement activities.”394
Angesichts des Zeitdrucks, unter dem die „Demokratisierung“ damit stand, stellten sich die
langfristigen Aussichten schon früh als ernüchternd dar. Vor allem die amerikanischen
Geheimdienste zeigten sich besorgt, dass die früheren militärischen Machthaber Haitis
offenbar nur den bevorstehenden Abzug der ausländischen Streitkräfte abwarteten, um die
politische Führung zu übernehmen.395 Die USA setzten die haitianische Regierung durch das
Zurückhalten der dringend benötigten Hilfsgelder unter Druck, bis Préval schließlich den 21.
Mai 2000 für Parlamentswahlen ansetzte.396
5.2.3 Institutionen
Vor dem Hintergrund korrupter, ineffizienter oder nicht existenter Institutionen schien die
„Wiederherstellung“ der Demokratie in Haiti ein schwieriges Unterfangen. Trotz der
staatlichen Dysfunktion beteiligten sich amerikanische Civil Affairs (CA) Streitkräfte nur zu
Beginn der Intervention beim Aufbau der Verwaltung. Im Oktober 1994 wurden auf Anfrage
des US-Botschafters 37 CA-Soldaten nach Haiti entsendet, die vor allem beim Aufbau der
administrativen Infrastruktur halfen und mit der Unterstützung der Verwaltung auf lokaler
Ebene betraut waren.397
Insbesondere das Justizsystem galt bei Beginn der internationalen Intervention als
außerordentlich mangelhaft. Rechtsschulen fehlte es an grundlegenden Hilfsmitteln wie
Klassenräumen und Büchern. Bis Mitte Mai 1995 hatten Staatsanwälte und Richter keine
zusätzliche Ausbildung erhalten. Oft waren sie des Lesens und Schreibens nicht mächtig.
Ferner waren in einem Land, in dem Kreolisch die Alltagssprache von 85 Prozent der
Bevölkerung ist, alle Gesetzestexte ausschließlich auf Französisch verfasst. Korruption,
393
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 59.
Gen. Charles E. Wilhelm am 4. März 1999 unter: http://ciponline.org/facts/ha99.htm (eingesehen am
10.05.2005).
395
Vgl. von Hippel 2000a, S. 113.
396
Vgl. Nissen 2000a, S. 145 ff.
397
Vgl. Von Hippel 2000a, S. 116.
394
89
Vetternwirtschaft, sowie mangelnde politische Unabhängigkeit waren die Regel.398 Mehrere
ausländische Demokratisierungsorganisationen wie das von USAID finanzierte ICITAP
(International Criminal Investigative Training Assistance Program) unterstützten die
haitianische Regierung bei der Justizreform. Landesweit bildete ICITAP sowohl zukünftige
Polizeikräfte als auch Richter und Rechtsanwälte aus.399 Die Reform-Bemühungen wurden
jedoch im Jahr 2000 aufgrund von Korruptionsvorwürfen, in die unter anderem USAID und
Beauftragte des amerikanischen Justizministeriums verwickelt waren, eingestellt.400
Eine Reform des Strafvollzugsystems wurde nicht durchgeführt. Vor allem Verbrechen
gegen die politische Opposition sowie Korruptionsfälle blieben oftmals ohne Folgen. 401
Staatliche Vollzugsanstalten waren weiterhin überfüllt und zahlreiche Insassen wurden nicht
rechtskräftig verurteilt.402
Hinsichtlich der undifferenzierten Parteienlandschaft in Haiti boten vor allem das National
Endowment for Democracy (NED) und seine Partnerorganisationen403 sowie mehrere NGOs
Unterstützung bei der Organisation von Parteien und Vorbereitung von Wahlkämpfen an. Als
Bestandteil seines Democracy Enhancement Project finanzierte USAID die Ausbildung von
Wahlhelfern und Überwachern von politischen Parteien.404
5.2.4 Wirtschaftlicher Wiederaufbau
Im August 1994, knapp einen Monat vor der Intervention, trafen sich Vertreter der
Exilregierung Aristides mit Beamten des Internationalen Währungsfonds, der Weltbank, der
Interamerikanischen Entwicklungsbank, Vertretern von USAID sowie anderen bilateralen
Geberorganisationen, und schlossen das „Abkommen von Paris“. Darin erklärte sich Aristide
zur Annahme eines Strukturanpassungsprogramms bereit, das unter anderem die
Privatisierung der Staatsbetriebe, die Abschaffung von Zöllen und ein Zurückdrängen des
398
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 78 f.
Vgl. USAID: Haiti: FY 2001 Program Description and Activity Data Sheets, unter:
http://www.usaid.gov/pubs/bj2001/lac/ht/haiti_ads.html (eingesehen am 5.05.2005).
400
Vgl. Freedom House 2005, S. 43.
401
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 79.
402
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Report of the Secretary-General on the United Nations Civilian
Police Mission in Haiti, S/1998/144 (20. Feb. 1998), § 32, unter
http://www.hri.ca/fortherecord1998/documentation/security/s-1998-144.htm.
403
Beim NED handelt es sich eigentlich um eine private Organisation, die jedoch alle Bezüge aus dem
föderalen Haushalt der USA erhält: Die Partnerorganisationen sind neben dem Center for International Private
Enterprise (CIPE) und dem American Center for International Labor Solidarity auch die beiden Institute der
Parteien der USA, das International Republican Institute (IRI) und das National Democratic Institute. Vgl.
http://www.ned.org/grants/grants.html.
404
Vgl. Center for Strategic and International Studies, Elections and Rebuilding Institutions in Haiti, 2001, S. 3.
399
90
staatlichen
Einflusses
in
der
Wirtschaft
vorsah.
Ohne
die
Einführung
des
Strukturanpassungsprogramms wären umfassende Finanzhilfen seitens der internationalen
und bilateralen Geber nicht gewährleistet worden. Im Rahmen des Strukturanpassungsprogramms sollte Haiti eine auf Export und Auslandsinvestitionen ausgerichtete Wirtschaftspolitik vorbereiten. Darin eingeschlossen war eine Politik der Lohnkontrolle und der
steuerlichen Einschränkungen. Der Geschäftsführer von USAID, Brian Atwood, schloss
explizit eine Erhöhung des Mindestlohnes aus, der bereits seit 1983 nicht mehr angehoben
worden war und dessen Kaufkraft sich zwischen 1985 und 1991 halbiert hatte.405 Nachdem
der Plan im Januar 1995 von Premierminister Smarck Michel offiziell vorgestellt wurde und
nachdem die Zahlungsrückstände Haitis bei den internationalen Finanzorganisationen
beglichen waren, begann die externe Hilfe zu fließen. In Paris war eine mehrjährige
internationale Hilfe in Höhe von 1,2 Milliarden USD vereinbart worden, von der etwa 900
Millionen USD bis Frühling 1996 bereitgestellt werden sollten. 406 Das etwas vage
formulierte Hilfspaket setzte sich aus humanitärer Hilfe, aus allgemeiner wirtschaftlicher und
politischer Hilfe, beispielsweise für die Unterstützung der Wahlen 1995, sowie aus
infrastruktureller Hilfe zusammen. Für den Aufbau der Infrastruktur stellten vor allem die
Weltbank und die Interamerikanische Entwicklungsbank Mittel bereit, während die
humanitäre Hilfe aufgrund der institutionellen Schwäche Haitis vor allem durch NGOs und
andere Organisationen geleistet wurde. Mehrere hundert NGOs und private Organisationen
leisteten die Entwicklungshilfe an der gesellschaftlichen Basis, so genanntes grassroots
development. Aufgrund ihrer Finanzierung sind vor allem die privaten Organisationen von
der bilateralen, staatlichen Entwicklungshilfe nur sehr schwer abzugrenzen. 407 Angesichts
des großen Einflusses, den Nichtregierungsorganisationen auf die Entwicklung Haitis
ausübten, sprach man bereits von einer „Regierung“ und „Invasion“ der NGOs und einer
einhergehenden Verdrängung staatlicher Kapazitäten.408
405
Vgl. Aguirre/ Sanahuja 1996, S. 175-177.
