Bedingungen einer demokratischen EU

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Die Bedingungen der Demokratie in der Europäischen Union
Jörg GERKRATH, Professor an der Universität Avignon
Einleitung
I.
Eine heterogene europäische Öffentlichkeit
A. Legitimation
1° Eine Union von Demokratien
2° Eine demokratische Union
B. Repräsentation
1° Die Vertretung der Unionsbürger durch das europäische Parlament
2° Die Vertretung der Mitgliedstaaten durch die Räte
C. Partizipation
1° Mitwirkungsrechte der Unionsbürger
2° Beteiligung der Zivilgesellschaft, der repräsentativen Verbände und der Betroffenen
3° Beteiligung der Sozialpartner
4° Die Bürgerbeteiligung
II.
Das Regieren in einem komplexen System
A. „Accountability“
1° Die politische Verantwortlichkeit der Kommission
2° Die politische Verantwortlichkeit der Ratsmitglieder
3° Die Verantwortlichkeit der europäischen Agenturen
B. Transparenz
1° Klarheit und Lesbarkeit der europäischen Gesetzgebung
2° Zugang zu Dokumenten
3° Die Öffentlichkeit der Debatten
C. „Europäisches Regieren“
Schluss
Einleitung
Der europäische Konvent hatte den Entwurf des Verfassungsvertrags für Europa symbolisch
unter das Vorzeichen von Demokratie gestellt. Der Präambel des Entwurfs ging in der Tat ein Satz
des Thukydides voraus: „Die Verfassung, die wir haben ... heißt Demokratie, weil der Staat nicht
auf wenige Bürger, sondern auf die Mehrheit ausgerichtet ist“ (Thukydides, II, 37)1. Das von
Präsident Giscard d’Estaing ausgewählte Zitat sollte daran erinnern, dass der europäische Kontinent
die Wiege der Demokratie ist und dass es dieses Erbe zu erhalten gilt2. Die Wörter « Demokratie »
und « demokratisch » erscheinen immerhin fünfzehn Mal im Text, und im ersten Teil der
Verfassung ist ein gesamtes Kapitel dem „demokratischen Leben in der Union“ gewidmet3. Der
1
2
3
Siehe den Text des Entwurfs, der dem Präsidenten des europäischen Rates am 18. Juli 2003 überreicht wurde.
(Amtsbl. Nr. C 169 vom 18. Juli 2003, S. 8). Das Zitat ist von der Regierungskonferenz nicht übernommen worden
und findet sich daher in der endgültigen Fassung des am 29. Oktober unterzeichneten Textes nicht wieder.
Siehe E. de PONCINS, Vers une Constitution européenne, Texte commenté du projet de traité constitutionnel établi
par la Convention européenne, 10/18 documents, 2003, S.77.
Die Hinweise auf den „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ beziehen sich auf die endgültige, im Amtsblatt
der EU veröffentlichte Version, Nr. C 310 vom 16. Dezember 2004.
Verfassungskonvent hat sich also unleugbar der „demokratischen Herausforderung“ gestellt, die in
der Erklärung von Laeken vom 15. Dezember 2001 angesprochen wird.
Ein knappes Jahr nach dem Abschluss der Arbeiten des Konvents hat die hohe
Stimmenthaltung bei den Europaparlaments-Wahlen allerdings daran erinnert, dass es eine Sache
ist, sich auf demokratische Grundsätze zu berufen, aber eine andere, diese den Bürgern nahe zu
bringen. Die Entwicklung der Stimmenthaltung seit den ersten Direktwahlen der Mitglieder des
Europäischen Parlaments scheint in der Tat alle Anstrengungen, die Union zu demokratisieren,
Lügen zu strafen. Die allgemeine Beteiligungsrate sank bekanntlich von 63% im Jahr 1979, über
49,4% (1999) auf weniger als 43% in 2004. Vergleicht man diese Entwicklung mit der
kontinuierlichen Steigerung der Kompetenzen des Parlaments im gleichen Zeitraum, so wird klar,
wie schwierig es ist, Demokratie anhand von institutionellen Reformen voranzutreiben. In den
Augen der Unionsbürger bleibt das Parlament unbedeutend und die Wahl der Europaabgeordneten
lediglich „zweitrangig“.
Über die „Bedingungen der Demokratie in der Europäischen Union“ nachzudenken, scheint
somit unabdingbar. Da die Mitgliedsstaaten der EU allerdings nicht per se das gleiche
Demokratieverständnis haben, ist es notwendig zu präzisieren, welche Bedeutung dem Konzept
„Demokratie“ in diesem Rahmen zukommen soll. Denn, wie Giovanni Sartori anmerkt, „[wird]
unter den Bedingungen der Demokratie am wenigsten beachtet, dass falsche Vorstellungen von ihr
eine Demokratie auf die falsche Bahn führen“4. Der Begriff „Demokratie“ hat nicht nur eine
deskriptive Funktion, die es ermöglicht, die demokratische Realität in einem existierenden
politischen System darzustellen, sondern auch eine präskriptive (oder normative) Funktion, die den
Idealzustand bezeichnet, auf den dieses System zusteuern sollte. Obwohl das Wort „Demokratie“
im präskriptiven Sinn etwas bezeichnet, was nicht existiert (die Identität von Regierten und
Regierenden) 5, ist das Konzept dennoch notwendig, um aufzuzeigen, was eine Demokratie sein
sollte. Die beiden Definitionen stehen somit in einer Wechselwirkung: die „reale“ Demokratie
entsteht „aus dem Drang eines Sollens und dem Widerstand eines Seins“6.
Neben der klassischen Demokratietheorie, die der etymologischen Bedeutung des Wortes
am Nächsten kommt (Volksregierung oder -herrschaft), sind moderne und verfeinerte Theorien der
Demokratie entstanden. Dies verweist bereits darauf, dass die Bedeutung des Begriffs wandelbar
ist. Egal ob man sich auf die politische, die soziale, die pluralistische, die liberale Demokratie, die
Beteiligungsdemokratie oder auf andere Denkmodelle bezieht – deren pure Existenz bereits die
4
5
6
Giovanni SARTORI, The theory of democracy revisited, Chatham House 1987. Deutsche Übersetzung:
Demokratietheorie, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1992, S. 11.
Hans KELSEN definiert die Demokratie ja auch lediglich als die Tendenz zur Identifizierung von Regierenden und
Regierten. Vom Wesen und Wert der Demokratie, Scientia-Verlag, Aalen 1963.
Giovanni SARTORI, a.a.O., S. 17.
-2-
Vielfalt aber auch die Mehrdeutigkeit des Demokratiebegriffes illustrieren –, so bleibt die
Notwendigkeit bestehen, den gewählten Bezug aufzuzeigen7. Denn bereits die Wahl des
Bezugsmodells beeinflusst maßgeblich die Ergebnisse, die bei der Untersuchung einer realen
Situation erzielt werden.
Will man sich zum „Demokratiedefizit“ oder zur „Legitimationskrise“ der EU äußern, bietet
sich eine rein rechtswissenschaftliche Betrachtung an, die die formalen und institutionellen
Bedingungen der repräsentativen Demokratie als Regierungsform in den Vordergrund stellt. In
diesem Sinne kann das Demokratieprinzip zu den Verfassungsgrundsätzen der EU gerechnet
werden. Die Herangehensweise der Unionsorgane und der Mitgliedstaaten ist allerdings in den
letzten Jahren experimentierfreudiger geworden. Davon zeugen insbesondere Anstrengungen, das
Prinzip der Repräsentation als alleinige Grundlage von Demokratie zu überwinden und in die
Entscheidungsverfahren der EU Grundsätze der Transparenz, der Teilnahme oder der „Good Governance“ einzubringen. So entsteht eine gewisse Ausweitung des Demokratieprinzips.
In ihrem Weißbuch „Europäisches Regieren“ vom 25. Juli 20018 zählt die Kommission fünf
Grundsätze der „Good Governance“ auf: „Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit, Effektivität
und Kohärenz“. Auf diese Grundsätze, schreibt die Kommission, „von denen jeder Einzelne für
demokratischeres Regieren wichtig ist, stützen sich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in den
Mitgliedstaaten. Sie gelten indessen für alle Regierungsebenen – die globale, europäische,
nationale, regionale und lokale Ebene“. Eine Untersuchung der Bedingungen von Demokratie in der
EU kann diesen Ansatz der Kommission nicht völlig ignorieren, wenn er sich auch in einigen
Aspekten recht weit vom Kernprinzip der Demokratie entfernt.
Dazu lässt sich in Anlehnung an Paul Magnette bemerken, dass das Demokratieprinzip
immer weiter angereichert wird und dass die jeweiligen Standpunkte der Mitgliedstaaten von
Werten abhängen, die eng mit ihrem eigenen Demokratieverständnis zusammenhängen:
„Verfechtung der Transparenz für die Skandinavier, soziale Sicherung für die rheinischen Länder,
soziale und ökonomische Kohäsion sowie öffentliche Dienste für die südlichen Länder, …
Grundrechte und Nicht-Diskriminierung für alle“9. In der Europäischen Union lassen sich
vermutlich so viele Konzeptionen der Demokratie aufzeigen, wie sie Mitgliedsstaaten umfasst10.
7
Präsentationen der verschiedenen Theorien finden sich u.a. bei Giovanni SARTORI, a.a.O., Georges Burdeau, La
démocratie, Editions du Seuil 1956, Manfred G. SCHMIDT, Demokratietheorien, 3.Aufl., 2000.
8 KOM (2001) 428 endgültig.
9 Siehe Paul MAGNETTE, Le principe démocratique au-delà de la représentation, in La constitution de l’Europe,
Ed. de l’Université de Bruxelles, 2000, S. 137.
10 Für einen Vergleich, siehe: V. SCHMIDT, European integration and democracy: differences between member
states, Journal of European Public Policy, 1997, S. 128 ff.
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Zu den institutionellen und formalen Bedingungen einer demokratischen Regierung
kommen des Weiteren die gesellschaftlichen und materiellen Bedingungen hinzu, denn Demokratie
setzt eine „demokratische Gesellschaft“ voraus. Der Begriff der „demokratischen Gesellschaft“ hat
seinen Eingang ins Gemeinschaftsrecht über die Rechtsprechung des EuGH gefunden, die sich
ihrerseits, wenn auch nicht immer explizit, auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
für Menschenrechte bezieht11. So ist der EuGH zum Beispiel der Auffassung, dass die
Einschränkung eines wesentlichen Elements der Demokratie – wie der Freiheit der
Meinungsäußerung – nur dann statthaft ist, wenn sie „in einer demokratischen Gesellschaft
notwendig ist“12. Er bezeichnet die Freiheit der Meinungsäußerung sogar als „wesentliche
Grundlage einer demokratischen Gesellschaft“13. Dieser der Rechtsprechung entnommene Begriff
der „demokratischen Gesellschaft“ ist sicherlich sehr weit gefasst und schließt im Grunde sämtliche
in Artikel 6 EUV festgeschriebenen Grundsätze und Werte mit ein. Er entspricht einer im
Schrifttum vertretenen Auffassung. So beinhaltet die Demokratie laut Paul Magnette „die
Schutzrechte
(Menschenrechte
und
Grundfreiheiten),
die
Gleichheitsgrundsätze,
die
Teilnahmerechte und die Solidaritätsrechte“14.
Der Eingang des Demokratieprinzips in das EU-Recht fand schrittweise statt15. In den
Gründungsverträgen taucht der Begriff nicht auf. Obwohl der Einheitliche Europäische Akt oft als
Wendepunkt betrachtet wird16, ließ der Hinweis auf die Demokratie in seiner Präambel doch
erhebliche Zweifel an seiner rechtlichen Verbindlichkeit zu. Die Rechtsprechung des EuGH war in
dieser Hinsicht deutlicher. In Urteilen von 1980 und 1991 bezeichnete der EuGH die Teilnahme des
Europäischen Parlaments am normativen Prozess bereits als Ausdruck, auf Gemeinschaftsebene,
„eines grundlegenden Prinzips, nach dem die Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der
Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt sind“17.
Gemäß Artikel 6 (1) EUV beruht die Union nunmehr „auf den Grundsätzen der Freiheit, der
Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit;
diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam“. Die Präambel der Charta der Grundrechte
der Union führt ihrerseits an, dass die Union auf den Grundsätzen der Demokratie und der
11 Zum Begriff der „demokratischen Gesellschaft“ siehe die Ausführungen von Michel LEVINET, in F. Sudre (et al.),
Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, 2. Aufl., PUF, Paris 2004, S. 51-63.
12 EuGMR, 7. Dezember 1976, Handyside, Serie A, Nr. 24, § 49. Für Beispiele aus der jüngeren Rechtsprechung des
EuGH und des EUG siehe : EUG, 14. Juli 2000, Cwik / Kommission, Rs. T-82/99, und EuGH, 26 Juni 1997,
Familia Press, Rs. C-368/95, Slg. S. I-3689.
13 EuGH 25. März 2004, Karner und Troostwijk, Rs. C-71/02, Punkt 50.
14 Siehe Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF, Paris 2005, p. 173 und S.
MAGNETTE, Le principe démocratique au-delà de la représentation, a.a.O., S.141.
15 Cf. Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, p. 164 ss.
16 Vgl. Peter M. HUBER, Die Rolle des Demokratieprinzips im europäischen Integrationsprozeß,
Staatswissenschaften und Staatspraxis 3/1992, S. 349 (350).
17 EUGH 29. Oktober 1980, Roquette Frères SA / Conseil, Rs. 138/79, Slg. S. 3333 (3360) ; EUGH 11. Juni 1991,
Kommission / Rat, Rs. C-300/89, Slg. S. 2867 (2900).
