Monetäre Anreize und Finanzierungsmöglichkeiten zur

Einleitung
Der Boden, als obere Schicht der Erdkruste einschließlich der flüssigen und
der gasförmigen Bestandteile gesetzlich definiert1 und durch die gesellschaftliche Nutzung geprägt2, wurde und wird als Umweltmedium aufgrund des
fortschreitenden Bodenverbrauchs im quantitativen wie qualitativen Ausmaß immer stärker wahrgenommen3. Der unbebaute, in seiner ökologischen
Funktion bestehende Boden ist eine begrenzte Ressource. Die natürlichen
Bodenfunktionen sind aufgrund der hohen Nutzungsintensität durch menschliche Einflussnahme erheblich belastet. Diese Einsicht führte zu einem neuen
Verständnis, wonach der Bodenschutz4 die Erhaltung der natürlichen Bodenfunktionen5 beinhaltet6. So gewinnt der Bodenschutz aufgrund des fortschreitenden Bodenverbrauchs7 und beschleunigter Degradationsprozesse8 sowohl
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Vgl. § 2 Abs. 1 BBodSchG v 17.03.1998 (BGBl. I S. 502), geändert durch G v
09.12.2004 (BGBl. I S. 3214). Zur Herausnahme des Gewässerbettes Peine, DVBl.
1998, 159; Peine, NuR 1999, 124f.
Arnold, Geospektrum 1998, 38f. Die verschiedenen Nutzungen und Funktionen
des Bodens sind nicht immer leicht in Einklang zu bringen, vgl. Joneck, UWSF-Z.
1997, 419.
Der Boden wurde erstmals im Jahre 1971 durch das Umweltprogramm der BReg in
die „Zieltrias“ Boden, Wasser, Luft aufgenommen. Vgl. BT-Drs. 6/2710, S. 6ff.
Der Begriff des Bodenschutzes umfasst in diesem Zusammenhang die Bodenerhaltung, insbesondere die natürlichen Bodenfunktionen i. S. § 2 Abs. Nr. 1 BBodSchG
sowie die Bodensanierung, sofern es zu schädlichen Bodenveränderungen gekommen
ist, § 2 Abs. 3 bis 8 BBodSchG.
Die natürlichen Bodenfunktionen nach dem BBodSchG bestehen in der Lebensgrundlage und in dem Lebensraum für Menschen, Tiere, Pflanzen und Organismen; als
Bestandteil des Naturhaushalts sowie in dem Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium für stoffliche Einwirkungen.
Vgl. hierzu § 2 Abs. 2 Nr. 1a-c BBodSchG sowie Peine, DVBl. 1998, 157f.
Die Bodenversiegelung zählt zu den quantitativen Bodenbelastungen, da die Inanspruchnahme der Bodenflächen durch Bauwerke, Verkehrsanlagen oder Deponien
erfolgt, so dass eine Beeinträchtigung der natürlichen Bodenfunktionen vorliegt, Vgl.
Schlabach, UPR 1996, 1; Peine, DVBl. 1998, 160.
Zu den Degradationsprozessen gehören die Erosion, der Rückgang der organischen
Substanz, die Bodenkontamination, die Bodenversiegelung, die Bodenverdichtung,
der Rückgang der biologischen Vielfalt im Boden, die Versalzung sowie Überschwemmungen und Erdrutsche.
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im europäischen9 als auch im nationalen Kontext immer mehr an Bedeutung.
Die zentrale Fragestellung ist, mit Hilfe welcher Instrumentarien der fortschreitende Bodenverbrauch und die Bodenverunreinigungen gestoppt werden können. Diese Problemstellung ist eng verbunden mit der Finanzierung
und Steuerung solcher Ziele und Maßnahmen. Die Arbeit hat daher zum Ziel,
Maßnahmen der Bodenerhaltung und -sanierung und ihre finanziellen Auswirkungen zu untersuchen und zu bewerten. Schwerpunkt wird hierbei der Einsatz
von Abgaben im Bereich des Bodenschutzes sein.
Um die Zielsetzungen des Bodenschutzes zu erreichen, finden verschiedene planerische und ordnungsrechtliche Instrumentarien Anwendung. Die
Arbeit beschäftigt sich in ihrem ersten Teil mit den rechtlichen Rahmenbedingungen, die das Bauplanungs- und Naturschutzrecht für Maßnahmen der
Flächenerhaltung vorgeben und überprüft diese auf ihre Wirksamkeit sowie die
Kostenfolgen. Der fortschreitenden Bodeninanspruchnahme wird ein gezieltes Flächenmanagement entgegengesetzt, das vor allem in der Schaffung von
Flächenpools10 seinen Niederschlag findet. Diese Maßnahmen sind meist
kostenintensiv und eine Refinanzierung ist derzeit nicht immer möglich11.