Vgl. Georges A. Fauriol, Harnessing International Resources, in: Georges A. Fauriol (Hrsg.), Haitian
Frustrations: Dilemmas for U.S. Policy. A Report of the CSIS Americas Program, Washington D.C., S. 173182, S. 176.
407
Vgl. ebd. S. 176 f.
408
Vgl. Center for Strategic and International Studies, Funding Post-Conflict Reconstruction: Lessons from
Haiti, 2001, S. 4.
406
91
5.3 Ergebnisse
Die Clinton-Administration wertete die Operation Uphold Democracy als großen Erfolg. Die
Ziele der UN-Resolutionen für die multilateralen Streitkräfte und die anschließende UNMIH
sah man erreicht:
„Given the chance, the Haitian people quickly focused on the ballot, not the bullet; on trade, not terror;
on hope, not despair. In just a year and a half, with our civilian help, they have completed presidential,
parliamentary and local government elections; trained a police force, that is as yet imperfect, but
showing great progress. They have dramatically, despite problems, improved the human rights
situation and begun to reverse the economic decline of the coup years. Haiti remains the poorest nation
in the Americas. There is no guarantee democracy will take hold or the economy will prosper. But its
people now have a real chance to build a better future for themselves and their children - and for the
U.S. forces who have acted in Haiti with such strength and with such skill are leaving when we
promised they would, we can say "mission accomplished.“409
Allein zwischen dem 17. September und dem 25. Oktober 1994 kehrten 7.782 Flüchtlinge
aus amerikanischen Auffanglagern nach Haiti zurück. 410 Dennoch stieg die Anzahl der
haitianischen Flüchtlinge in die USA nach 1994 noch weiter an.411
Mit der Machtübergabe an René Préval fand der erste Übergang zweier demokratisch
gewählter Präsidenten in der Geschichte Haitis statt. Darüber hinaus konnte in Haiti eine
vielfältige Zivilgesellschaft anwachsen, die sich zunehmend als ein fester Bestandteil der
„politischen Kultur“ Haitis entwickelte. Die politische Lage Haitis konnte mit der
Vertreibung der Junta jedoch nicht konsolidiert werden.412 Die niedrige Wahlbeteiligung bei
den Wahlen nach der Wiedereinsetzung Aristides 1995 wird als deutliches Anzeichen für die
mangelnde Glaubwürdigkeit des Regierungssystems in den Augen der Wähler gewertet.413
Die Implementierung demokratischer Prozesse wurde zudem durch die mangelnde
Reformbereitschaft zahlreicher Lavalas-Anhänger behindert. Auch nach der Wahl Prévals
blieb Aristide die entscheidende Figur im Hintergrund, der seine eigene und die
Machtposition der FL mit Hilfe eines weit verzweigten und in alle Institutionen
vordringenden klientelistischen Netzwerkes ausbaute. 414 Bereits während seiner ersten
Präsidentschaft hatte Aristide versucht, Kritiker aus gesellschaftlichen Basisorganisationen
über Ämterpatronage in sein Netzwerk einzubinden. Mit der Abschaffung der Armee 1995
409
Anthony Lake, Rede an der George Washington University, „Defining Missions, Setting Deadlines: Meeting
New Security Challenges in the Post-Cold War World“, 6. März 1996.
410
Vgl. Gélin-Adams/ Malone 2003, S. 303.
411
Vgl. Abb. 2.
412
Vgl. United Nations, Report of the Secretary-General on Haiti, S/2004/300 (16.April 2004), S. 3.
413
Vgl. Pei 2003, S. 21 f.
414
Vgl. Nissen 2000b, S. 232
92
wurde schließlich die letzte Institution beseitigt, die ihm und seinen Anhängern gefährlich
werden konnte.415
Abbildung 2: Flüchtlinge aus Haiti in die Vereinigten Staaten
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
1993
1994
1995
1996
1997
Flüchtlinge
1998
1999
2000
2001
2002
Asylanträge
Quelle: Eigene Erstellung auf Grundlage der Daten des UNHCR Statistical Yearbook 2002.
Nach Abzug der US-Truppen offenbarten sich insbesondere Defizite in der öffentlichen
Sicherheit und im Rechtssystem.416 Während die Reformbemühungen im Sicherheitssektor
sehr umfassend waren, wurde das Justizsystem vernachlässigt. Vor allem in ländlichen
Gebieten blieb es weiterhin für einen Großteil der Bevölkerung ohne Zugang, es mangelte an
Ressourcen und fachlicher Kompetenz. Aufgrund der Rückstände in der Bearbeitung und
Verfolgung von Straftaten konnten rund 80% der Insassen der staatlichen Vollzugsanstalten
nicht rechtskräftig verurteilt werden. 417 Darüber hinaus litt das Justizsystem unter der
massiven Korruption in Haiti. Laut Transparency International zählt der Karibikstaat zu den
drei korruptesten Ländern der Welt.418
415
Vgl. Dupuy 2003, S. 3 f.
Vgl. United Nations, Report of the Secretary-General on Haiti, S/2004/300 (16.April 2004), S. 3.
417
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Report of the Secretary-General on Haiti (16. April 2004),
S/2004/300, S. 12.
418
Vgl. Transparency International, Press Release: Corruption is endemic in Haiti's public institutions - TI
survey 2004.
416
93
Die Konsequenzen waren eine weitere Entfremdung der Bevölkerung vom Staat, eine
massive Zunahme von Selbstjustiz und dadurch die weitere Schwächung der staatlichen
Institutionen. 419 Zahlreiche Risikofaktoren blieben nach der Intervention bestehen. Zwar
waren die internationalen Truppen im Hauptstadtbereich sehr präsent, es wurde aber keine
Kontrolle des Hinterlandes angestrebt, sodass große Teile der paramilitärischen Kräfte dort in
den Untergrund gehen konnten. 420 Nicht alle Mitglieder der aufgelösten Armee wurden
entwaffnet und in das neue Jobprogramm integriert. In den Städten bedrohten sowohl linke
als auch rechte Milizen den Frieden, während in den ländlichen Gebieten die zenglendos,
kriminelle Banden von ehemaligen lokalen Machthabern der Duvalier-Diktatur, für
Unsicherheit sorgten. Die neu geschaffene PNH, die fast nur in Port-au-Prince vertreten war,
litt unter personellen und materiellen Mängeln sowie Defiziten an Professionalisierung. Als
die amerikanischen Truppen im Februar 1996 das Land verließen, waren die Offiziere im
Schnitt keine 60 Tage im Amt.421 Obwohl die PNH anfangs hoch gelobt wurde, wurden bald
Fälle extralegaler Hinrichtungen und Misshandlungen durch Angehörige der Polizei bekannt.
Eine strafrechtliche Verfolgung dieser Fälle war aufgrund der Schwächen des Justizsystems
nicht gegeben.422
Auch auf wirtschaftlicher Ebene konnten nur geringe Fortschritte erzielt werden. Nach der
Intervention 1994 erholte sich die Wirtschaft leicht, doch waren diese Erfolge eher auf die
Aufhebung der Sanktionen und den zeitweiligen großen Zufluss internationaler
Hilfszahlungen zurückzuführen als auf einen systemischen Wandel.423 Die großzügige USUnterstützung machte Haiti bis 1999 zum größten Pro-Kopf-Empfänger amerikanischer
Finanzhilfe in der westlichen Hemisphäre. Dennoch konnte die Infrastruktur nicht wesentlich
verbessert werden, das jährliche Pro-Kopf-Einkommen sank von 260 USD 1994 auf 225
USD im Jahr 1999 und das Land war weitgehend abhängig von ausländischer Hilfe. Auch
die von der US-Regierung zur Koordination ihrer Hilfsgelder gegründete Haiti Economic
Recovery Steering Group investierte nur wenig in langfristige Entwicklungen. Dies wurde
zum großen Teil auf den Widerwillen der haitianischen Regierung zurückgeführt, eine
umfassende Wirtschaftsreform durchzuführen. Infolge der populistischen Haltung der
Regierung hielten auch private Investoren ihre Gelder zurück. Im Zeitraum von 1990 bis
419
Vgl. Gélin-Adams/ Malone 2003, S. 299.