-4-
Rechtsstaatlichkeit „beruht“, wohingegen sie sich auf bestimmte Werte „gründet“. Diese Wortwahl
scheint den beiden genannten Grundsätzen somit einen besonderen Wert zuzuerkennen. Da Artikel
23 GG seinerseits bestimmt, dass die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung einer
Europäischen Union mitwirkt, „die demokratischen Grundsätzen verpflichtet ist“, lässt sich
festhalten, dass der Grundsatz der Demokratie also doppelt im „europäischen Verfassungsrecht“
verankert ist.
Die genauen Anforderungen dieses Demokratieprinzips sind allerdings schwer zu erfassen.
Außer der allseits akzeptierten Formulierung von Abraham Lincoln als “government of the people,
by the people for the people”, stellt sich die Demokratie als ein sehr weit gefasstes und
vielgestaltiges Konzept dar18. Wie Artikel 6 EUV, so beschränkt sich auch Artikel 23 GG darauf,
den demokratischen Grundsatz als eines der Prinzipien, denen die EU verpflichtet ist, zu zitieren.
Der normative Inhalt des Prinzips wird aber nicht näher bestimmt. Man könnte annehmen, dass er
dem im Grundgesetz enthaltenen – und vom Bundesverfassungsgericht inhaltlich präzisierten –
(innerstaatlichen) Prinzip gleicht. Diese Sichtweise entspricht allerdings nicht dem Willen des
verfassungsändernden Gesetzgebers19. Artikel 23 GG spricht von demokratischen Grundsätzen (im
Plural), denen die Union verpflichtet ist. Lässt sich daraus schließen, dass es mehrere demokratische
Grundsätze gibt? Da ein einzelnes nationales Verfassungsprinzip innerhalb der EU sowieso kaum
Anwendung finden kann, bleibt das Grundproblem erhalten20. Anlässlich der aufeinander folgenden
Vertragsrevisionen haben die Vertreter der Mitgliedsstaaten, bei dem Versuch, die EU zu
demokratisieren, wie selbstverständlich ihre innerstaatlichen Konzeptionen auf die Union projiziert.
Deshalb kennzeichnet diesen Demokratisierungsprozess ein „ständiges Schwanken zwischen
Nachahmung – die dazu führt, der Union die Züge des parlamentarischen Modells zu verleihen, das
den europäischen Staaten gemeinsam ist – und Erfindung von eigenen Traditionen seiner
einzigartigen Verfassungsordnung“21. Es gilt also, ein Demokratieprinzip zu entwickeln, dessen
Inhalt der spezifischen Realität einer Staatenunion angepasst ist. Der Weg dahin ist noch weit.
Mit der Europäischen Union öffnet sich für die Demokratie eine neue Dimension: eine
Demokratie, die zum Nutzen von 25 Völkern verwirklicht werden muss. Es handelt sich somit nicht
um eine Demokratie „ohne demos“ und „ohne Staat“, sondern vielmehr um eine Demoï-kratie22
18 Siehe insbes. E.W. BÖCKENFÖRDE, Demokratie als Verfassungsprinzip, in Isensee/Kirchhof, Handbuch des
Staatsrechts, Bd.1, C.F. Müller 1987, S. 887-952.
19 Siehe C.D. CLASSEN, Europäische Integration und demokratische Legitimation, AöR 1994, S. 238.
20 Zur Schwierigkeit, den Inhalt des Demokratieprinzips aufgrund der nationalen Verfassungen zu identifizieren,
siehe. Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, S. 92.
21 Paul MAGNETTE, Le principe démocratique au-delà de la représentation, a.a.O., S. 136.
22 Siehe Kalypso NICOLAIDIS, Our European Demoi-cracy. Is this Constitution a third way for Europe?, in Nicolaidis/Weatherhill (Eds.), Whose Europe? National models and the Constitution of the European Union, Oxford
University Press 2003, S. 137 ff. Zur Frage eines euopäischen Volkes siehe auch: Thomas SCHMITZ, Le peuple
européen et son rôle lors d’un acte constituant dans l’Union européenne, RDP 2003, S. 1709 ff.
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also eine Viel-Völker-Herrschaft. Die EU soll nicht an Stelle der Mitgliedstaaten treten; sondern sie
ergänzen; sie verhält sich also komplementär zu ihnen. Keinesfalls befindet sie sich auf dem Weg
der Staatswerdung. Es ist sicherlich möglich und sinnvoll, die „Identität der Union“ mit Verweis auf
ihre „Kompetenzen“, ihr „Territorium“, ihre „Bürgerschaft“, ihre „Persönlichkeit“ und ihre
„Verfassung“ zu definieren und so eine gewisse Verwandtschaft mit den konstitutiven Elementen
des Staatsbegriffs zu suggerieren23. All diese Attribute der Staatlichkeit sind allerdings im Rahmen
der EU vom Wesen her zugleich funktionell und komplementär angelegt. Das Gleiche gilt für die
Demokratie. Die „europäische Demoïkratie beruht auf der gegenseitigen Anerkennung (…) unserer
jeweiligen verschiedenen Identitäten; nicht auf ihrer Verschmelzung“24. Demnach sollten wir
aufhören, eine europäische Demokratie durch Nachahmung zu konstruieren, und vielmehr die
Einzigartigkeit einer aus Staaten gebildeten Union in den Vordergrund stellen, um Demokratie in
diesem Rahmen neu zu erfinden. Diese Sichtweise erfordert es, auch solchen Bedingungen und
Gegebenheiten Aufmerksamkeit zu widmen, die innerhalb des europäischen politischen Systems
eine enge Verwandtschaft mit dem Demokratiegrundsatz aufzeigen, ohne dass sie mit dem einen
oder anderen nationalen Modell übereinstimmen.
Welche Bedingungen müssen nun in der Europäischen Union gegeben sein, damit sie mit
Recht die Etikette „demokratisch“ verdient und so die Stimmen, die sie bezichtigen, an einem
„Demokratiedefizit“ zu leiden, zum Verstummen gebracht werden? Zuallererst denkt man dabei
natürlich an die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 12. Oktober 1993 als
„vorrechtlich“ bezeichneten Voraussetzungen. Das Gericht scheint allerdings einiges zu vermengen.
Denn, obwohl es darauf erkennt, dass in einem Staatenverbund die demokratische Legitimation
nicht in gleicher Weise hervorgebracht werden kann wie in einer staatlichen Grundordnung, wählt
es eine Vorgehensweise, die darauf hinausläuft, die demokratische Legitimation der Union anhand
von Kriterien zu überprüfen, die im nationalen Rahmen entwickelt wurden. Das Gericht gesteht
dem Europäischen Parlament immerhin eine stützende Legitimationsfunktion zu, allerdings mit
dem Vorbehalt, dass eine gewisse Anzahl von vorrechtlichen Vorraussetzungen der Demokratie
erfüllt ist25. Ernst-Wolfgang Böckenförde unterscheidet in dieser Hinsicht drei Arten von
Bedingungen: soziokulturelle, politisch-strukturelle und ethische26. Bei der Entstehung der
modernen Demokratien sind diese teils „als fraglos gegeben unterstellt“, teils als „außerrechtliche
Merkmale außer Betracht gelassen“ worden.
23 Denys SIMON, Le système juridique communautaire, 3. Aufl. PUF, Paris 2001, S. 111 ff.
24 In diesem Sinne Kalypso NOCOLAIDIS, Demos et demoï : fonder la Constitution, Lignes n° 13, 2004, S. 99.
25 Vgl. Jörg GERKRATH, La critique de la légitimité démocratique de l'Union européenne selon la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe, in Gérard Duprat (Hrsg.), L'Union européenne, droit, politique, démocratie, Collection Politique d'aujourd'hui, P.U.F., Paris 1996, S. 209.
26 Siehe Ernst-Wolfgang BÖCKENFÖRDE, Demokratie als Verfassungsprinzip, in Isensee / Kirchhof (Hrsg.),
Handbuch des Staatsrecht, Bd. 1, C.F. Müller 1987, S. 926 ff.
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Bleibt zu entscheiden, ob die Erfüllung dieser Bedingungen dem demokratischen Prozess
notwendigerweise vorangeht, da die Demokratie ein Zugehörigkeitsgefühl und eine kollektive
Identität voraussetzt, wie es Dieter Grimm suggeriert 27, oder ob ein gewisser „Induktionseffekt“ zu
erwarten ist, über den der demokratische Prozess in gewisser Weise das Entstehen einer
demokratischen Gesellschaft hervorruft, wie es Jürgen Habermas annimmt28. Man könnte auch von
einem Kreislauf sprechen, denn: „das Bestehen einer (vor)-demokratischen Gesellschaft bedingt die
Entstehung einer als demokratisch bezeichneten Regierungsform, aus der sich eine (wahrhaftige)
demokratische Gesellschaft, eine wirkliche Demokratie, entwickeln kann“
29
. Wie es auch Yves
Mény unterstreicht, wenn er sagt: „der Demos ist vielmehr ein Konstrukt a posteriori, ein Resultat
der Verfassung, als seine Grundlage“ 30.
Wie also sind die Bedingungen der Demokratie in einem aus 25 Völkern
zusammengesetzten öffentlichen Raum mit dem Leitspruch „in Vielfalt geeint“? Wie lässt sich ein
Zusammengehörigkeitsgefühl von 450 Millionen europäischen Bürgern hervorrufen? Mit welchen
Mechanismen und Prozeduren lässt sich das demokratische Zusammenspiel der Institutionen
sicherstellen, die nicht dem gewohnten Schema der Gewaltenteilung und der parlamentarischen
Demokratie folgen, wie sie in den Mitgliedstaaten vorherrschen. Hier sollen einige Antworten
skizziert werden, in Anlehnung an die Merkmale, die die Demokratie auf europäischer Ebene
kennzeichnen: eine heterogene europäische Öffentlichkeit (I.) und das Regieren in einem
komplexen System (II.).
I.
Eine heterogene europäische Öffentlichkeit
Kann es trotz des Fehlens eines europäischen Volks, eines homogenen politischen Raums
und einer homogenen europäischen öffentlichen Meinung31 überhaupt einen demokratischen
Prozess geben, der die Fähigkeit hat, der EU die ihr fehlende Legitimität zu verleihen? Für das
Bundesverfassungsgericht ist die Antwort abschlägig. Es muss, betont das Gericht, eine dauerhafte
und freie Konfrontation der sozialen Kräfte, Interessen und Ideen geben. Aus dieser
Auseinandersetzung kann dann eine öffentliche Meinung erwachsen, die den politischen Willen
vorformt. Außerdem präzisiert das Gericht, dass Entscheidungsprozesse und politische Ziele
sichtbar und verständlich sein müssen; dass der Bürger in seiner Muttersprache mit der
27 Dieter GRIMM, Der Mangel an europäischer Demokratie, Der Spiegel, 43/1992, S. 57.
28 Jürgen HABERMAS, L’Europe a-t-elle besoin d’une constitution ? A propos de Dieter Grimm, in : L’intégration
républicaine, 1998, S. 157.
29 Gérard DUPRAT, Démocratie et société démocratique, in G. Duprat, L’Union européenne, droit, politique, démocratie, PUF, Politique d’aujourd’hui, 1996, S. 251.
30 Yves MENY, Europe: la grande hésitation, in O. Beaud et al., L’Europe en voie de Constitution, Pour un bilan
critique des travaux de la Convention, Bruylant 2004, S. 819.
31 Alexander Von BRÜNNECK, Die öffentliche Meinung in der EG als Verfassungsproblem, EuR 1989, S. 249 und
im aktuellen Zusammenhang: Bruno CAUTRES, Les opinion publiques européennes et la Constitution, in O.
Beaud et al., L’Europe en voie de Constitution, a.a.O. S. 255 ff.
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Hoheitsgewalt kommunizieren können muss; und dass die Zielsetzungen der Gemeinschaftsorgane
und ihre Entscheidungsprozesse in die Mitgliedstaaten übermittelt werden müssen. Die politischen
Parteien, Gewerkschaften und Medien werden als Akteure dieses Mittlerprozesses benannt, von
dem man sich das Herausbilden einer öffentlichen europäischen Meinung erwartet.
Aber, wie Jürgen Habermas richtig betont, „darf man sich die fehlende europäische
Öffentlichkeit nicht als projektive Vergrößerung einer solchen innerstaatlichen Öffentlichkeit
vorstellen. Sie kann nur so entstehen, dass sich die intakt bleibenden Kommunikationskreisläufe der
nationalen Arenen füreinander öffnen“
32
. Aus dieser fortschreitenden Grenzaufhebung – im
Wirtschaftsbereich ist der europäische Binnenmarkt mit den vier Marktfreiheiten gewissermaßen
einVorläufer dieser politischen Entwicklung – wird dann die europäische Öffentlichkeit entstehen
können. Im Unterschied zum Binnenmarkt lässt das Entstehen einer europäischen Öffentlichkeit
seine Pendants auf nationaler Ebene allerdings nicht verschwinden. Im Gegenteil, ihre Bedeutung
und ihre Kraft wird von der Lebendigkeit Letzterer abhängen.
Es ist leicht nachzuvollziehen, dass sich die Bedingungen der Demokratie im europäischen
öffentlichen Raum einerseits an Charakteristika der ihn konstituierenden Demokratien orientieren,
andererseits aber auch eigene spezifische Modalitäten entfalten werden. Diese lassen sich um drei
für die Demokratie kennzeichnende Verbindungsstränge zwischen Volk und Regierung anordnen:
Legitimation (A.), Repräsentation (B.) und Partizipation (C.).