Des Weiteren werden die nachsorgenden bodenschützenden Maßnahmen
beleuchtet, die maßgeblich die Erfassung und Beseitigung von Bodenverunreinigungen beinhalten. Diese Maßnahmen werden allerdings nicht im gebotenen Umfang durchgeführt, so dass die Anzahl von verunreinigten Flächen und
Verdachtsflächen nur schrittweise verringert wird. Grund für die nur zögerliche
Umsetzung von bodenschützenden Vorgaben sind die hohen Kosten, die insbesondere durch die Sanierungsmaßnahmen entstehen12. Die Sanierungskosten werden
für die Europäische Union mit etwa 2,4 bis 17,3 Mrd. € jährlich bewertet13. In der
Bundesrepublik Deutschland sind etwa 271.000 Flächen als altlastenverdächtig
erfasst, deren Kosten in die Milliarden Euro gehen14. Ein umfassender nachsorgender Bodenschutz steht und fällt daher mit einer gesicherten Finanzierung. Wie
eine solche Finanzierung erfolgen kann, welche zusätzlichen Finanzierungsmittel
zu Verfügung stehen, wird ebenfalls Gegenstand der Untersuchung sein.
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Vgl. Mitteilung KOM v 16.04.2002 „Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie“
sowie Mitteilung KOM v 27.09.2006 „Thematische Strategie für den Bodenschutz“.
Vgl. hierzu Näheres unter B.III.3.
Vgl. hierzu Punkt B.III.4.
Vgl. Näheres unter Punkt C.IV.
Mitteilung KOM, Strategie für den Bodenschutz, S. 4.
BMU, Bodenschutz und Altlasten Situation (2011).
In der Praxis reichen die planungs- und ordnungsrechtlichen Instrumente nicht
aus, um die fortschreitende Flächeninanspruchnahme und die Bodenverunreinigungen zu reduzieren. Es bedarf weiterer Anreize und Finanzierungsansätze, um
einen umfassenden Bodenschutz zu gewährleisten, die zu untersuchen ein weiteres Anliegen der Arbeit ist.
In diesem Zusammenhang sollen vor allem die Einsatzmöglichkeiten von
Abgaben in Bezug auf ihre Steuerungsfunktion und als Finanzierungsquellen für
einen wirksamen Bodenschutz untersucht und bewertet werden. Der Abgabenbegriff unterscheidet kompetenzrechtlich zwischen Steuern und nicht steuerlichen
Abgaben, wie Gebühren, Beiträgen und Sonderabgaben15. Hierbei ist zu klären,
ob durch Abgaben Anreize für den vor- und nachsorgenden Bodenschutz gesetzt
werden können. Dies bedarf einer Ausgestaltung der Abgaben zugunsten des
Bodenschutzes. Im steuerlichen Bereich liegen verschiedene Reformmodelle
der Grundsteuer vor, deren Vor- und Nachteile im Hinblick auf einen wirksamen Bodenschutz hin verglichen und diskutiert werden sollen. Im nicht steuerlichen Bereich sollen die Gestaltungsmöglichkeiten bei Gebühren und Beiträgen
sowie den Sonderabgaben mit Bezug auf den Bodenschutz geprüft werden. Als
Alternative bzw. Ergänzung zum abgabenrechtlichen Instrumentarium werden
die Flächenausweisungs- und Versiegelungsrechte als besondere Ausgestaltung
der Zertifikatslösung auf ihre Wirkung zur Verringerung der derzeitigen Flächeninanspruchnahme hin untersucht.
Neben der Möglichkeit, durch Abgaben Anreize für einen wirksamen Bodenschutz zu setzen, ist auch die Finanzierung des vor- und nachsorgenden Bodenschutzes zu gewährleisten. Daher sollen Finanzierungsmöglichkeiten im Rahmen
der haushaltsmäßigen Ausgaben für Sachaufgaben und Finanzausgleichsleistungen zum Schutz des Bodens erörtert werden. Hier stellt sich insbesondere
die Frage, wie durch Finanzierungsprogramme und Fördermodelle Maßnahmen
im Bereich des vorsorgenden Bodenschutzes und der Altlastensanierung gezielt
durchgeführt werden können. In diesem Zusammenhang wird auch die Eignung
von Fondslösungen, die sich vor allem aufgrund ihrer Zweckbindung im Umweltbereich besonders bewährt haben, für die Finanzierung von bodenschutzrelevanten Projekten diskutiert.
15 Vgl. hierzu Teil 2.
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