Vgl. Fanger 1997, S. 497.
421
Vgl. Kumar/ Cousens 1996, S. 6 f.
422
Vgl. Serge F. Kovaleski, „Haiti’s Police Accused of Lawlessness“, The Washington Post, 28. Sept. 1999.
423
Vgl. Dempsey/ Fontaine 2001, S. 63.
420
94
1999 gingen die Geldzuflüsse aus dem privaten Sektor – Direktinvestitionen, Aktienanlagen
und Exportkredite – um insgesamt 74 Millionen USD zurück.424
Das Steuersystem in Haiti wurde nicht reformiert und entsprechend wenig nationale Gelder
standen für den Aufbau der Infrastruktur zur Verfügung. Angesichts der großzügigen
internationalen Hilfe Mitte der 1990er Jahre wurde damit eine wertvolle Chance für eine
nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung vertan. Das Ausbleiben von Erfolgen hat rasch dazu
geführt, dass sich die internationalen Geber aus Haiti zurückzogen.425
Abbildung 3: US-Finanzhilfe für Haiti 1990-2005
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
In Mio USD
Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Daten von USAID, angegeben in Taft-Morales 2005, S. 16.
Zusätzlich stellte die Bush-Administration im Juli 2004 weitere 120 Mio. USD an Finanzhilfe in Aussicht.
Infolge des Strukturanpassungsprogramms blieb von dem Programm der sozialen
Gerechtigkeit und der Strukturreformen, das Aristide 1991 an die Macht gebracht hatte,
nichts übrig. Insbesondere die Landwirtschaft litt unter den Maßnahmen. Angesichts der
schlechten technischen, infrastrukturellen und finanziellen Situation hat die Marktliberalisierung in Haiti die Krise des primären Sektors sowie den Druck auf die Umwelt
424
Vgl. Center for Strategic and International Studies, Funding Post-Conflict Reconstruction: Lessons from
Haiti, 2001, S. 3 f.
425
Vgl. Pei 2003, S. 22.
95
weiter verschärft.426 Doch nicht alle geplanten Reformen wurden tatsächlich durchgeführt.
Obwohl Aristide die in Paris vereinbarten Reformen befürwortet hatte, setzte er sie nach
seiner Rückkehr nur halbherzig um. Zwar reduzierte er die Zölle und erklärte sich zu einem
niedrigeren Mindestlohn bereit, doch aufgrund von starkem Widerstand aus der Bevölkerung
und aus Kreisen der Eliten blockierte er die geplanten Privatisierungen. 427 Nach seinem
Ausscheiden aus dem Amt im Dezember 1995 trat Aristide mit größerer Vehemenz gegen
den Verkauf der Regierungsvermögen ein. Durch seinen Widerstand und zunehmende
Proteste aus der Bevölkerung wurden die Privatisierungen immer weiter verzögert,
woraufhin die internationalen Geber 1997 mit der Einbehaltung von 400 Millionen USD
drohten, die vor allem für den Aufbau der haitianischen Infrastruktur bestimmt waren.428
Aristides Nachfolger Préval verfolgte trotz der Proteste aus der Bevölkerung weiterhin das
Reformprogramm, das vor allem auf die Erholung des Unternehmenssektors zielte. Die
Privatisierungen hatten sich letztendlich zu einem Streitpunkt entwickelt, der sich bis zu dem
Bruch des Lavalas-Bündnisses zuspitzte. 429 Mit dem Auseinanderbrechen der politischen
Organisationsbasis des Präsidenten ging auch der Rückgang des Vertrauens der Bevölkerung
in die Politik einher. Zunehmend griff die politische Führung auf populistische Praktiken
zurück und förderte damit die starke Polarisierung der haitianischen Gesellschaft.430
Schon Tage nach Beginn der US-Intervention waren exit strategies im amerikanischen
Kongress diskutiert worden und aufgrund der zunehmenden Forderungen von Kongress und
Verteidigungsministerium, die Truppen abzuziehen, war das Interesse Washingtons an einem
langfristigen Engagement in Haiti gering:
„The United States, burned by the Somalia experience, did not view its mission as systematic
disarming of civilian paramilitary groups, fixing rutted roads, repairing the decrepit telephone
system or anything else that smacked of „nation building“.431
Nicht zuletzt die bevorstehenden Präsidentschaftswahlen in den USA trugen dazu bei, dass
Clinton die in Haiti stationierten US-Truppen mit der Kommandoübergabe an UNMIH im
März 1995 massiv reduzierte. Infolge der offensichtlich manipulierten haitianischen
Parlamentswahlen im November 2000 wurden alle weiteren finanziellen Mittel der USRegierung für Reformen von Polizei und Justiz in Haiti gestrichen. 432 Das wichtigste
426
Vgl. Gélin-Adams/ Malone 2003, S. 298.
Vgl. Dupuy 2003, S. 3.
428
Vgl. von Hippel 2000a, S. 114.
429
Vgl. Canute James, „Aristide Plots Return from the Wilderness to Haitian Presidency“, Financial Times, 16.
September 1999, S. 8.
430
Vgl. Fanger 1997, S. 496.
431
Douglas Farah, „To Clinton, Mission Accomplished“, Washington Post, 30. März 1995.
432
Vgl. Erikson 2004, S. 291 f.
427
96
Kriterium für erfolgreiches Nation-Building, ein langfristiges Engagement und andauernde
finanzielle Unterstützung, war damit nicht gegeben. Die innenpolitischen Kontroversen
führten zu einem halbherzigen Handeln der USA in Haiti.433 Die Gegner der Intervention und
des Versuchs, die Demokratie in dem strategisch und wirtschaftlich unbedeutendem Haiti zu
fördern, fühlten sich durch die oben beschriebenen Entwicklungen bestätigt. Dies spiegelt
sich
unter
anderem
in
einem
Zitat
George
W.
Bushs
während
des
Präsidentschaftswahlkampfes 2000 wider:
„I wouldn't have sent troops to Haiti. I didn't think it was a mission worthwhile. It was a nationbuilding mission. And it was not very successful. It cost us billions, a couple of billions of dollars,
and I'm not so sure democracy is any better off in Haiti than it was before.“434
5.4 Aktuelle Entwicklungen und Ausblick
Mit der Spaltung des Lavalas-Bündnisses 1997 nahmen die Machtkämpfe innerhalb der
politischen Klasse Haitis zu. Gegen Aristide und seine Anhänger bildete sich eine breite
Opposition, die in dem Bündnis Convergence Démocratique zusammengefasst war. Im Jahr
2000 wurde Aristide wieder gewählt. Die demokratische Legitimität seiner zweiten Amtszeit
war jedoch aufgrund der umstrittenen Wahlen zweifelhaft. Auch die Parlamentswahlen, die
ebenfalls 2000 stattfanden, waren trotz Wahlbeobachtung durch die OAS durch massive
Unregelmäßigkeiten gekennzeichnet.435 Zahlreiche Oppositionsparteien hatten zum Boykott
der Wahl aufgerufen und es kam zu erheblicher Gewalt im Vorfeld der Wahlen.436 Die USA
und
die
internationalen
Finanzinstitutionen
reagierten
mit
der
Einstellung
von
schätzungsweise 600 Millionen USD dringend benötigter finanzieller Hilfe für die
haitianische Regierung.437
Vor dem Hintergrund der ausbleibenden Wirtschaftshilfe schrumpfte die Wirtschaft im Jahr
2001 um rund 1,2 % und nochmals um 0,9 % im Jahr 2002. Darüber hinaus litt das Land
unter einer starken Inflation, dem Mangel an Investitionen und einem schwerwiegenden
Handelsdefizit.438
433
Vgl. Sweeney 1996, S. 146 f.