A. Legitimation
Entsprechend einer Definition von Max Weber, ist Legitimität „die Qualität eines politischen
Systems, freiwillige Folgebereitschaft in Form passiver Hinnahme oder aktiver Unterstützung der
Mehrzahl seiner Bürger zu garantieren“33. Oder, wie es Pierre Pescatore ausdrückt: „Die Legitimität
ist die politische und moralische Überzeugung, dass eine politische Ordnung gerecht und gut ist,
dass die Obrigkeit ordnungsgemäß eingesetzt wurde, und dass, aus diesem Grund, der Ordnung
Respekt und der Obrigkeit Gehorsam erwiesen werden muss“
34
. Sie kann mehrere Grundlagen
haben und lässt sich heutzutage nicht mehr von der Legalität trennen. Das Demokratieprinzip und
das Rechtsstaatsprinzip ergänzen sich. Auch wenn die beiden Konzepte nicht deckungsgleich sind,
so entspringt doch, insbesondere im Gemeinschaftsrecht, eine gewisse Legitimität aus der
Legalität35. Der Begriff der Rechtmäßigkeit ist sozusagen der Ausgangspunkt, „er schafft noch
32 Jürgen HABERMAS, Warum braucht Europa eine Verfassung ?, Die Zeit 27/2001 (28. Juni 2001).
33 Wirtschaft und Gesellschaft, 1956 (zitiert von H.-J. Glaesner, Die Legitimität der Europäischen Gemeinschaft,
Gedächtnisschr. für C. Sasse Kehl 1981, S. 73) und L’idée de légitimité, Annales de philosophie politique, 7, 1967.
34 Pierre PESCATORE, Les exigences de la démocratie et la légitimité de la Communauté européenne, CDE 1974, S.
505.
35 Manfred ZULEEG, Demokratie in der Europäischen Gemeinschaft, JZ 22/1993, S. 1069 (1071).
-8-
keine Legitimität“
36
. Die Idee einer „Rechtsgemeinschaft“ trägt allerdings dazu bei, die
Überzeugung zu stärken, dass dem Willen der „öffentlichen Gewalt der Gemeinschaft“
nachgekommen werden muss.
Es stellt sich also die Frage nach der spezifischen Legitimität einer Staatenunion, das heißt
nach dem Vorhandensein einer Legitimität außerhalb des Nationalstaats. Es wurde darauf
hingewiesen,
dass
das
Gemeinschaftssystem
seine
Legitimität
vielmehr
aus
einigen
„wirtschaftlichen und politischen Erfolgen“ ableitet als aus „vorgeschriebenen und transparenten
demokratischen Prozeduren“
37
. Nach der Meinung von Pierre Pescatore kann die Gemeinschaft
eine Legitimität dafür beanspruchen, dass sie erreicht hat „was keiner der einzelnen Mitgliedstaaten
erreichen konnte nämlich die wirtschaftliche Einigung des Kontinents, das Erreichen eines nie
gewesenen Wohlstands, die gemeinsame Interessenverteidigung im weltweiten Kontext und den
Aufbruch zu einer engeren politischen Einigung“ 38.
Im Schrifttum gibt es durchaus auch Meinungen, die anregen, die Union als eine Art
supranationale Verwaltungsagentur zu betrachten und nicht als politisches Gemeinwesen. Damit
würde sich die Frage ihrer demokratischen Legitimität in gleicher Weise wie für unabhängige
Verwaltungsbehörden stellen, und nicht unter dem Vorzeichen
der parlamentarischen
Verantwortlichkeit. Jean-Paul Jacqué bemerkt dazu, dass „die Betrachtung der Union als einer Art
Reglementierungsagentur sicher einem bereits überholten Entwicklungsstadium entspricht. Sie hat
allerdings den Vorzug, aufzuzeigen, dass die Antwort auf die Frage der Legitimität nicht völlig in
der Übertragung des parlamentarischen Modells auf die Unionsebene enthalten sein kann“
39
. In
Hinsicht auf Menge und Beschaffenheit der Unionskompetenzen erscheint eine derartig
eingeschränkte (administrative) Legitimität heute in der Tat unzureichend.
In der Europäischen Union ist Demokratie eine gemeinsame Angelegenheit der
Mitgliedstaaten und der Unionsorgane. Wie es auch das Bundesverfassungsgericht in seiner
Entscheidung vom 12. Oktober 1993 ausgedrückt hat: „Entscheidend ist sowohl aus vertraglicher
wie aus verfassungsrechtlicher Sicht, dass die demokratischen Grundlagen der Union schritthaltend
mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten
eine lebendige Demokratie erhalten bleibt“. Somit verfügt die EU über eine doppelte
Legitimationsbasis. Letztere wird auch durch Artikel 1 des Verfassungsvertrags herausgestellt, der
sich ausdrücklich auf den „Willen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten Europas“ beruft,
ihre Zukunft gemeinsam zu gestalten und die Europäische Union durch die Verfassung zu
36 P. PESCATORE, ebenda.
37 Franziska TSCHOFEN, Article 235 of the treaty establishing the EEC: potential conflicts between the dynamics of
lawmaking in the Community and national constitutional principles, Michigan Journal of Intern. Law 1991, S. 472.
38 Ebenda.
39 J.-P. JACQUE, Droit institutionnel de l’Union européenne, 2. Aufl., Paris, Dalloz, 2003, S. 71.
-9-
begründen. Die Union präsentiert sich folglich als eine Union von Demokratien (1°), die
gleichzeitig ihre eigene Legitimität40 als demokratische Union zu vertiefen versucht (2°).
1° Eine Union von Demokratien
Anfang der 90er Jahre glaubte die Kommission noch an die Kraft deduktiver Überlegungen
nach dem Muster: „Die Mitgliedstaaten sind pluralistische Demokratien, denn das ist eine
Bedingung, um der EG beizutreten. Demnach ist jede von ihnen geschaffene Einrichtung auch
selbst von Grund auf demokratisch. Dies ist bei der Europäischen Gemeinschaft der Fall“ 41. Sicher,
es können der Union, entsprechend der Artikel 6 (1) und 49 EUV, nur europäische Staaten
beitreten, die die Grundwerte der Union – zu denen die Demokratie gehört – respektieren. Auf der
Grundlage der Artikel 7 EUV und 309 EGV besteht nunmehr sogar ein Sanktionsverfahren im Falle
einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung der in Artikel 6 (1) EUV aufgezählten
Prinzipien und Werte. Trotzdem sind es aber zunächst die demokratischen Verfahren, anhand derer
die Gründungs- und Änderungsverträge der EU durch die Mitgliedstaaten ratifiziert wurden, die der
Union eine unbestreitbare demokratische Legitimation verliehen haben.
Die Legitimation der europäischen „öffentlichen Gewalt“ wurde bisher hauptsächlich durch
die nationalen Parlamente vermittelt, denn, um noch einmal das Bundesverfassungsgericht zu
zitieren: „Im Staatenverbund der EU erfolgt demokratische Legitimation notwendig durch die
Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten“. Die
Verwendung des Begriffs Staatenverbund ist in diesem Kontext sehr bedeutsam. Indem das Gericht
die Natur der Union – als einer Verbindung von Staaten – in den Vordergrund stellt, entscheidet es
sich bewusst dafür, die spezifische Eigenart der Union unbeachtet zu lassen, obwohl Artikel 1 EUV
gerade hervorhebt, dass dieser Vertrag eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer „immer
engeren Union der Völker Europas“ darstellt, „in der die Entscheidungen möglichst bürgernah
getroffen werden“.
Die Wortwahl zeigt, dass das Gericht sich nur auf eine, nämlich die staatliche,
Legitimationsbasis bezieht. Die Völker werden nur als Staatsvölker mit einbezogen, was
infolgedessen dazu führt, ihren Beitrag zur Legitimation der Union lediglich mittels der Parlamente
der Mitgliedstaaten zuzulassen. In allen Mitgliedstaaten sind die Verträge anhand demokratischer
Verfahren ratifiziert worden. Die Völker konnten sich mittels ihrer Vertreter oder auch direkt durch
Volksabstimmungen äußern. Diese ursprüngliche Legitimation wurde dann anlässlich der
zahlreichen Änderungs- und Beitrittsverträge erneuert. In mehreren Mitgliedsstaaten sind außerdem
Verfassungsänderungen notwendig geworden, um die fortschreitende Integration zu ermöglichen.
40 Siehe Jean-Louis QUERMONNE, L’Europe en quête de légitimité, Paris, Presses de la FNSP 2001.
41 EG-Kommission, Eine demokratischere Gemeinschaft, OPOCE, Luxemburg, 1991, S. 5.
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Der Beitritt zur Gemeinschaft oder zur Union sowie jede weitere Vertiefung des
Integrationsprozesses sind öffentlich debattiert worden.
Die eigentliche Frage zur demokratischen Legitimation der Gründung der Gemeinschaft
(und der Union) lautet demnach, ob sie durch eine Mehrzahl von Völkern vermittelt werden kann.
Wenn der institutionelle Rahmen der Demokratie kraft der Entscheidung von mehreren Völkern, die
sich zusammenschließen, um bestimmte Probleme gemeinsam zu lösen, erweitert werden kann,
warum sollte man dann an ihrer Fähigkeit zweifeln, dieses gemeinsame Unterfangen zu
legitimieren?
2° Eine demokratische Union
Unter dem Blickwinkel der Legitimation beziehen sich die Bedingungen einer
demokratischen EU auf die Legitimation ihres Verfassungsprozesses, ihrer Institutionen sowie des
Inhalts ihrer Verfügungen.
Was den ersten Aspekt betrifft, so lässt sich bemerken, dass das Konventsverfahren, das bei
der Ausarbeitung der Grundrechtscharta und des Entwurfs einer Verfassung für Europa zum Tragen
kam, gegenüber dem rein diplomatischen Verfahren der Regierungskonferenzen, die die Verträge
von Maastricht, Amsterdam und Nizza vorbereitet haben, einen deutlichen Fortschritt darstellt.
Bleibt abzusehen, ob das gewählte Verfahren von sich aus in der Lage ist, einen zusätzlichen
Legitimationseffekt zu bewirken42. Die Tatsache, dass, gemäß dem vertraglich festgelegten
Verfahren, auf den Konvent eine Regierungskonferenz folgte, ist in dieser Hinsicht ohne
Bedeutung.
Dieses
Prozedere
entspricht
der
gemischten
Natur
der
europäischen
„verfassungsgebenden Gewalt“ und hat nicht zu grundlegenden inhaltlichen Änderungen des
Konventsentwurfs geführt. Es ist allerdings zu bedauern, dass die Ratifizierung des
Verfassungsvertrags keinen Anlass zu einer großen europaweiten Debatte gibt, sondern lediglich zu
nationalen Diskussionen führt, die darüber hinaus zeitlich verschoben stattfinden und je nach Art
des Verfahrens (Parlamentsbeschluss oder Volksabstimmung) unterschiedlich intensiv ablaufen43.
Was den zweiten Aspekt betrifft, den der demokratischen Legitimation der Unionsorgane, so
gilt es, nach ihrer „persönlichen“ Legitimation zu fragen. Personen und Organe, die Macht ausüben,
bedürfen dazu einer direkt oder indirekt vom Volk abgeleiteten Legitimation. Dabei kann es sich
um ein gewähltes Mandat oder um die Ernennung durch ein demokratisch gewähltes Organ
handeln. Wesentlich ist, dass die Legitimationskette zwischen dem jeweiligen Organ und dem Volk
42 Siehe dazu Paul MAGNETTE, La constitutionnalisation des traités européens, Forces et limites de la « méthode
conventionnelle », in O. De Schutter et Paul Nihoul, Une Constitution pour l’Europe, Larcier, Bruxelles 2004, S. 49
und vom gleichen Autor : Does the process really matter ? Some reflections on the « legitimating effect » of the
Convention, Harvard Center for European Studies, Working paper 102.
43 Siehe Denys SIMON, Entrée en vigueur de la Constitution : entre le probable et le souhaitable ?, Revue Europe,
Aug.-Sept. 2004, S. 3.
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weder unterbrochen noch zu stark gedehnt wird. Lediglich das Europaparlament kann sich, seit
seiner Direktwahl, auf eine direkte Legitimation innerhalb der EU stützen. Die anderen
Unionsorgane, wie insbesondere der Rat und die Kommission, verfügen nur über eine, von den
Mitgliedstaaten ausgehende, indirekte Legitimation. So besteht der Rat „aus je einem Vertreter
jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaats
verbindlich zu handeln“
44
. Seine demokratische Legitimität entspringt der parlamentarischen
Verantwortlichkeit der einzelnen Minister. Diese Verantwortlichkeit bleibt allerdings, aufgrund der
schwachen
Möglichkeiten
der
nationalen
Parlamente,
die
Aktivitäten
der
nationalen
Regierungsmitglieder innerhalb des Rates zu kontrollieren, eher theoretischer Natur. Die Legitimität
der Kommission wird oft in Frage gestellt. Es ist trotzdem anzuerkennen, dass mit den Verträgen
von Maastricht, Amsterdam und Nizza in diesem Bereich durchaus Fortschritte erzielt wurden. Seit
dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza bedarf die Benennung des Präsidenten der Kommission
durch den Rat, der in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs tagt, „der
Zustimmung des Europäischen Parlaments“. Darüber hinaus hat das Parlament erreicht, dass der
Kommissionspräsident der im Parlament mehrheitlich vertretenen politischen Familie angehört. Der
Präsident und die übrigen Mitglieder der Kommission, die vom Rat in Einvernehmen mit dem
designierten Präsidenten benannt worden sind, stellen sich dann als Kollegium „einem
Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments“. In diesem Zusammenhang organisiert das
Parlament Anhörungen der Kandidaten vor den zuständigen Ausschüssen, bevor es zu einer
regelrechten Investitur der Kommission schreitet. Die Kritik an der Kommission als „Brüsseler
Technokratie“ ist kaum mehr gerechtfertigt. Mehrheitlich aus politischen Persönlichkeiten
zusammengesetzt, unter ihnen viele ehemalige Minister, erscheint sie mehr und mehr als ein
politisches Organ45.