George W. Bush im 2. Fernsehduell mit Al Gore am 11.Oktober 2000, unter
http://www.cnn.com/ELECTION/2000/debates/transcripts/u221011.html.
435
Vgl. Astrid Nissen, Haiti nach Aristide: Die Konturen der Krise, in: Brennpunkt Lateinamerika Nr. 4 (29.
Februar 2004), S. 37-46, S. 37 f.
436
Vgl. Nissen 2000b, S. 231 ff.
437
Vgl. Dupuy 2003, S. 5. Darüber hinaus setzte auch die Europäische Union ihre Hilfe aus.
438
Vgl. CIA World Factbook 2005.
434
97
Seit den Wahlen von 2000 kam es vermehrt zu gewaltsamen Vorfällen, an denen auch
ehemalige Militärs beteiligt waren. Die demokratischen Defizite unter Aristide wurden
zunehmend deutlich. Als die Hilfszahlungen eingestellt wurden, schwand seine Popularität.
Ohne legitime und formelle Regierungsinstrumente musste er sich zunehmend auf illegitime
und informelle Macht stützen. 439 Er hatte Polizei und Justiz politisiert, politische Gegner
inhaftiert und bewaffnete Schlägertrupps – genannt Chimères – zur Unterdrückung der
Opposition finanziert.440 Die Chimères sind ein deutlicher Ausdruck des Phänomens privater
Gewaltakteure, die ihren Nährboden in den strukturellen Widersprüchen und institutionellen
Schwächen Haitis finden. Es handelt sich dabei um äußerst gewaltbereite Gruppen, die sich
vorwiegend aus den marginalisierten Bevölkerungsschichten Haitis rekrutieren und sich
zunehmend verselbständigt haben. Mit der Zeit haben sie ein eigenständiges Machtpotenzial
entwickelt, das sich vor allem in den ländlichen, weiter vom Machtzentrum Port-au-Prince
entfernten Provinzen entfaltet. 441 Die institutionelle Schwäche ließ Haitis Bedeutung als
Umschlagplatz des internationalen Drogenhandels weiter steigen. Die Bush-Administration
warf der Regierung unter Aristide mangelnde Kooperation bei der Drogenbekämpfung vor
und wies vor allem auf die Verstrickung hoher Regierungs- und Polizeibeamter in den
Drogenschmuggel hin.442
Grundlegende Rechte wie Assoziations- und Versammlungsfreiheit sowie Meinungs- und
Pressefreiheit konnten nur eingeschränkt wahrgenommen werden. Darüber hinaus bestanden
erhebliche Defizite bei der Kontrolle und Kompetenzabgrenzung von Exekutive, Legislative
und Judikative. Alle drei Bereiche unterstanden weitestgehend der Partei Aristides, der
Fanmi Lavalas (FL).443
Nachdem sich Konflikte zwischen Regierungs- und Oppositionsanhängern immer weiter
zuspitzten, eskalierte im Februar 2004 die Gewalt, als bewaffnete Rebellengruppen erste
Städte und Ortschaften einnahmen. Ursprünglich ging der Aufstand von ehemaligen
Mitgliedern einer militanten Truppe Aristides, der so genannten „Kannibalenarmee“ aus. Da
Aristide angeblich einen ihrer Leute hatte umbringen lassen, stellte die Gruppe sich gegen
ihn.444 Es schlossen sich jedoch schnell andere Rebellen an. Einer der Anführer war Guy
Philippe, ein ehemaliger Militär. Er war nach der Auflösung der Armee in die PNH integriert
439
Vgl. Dobbins 2004, S. 3.
Vgl. Freedom House 2005, S. 43.
441
Vgl. Nissen 2004, S. 40.
442
Vgl. Maureen Taft-Morales, Haiti: Developments and U.S. Policy since 1991 and Current Congressional
Concerns, CRS Report, 19. Jan. 2005, S. 18.
443
Vgl. Freedom House, The Worst of the Worst: The World’s Most Repressive Societies 2005, unter:
http://www.freedomhouse.org/research/mrr2005.pdf, S. 42 f.
444
Vgl. Freedom House 2005, S. 41.
440
98
worden und bis 1999 Polizeichef der zweitgrößten Stadt Haitis, Cap Haїtien.445 Auch wenn
die politische Opposition von der Situation profitierte, distanzierte sie sich offiziell von den
Rebellengruppen, weigerte sich jedoch auch, mit Aristide zu verhandeln.446 Am 29. Februar
2004 trat Aristide schließlich zurück und verließ das Land unter dem Vorwurf, dass die
Regierung Bush seinen Sturz inszeniert habe. Nach seiner Version haben ihn amerikanische
Soldaten zum Rücktritt und dem Verlassen des Landes gezwungen.447
Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschloss die Entsendung einer internationalen
Friedenstruppe, die ab dem 29. Februar drei Monate im Land bleiben sollte.448 Die Operation
Secure Tomorrow, an der sich Soldaten aus den USA, Frankreich, Brasilien, Chile und
Kanada beteiligten, war wesentlich kleiner als die Intervention Uphold Democracy zehn
Jahre zuvor. Mit knapp 2.000 Soldaten stellten die USA den größten Teil der Friedenstruppe,
die maximal 5.000 Soldaten und Polizisten umfasste. Washington zeigte jedoch aufgrund der
hohen Beanspruchung militärischer Ressourcen im Krieg gegen den Terror wenig
Bereitschaft für ein längerfristiges Engagement: „Reflecting significant changes in the
international security environment since 1994, the U.S. government did not devote large
quantities of U.S. soldiers and resources on a crisis deemed unrelated to the War on
Terror.“449 Während die USA die UN-Mission nach 1994 kommandiert und dominiert hatten,
übernahm nun Brasilien die Führung der UN-Stabilisierungsmission MINUSTAH (Mission
des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti), die die internationale Eingreiftruppe in
Haiti ablöste. An der insgesamt 6.700 Soldaten und 1.622 CIVPOL starken Friedensmission
sind derzeit nur drei US-amerikanische Militärangehörige beteiligt.
450
Neben den
Verpflichtungen in Afghanistan und im Irak wird dieses geringe Engagement auch darauf
zurückgeführt, dass es bereits der US- und UN-Intervention 1994 bzw. 1995 nicht gelungen
war, die Bedingungen in Haiti nachhaltig zu verbessern und Menschenrechtsverletzungen
und politische Gewalt zu beenden. „Consequently, the decision was made to intervene with a
small force to achieve narrow and limited objectives to stabilize the country, while pushing
the U.N. and countries within the hemisphere to deal with Haiti’s long-term future.“451
Nach den Bestimmungen der haitianischen Verfassung rückte der Oberste Richter, Boniface
Alexandre, in das Amt des Präsidenten nach. Ein aus sieben Persönlichkeiten aus Politik und
445
Vgl. Taft-Morales 2005, S. 17.
Vgl. Gratius/ Kempin 2004, S. 2.
447
Vgl. Josef Oehrlein, „Opfer der eigenen Taktik; Will Aristide sich durch die Entführungsvorwürfe an
Washington und Paris rächen?“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 11. März 2004, S. 14.
448
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 1529 (2004).
449
Joseph Napoli, The U.S. Role in Establishing the Multinational Interim Force and the UN Stabilization
Mission in Haiti (MINUSTAH), Center for Hemispheric Defense Studies, 2005, S. 32.
450
Vgl. Serafino 2005, S. 2.
451
Napoli 2005, S. 33.
446
99
Wirtschaft bestehender „Rat der Weisen“ bestimmte am 10. März 2004 den früheren UNDiplomaten und Wirtschaftsfachmann Gérard Latortue zum Interims-Premierminister. 452
Wahlen sind für Oktober bzw. November 2005 anberaumt.