Die materielle Legitimation, als dritter Aspekt, ist notwendig, um sicherzustellen, dass die von
den Institutionen getroffenen Entscheidungen auch inhaltlich dem Volkswillen entsprechen. Sie
ergänzt die personelle Legitimation der Organe. In diesem Bereich tritt das so genannte
„demokratische Defizit“ der Union am deutlichsten hervor. Dieses Defizit resultiert aus dem
mangelnden Einfluss der parlamentarischen Einrichtungen, das heißt der direkten Vertreter des
Willens der Völker, auf die Entscheidungsprozesse in der Union. Es handelt sich also genau
genommen um ein doppeltes Defizit, das seinen Ursprung in der Machtlosigkeit des Europäischen
Parlaments und der nationalen Parlamente nimmt. Es kann nur unter zwei Bedingung behoben
werden: den nationalen Parlamenten muss es ermöglicht werden, die Vertreter ihrer Regierungen
auf der Ebene des Ministerrats effizient zu kontrollieren, und das Europäischen Parlament muss
44 Siehe Artikel 203 EGV in der Fassung seit dem Vertrag von Maastricht.
45 Siehe J.-L. QUERMONNE, Le spectre de la technocratie et le retour du politique, Pouvoirs n° 69, S. 12.
- 12 -
(gemeinsam mit dem Rat) die gesetzgebende Funktion auszuüben. Der Verfassungsvertrag enthält
in dieser Hinsicht einige bedeutsame Verbesserungen, wie zum Beispiel das Protokoll über die
Rolle der nationalen Parlamente und die Generalisation des Mitenscheidungsverfahrens als so
genanntes
„ordentliches
Gesetzgebungsverfahren“
(Art.
I-34).
Die
Frage
des
Legitimationsbedürfnisses der von den Gemeinschaftsorganen getroffenen Entscheidungen sollte
differenziert beurteilt werden. Je nachdem, ob es sich um Entscheidungen „verfassungsrechtlicher“,
„gesetzlicher“
oder
„verwaltungsrechtlicher“
Natur
handelt,
kann
das
notwendige
Legitimationsniveau verschieden sein46.
Fasst man die vorangegangenen Bemerkungen über die Bedingungen der Legitimation in der
Union zusammen, so ist man versucht – im Anlehnung an den Wortlaut des Artikels 17 des EGVertrags über die Unionsbürgerschaft – zu sagen, dass „die Demokratie auf der Ebene der Union
die nationale Demokratie ergänzt, sie aber nicht ersetzt“. Daraus folgt, dass von einer gewissen
„funktionalen Verdopplung“ (dédoublement fonctionnel) der Bürger ausgegangen werden kann. Als
Staatsangehörige sind sie die Legitimationsquelle der Staaten, und als Unionsbürger, mit Wahlrecht
bei den Wahlen zum Europaparlament, wirken sie direkt an der Legitimation der Union mit. Das
spiegelt sich natürlich in den Modalitäten ihrer Repräsentation wieder.
B. Repräsentation
Im Gemeinschaftsrecht fand das Demokratieprinzip zuerst in der Form der repräsentativen
Demokratie Eingang, das heißt als das Recht der Bürger, mittels ihrer gewählten Vertreter an der
Regelung
der
öffentlichen
Angelegenheiten
teilzunehmen.
Ohne
ausdrücklich
in
den
Gründungsverträgen zu stehen, ist das Konzept durch den Gerichtshof herausgestellt worden, der es
als Ausdruck, auf Gemeinschaftsebene, eines grundlegenden Prinzips, bezeichnete, „nach dem die
Völker durch eine Versammlung ihrer Vertreter an der Ausübung der hoheitlichen Gewalt beteiligt
sind“ 47.
Der Verfassungsvertrag vom 29. Oktober 2004 lässt dem Prinzip der repräsentativen
Demokratie besondere Aufmerksamkeit zukommen. Es findet sich nunmehr ausdrücklich in Artikel
I-46 Abs. 1 wieder: „Die Arbeitsweise der Union beruht auf der repräsentativen Demokratie“.
Konkret umgesetzt wird dies mit einer Vertretung der Bürger durch das Europäische Parlament (1°)
und einer Vertretung der Mitgliedstaaten durch die Räte der EU (2°).
46 Siehe Gerd WINTER, Drei Arten gemeinschaftlicher Rechtssetzung und ihre Legitimation, in Gert Brüggemeier
(Ed.), Verfassungen für ein ziviles Europa, Nomos Baden-Baden 1994, S. 45.
47 EUGH 11. Juni 1991, Kommission / Rat, Rs. C-300/89, Slg. I S. 2867 (2900).
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1° Die Vertretung der Unionsbürger durch das europäische Parlament48
Laut Artikel I-46 (2) sind „die Bürgerinnen und Bürger auf Unionsebene unmittelbar im
Europäischen Parlament vertreten“. Artikel I-20 (2) präzisiert, dass sich das Europäische Parlament
„aus Vertretern der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger“ zusammensetzt. Es handelt sich also
tatsächlich um einen Wechsel in der Benennung der Repräsentierten. Diese werden von nun an
nicht mehr nur als Völker der Mitgliedstaaten wahrgenommen (Artikel 189 EGV), sondern
vielmehr als Bürger der EU. Dieser Begriffswandel führt eine neue Bedeutung der durch das
Europaparlament gewährleisteten demokratischen Vertretung ein. Indem man die Staatsvölker
durch die Unionsbürger ersetzt und diese nun als Kollektiv betrachtet, zielt diese Formulierung
darauf ab, die Bindung zwischen den Repräsentanten und ihrer Wählerschaft zu verstärken. Somit
handelt es sich hier um „ein grundlegendes Element, das der Gestaltung des demokratischen Lebens
der Union als Fundament dienen kann“
49
. Dies erscheint auch als logische Konsequenz der
Einrichtung der Unionsbürgerschaft, die gemäß der jüngsten Rechtsprechung des EuGH dazu
bestimmt ist, „der grundlegende Status der Angehörigen der Mitgliedstaaten zu sein“50. Begreift
man das Europaparlament als Repräsentanten der insgesamt fast 450 Millionen Unionsbürger, so
erlaubt diese Sichtweise gleichzeitig, die „No Demos“ These zu widerlegen. Zugegebenermaßen
muss das Bewusstsein einer gemeinsamen Zugehörigkeit sich noch entwickeln51.
Der französische Conseil constitutionnel hat kürzlich unter Berufung auf Artikel 88-1 der
französischen Verfassung und Artikel 19 (2) EUV auf ähnliche Weise Stellung genommen. In einer
Entscheidung vom 3. April 2004 über die Bildung der Wahlkreise für die Wahl der MEPs betrachtet
er die gewählten französischen Europaparlamentarier als „Vertreter der in Frankreich ansässigen
Unionsbürger“ 52. Die Regierungskonferenz hat schließlich beschlossen, die maximale Anzahl der
Sitze auf 750 zu erhöhen und sie „degressiv proportional“ zu verteilen: mindestens sechs und
höchstens 96 Sitze je Mitgliedstaat53. Diese Regel der Sitzverteilung übernimmt das bestehende
System mit leichten Veränderungen. Allerdings bewahrt und verstärkt sie eine gewisse Verzerrung
in der Vertretung. Die Unionsbürger in den kleinen Mitgliedstaaten sind überrepräsentiert, die in
48 Siehe Jörg GERKRATH, Representation of Citizens by the EP, EuConst (European Constitutionnal Law Review)
2005, Nr. 1, S. 73-78.
49 Nicolas LEVRAT, La vie démocratique de l’Union, in Marianne Dony et Emmanuelle Bribosia (éd.), Commentaire
de la Constitution de l’Union européenne, Editions de l’Université de Bruxelles, 2005, S. 90.
50 Siehe z.B. EUGH, 2. Oktober 2003, Garcia Avello, Rs. C-148/02, (Punkt 22) und EUGH, 23. März 2004, Collins,
Rs. C-138/02, (Punkt 61).
51 Wie Artikel III-280 (2) bezeugt, ist der Bezug auf die Völker nicht völlig aus der Verfassung verschwunden : „Die
Union fördert durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt und ergänzt
erforderlichenfalls deren Tätigkeit in folgenden Bereichen: a) Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der
Kultur und Geschichte der europäischen Völker“.
52 Entscheidung Nr. 2003-468 DC, (Loi relative à l’élection des conseilles régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux parties politiques), Randnummer 37.
53 Die genaue Sitzverteilung bleibt einem vor den Parlamentswahlen 2009 zu fassenden europäischen Beschluss
vorbehalten.
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den großen Mitgliedstaaten unterrepräsentiert. Das daraus resultierende „RepräsentationsDifferenzial“ ist nicht gering, die Anzahl der von jedem MEP repräsentierten Wähler steht in der
Tat im Verhältnis 1 zu 10, wenn man beispielsweise die Situation in Luxemburg mit der in
Deutschland vergleicht. Dieser Zustand erscheint im Übrigen schwer vereinbar mit dem Grundsatz
der demokratischen Gleichheit (Artikel I-45). Solange die „Repräsentationsdichte“ der
Unionsbürger von ihrem jeweiligen Wohnsitz innerhalb der Union abhängt, wird es schwierig sein
bei diesen Bürgern ein Gefühl der Gemeinschaft zu erwecken. Andererseits ist es nicht einfach, ein
System zu ersinnen, das jedem Mitgliedstaat eine angemessene Vertretung zusichert, ohne die
Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gefährden, dessen Mitgliederzahl bereits jetzt konkurrenzlos
groß ist. Die so genannte degressive Proportionalität stellt in dieser Hinsicht einen Kompromiss
zwischen dem Anspruch einer gleichen Vertretung aller Bürger und einer angemessen Vertretung
der Staaten dar.
Die direkte Vertretung der Bürger im europäischen Parlament leidet darüber hinaus an einer
Reihe von Mängeln, die mit dem Vorgang der Repräsentation zusammenhängen. Man denke nur
daran, dass die Europawahlen noch ausschließlich in national definierten Wahlkreisen ablaufen,
dass es bisher nicht gelungen ist, ein wirklich gleichförmiges Wahlverfahren einzuführen, und dass
die politischen Parteien auf europäischer Ebene nur eine untergeordnete Rolle spielen. Diese Kritik
sollte allerdings nuanciert werden. Der Vorschlag des Parlaments, 10% der Sitze über
grenzüberschreitende Wahllisten zu vergeben, ist zwar vom Konvent nicht übernommen worden,
doch es hat anderweitig Fortschritte gegeben. Ein Beschluss des Rates vom 25. Juni und 23.
September 2002 hat eine weitere Annäherung der nationalen Wahlbestimmungen vorgenommen,
um die Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments zumindest nach allen
Mitgliedstaaten gemeinsamen Grundsätzen zu vollziehen, wenn es schon nicht gelingt, ein
einheitliches Verfahren einzuführen54. Die Verordnung des Parlaments und des Rates „über die
Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung“55 könnte
ihrerseits dazu beitragen, die Gründung solcher Parteien zu fördern, ganz im Sinne des Artikel I-46
(4) des Verfassungsvertrags: „Politische Parteien auf europäischer Ebene tragen zur Herausbildung
eines europäischen politischen Bewusstseins und zum Ausdruck des Willens der Bürgerinnen und
Bürger der Union bei“. Solange die Wahlkampagnen noch fast ausschließlich nationale Themen
zum Inhalt haben, wird das Band zwischen der Wählerschaft und den politischen Parteien auf
europäischer Ebene allerdings schwach entwickelt bleiben.
54 2002/772/EG,Euratom: Beschluss des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 zur Änderung des Akts
zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlaments im Anhang zum
Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom. Amtsbl. Nr. L 283 vom 21/10/2002.
55 Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über die
Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung. Amtsbl. Nr. L 297 vom
15/11/2003. Siehe Eric MEISSE, Partis politiques au niveau européen, Revue Europe, Januar 2004, S. 4.
- 15 -
2° Die Vertretung der Mitgliedstaaten durch die Räte
Gemäß Artikel I-46 (2) der Verfassung werden die Mitgliedstaaten „im Europäischen Rat
von ihrem jeweiligen Staats- oder Regierungschef und im Rat von ihrer jeweiligen Regierung
vertreten, die ihrerseits in demokratischer Weise gegenüber ihrem nationalen Parlament oder
gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern Rechenschaft ablegen müssen“. Dieser Aspekt der
„Regierungsvertretung“ unterstreicht aufs Neue die besondere Natur der Europäischen Union, die
sowohl beim Parlamentarismus als auch beim Föderalismus Anleihen macht, ohne sich jedoch auf
eine der beiden Theorien reduzieren zu lassen.
Was nun die Repräsentationsfunktion des Europäischen Rates und des (Minister) Rates
betrifft, so lässt sich anführen, dass sie an einem demokratischen Defizit auf der „Input“ Seite
leidet, da die Staats- und Regierungschefs und die Regierungsmitglieder in aller Regel nicht
aufgrund ihres europapolitischen Programms gewählt oder ernannt worden sind. Sie verfügen somit
über kein spezifisches Mandat in diesem Bereich56. Die Neubestimmung der qualifizierten Mehrheit
durch Artikel I-25 ist hingegen als demokratischer Fortschritt zu begrüßen, da sie das Gewicht der
Bevölkerung der Mitgliedstaaten bei der Beschlussfassung im Rat besser berücksichtigt.