Die Wiederaufnahme der Hilfszahlungen, die auf einer internationalen Geberkonferenz im
Juli 2004 vereinbart wurde, wird die wirtschaftliche Situation Haitis voraussichtlich leicht
verbessern. Anfang 2005 konnte Haiti seine Zahlungsrückstände bei der Weltbank
ausgleichen, sodass die Weltbank ihre Arbeit in dem Karibikstaat wieder aufnehmen wird.
Doch die politische Krise im Februar 2004 sowie schwere Überschwemmungen im Mai und
der Tropensturm Jeanne im September haben die ohnehin prekäre wirtschaftliche Lage noch
weiter verschärft.453
Auch die Sicherheitslage in Haiti ist äußerst prekär. Die Zersplitterung der Macht in kleinste
Fraktionen und rivalisierende Interessengruppen brachten den Karibikstaat an den Rand der
Handlungsunfähigkeit.
454
Steigende Kriminalitätsraten und organisierte Kriminalität
bedrohen die innere Sicherheit und offenbaren die Leistungsschwäche der nur 5.200 Mann
starken PNH, die oftmals selbst in kriminelle Machenschaften verstrickt ist. Trotz der
Präsenz von Blauhelmsoldaten in Haiti gehen die Kämpfe zwischen Aristide-Anhängern,
ehemaligen Rebellen und staatlichen Kräften weiter.455 Aristide ist bei einem großen Teil der
Bevölkerung nach wie vor äußerst populär und vielfach wird seine Rückkehr gefordert. In
der Vergangenheit wurden immer wieder Pro-Aristide-Demonstranten beschossen und
getötet. Die Gewalt und der Unmut über die andauernde katastrophale Versorgungs- und
Menschenrechtslage wachsen stetig an. 456 Über 700 Menschen sind zwischen November
2004 und Juni 2005 in Haiti infolge der Gewalt ums Leben gekommen, darunter sieben
Mitglieder der UN-Friedensmission.
457
Obwohl die UN-Truppen angesichts des
eskalierenden Sicherheitsproblems wenige Einflussmöglichkeiten haben, scheint eine
Stabilisierung des Landes ohne ausländische Hilfe nicht möglich. Die Bereitschaft der UN
für ein längerfristiges Engagement in Haiti wird durch die prekäre Sicherheitslage immer
mehr in Frage gestellt.458
Auch die USA werden sich aufgrund des internationalen Bedeutungsverlustes der Region
und ihrer Prioritätensetzung im „Kampf gegen den Terror“ nicht umfassend engagieren.
452
Vgl. Freedom House 2005, S. 41.
Vgl. CIA World Factbook 2005.
454
Vgl. Gratius/ Kempin 2004, S. 3.
455
Vgl. Süddeutsche Zeitung, „Erstmals UN-Blauhelme in Haiti getötet“, 22. März 2005, S. 8.
456
Vgl. The Boston Globe, „Backsliding in Haiti“, 25.04.2005, S. 10.
457
Vgl. Ginger Thompson, „A New Scourge Afflicts Haiti: Kidnappings“, New York Times, 6. Juni 2005, S. 1.
458
Diese Einschätzung beruht auf Aussagen des US-amerikanischen Botschafters in Haiti, James Foley. Vgl.
Thompson, S. 1.
453
100
Doch erfordert eine dauerhafte Stabilisierung Haitis neben einer umfangreichen Entwaffnung
und einer Umstrukturierung der Sicherheitskräfte auch langfristige Maßnahmen. Zunächst
müsste die Rechtssicherheit wiederhergestellt und der allgemeinen Straflosigkeit ein Ende
gesetzt werden. Vor dem Hintergrund der institutionellen Schwäche Haitis wird von einigen
Wissenschaftlern inzwischen schon die Möglichkeit einer Protektoratsverwaltung durch die
Vereinten Nationen in Betracht gezogen. Nur so könne der drohenden Anarchie
entgegengetreten und eine nachhaltige Entwicklung auf den Weg gebracht werden.459 Doch
weder die Vereinten Nationen, noch die haitianische Übergangsregierung scheinen einer
solchen treuhänderischen Verwaltung Haitis durch die UN zugeneigt zu sein. Bislang
beschränken sich die Diskurse der Vereinten Nationen auf die dringend benötigte
Wiederherstellung der Sicherheit.460 Gleichzeitig wäre jedoch eine umfassende Bearbeitung
der strukturellen Konfliktursachen in Haiti notwendig, das heißt, einerseits der staatlichen
Dysfunktionalität,
andererseits
der
Armut
und
Perspektivlosigkeit
der
Bevölkerungsmehrheit. 461 Nur so kann die Gewalt langfristig unter Kontrolle gebracht
werden.
459
Vgl. Jérôme Cholet/ Daniel Flemes, Haiti – Ein Jahr nach dem Sturz Aristides, in: Brennpunkt
Lateinamerika, Nr. 5 (7. März 2005), S. 45-55, S. 53 f.
460
Vgl. ebd. S. 54.
461
Vgl. Gratius/ Kempin 2004, S. 6.
101
6
Fazit
Das Anliegen der vorliegenden Arbeit war die Untersuchung des amerikanischen NationBuilding in Haiti nach 1994. Angesichts der politischen Krise in Haiti, die im Februar 2004
einen gewaltsamen Höhepunkt erreicht hatte, wurde die These vorangestellt, dass das
amerikanische Unternehmen, in Haiti stabile und demokratische Strukturen herbeizuführen,
gescheitert ist.
Aus der theoretischen Bearbeitung ging hervor, dass Nation-Building einen langfristigen
Prozess meint, in dem Staat und Gesellschaft durch die Herausbildung kollektiver
Identitätsstrukturen und auf der Basis einer nachhaltigen politischen, ökonomischen und
sozialen Entwicklung zusammenwachsen. Diesen Prozess von außen herbeizuführen
erfordert ein langwieriges, kostenintensives und mehrdimensionales Engagement, das
sicherheitspolitische, politische, ökonomische, soziale und psychosoziale Elemente in der
betroffenen Gesellschaft umfasst. Ein herausragender Ansatzpunkt für externe Akteure ist die
Veränderung der staatlichen Struktur und der staatlichen Prozesse, durch welche eine
vornehmlich von oben nach unten dominierte gesellschaftliche Integration erreicht werden
soll. Dabei hat sich die Auffassung durchgesetzt, dass liberale Marktwirtschaft und
Demokratie die geeignetsten Modelle für „nationale“ Entwicklung darstellen. Besonders das
US-amerikanische Verständnis von Nation-Building folgt dieser Auffassung. Aufgrund des
eigenen Erfahrungshorizontes haben sich diese Modelle in den USA zu einem „one-size-fitsall“- Konzept von Nation-Building entwickelt, das mit einem unterschiedlichen historischen
Kontext in den Zielländern unweigerlich kollidiert. Der Glaube an die universellen
amerikanischen Werte kann in vielen Ländern vor allem mit Hinblick auf die von nationalen
Interessen dominierte amerikanische Außenpolitik nicht nachvollzogen werden. Dadurch
werden, wie aktuell im Irak und in Afghanistan, Ressentiments und Widerstand erzeugt, die
die amerikanischen Bemühungen zu Nation-Building in Frage stellen.
Einleitend wurde die These formuliert, dass interne Charakteristika eines Landes externes
Nation-Building dort begünstigen oder erschweren können. Diese These wurde durch die
US-amerikanischen Erfahrungen gestützt. Vor diesem Hintergrund wurden die Ausgangsbedingungen in Haiti analysiert. Es wurde aufgezeigt, dass die staatlichen Kernfunktionen
Sicherheit, Legitimierung/ Rechtsstaatlichkeit und Wohlfahrt in Haiti erhebliche Mängel
aufweisen. Dabei wurden strukturelle Faktoren herausgearbeitet, die zur erodierenden
Staatlichkeit in Haiti beitrugen und die zum Teil tief in der haitianischen Geschichte
verankert sind. Diese sind unter anderem der Mangel an Ressourcen und die erhebliche
wirtschaftliche Abhängigkeit vom Ausland, in besonderem Maße von den USA, sowie ein
102
hohes Bevölkerungswachstum und Armut. Vor allem zeichnet sich Haiti jedoch durch das
Fehlen einer nationalen Identität aus. Die gesellschaftlichen Bruchlinien zwischen der
städtischen Elite und der ländlichen Bevölkerungsmehrheit haben sich seit der Kolonialzeit
verfestigt und dazu geführt, dass der Staat keine breite gesellschaftliche Basis aufweist.
Darüber hinaus resultiert die staatliche Schwäche in Haiti aus zahlreichen Prozessfaktoren.
Dazu zählen mangelnde Rechtsstaatlichkeit, Korruption, Klientelismus und die starke
politische Polarisierung der Bevölkerung, die sich zusätzlich in massiver Gewalt
niederschlägt. Diese Faktoren waren bereits vor 1990 bestimmend für Haiti. Die Hoffnung
auf eine Verbesserung der Situation, die 1991 mit der Wahl des Armenpriesters Aristide
aufkeimte, wurde rasch zunichte gemacht. Sein Sturz durch die Militärjunta und die damit
einhergehende rapide Verschlechterung der Menschenrechtslage stellten die Auslösefaktoren
für den staatlichen Zerfall Haitis dar. Die genannten Faktoren bildeten eine ungünstige
Ausgangslage für Nation-Building, doch viel wichtiger ist, dass sie zu einer äußerst
inkonsistenten Außenpolitik der USA in Haiti beitrugen. Die zögerliche Reaktion der USA
auf den Militärputsch, die sich zunächst auf den Erlass von Sanktionen gegen das Regime
beschränkte, wurde in der vorliegenden Untersuchung einerseits mit dem geringen
Stellenwert Haitis in der amerikanischen Interessenssphäre begründet. Zum anderen waren
dafür auch die innenpolitischen Kontroversen über die Eignung Jean-Bertrand Aristides zum
haitianischen Staatspräsidenten ursächlich. Erst die haitianische Flüchtlingswelle in die USA
und die eskalierenden Menschenrechtsverletzungen der Militärjunta, die über die
einflussreichen Interessenvertretungen in den USA und über die Medien publik gemacht
wurden, hatten den politischen Handlungsdruck erhöht. Dies führte zu einem Umschwung in
der amerikanischen Haltung und zur ausgehandelten militärischen Intervention. Der
mangelnde innenpolitische Rückhalt war jedoch der Grund dafür, dass die Bereitschaft für
ein langfristiges Engagement in Haiti von Beginn an nicht vorhanden war. Die Intervention
beschränkte sich auf die Friedenserhaltung und wurde nicht dazu genutzt, die politische
Entwicklung gestalten zu helfen. Die Maßnahmen, die getroffen wurden, waren nur punktuell
und unzureichend, und so konnten nur die kurzfristigen Ziele, das heißt, der Sturz der
illegitimen Militärjunta, die Wiedereinführung des demokratisch gewählten Machthabers und
das Abwenden einer Flüchtlingskrise erreicht werden. Das langfristige Ziel des Aufbaus
demokratischer Institutionen blieb unerfüllt. Von amerikanischer Seite wurde das Scheitern
jeglicher Bemühungen auf die lokalen Bedingungen und die schlechte Regierungsführung
innerhalb des Karibikstaates zurückgeführt. Für eine Konsolidierung stabiler Strukturen
hätten sich die Vereinigten Staaten Jahrzehnte in Haiti engagieren müssen, und nicht, wie
103
geschehen, nach nur zwei Jahren den Großteil der Truppen abziehen und die Unterstützung
massiv einschränken dürfen.
Das Beispiel Haiti macht deutlich, mit welcher konzeptionellen Problematik Nation-Building
behaftet ist. Wie gezeigt wurde, ist Nation-Building kein Ziel der amerikanischen
Außenpolitik, sondern ein Mittel, das die Verletzung der Souveränität eines anderen Landes
durch die USA rechtfertigt. Es soll entweder der Sicherung der eigenen Machtposition, der
regionalen Stabilisierung oder, wie im Fall Haitis, der Überwindung einer humanitären
Katastrophe dienen. Vor dem Hintergrund der eigenen Politikziele kann das US-Engagement
nicht den gesamten oben beschriebenen Nation-Building-Prozess umfassen. In Haiti entstand
so ein nicht auflösbarer Widerspruch zwischen den Versuchen, demokratische Strukturen
aufzubauen und dem festen Willen, die Truppen schnellstmöglich abzuziehen.
Je nach Zielsetzung betreiben die USA Nation-Building mit sehr unterschiedlichem
zeitlichem und finanziellem Aufwand. In der Regel schneidet es jedoch in einer KostenNutzen-Analyse schlecht ab. Nation-Building erfordert eine hohe Opferbereitschaft der
Vereinigten Staaten, wobei sich positive Ergebnisse – wenn überhaupt – erst nach einem
Zeitraum von mehreren Jahren oder Jahrzehnten herausstellen.
Das Beispiel Haiti, wo die USA mehrfach versucht haben für Ordnung zu sorgen, macht
schmerzlich
bewusst,
dass
externes
Engagement
einschließlich
umfangreicher
Wirtschaftshilfe nicht automatisch die Entstehung einer „guten“ Regierung und eine
ökonomische Verbesserung garantiert. Durch den Fehlschlag bei der wirtschaftlichen
Entwicklung und der fortgesetzten politischen Krise in Haiti wurde die Persistenz des Bruchs
zwischen Staat und Nation weiter gefördert. Im Ergebnis entstand keine Demokratie, sondern
es bildeten sich neue autoritäre Strukturen heraus. Darüber hinaus minderte das Scheitern den
innenpolitischen Rückhalt in den USA und schließlich auch die Bereitschaft für ein neues
umfangreiches Eingreifen auf der Karibikinsel im Jahr 2004.
104
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Anthony Lake, Rede an der George Washington University, „Defining Missions, Setting
Deadlines: Meeting New Security Challenges in the Post-Cold War World“, 6. März 1996,
unter: http://www.defenselink.mil/speeches/1996/s19960306-lake.html (eingesehen am
16.02.2005).
Fernsehansprache von William J. Clinton an die Nation am 15. September 1994, unter:
http://www.clintonfoundation.org/legacy/091594-speech-by-president-address-to-nation-onhaiti.htm (eingesehen am 3.05.2005).
Zweites Fernsehduell zwischen George W. Bush und Al Gore am 10. Oktober 2000, unter:
http://www.cnn.com/ELECTION/2000/debates/transcripts/u221011.html (eingesehen am
26.01.05).
118
Anhang
Chronologie der haitianischen Krise 1991-1994462
1991
30. Sept.
Militärischer Staatsstreich gegen Staatspräsident Aristide;
Juntaregierung unter Raoul Cédras.
Oktober
Die OAS beschließt ein Handelsembargo gegen Haiti.
1992
Januar
Entsendung einer OAS-Sonderkommission zur Situation der
Menschenrechte auf Haiti.
23./ 24. Feb.
OAS-Vermittlung
in
Haiti:
Vorvertrag
über
die
Wiederherstellung der Demokratie („Washington-Protokoll“).
Das Protokoll sieht die Nominierung eines neuen
Premierministers vor sowie die Anerkennung Aristides als
Präsident, ohne einen Termin für seine Rückkehr zu nennen.
März
Im Parlament wird der neue Premierminister nicht bestätigt.
Juni
Marc Bazin wird neuer Regierungschef.
August
Verhandlungen unter Aufsicht der OAS werden ergebnislos
abgebrochen.
3. Nov.
Clinton gewinnt die Präsidentschaftswahlen in den USA.