C. Partizipation
Neben dem Prinzip der repräsentativen Demokratie tendiert das Gemeinschaftsrecht dahin,
den Grundsatz der „Mitwirkungsdemokratie“ anzuerkennen. Davon zeugen besonders die
Konstitutionalisierung
des
Petitionsrechts
und
die
Einrichtung
eines
Europäischen
Bürgerbeauftragten durch den Maastrichter Vertrag sowie die Verankerung des so genannten
„Grundsatz der Offenheit“ in Artikel 1 EUV durch den Vertrag von Amsterdam. Ein Urteil des
Gerichts erster Instanz zum Status der Sozialpartner im Rahmen des Verfahrens zur
Verabschiedung einer Richtlinie weist in die gleiche Richtung57. Aus der Warte der
Demokratietheorie ist die Festlegung des Grundsatzes der „partizipativen Demokratie“ in Artikel I47
des
Verfassungsvertrags
vermutlich
sein
bemerkenswertester
Aspekt.
Die
Mitwirkungsdemokratie ist allerdings konzeptuell etwas ungenau. Ihre Befürworter betrachten sie
als Ergänzung der repräsentativen Demokratie, bereichern sie aber oft mit Elementen der direkten
Demokratie. Da diese Theorie eine persönliche und aktive Mitwirkung innerhalb und mittels kleiner
Vereine und Gruppierungen propagiert, setzt sie sich dadurch dem Vorwurf des „Elitismus“ aus58.
Auf der Ebene der Union lassen sich verschiedene Varianten der partizipativen Demokratie
beobachten, je nachdem ob es sich um die Mitwirkung der Unionsbürger (1°), der Zivilgesellschaft
(2°), der Sozialpartner (3°) oder um die Ermutigung zur Bürgerbeteiligung (4°) handelt.
56 In diesem Sinne Gianfranco PASQUINO, The democratic legitimation of European institutions, The International
Spectator, 4/2002, S. 37.
57 EuG, 17. Juni 1998, UEAPME / Conseil, Rs. T-135/96, Slg. II-2335, Revue Europe, August-September 1998.
58 In diesem Sinne Giovanni Sartori, a.a.O., S. 126.
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1° Mitwirkungsrechte der Unionsbürger
Wenn man die strengen Bedingungen bedenkt, die den Zugang der Individuen zum EuGH
beschränken59, so erscheint die Konstitutionalisierung des Bürgerbeauftragten und des
Petitionsrechts als Ausdruck des Willens der Mitgliedstaaten, jedem Einzelnen alternative
Möglichkeiten zu eröffnen, um seine Reklamationen gegenüber den Institutionen geltend zu
machen. Es handelt sich allerdings nur um „magere Behelfe“60, denn der Bürgerbeauftragte
beschränkt sich darauf, die Fälle von „Missverwaltung“ zu bearbeiten; die zahlreichen Eingaben
beim Petitionsausschuss des Parlaments führen nur selten zu Änderungen der Rechtslage.
Die Einführung eines Initiativrechts in Artikel I-47 (4) für eine Gruppe Unionsbürger,
„deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer
erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss“, stellt sicherlich eine potentielle Förderung
der Demokratie in der Union dar. Es handelt sich allerdings lediglich um eine Aufforderung an die
Kommission, einen „geeigneten“ Vorschlag eines Rechtsakts zu unterbreiten, „um die Verfassung
umzusetzen“. Es bleibt abzuwarten, ob das vorgesehene europäische Gesetz, durch das noch die
genauen Bedingungen festgelegt werden müssen, das geplante Initiativ-Verfahren praktikabel
gestaltet oder ob es bei dem Ankündigungseffekt bleibt.
Dieses neue Instrument, das weder eine „Eingabe“ noch eine „Volksinitiative“ ist, bereichert
unbestreitbar das repräsentative System der Union um ein Element der Mitwirkungsdemokratie. Die
Einführung dieses neuen Rechts der Unionsbürger hat außerdem einen neuen Akteur im
Rechtsetzungsverfahren entstehen lassen: eine Gruppe von mindestens einer Million Unionsbürgern
aus verschiedenen Mitgliedstaaten, die die Kommission auffordert, einen Rechtsakt der Union
vorzuschlagen61.
2° Beteiligung der Zivilgesellschaft, der repräsentativen Verbände und der Betroffenen
Was die Mitwirkung der „Zivilgesellschaft“, der „repräsentativen Verbände“ und ganz
allgemein der „Betroffenen“ angeht, so erwähnt Artikel I-47 die Möglichkeit eines öffentlichen
Austauschs ihrer Ansichten mit den Organen der Union, einen „offenen, transparenten und
regelmäßigen Dialog“ und „umfangreiche Anhörungen der Betroffenen“, um die Kohärenz und die
Transparenz des Handelns der Union zu gewährleisten. Angesichts dieser juristisch schwer oder gar
nicht zu bestimmenden Formulierungen ist es nicht einfach, daraus irgendeinen Mehrwert für die
Demokratie abzuleiten, außer dass sie den Befürwortern des Verfassungsvertrags Argumente
59 Siehe EUGH, 25. Juli 2002, Union de pequenos agricultores, Rs. C-50/00P ; AJDA 2002, S. 868, (F. Malvasio).
60 Paul Magnette, a.a.O., S. 147.
61 Vgl. Andreas AUER, European Citizens’ Initiative, EuConst, Nr. 1, 2005, S. 79.
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gegenüber den Vertretern der erwähnten Zivilgesellschaft liefern62. Im Folgenden wird sich noch
zeigen, dass die Kommission sich in ihren Schriften eines ähnlichen Vokabulars bedient, um das
„(gute) europäische Regieren“ zu begünstigen.
3° Beteiligung der Sozialpartner
Die Anerkennung der besonderen Rolle der Sozialpartner und der Notwendigkeit ihrer
Autonomie innerhalb des sozialen Dialogs in Artikel I-48 fällt unter ein anderes Register. In einem
Urteil vom 17. Juni 1998 zur Stellung der Sozialpartner im Rahmen des Verfahrens zur
Verabschiedung einer Richtlinie befand das Gericht erster Instanz bereits: „Die Wahrung des
demokratischen Prinzips, auf dem die Union beruht, macht es, wenn das Europäische Parlament an
einem Gesetzgebungsverfahren nicht beteiligt ist, erforderlich, dass die Beteiligung der Völker an
diesem Verfahren auf andere Weise sichergestellt wird, im zu entscheidenden Fall durch
Vermittlung der Sozialpartner, die die Vereinbarung geschlossen haben, der der Rat durch einen mit
qualifizierter Mehrheit gefassten Beschluss eine legislative Grundlage auf Gemeinschaftsebene
verleiht. Um die Einhaltung dieses Erfordernisses zu kontrollieren, haben Kommission und Rat die
Repräsentativität der betreffenden Sozialpartner zu überprüfen“. Das Gericht führt, was die
Repräsentativität
der
Sozialpartner
angeht,
sogar
die
„Wahrung
eines
grundlegenden
demokratischen Prinzips“ ins Feld63. Durch dieses Urteil antwortet das Gericht auf die
Diskussionen über die Notwendigkeit, die Beteiligung der Bürger anderweitig als über die Wahlen
des Europaparlaments und der nationalen Parlamente sicherzustellen64. Abgesehen von den
zahlreichen Schwierigkeiten, die die Bestimmung der Repräsentativität der Sozialpartner hervorruft,
fällt es schwer, Letzteren – wenn auch nur ersatzweise – die Fähigkeit zuzusprechen, die
„Beteiligung der Völker“ am Rechtssetzungsprozess der Union zu gewährleisten.
4° Die Bürgerbeteiligung
Neben den bereits angesprochenen Beteiligungsmodalitäten verfolgt die Kommission die
Absicht, die so genannte „Bürgerbeteiligung“ generell zu steigern, um es den Bürgern zu
ermöglichen, sich durch persönliche und direkte Erfahrungen „der gemeinsamen Bestandteile ihrer
entstehenden europäischen Identität bewusst zu werden“. Ein Aktionsprogramm vom 26. Januar
2004 zielt daher darauf ab, die Beziehungen zwischen den Bürgern aus den einzelnen
Mitgliedstaaten zu intensivieren und eine „aktive Bürgerschaft“ zu fördern65.
62 Siehe : Point de vue. Le « oui » au traité constitutionnel de sept maires de grandes capitales européennes, Le
Monde, 12. Oktober 2004.
63 EuG, 17. Juni 1998, UEAPME / Rat, Rs. T-135/96, Slg. S.II-2335 (Punkte 89 und110).
64 Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF 2005, S. 176.
65 Mitteilung der Kommission - Aktive Bürgerschaft konkret verwirklichen: Förderung der europäischen Kultur und
Vielfalt durch Programme im Bereich Jugend, Bürgerbeteiligung, Kultur und audiovisuelle Medien.
(KOM/2004/0154 endg.).
- 18 -
Ein ähnlicher Gedanke steht hinter Artikel III-282 (1) der Verfassung, der angibt, dass die
Tätigkeit der Union im Bildungswesen unter anderem das Ziel der „Förderung des Ausbaus des
Jugendaustauschs und des Austauschs sozialpädagogischer Betreuer und verstärkte Beteiligung der
Jugendlichen am demokratischen Leben in Europa“ hat. Diese sicherlich lobenswerte Absicht kann
indes nur unter aktiver Mitwirkung der nationalen Bildungssysteme verwirklicht werden.
Man kann sich insgesamt gesehen dem Eindruck nicht ganz erwehren, dass der Gedanke der
Mitwirkungsdemokratie ohne vorherige grundsätzliche Überlegungen in die genannten Texte
Einzug fand. Treu nach dem Prinzip des „trial and error“ wird sich herausstellen müssen, ob die
„partizipative Demokratie“ eine leere Hülle bleibt oder sogar Gefahr läuft, durch die Macht des
„Lobbying“ in eine Interessensvertretungs-Demokratie verwandelt zu werden, in der nur die
mächtigsten Interessensgruppen wirklich mitwirken66. Es bleibt aber durchaus zu hoffen, dass diese
Entwicklung bessere Bedingungen für eine demokratische Europäische Union schafft, indem sie
hilft, die bestehenden Schranken innerhalb der europäischen Öffentlichkeit aufzuheben.
II.
Das Regieren in einem komplexen System
Als Staats- und Regierungsform ist Demokratie in den Mitgliedstaaten in der modernen
Prägung
der
parlamentarischen
Demokratie
verwirklicht
worden.
Die
sozio-politischen
Bedingungen, die das reibungslose Funktionieren einer solchen Demokratie gestatten, sind in den
Staaten im Laufe ihrer Entwicklung entstanden. Auf der europäischen Ebene fehlen sie noch
weitgehend. Aber ist es vernünftig zu erwarten, dass die EU in fünfzig Jahren einen Prozess
durchläuft, der in den Mitgliedstaaten mehrere Jahrhunderte gebraucht hat?
Die Verfechter der These des demokratischen Defizits scheinen davon auszugehen, dass die
Vorraussetzungen von Demokratie in der Union die gleichen sein müssen wie in den
Mitgliedstaaten67. Sie übertragen das Modell einer demokratischen Gesellschaft in den Bereich der
europäischen Integration, ohne zu berücksichtigen, dass die Entwicklung demokratischer Elemente
in der Union vermutlich einen anderen Weg beschreiten wird als in den Nationalstaaten. Die Staatsund Regierungschefs, als Inhaber der „verfassungsgebenden Gewalt“ in der Union, haben ihrerseits
keine Anstrengungen unterlassen, die Merkmale der parlamentarischen Systeme, aus denen sie
hervorgegangen sind, auf das europäische Institutionsgefüge zu übertragen. So erklärt sich, warum
das europäische politische System einem parlamentarischen System ähnelt, ohne alle dessen
Attribute aufzuweisen.
66 Vgl. Muriel ROUYER, L’Union européenne : l’autre face de la démocratie, Synthèse de la Fondation Robert
Schuman, Nr. 30.
67 Gegen die These des demokratischen Defizits : Andrew MORAVCSIK, Le mythe du déficit démocratique européen, in Raisons politiques, Mai 2003, S. 87 ff.
- 19 -
Die Besonderheit dieses Systems, dessen „politische“ Organe einerseits ein – mit den
klassischen Regeln der Gewaltenteilung nicht zu erfassendes – „institutionelles Dreieck“ bilden, das
aber andererseits eine vertikale Gewaltentrennung zwischen Unionsorganen und nationalen
Behörden aufweist, wird in der Politikwissenschaft mit dem Ausdruck, amerikanischen Ursprungs,
„multi-level governance“ gekennzeichnet. Man kann darin „eine falsche Alternative zur Regierung“
sehen68, „die Falle der governance“ anprangern69 oder einfach von einer Ausweitung des
Demokratieprinzips ausgehen. Eine Untersuchung der Bedingungen der Demokratie in der
Europäischen Union kann diesen Ansatz jedenfalls nicht ignorieren. Das Interesse gilt daher im
Folgenden nicht nur dem wohlbekannten Erfordernis der „accountability“ (A.) und der Bestrebung
nach mehr Transparenz (B.), sondern auch dem, von der Kommission aufgebrachtem, noch näher
zu definierendem Konzept, des „(guten) europäischen Regierens“ bzw. der „good governance“ (C.).