10. Nov.
Die Generalversammlung der OAS beschließt die Anrufung der
UNO
zur
Teilnahme
an
den
weiteren
Konfliktlösungsversuchen.
Dezember
Ernennung von Dante Caputo zum Sonderbeauftragten der
UNO und der OAS zur Vermittlung zwischen Aristide und der
Militärführung.
1993
14. Jan.
Präsident Clinton verkündet, dass seine Regierung die
Flüchtlingspolitik der Bush-Administration fortführen werde.
462
Diese Zusammenstellung beruht auf Fanger (1997), S. 501-506, Fauriol (1995), S. 190-195, Kumar (1999),
S. 385-388, sowie den jeweils angegebenen Originaldokumenten.
119
Februar
US-Regierung beschließt gegen den Rat des State Department
Ausnahmeregelungen
bzgl.
des
Embargos
für
Fertigungsbetriebe in haitianischen Freizonen.
Beschluss der UN-Vollversammlung zur Schaffung einer
gemeinsamen UN/ OAS-Überwachungsgruppe (MICIVIH).463
6. März
Zurückweisung des „Washington-Protokolls“ vom Feb. 1992
als „nicht verfassungskonform und ungültig“ durch die
Nationalversammlung und Premier Nérette.
Mai
Die US-Regierung beschließt den Einsatz der Küstenwache zur
Abriegelung
der
Küstengewässer
gegen
weitere
Bootsflüchtlinge.
8. Juni
Abdankung der Regierung Bazin.
16. Juni
UN-Sicherheitsrats-Resolution Nr. 841: Verhängung eines
vollständigen Embargos über Erdöl- und Waffenlieferungen.464
Juli
Der US Supreme Court bestätigt in letzter Instanz die
Rechtmäßigkeit des Einsatzes der Küstenwache. Der
Flüchtlingsstrom geht zurück, nachdem rund 27.000 (von
insges. 40.000) Bootsflüchtlingen nach Haiti zurückverwiesen
wurden.
3. Juli
Das „Governors Island Abkommen“ wird von Cédras und
Aristide unterzeichnet. Es sieht einen neuen Premierminister
und eine neue Regierung, Amnestieregelungen, Rücktritt der
Militärführung, die Entsendung einer UN-Ausbildungs-Mission
für Polizei und Militär sowie Aristides Rückkehr bis zum 30.
Oktober 1993 vor.465
27. Aug.
Robert Malval wird vom Parlament als Premierminister
bestätigt; der UN-Sicherheitsrat setzt das Embargo gegen Haiti
aus.466
Aug.-Sept.
Rasante Zunahme der gewaltsamen Zwischenfälle in Haiti:
Verfolgung Oppositioneller und Menschenrechtsverletzungen
durch die Junta. Neue Forderungen der Junta auf
„Nachbesserungen“ des „Governors Island Abkommens“.
13. Sept.
Ausweisung der OAS-Beobachter-Delegation aus Haiti.
463
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 40/ 27B, http://www.un.org/rights/micivih/first.htm.
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 841,
http://www.un.org/Docs/scres/1993/scres93.htm.
465
Vgl. Dokumente zur Haiti-Intervention. Vereinbarung von Governors Island vom 3. Juli 1993 (Wortlaut), in:
Blätter für deutsche und internationale Politik, Heft 11, 1994, S. 1401.
466
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 861,
http://www.un.org/Docs/scres/1993/scres93.htm.
464
120
23. Sept.
UN-Sicherheitsrats-Resolution zur Aufstellung einer leicht
bewaffneten UN-Truppe für Haiti (UNMIH) aus 1.267 Mann,
zum Aufbau neuer, aus den Streitkräften ausgegliederter
Polizeikräfte.467
11. Okt.
„Harlan County“-Zwischenfall: Landungsversuch eines UNKontingents von 225 Polizeiinstrukteuren wird durch
paramilitärische Banden in Haiti verhindert.
13.-18. Okt.
Die Militärführung lehnt entgegen dem Abkommen von
Governors Island den Rücktritt ab. Wiedereinführung der
Sanktionen, Verschärfung des Embargos und Einleitung
verschärfter Grenzüberwachung auf dominikanischer Seite der
Grenze.468
US-Regierung entsendet sechs Kriegsschiffe in die
Küstenregion Haitis.
23. Okt.
Ansprache Aristides vor der UN-Vollversammlung.
November
Vergeblicher Vermittlungsversuch der Vierergruppe („Kreis der
Freunde Haitis“, Kanada, Venezuela, Frankreich, USA).
Dezember
Angebot Malvals in Washington zu einer „Tripartite
Conférence“ unter Beteiligung des haitianischen Militärs, mit
dem Ziel einer Abwandlung der Bedingungen des Abkommens
von Governors Island. Aristide lehnt die Initiative ab; Malval
tritt als Premierminister zurück.
1994
14.-16. Jan.
Auf Initiative Aristides „Conférence Nationale
Réconciliation“ in Miami; Militär bleibt ausgeschlossen.
de
15. Jan.
Ablauf der Frist der „Vier Freunde“.
26. Jan.
US-Regierung verhängt Sanktionen gegen die Junta-Regierung
(Einreisesperre für 500 Angehörige der haitianischen
Streitkräfte; Sperre privater Bankguthaben).
15. Feb.
Vorlage eines neuen Plans für ein Überleitungsabkommen
durch die US-Regierung, der von Aristide abgelehnt wird. Die
USA geben den Plan im April 94 auf.
5. März
Aristide trifft den UN-Generalsekretär Boutros-Ghali und wirft
der UNO mangelnden politischen Willen zur Lösung der Krise
vor.
467
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 867,
http://www.un.org/Docs/scres/1993/scres93.htm.
468
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 873 (13. Okt.) u. Resolution 875 (16.Okt.),
http://www.un.org/Docs/scres/1993/scres93.htm.
121
23. März
Resolution 905: Verlängerung des Mandats der UNMIH bis
zum 30. Juni 1994.469
12. April
Der Vorsitzende des TransAfrica Forums, Randall Robinson,
tritt aus Kritik gegen die Rücksendung von haitianischen
Flüchtlingen in den Hungerstreik.
21. April
Die US-Regierung verkündet die Verschärfung der Sanktionen
gegenüber Haiti, inkl. eines vollständigen wirtschaftlichen
Embargos und der Schließung der haitianisch-dominikanischen
Grenze. Als „humanitäre Geste“ gewährt sie 400 haitianischen
Bootsflüchtlingen vor Miami die Einreise in die USA.
26. April
Der amerikanische Sonderbeauftragte für Haiti, Lawrence
Pezullo, tritt zurück. Die diplomatischen Lösungsversuche
gelten als gescheitert.
6. Mai
Resolution 917: Ausweitung der Embargomaßnahmen,
Forderungen: Rücktritt der Militärführung, Durchführung der
vereinbarten Reformen von Polizei und Militär, Schaffung
eines sicheren Umfelds für freie und faire Parlamentswahlen,
Schaffung eines geeigneten Umfeldes für Dislozierung der
UNMIH, Rückkehr des demokratisch gewählten Präsidenten.
Ultimatum bis zum 21. Mai.470
18. Mai
Bestimmung von Jonassaint zum Präsidenten Haitis („Wahl“
unter Teilnahme von 29 der 77 Abgeordneten); „Absetzung“
Aristides wegen längerer Abwesenheit unter Berufung auf Art.
149 der Verfassung.
21. Mai
Inkrafttreten des verschärften Embargos durch die UNO.
12. Juni
Ausrufung des „Notstandes“ durch die haitianische Regierung.
30. Juni
Resolution 933: Das Mandat der UNMIH wird bis zum 31. Juli
verlängert471 und – auf Initiative der USA – die Vorbereitung
zur militärischen Invasion Haitis begonnen.
11. Juli
Ausweisung
der
UN/OAS-Beobachtergruppe.