A. „Accountability“
Um das demokratische Defizit der Union zu vermindern, hat eine von dem französischen
Politologen Jean-Louis Quermonne geleiteter Kreis über die Reform der europäischen Institutionen
vorgeschlagen, eine politische Verantwortlichkeit der Entscheidungsorgane der EU sowohl
gegenüber dem Parlament als auch gegenüber dem europäischen Rat einzuführen. Und zwar, wie es
in ihrem Bericht heißt, als Äquivalent dessen „ was unsere britischen Partner mit dem nicht ins
Französische zu übersetzenden Wort „accountability“ bezeichnen, das sowohl Zurechenbarkeit als
auch Verantwortlichkeit bedeutet“70. Demnach ist es für die Zukunft wichtig, dafür zu sorgen, dass
die europäischen „Exekutiven“ in die Lage versetzt werden, sich den demokratischen Instanzen
gegenüber zu verantworten. Dies erfordert, sich (1°) über die politische Verantwortlichkeit der
Kommission Gedanken zu machen, aber auch über jene der nationalen Regierungen gegenüber
ihren Parlamenten (2°). Die zunehmende Entwicklung der „Agenturen“ der Gemeinschaft führt des
Weiteren dazu, die Frage ihrer Verantwortlichkeit zu untersuchen (3°). Alle anderen Unionsorgane
und Einrichtungen, die keinerlei exekutive Funktion ausüben, werden hier nicht berücksichtigt.
1° Die politische Verantwortlichkeit der Kommission
Unabhängig davon, dass die Kommission des Öfteren für unpopuläre Maßnahmen des Rates
„verantwortlich“ gemacht wird und somit als Sündenbock für die Regierungen herhalten muss,
erscheint ihre politische Verantwortlichkeit gegenüber dem Europäischen Parlament als durchaus
zufrieden stellend geregelt. In den Beziehungen zwischen Kommission und Parlament sind
bemerkenswerte Fortschritte erzielt worden, wie es der Rücktritt der Kommission Santer und die
68 Jean-Louis QUERMONNE, L’Europe en quête de légitimité, a.a.O., S. 74.
69 Bernard CASSEN, Le piège de la gouvernance, Le Monde diplomatique, Juni 2001, S. 28.
70 Commissariat Général du Plan, L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces. Rapport du
groupe présidé par Jean-Louis Quermonne, Paris, La documentation française, 1999, S. 44.
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Anhörungen der designierten Mitglieder der von Romano Prodi und José Manuel Durao Barroso
präsidierten Kommissionen illustrieren.
Bekanntlich musste das Parlament, im Anschluss an die Designation der 24 übrigen
Kommissare durch die im Rat versammelten Mitgliedstaaten, vor der Einsetzung des gesamten
neuen Kollegiums am 1. November 2004 ein zustimmendes Votum abgeben. Zu diesem Zweck
haben die Fachausschüsse des Parlaments die 24 Kandidaten vom 27. September bis 8. Oktober
2004 angehört. Aufgrund der teilweise sehr kritischen Beurteilungen der Kandidaten durch die
Ausschüsse und wegen anhaltenden Widerstands der Parlamentarier, hat Manuel Barroso es
schlussendlich vorgezogen, die Einsetzung der Kommission während der Vollversammlung am 27.
Oktober nicht zur Abstimmung zu bringen. Diese Entscheidung, die eine Umbildung der
designierten Kommission nach sich zog71, ist unleugbar ein Sieg des Europäischen Parlaments, das
zum ersten Mal voll und ganz seine Macht der „Investitur“ ausgeübt hat, und nimmt die
Kommission ihm gegenüber stärker in die Verantwortung72.
Die politische Kontrolle der Kommission obliegt dem Parlament, das diese Kontrollfunktion
mit
folgenden
klassischen
Mitteln
verfolgt:
Befragungen,
Berichte,
Petitionen,
Untersuchungskommissionen, Misstrauensvotum und Haushaltsdebatte. In dieser Hinsicht steht das
Europäische Parlament seinen nationalen Pendants in nichts nach. Allerdings, wie Paul Magnette
betont73, trügt der Schein. Das Fehlen einer regierungstragenden Mehrheit im Parlament und die
schwache Rolle der politischen Parteien verleihen seinem Wirken eine besondere Note, wie es zum
Beispiel die Handhabung des Misstrauensvotums zeigt. Das Recht, der Kommission das Misstrauen
auszusprechen, erscheint von vornherein widersprüchlich – die rechtsetzende Gewalt liegt
bekanntermaßen beim Rat – und unwirksam, da von zehn eingereichten Misstrauensanträgen kein
einziger je angenommen wurde. Das Misstrauensvotum erfüllt seine Rolle „als abschreckende
Waffe eher durch seine pure Existenz als durch seinen Einsatz“ 74.
Sollte sich die Kommission auch gegenüber dem europäischen Rat verantworten müssen,
wie es Jacques Delors vorschlägt? Die Antwort darauf lautet, dass es ja bereits eine Art indirekter
Verantwortlichkeit der Kommission gegenüber dem Ministerrat gibt. Diese kommt immer dann
zum Tragen, wenn der Kommission ausführende Kompetenzen übertragen werden, deren
Ausübungsmodalitäten im Rahmen der so genannten „Komitologie“ einer mitgliedstaatlichen
71 Das Zustimmungsvotum des Parlaments für die leicht geänderte Kommission fand schließlich am 18. November
2004 statt.
72 Dazu Flavien MARIATTE, Victoire démocratique, mascarade parlementaire, révision constitutionnelle ?
Quelques lectures de l’investiture de la Commission Barroso, Europe, Dezember 2004, S.4.
73 A.a.O. S. 139.
74 Siehe Jean-Paul JACQUE, Droit institutionnel de l’Union européenne, a.a.O., S. 591.
- 21 -
Überwachung unterliegen75. Die generelle Einführung einer doppelten Verantwortlichkeit der
Kommission gegenüber Parlament und europäischem Rat hätte keinerlei Verstärkung ihrer
demokratischen Legitimität zur Folge.
2° Die politische Verantwortlichkeit der Ratsmitglieder
Wenn die politische Verantwortlichkeit der Kommission also ausreichend gesichert zu sein
scheint, so lässt diejenige der nationalen Regierungen noch zu Wünschen übrig. Außer in Staaten
wie Dänemark und Großbritannien ist die Art und Weise, wie die nationalen Regierungen ihren
jeweiligen Parlamenten im Bereich der Europapolitik Rede und Antwort stehen, nicht wirklich
zufrieden stellend76. Einerseits tendieren sie zu sehr dazu, ihrer eigenen Verantwortung aus dem
Weg zu gehen und sich hinter der Kommission zu verstecken, die so zum Sündenbock wird;
andererseits lassen die Parlamentarier selbst den Problemen, die das Fortschreiten der Union
hervorruft, nicht immer die Aufmerksamkeit zukommen, die sie verdient hätten. Durch die
Einrichtung von Ausschüssen und Delegationen, die speziell mit europäischen Angelegenheiten
betraut sind, hat es zwar einige Fortschritte gegeben; die politischen Parteien haben aber noch
immer die Gewohnheit, heimischen Querelen die Priorität einzuräumen77.
In einer Erklärung im Anhang des Vertrags von Maastricht und später in einem Protokoll
des Vertrags von Amsterdam haben die Regierungen dieses Phänomen der indirekten
Parlamentarisierung angespornt. Außerdem haben sie der 1989 gegründeten Konferenz der EuropaAusschüsse der Parlamente das Recht zuerkannt, Vorschläge bezüglich der Aktivitäten der Union
zu unterbreiten. Diese Verpflichtungen, seien sie auch noch so bescheiden, stellen doch einen
Schritt in Richtung eines „parlamentarischen Netzwerkes“ dar, das es seinen Mitgliedern in Zukunft
erleichtern wird, die im Rat sitzenden Regierungsmitglieder bei ihren europäischen Aktivitäten zu
überwachen. Die Ausübung dieser Kontrolle beruht jedoch auf nationalen Mechanismen, deren
Effektivität nicht durch einen „Eingriff“ der EU optimiert werden können.
Die Protokolle über die Rolle der nationalen Parlamente in der EU und über die Anwendung
der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zielen darauf ab, die Einflussnahme
der Parlamente – durch die ihnen zuerkannte Vorabkontrolle zur Wahrung der beiden genannten
Grundsätze – zu erhöhen. Wenn ein Drittel der nationalen Parlamente „begründete
Stellungnahmen“ abgeben, wonach der Entwurf eines Europäischen Gesetzgebungsakts nicht mit
dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht, so muss der Entwurf überprüft werden. Nach dem
Erlassen eines Gesetzgebungsakts kann ein Mitgliedstaat sogar im Namen seines Parlaments eine
75 Siehe Jean-Paul JACQUE, L’éternel retour, réflexions sur la comitologie, Festschrift J.-V. Louis, Editions de
l’Université libre de Bruxelles, 2003.
76 Commissariat Général du Plan, L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces, a.a.O. S. 44.
77 Ebenda.
- 22 -
Klage an den EuGH übermitteln, wobei der eigentliche Autor der Klage das jeweilige Parlament
oder eine seiner Kammern ist78.
3° Die Verantwortlichkeit der europäischen Agenturen
Die wachsende Zahl der Gemeinschaftsagenturen erfordert es, sich über ihre politische
Verantwortlichkeit und die demokratische Rückkoppelung ihrer Befugnisse Gedanken zu machen79.
Das erweist sich insoweit als
schwierig, als diese Agenturen mit ihren
multiplen
Regulierungsfunktionen nicht in das klassische Schema der Gewaltenteilung passen. Von den 16
bisher existierenden Agenturen üben zwar nicht alle exekutive Befugnisse aus; ferner unterscheiden
sie sich in ihren Aufgaben stark voneinander. Da ihre Einrichtung allerdings zumeist auf einen
Anstoß der Kommission zurückgeht, ist darauf zu achten, dass sich die Kommission nicht – zu
Lasten von „unverantwortlichen“ Hilfsorganen – einiger ihrer Befugnisse entledigt.
Die demokratische Kontrolle dieser Agenturen ist bisher vernachlässigt worden. Man
beschränkt sich in der Regel darauf, ihre Unabhängigkeit, die Erfordernis von Geschäftordnungen
und eine gewisse Verantwortlichkeit gegenüber den politischen Organen der Union und der
Öffentlichkeit ins Feld zu führen80. Ohne dass diese Frage hier weiter verfolgt werden kann, scheint
es doch angebracht, in diesem Bereich eine gewisse Wachsamkeit walten zu lassen.
B. Transparenz
Der Grundsatz der Transparenz zielt darauf ab, die Union in eine Art „gläsernes Haus“ zu
verwandeln, in dessen Innern die institutionellen Beziehungen und die Entscheidungsprozesse über
jede Kritik der Undurchsichtigkeit und der Distanziertheit gegenüber den Bürgern erhaben ist81.
Somit ist der Versuch, diesen Grundsatz zu wahren, ein Teil der Entwicklung, die es der Union
erlauben könnte, ihren demokratischen Rückstand wett zu machen. Wie aus der 17. Erklärung im
Anhang des Vertrags von Maastricht hervorgeht, erwarten die Mitgliedstaaten, „dass die
Transparenz des Beschlussverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen
der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt“. Mit dem Vertrag von Amsterdam und dem Grundsatz
der Offenheit des Entscheidungsprozesses in Artikel 1 EUV, fand die Transparenz Eingang ins
primäre Unionsrecht. Der Verfassungsvertrag behandelt sie in Artikel III-399.
78 Zu den verfassungsrechtlichen Konsequenzen der Bestimmungen über die nationalen Parlamente im
Verfassungsvertrag, cf. Bericht der EU-Delegation des französischen Senats, Hubert HAENEL, vom 20. Oktober
2004.
79 Siehe z.B. die Überlegungen von Matthias WELLER, Regulierungsagenturen der EU : Rechtliche und
integrationspolitische Gesichtspunkte, Speyerer Arbeitsheft Nr. 144, DHV Speyer 2002, 134 S.
80 Siehe Marc BLANQUET, Agences de l’Union et gouvernance européenne, in Les Agences de l’Union européenne,
Etudes de l’IREDE, Toulouse 2002, S. 73.
81 Claude BLUMANN und Louis DUBOUIS, Droit institutionnel de l’Union européenne, Paris Litec 2004, S. 127.
- 23 -
Das Prinzip der Transparenz, das in der Erklärung Nummer 17 im Hinblick auf den Zugang
zu Informationen anklingt, entspricht der Idee der Offenheit der EU, in der gemäß Artikel 1 EUV
„die Entscheidungen möglichst offen und möglichst bürgernah getroffen werden“. Beide Texte
decken zwei Erfordernisse ab: die Öffentlichkeit der Beratungen und der öffentliche Zugang zu den
Dokumenten
der
Unionsbehörden82.
Der
genaue
Inhalt
und
die
Reichweite
des
Transparenzgrundsatzes bleiben trotzdem schwer zu bestimmen83. Es gilt als sicher, dass er
folgende Gebote impliziert : Klarheit und Lesbarkeit der europäischen Gesetzgebung (1°), Zugang
zu den Dokumenten (2°) und Öffentlichkeit der Debatten (3°).
1° Klarheit und Lesbarkeit der europäischen Gesetzgebung84
Der Begriff der Transparenz wird im Gemeinschaftsjargon oft mit dem Ruf nach einer
verbesserten Lesbarkeit der Texte in Verbindung gebracht (Vereinfachung der Verträge,
Konsolidierung und verbesserte redaktionelle Qualität der Rechtsakte). Die 39. Erklärung zur
redaktionellen Qualität der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Anhang des Vertrags von
Amsterdam empfiehlt dem Parlament, dem Rat und der Kommission, „einvernehmlich Leitlinien
zur Verbesserung der redaktionellen Qualität“ des Gemeinschaftsrechts festzulegen. Am 5. Juni
2002 hat die Kommission einen Aktionsplan „bessere Rechtsetzung“ veröffentlicht und sich darin
verpflichtet, „weniger aber besser“ Recht zu setzen. Parallel dazu hat der Konvent eine
Arbeitsgruppe mit der Frage der „Vereinfachung der Instrumente und der Verfahren“ betraut. Ihre
Mitglieder haben die Notwendigkeit hervorgehoben, die Anstrengungen zwecks der Neufassung
und der Kodifizierung der Rechtsvorschriften zu intensivieren und ihre redaktionelle Qualität
hinsichtlich einer klaren Sprache und der Kohärenz der existierenden Vorschriften zu verbessern.
Auf der Grundlage der 39. Erklärung zum Vertrag von Amsterdam haben die drei
beschlussfassenden Organe der Union am 22. Dezember 1998 eine Interinstitutionelle Vereinbarung
„über
gemeinsame
Leitlinien
für
die
redaktionelle
Qualität
der
gemeinschaftlichen
Rechtsvorschriften“ abgeschlossen85. Die Besorgnis um mehr Transparenz innerhalb der Union hat
das Parlament, den Rat und die Kommission kürzlich dazu gebracht, ein neues Interinstitutionelles
Abkommen zu beschließen. Es ging dabei, wie Eric Meisse hervorhebt, „nicht nur darum, im
Einklang mit den Grundsätzen der Offenheit und der Bürgernähe, die Qualität und die Lesbarkeit
82
83
84
85
Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF 2005, S. 177.
Vgl. Joël RIDEAU, La transparence dans l’Union européenne. Mythe ou principe juridique ?, Paris LGDJ 1998.
Voir notamment T. BLANCHET, Transparence et qualité de la législation, RTDE 1997, S. 915 ff.
ABl. Nr. C 73 vom 17. März 1999.
- 24 -
der
europäischen
Rechtsetzung zu
verbessern,
sondern
auch
darum,
die
strukturelle
Undurchsichtigkeit des Entscheidungsprozesses der Gemeinschaft zu vermindern“86.
2° Zugang zu Dokumenten
Die fehlende Transparenz wird zumeist in Zusammenhang gebracht mit der allgemeinen
Frustration der Bürger gegenüber den fernen und rätselhaften Unionsorganen und den schwer
verständlichen Entscheidungsprozessen. Was nun insbesondere den Zugang zu den Dokumenten
betrifft, so ist darin bereits ein neues Grundrecht gesehen worden87. In der Folge eines Beschlusses
des Rates vom 20. Dezember 1993 haben die Kommission und der Rat einen gemeinsamen
Leitfaden erlassen und in ihre jeweiligen Geschäftsordnungen spezifische Bestimmungen über den
Zugang zu Dokumenten aufgenommen.
Durch den Vertrag von Amsterdam wurde ein neuer Artikel 255 über die Transparenz in den
EG-Vertrag eingefügt. Er garantiert nunmehr das Recht auf Zugang zu Dokumenten des
Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission für jeden Unionsbürger sowie jede
natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder Sitz in einem Mitgliedstaat. Die Verordnung
vom 30. Mai 200188, die gemäß Artikel 255 EGV ergangen ist, unterscheidet sich nicht grundlegend
von den vorherigen Texten. Sie behält zwei Sorten von Ausnahmen bei, in denen der Zugang
verweigert werden kann: wenn es einerseits um die öffentliche Sicherheit, die Verteidigung oder die
internationalen Beziehungen geht, oder wenn andererseits der Schutz kommerzieller Interessen von
Privatpersonen auf dem Spiel steht, falls nicht in diesem Fall ein höheres öffentliches Interesse zur
Weiterleitung des Dokuments berechtigt. Die Grundrechtscharta bestätigt das Recht auf Zugang zu
Dokumenten sowie das allgemeine Recht auf eine gute Verwaltung (Artikel II-101 und II-102).
Als eine wesentliche Komponente der „Verwaltungsdemokratie“ betrifft das „Zugangsrecht“
nicht nur den Rat, das Parlament und die Kommission, sondern auch den Ausschuss der Regionen
sowie den Wirtschafts- und Sozialausschuss, die sämtlich ihre Geschäftsordnungen revidiert haben,
um dem Rechnung zu tragen89. In einem Urteil vom 6. März 2003 unterstreicht der Gerichtshof,
dass die nach Artikel 255 EG erlassene Verordnung vom 30. Mai 2001 die Grundsätze und die
Bedingungen für die Ausübung dieses Rechts festlegt, „um eine bessere Beteiligung der Bürger am
86 Siehe Eric MEISSE, De l’« art » de légiférer en droit communautaire…, Revue Europe, Februar 2004, Komm. Nr.
34. Interinstitutionelle Vereinbarung — "Bessere Rechtsetzung" .Amtsblatt Nr. C 321 vom 31/12/2003, S. 1.
87 Siehe P.-A. FERAL, L’accès du public aux documents des institution communautaires : la consécration d’un droit
fondamental de l’Union européenne, Revue Europe Juli 2001, S. 4.
88 Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der
Öffentlichkeit zu Dokumenten des Parlaments, des Rates und der Kommission. Abl. Nr. L 145 vom 31/05/2001, S.
43.
89 Die Europäische Zentralbank hat ihrerseits den öffentlichen Zugang zu ihren Dokumenten gewährleistet Siehe
Beschluss Nr. 2004/258 vom 4. März 2004, Abl. L 80, 18/03/2004, S. 42.
- 25 -
Entscheidungsprozess zu ermöglichen, eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der
Verwaltung gegenüber dem Bürger in einem demokratischen System zu gewährleisten und zur
Stärkung der Grundsätze der Demokratie und der Achtung der Grundrechte beizutragen“90.
Artikel I-50 (3) des Verfassungsvertrags führt seinerseits weiter aus: „Jede Unionsbürgerin
und jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder
satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat hat nach Maßgabe des Teils III das Recht auf Zugang
zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der
Form der für diese Dokumente verwendeten Träger. Durch Europäisches Gesetz werden die
allgemeinen Grundsätze und die aufgrund öffentlicher oder privater Interessen geltenden
Einschränkungen für die Ausübung des Rechts auf Zugang zu solchen Dokumenten festgelegt“.
3° Die Öffentlichkeit der Debatten
Das Gebot der Öffentlichkeit der Debatten berührt das Parlament und den Rat, nicht aber die
Kommission. Was die Kommission angeht, so lässt sich anführen, dass der Schutz der
Geheimhaltung der Debatten des Kollegiums der Kommissare in gewisser Weise eine Bedingung
für die unabhängige Ausführung ihrer Funktionen ist. Die Transparenz der Debatten innerhalb des
Rates, die sich aus seiner Mitwirkung am Rechtssetzungsprozess zwingend ergibt, wirft komplexere
Fragen auf91.
Gemäß Artikel 207 (3) EGV werden jedenfalls, „wenn der Rat als Gesetzgeber tätig wird,
die Abstimmungsergebnisse sowie die Erklärungen zur Stimmabgabe und die Protokollerklärungen
veröffentlicht“. Seit der Änderung seiner Geschäftsordnung im Dezember 1993 verfolgt der Rat
folgende Politik: Im Allgemeinen bleiben seine Debatten geheim, er hält aber auch (zum Beispiel
über das halbjährige Arbeitsprogramm der Präsidentschaft) offene Debatten ab. Was die
Öffentlichkeit und die Erläuterungen des Abstimmungsverhalten der Mitgliedstaaten betrifft, so hat
der Rat im Oktober 1995 einen Leitfaden beschlossen, demzufolge der Zugang der Öffentlichkeit
ermöglicht wird, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig ist. Die praktischen Modalitäten dieses
Zugangs sind vom Ausschuss der ständigen Vertreter in einem Bericht vom 8. November 1995 über
das intern zu verfolgenden Verfahren bestimmt worden. Artikel 255 EGV und die Verordnung vom
20. Mai 2001 haben eine erneute Änderung der Geschäftsordnung des Rates erforderlich gemacht.
Nunmehr können die Abstimmungsergebnisse und die Erklärungen zur Stimmabgabe, aber auch
sämtliche Erklärungen des Rates über die Anwendung oder die Auslegung von in Vorbereitung
befindlichen Rechtsvorschriften öffentlich eingesehen werden.
90 EUGH, 6. März 2003, Interporc, Rs. C-41/00, Slg. I-2125, Nr. 38 ff.
91 Siehe Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, a.a.O., S. 177.
- 26 -
Die generelle Einführung des Prinzips der Öffentlichkeit der Debatten innerhalb des Rates,
„wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt“, durch Artikel I-50 der
Verfassung stellt in dieser Hinsicht einen Fortschritt dar. Der Grundsatz der Öffentlichkeit von
gesetzgeberischen Debatten ist in der Tat in einem repräsentativen System ähnlich bedeutend wie
das Prinzip der Wahl der Vertreter. Somit rückt der Ministerrat in die Nähe einer zweiten
gesetzgeberischen Kammer, ähnlich dem deutschen Bundesrat, dessen Debatten gemäß Artikel 52
Abs. 3 des Grundgesetzes prinzipiell öffentlich sind.
Lässt sich nun die Transparenz mit ihren verschiedenen Teilaspekten dem Grundsatz der
Demokratie zuordnen? Die bereits zitierte 17. Erklärung antwortet nicht direkt auf diese Frage, lässt
aber verlauten, dass „die Transparenz des Entscheidungsprozesses den demokratischen Charakter
der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt“. Generalanwalt Tesauro
ist in seinen Schlussanträgen zur Rechtssache Niederlande / Rat vom 30. April 199692, deutlicher
geworden. Er geht in seiner Begründung davon aus: dass der Zugang zu öffentlichen Dokumenten
ein „wesentliches Element des Demokratieprinzips ist“; dass das dieses Prinzip insbesondere
vorschreibt, den Zugang zu Dokumenten auch anderen als den Adressaten einer Maßnahme der
öffentlichen Gewalt zu ermöglichen; dass der Grundsatz der Demokratie einer der Grundwerte der
Union ist.
Das Gericht erster Instanz ist in einem Urteil vom 7. Februar 2002, Kuijer / Rat, noch etwas
weiter gegangen. Demnach, soll der Transparenzgrundsatz „für eine stärkere Teilnahme der Bürger
an Entscheidungsprozessen sorgen und eine größere Legitimität, Effizienz und Verantwortung der
Verwaltung gegenüber den Bürgern in einem demokratischen System gewährleisten. Er trägt zur
Stärkung des Demokratiegrundsatzes und der Beachtung der Grundrechte bei“93. So verbindet das
Gericht den Grundsatz der Transparenz mit dem der partizipativen Demokratie und vertritt auf seine
Art die Idee der Verbesserung der europäischen „governance“94. Es bleibt allerdings dabei, wie
Christian Lequesne richtig bemerkt, dass die Transparenz keinesfalls ausreicht, „um eine
Demokratie lebendig zu machen, da die Demokratie nicht auf die Frage der Sichtbarkeit der
Entscheidungen reduziert werden kann“ 95.
C. „Europäisches Regieren“
Das Konzept der „governance“ hat laut Jean-Louis Quermonne „den Verdienst die
Aufmerksamkeit darauf zu ziehen, dass die Ausübung der öffentlichen Gewalt nunmehr auf
92
93
94
95
EUGH, 30. April 1996, Niederlande / Rat, Rs. C-58/94, Slg. S.I-2171, Punkt 19.
TPICE, 7. Februar 2002, Kuijer / Rat, Rs. T-211/00.
Siehe Joël MOLINIER (dir.), Les principes fondateurs de l’Union européenne, PUF 2005, S. 179.
Christian LEQUESNE, La transparence : vice ou vertu des démocraties ?, in J. Rideau (dir.) La transparence dans
l’Union européenne, a.a.O. S. 18.
- 27 -
multiplen Ebenen stattfinden muss und, im Rahmen der Mondialisierung, dem Aufsteigen der
Zivilgesellschaft Rechnung tragen muss, ob es sich nun um multinationale Firmen, den
Finanzmarkt oder um die Kirchen handelt“ 96. Das Bestreben der Kommission, das „Europäische
Regieren“ zu verbessern, impliziert die Beteiligung der Zivilgesellschaft sowie die Öffnung und die
Transparenz gegenüber den Bürgern. Diese Aspekte sind vom Verfassungskonvent berücksichtigt
worden und finden sich in den Artikeln I-47, I-48, I-49 und I-50 des Verfassungsvertrags wieder.
Der Begriff der „governance“ ist allerdings mehrdeutig. Er macht Anleihen sowohl in den
Politik– als auch in den Wirtschaftswissenschaften. Indem er sich allgemein auf die Ausübung der
Macht bezieht, betrifft der Ausdruck der „governance“, sei es im Rahmen eines Unternehmens oder
eines Staates, nicht nur die Tätigkeit der exekutiven Organe, sondern auch der Versammlungen
sowie der rechtsprechenden Organe.
Die Kommission hat ihren eigene Auffassung des Begriffs im Weißbuch „Europäisches
Regieren“ entwickelt : „Der Begriff „Governance“ steht für die Regeln, Verfahren und
Verhaltensweisen, die die Art und Weise, wie auf europäischer Ebene Befugnisse ausgeübt werden,
kennzeichnen, und zwar insbesondere in Bezug auf Offenheit, Partizipation, Verantwortlichkeit,
Wirksamkeit und Kohärenz. Die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Subsidiarität werden
durch die Beachtung der obigen fünf Grundsätze verstärkt“ 97.