Weitere
Verschärfung der Sanktionen durch die USA (Verbot aller
Finanztransaktionen; allgemeine Kontensperre).
31. Juli
Resolution 940: Nach Kapitel VII der UN-Charta erhalten die
USA die Vollmacht, im Rahmen einer multinationalen
469
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 905,
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm.
470
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 917,
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm.
471
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 933,
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm.
122
Streitkraft „allen erforderlichen Mittel zur Wiederherstellung
der staatlichen Ordnung“ in Haiti einzusetzen.
UNMIH wurde auf 6.000 Mann erhöht und sollte bis spätestens
Feb.1996 zum Abschluss kommen.472
Mitte August
CARICOM-Gipfel in Jamaika stimmt mehrheitlich einer UNIntervention in Haiti zu. Stationierung von UN-Beobachtern in
der Dominikanischen Republik zur Überwachung des
Embargos.
15. Sept.
Ansprache Clintons an die Nation zur Vorbereitung für eine
mögliche Invasion Haitis.
18. Sept.
Schlichtungsmission von Ex-Präsident James Carter, Senator
Sam Nunn und General Colin Powell in Haiti: Zusagen über die
Konditionen des Rücktritts der Militärjunta und ihre Sicherheit
im Exil.
Cédras und die Militärführung erklären sich bereit, bis zum 15.
Okt. zurückzutreten. Clinton informiert die Nation im
Fernsehen, dass die Delegation unter Carter eine erfolgreiche
Lösung der Krise verhandelt hat.
19. Sept.
Die ersten von insgesamt 20.000 vor allem US-amerikanischen
Soldaten landen in Haiti.
26. Sept.
USA heben sämtliche Sanktionen auf, mit Ausnahme der
Sperrung von Bankguthaben. UN-Sicherheitsrat beschließt das
Ende der internationalen Embargo-Maßnahmen mit Wirkung
für den Tag nach der Rückkehr Aristides.473
12./ 13. Okt.
Cédras und Staatschef Jonassaint treten zurück; Kabinettsbildung unter Malval.
15. Okt.
Aristide kehrt als rechtmäßiger Präsident nach Haiti zurück.
1995
31. März
Resolution 975: Umwandlung des US-Militärkontingents in
Haiti in eine UN-Mission (UNMIH) mit rund 6.000
Blauhelmen für eine auf ein Jahr befristete Stationierung.474
472
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 940,
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm.
473
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 944,
http://www.un.org/Docs/scres/1994/scres94.htm.
474
Vgl. Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, Resolution 975,
http://www.un.org/Docs/scres/1995/scres95.htm.
123
Missionen der Vereinten Nationen in Haiti 1994 bis 2004
Mission
Dauer
US-geführte
multinationale
Eingreiftruppe
Sept. 1994
- März
1995
United Nations Mission
in Haiti (UNMIH)
März 1995
– Juni 1996
United Nations Support
Mission in Haiti
(UNSMIH)
Juni 1996Juli 1997
United Nations
Transition Mission in
Haiti (UNTMIH)
Aug. –
Nov. 1997
Mission de la Police des
Nations Unies en Haïti
(MIPONUH)
Dez. 1997März 2000
Mandat
Resolution 940 (1994)
(Kapitel VII der UN-Charta)
- Rückführung des legitim gewählten
Präsidenten und Wiedereinrichtung der
legitimen Regierung
- Errichtung eines sicheren und stabilen
Umfeldes
- Errichtung, Entwicklung und
Ausbildung einer neuen nationalen
haitianischen Polizei (PNH)
- Auswahl ehemaliger ArmeeAngehöriger zur Teilnahme an der
PNH
Resolutionen 940 (1994) und 975 (1995)
- Erhalt eines sicheren und stabilen
Umfeldes
- Schutz von internationalem Personal
und wichtigen Institutionen
- Errichtung, Entwicklung und
Ausbildung einer neuen nationalen
haitianischen Polizei (PNH)
- Unterstützung der Regierung bei der
Vorbereitung und Durchführung von
Wahlen
Resolution 1063 (1996)
- Unterstützung und Beitrag zur
Professionalisierung der PNH,
einschließlich der Ausbildung von
speziellen Abteilungen für crowd
control; einer rapid reaction force und
der Wache für den Nationalpalast
- Unterstützung bei der
Aufrechterhaltung eines sicheren und
stabilen Umfeldes
- Koordination der UN-Aktivitäten „to
promote institution-building, national
reconciliation and economic
rehabilitation in Haiti”
Resolution 1123 (1997)
- Sorge für die Sicherheit der
Angehörigen der Vereinten Nationen
- Unterstützung bei der
Professionalisierung der PNH; v.a. der
aufsichtsführenden Ebenen;
Ausbildung spezieller Polizeieinheiten
- Beratung
- Unterstützung bei der Koordination
der UNDP und bilateraler Geber
Resolution 1141 (1997)
- Förderung der Beachtung von
Menschenrechten
- Stärkung der PNH und der Justiz
Autorisiertes
Personal
20.000 Soldaten
aus 28 Staaten
6.000 Soldaten
und 900 CIVPOL
600 Soldaten und
300 CIVPOL;
zusätzlich
weitere 800
Soldaten aus
Kanada und
Pakistan, die von
Kanada und den
USA finanziert
wurden
250 CIVPOL and
50 Soldaten
300 CIVPOL;
einschließlich
einer speziellen
Polizeieinheit
124
Mission Internationale
Civile d'Appui en Haïti
(MICAH)
März 2000Feb. 2001
US-geführte
multinationale
Eingreiftruppe unter
Beteiligung der USA,
Frankreich, Brasilien,
Chile und Kanada
März – Juni
2004
Mission des Nations
Unies pour la
Stabilisation en Haïti
(MINUSTAH)
Juni 2004Juni 2005
Resolution der UN-Generalversammlung
A/54/193 (1999)
- Konsolidierung der Ergebnisse der
vorangegangenen Missionen
- Weitere Förderung von
Menschenrechten
- Stärkung der PNH und der Justiz
Resolution 1529 (2004)
(Kapitel VII der UN-Charta)
- Wiederherstellung der Sicherheit
- Unterstützung der humanitären Hilfe
- Unterstützung der PNH und der
Küstenwache
Resolution 1542 (2004)
(Kapitel VII der UN-Charta)
- Erhalt eines sicheren und stabilen
Umfeldes
- Unterstützung der Übergangsregierung
- Unterstützung bei der
Professionalisierung der PNH
- Demobilisierungs- und
Wiedereingliederungsprogramme für
bewaffnete Gruppen
- Operative Unterstützung der PNH und
der Küstenwache
- Institutionelle Stärkung, vor allem des
Strafvollzugssystems
- Schutz der Einrichtungen und des
Personals der UN
- Unterstützung bei der Vorbereitung
und Durchführung von
frühstmöglichen Wahlen
- Förderung und Schutz der
Menschenrechte
100 (nicht
bewaffnet, nicht
uniformiert; nicht
ausschließlich
Angehörige von
Polizeikräften)
Am 15. März
2004 insgesamt
2.731 Soldaten,
davon
1.700 USSoldaten, 127
kanadische und
327 chilenische
Soldaten475
6.700 Soldaten
und 1.622
CIVPOL
Quelle: http://www.un.org
475
U.S. Department of State, Political, Security, and Civil Developments in Haiti (March 15, 2004 Weekly
Report), unter: http://www.state.gov/p/wha/rls/30486.htm (eingesehen am 18.05.2005).
125
Erklärung
Hiermit versichere ich, dass ich diese Diplomarbeit selbständig verfasst und keine anderen
als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel benutzt habe. Die Stellen meiner Arbeit, die
dem Wortlaut oder dem Sinn nach anderen Werken entnommen sind, habe ich in jedem
Fall unter Angabe der Quelle als Entlehnung kenntlich gemacht. Dasselbe gilt sinngemäß
für Tabellen, Karten und Abbildungen.
Köln, 16.06.2005