Die Diskussion über das „Europäische Regieren“, die die Kommission durch ihr Weißbuch
ausgelöst hat, betrifft also die gesamte Bandbreite der Ausübung hoheitlicher Macht in der EU. Es
geht darum, neue Formen des Regierens zu entwickeln, die die Union den Bürgern näher bringen,
sie effizienter machen, die Demokratie in Europa verstärken und die Legitimität der Institutionen zu
konsolidieren. Diese Form des Regierens soll darin bestehen, in Zusammenarbeit zwischen den
Organisationen der Zivilgesellschaft und den europäischen Institutionen, bessere und kohärentere
Politiken auszuarbeiten und umzusetzen. Sie soll außerdem zu einer Verbesserung der Qualität der
europäischen Gesetzgebung führen. Darüber hinaus soll die EU einen Beitrag zur Debatte über
„weltweites Regieren“ beisteuern und eine wichtige Rolle spielen, um das Funktionieren der
internationalen Institutionen zu verbessern98.
Stellt der Begriff „governance“ also lediglich eine neuerliche Ausweitung des
Demokratieprinzips dar? Wenn eine breite Beteiligung der Bürger wünschenswert ist, so ist doch
die begriffliche Ausdehnung des Demokratieprinzips nicht ganz ohne Risiken. Sie erscheint zum
96 J.-L. QUERMONNE, Le système politique de l’Union européenne, Montchrestien, Paris 2002, S.128. Siehe auch J.
LECA, Sur la gouvernance démocratique, entre théorie et méthode de recherche empirique, Politique européenne,
1. April 2000, S.108.
97 KOM (2001) 428 endgültig, vom 25. Juli 2001.
98 Siehe dazu Pascal LAMY, La démocratie-monde. Pour une autre gouvernance globale, Paris, Seuil 2004, 90 S.
- 28 -
Teil als eine Flucht nach vorn, der es nicht gelingt zu verbergen, dass sich die Mitgliedstaaten
schwer tun, ein gänzlich demokratisches europäisches System auf die Beine zu stellen. Wenn die
institutionelle Struktur der Gemeinschaft auch eine formale Verwandtschaft mit den
parlamentarischen Regierungssystemen aufweist, so unterscheidet sich die Union vom Modell der
liberalen Demokratie doch zumindest in zwei Punkten: in der undeutlichen Verteilung der
exekutiven und legislativen Gewalt und im Fehlen eines europäischen politischen Lebens. Die
Mitgliedstaaten versuchen daher, die Schwächen der politischen Verantwortlichkeit auf
europäischer Ebene mit mehr Transparenz und „gutem Regieren“ zu kompensieren, „um die Bürger
von einer Abnahme des demokratischen Defizits zu überzeugen“99. Die Richter können diese
Entwicklung eventuell noch verstärken. Eine zu weite Auslegung des Grundsatzes der Demokratie
könnte somit zu diskutablen Entscheidungen führen, wie in der angesprochenen Rechtssache
UEAPME / Rat, in der das Gericht „aus dem Prinzip der Demokratie Folgerungen gezogen hat, die
weit über diejenigen hinausgehen, die in den nationalen Rechtsordnungen denkbar wären“ 100.
Es lässt sich also festhalten, dass bestimmte Bedingungen der Demokratie in der
Europäischen Union mit der Originalität ihres Systems des Regierens zusammenhängen, das
allerdings keinen Ersatz für die Notwendigkeit darstellen kann, Europa eine Regierung zu geben,
die ihrerseits eine spezifische Form annehmen wird101.
Schluss
Die Untersuchung der Bedingungen der europäischen Demokratie unter den beiden hier
privilegierten Blickwinkeln ist sicherlich nicht erschöpfend. Weitere Bedingungen ergeben sich aus
dem Bedürfnis, die Union als „Rechtsunion“ zu gestalten. Die Grundsätze der Demokratie und der
Rechtstaatlichkeit stehen in enger Verbindung. Die „Venedig-Kommission“ des Europarats
beschäftigt sich ja bekanntlich speziell mit der Frage der „Sicherheiten, die das Recht in den Dienst
der Demokratie stellt“ 102.
Aus dem Rechtsstaatsprinzip lassen sich eine Reihe von Konsequenzen ableiten, die mit
Demokratie eng verbunden sind und somit weitere Bedingungen für eine demokratische
Europäische Union darstellen. Es handelt sich dabei insbesondere um das Recht auf einen Richter,
den Schutz der Grundrechte und die Verabschiedung einer Verfassung. Was das Recht auf eine
Richter betrifft, so hat der EuGH befunden, dass jeder Einzelne, dessen Rechte durch
99 Joël MOLINIER (dir.) Les principes fondateurs de l’Union européenne, a.a.O. S. 179.
100 Denys SIMON : La Communauté de droit, in F. Sudre et H. Labayle (dir.), Réalités et perspectives du droit communautaire des droits fondamentaux, Bruxelles, Bruylant, 2000, Droit et justice, S.14.
101 Jean-Louis QUERMONNE, L’Europe en quête de légitimité, a.a.O. S. 76.
102 Die Venedig-Kommission verfolgt folgende Ziele: Stärkung des Rechtsstaats und der Demokratie; Untersuchung
der Probleme, die das Funktionieren, die Stärkung und die Entwicklung demokratischer Organe hervorruft. Artikel
1 der geänderten Geschäftsordnung.
- 29 -
Gemeinschaftsrecht verletzende Maßnahmen eines Mitgliedstaats beeinträchtigt wurden, die
Möglichkeit haben muss, den Schutz eines zuständigen Richters zu suchen. Der Anspruch auf
richterliche Kontrolle jeder Entscheidung einer nationalen Behörde entspricht in der Tat einem
allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, der aus den Verfassungstraditionen der
Mitgliedstaaten entspringt und seinen Niederschlag in den Artikeln 6 und 13 der EMRK findet103.
Das Recht auf einen Richter ist allerdings für den Einzelnen bisher strengen Einschränkungen
unterworfen. Natürliche Personen können vor dem EuGH lediglich gegen die an sie ergangenen
Entscheidungen Klage erheben sowie gegen diejenigen, die zwar in anderer Form ergangen sind, sie
aber unmittelbar und individuell betreffen104. Dies ist umso bedauerlicher, als eine erleichterte
Klageerhebung vor der Gerichtsbarkeit der Union nützlich wäre, um eine Art „Justiz-Bürgerschaft“
zu etablieren105.
Die Position des EuGH in der Rechtssache „Union de pequenos agricultores“ ist nicht ganz
einleuchtend. Wie kann man einerseits das Recht auf einen effektiven Rechtsschutz anerkennen und
gleichzeitig die traditionelle, restriktive, Rechtsprechung zu Artikel 230 EGV aufrechterhalten? Der
Gerichtshof scheint sich dessen bewusst zu sein, denn er schließt eine Änderung nicht aus. Er
unterstreicht lediglich, dass eine Umgestaltung des von den Gründungsverträgen eingeführten und
in seinen Grundsätzen nie veränderten Systems nur durch eine Vertragsänderung möglich ist. Wie
Jean-Paul Jacqué hervorhebt, ist „der Gerichtshof allerdings in der Vergangenheit wagemutiger
gewesen, sei es bei der Frage de Klagebefugnis des Parlaments oder der Vorlage-Verpflichtung der
nationalen Gerichte, wenn sie der Ansicht sind, ein Rechtsakt der Gemeinschaft sei ungültig. Hier
muss angemerkt werden, dass es sich dabei um Situationen handelte, in denen der EuGH darauf
bedacht war, ein komplettes System der Rechtswege einzurichten und nicht eine feststehende
Rechtsprechung umzukrempeln. Vielleicht ist der Gerichtshof vor Lösungen zurückgeschreckt, die
dazu beigetragen hätten, den Klagestau weiter anwachsen zu lassen, wo doch der Vertrag von Nizza
gerade versucht, diesem beizukommen. Die tiefere Motivation ist wahrscheinlich weniger
egoistisch. Jede Änderung der Zulässigkeitsregeln hat Auswirkungen auf die Gesamtheit der
Rechtswege und kann Überlegungen zu anderen Themen, wie dem der Normenhierarchie,
hervorrufen. Diese Auswirkungen können nicht im Rahmen eines richterlichen Vorgehens
behandelt werden, denn sie bedürfen einer globalen Sichtweise die dem Verfassungsgeber
103 EUGH, 15. Oktober 1986, Heylens, Rs. 22/86, Slg. S. 4117 und EUGH, 13. Dezember 1991, RTT, Rs. C-179/90,
Slg. I, S. 5941.
104 Siehe dazu inbes. EuG, 3. Mai 2002, Jégo Quéré / Kommission, Rs. T-177/01, Slg. II-2365 ; EUGH, 25. Juli 2002,
Union de Pequenos agricultores, Rs. C-50/00 P und EUGH, 1. April 2004, Kommission / Jégo Quéré, Revue Europe Juni 2004.
105 Dazu Oliver COSTA, der von einer « citoyenneté judiciaire » spricht, Les citoyens et le droit communautaire : les
usages élitaires des voies de recours devant les juridictions de l’Union, Revue internationale de politique comparée, 2002, S. 101 ff.
- 30 -
vorbehalten bleiben muss. Folglich hat der EuGH die Lösung des Problems an den Konvent zur
Zukunft Europas verwiesen, der die Botschaft verstanden hat“ 106.
Der Verfassungsvertrag verbessert die Lage tatsächlich zum Teil. Artikel III-365 (4)
bestimmt nunmehr: „Jede natürliche oder juristische Person kann unter den in den Absätzen 1 und 2
genannten Bedingungen gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell
betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar
betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben.“
Was den Schutz der Grundrechte betrifft, so wird verschiedentlich angemerkt, dass „die
Menschenrechte und Grundfreiheiten ein Bestandteil der gemeinschaftlichen Konzeption von
Demokratie sind, eng verbunden mit dem Begriff des Rechtsstaats“107. Der Schutz der Grundrechte
wäre somit zu den Bedingungen der Demokratie zu rechnen. Die Anerkennung der Grundrechte in
Titel
II
des
ersten
Teils
der
Verfassung
unter
der
Überschrift
„Grundrechte
und
Unionsbürgerschaft“ zeigt zumindest, dass solch eine extensive Auffassung der Demokratie den
Konventsmitgliedern nicht völlig fremd war.
Die
Ratifizierung
des
europäischen
Verfassungsvertrags
gemäß
den
nationalen
verfassungsrechtlichen Vorschriften hätte dann ein wirklicher Augenblick der Verfassungsgebung
werden können, wenn sich die 25 Mitgliedstaaten auf Ratifizierung durch Volksabstimmung
geeinigt hätten. Wäre der Vertragsentwurf rechtzeitig unterzeichnet worden, hätten die Referenden
gleichzeitig in den Mitgliedstaaten stattfinden können, beispielsweise, wie von Alain Lamassoure
vorgeschlagen, anlässlich der Wahlen des Europaparlaments im Juni 2004. In einigen
Mitgliedstaaten wird es zu Volksabstimmungen kommen, die Mehrheit geht allerdings den Weg der
parlamentarischen Ratifizierung108. Da sich die Ratifizierungsverfahren von Ende 2004 bis
vermutlich
Ende
2006
hinziehen
werden,
hat
sich
Europa
um
einen
historischen
verfassungsgebenden Moment gebracht. Denn, wie Habermas betont, „Europa muss sozusagen die
Logik jenes Kreisprozesses, worin sich der demokratische Staat und die Nation gegenseitig
hervorgebracht haben, noch einmal reflexiv auf sich selbst anwenden. Am Anfang stünde ein
Verfassungsreferendum,
das
eine
große
europaweite
Debatte
in
Gang
setzte.
Der
verfassungsgebende Prozess ist nämlich selbst ein einzigartiges Mittel grenzüberschreitender
Kommunikation. Er hat das Potential zu einer self-fulfilling prophecy »109.
106 Jean-Paul JACQUE, Droit institutionnel de l’Union européenne, a.a.O. S. 626.
107 So Paul MAGNETTE, a.a.O., S. 136.
108 Siehe Denys SIMON, Entrée en vigueur de la Constitution : entre le probable et le souhaitable ?, Revue Europe,
August-September 2004, S. 3
109 Jürgen HABERMAS, Warum braucht Europa eine Verfassung?, Die Zeit 27/2001 (28. Juni 2001).
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Zu einem Zeitpunkt, wo in Frankreich die Kampagne der Volksabstimmung über die
Ratifizierung des Verfassungsvertrags in vollen Touren läuft, wird offensichtlich, dass die Bürger
die Vorstöße in Sachen Demokratie, die der ihnen vorgelegte Text unleugbar enthält, nur mit Mühe
wahrnehmen. Darüber hinaus erscheint ihnen die europäische Einigung insgesamt kein besonderes
Anliegen zu sein. Leidet die EU vielleicht mehr an einem Überangebot als an einem Defizit an
Repräsentation? Ist sie möglicherweise ein „anonyme Demokratie“, der es an personifiziertem leadership mangelt, das ihre komplexen Strukturen den Bürgern näher bringt? Ist ihre Verfassung
vielleicht zu anspruchsvoll, „da sie ein so spezialisiertes staatbürgerliches Fachwissen voraussetzt,
dass sich die meisten Unionsbürger unfähig fühlen, sich im Dickicht der Institutionen
zurechtzufinden“ und die wahren Sachverhalte zu durchschauen110? Die Demokratie in der
Europäischen Union bedarf heute sicherlich einiger Anstrengungen in Sachen „Personifizierung“
und „Kommunikation“, für die alle Akteure gemeinsam verantwortlich sind.
110 Paul MAGNETTE, a.a.O., S. 150.
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