Hausarb1 - Universität Heidelberg

RUPRECHT-KARLSUNIVERSITÄT HEIDELBERG
INSTITUT FÜR
FINANZ- UND STEUERRECHT
PROF. DR. IUR. REINHARD MUSSGNUG
Übungen im Öffentlichen Recht für Fortgeschrittene
1. Hausarbeit
Der baden-württembergische Bauunternehmer U war in Schwierigkeiten geraten, weil wegen
der Insolvenz der A AG, seiner wichtigsten Auftraggeberin, die Zahlungen ausgeblieben
waren, die es zur Erfüllung seiner eigenen Verbindlichkeiten benötigte. Insbesondere konnte
er die Leasingraten von monatlich 100.000 € für Kräne und anderes Gerät nicht mehr
aufbringen, die er für die Ausführung eines im angebotenen neuen Großauftrags dringend
brauchte. Hätte er diesen Auftrag nicht annehmen können, so hätte auch ihm die Insolvenz
gedroht. Deshalb hat U das Landeswirtschaftsministerium um eine Überbrückungshilfe aus
einem im Landeshaushaltsplan vorgesehenen mit 5 Millionen DM dotierten Titel „zur
Sicherung der Arbeitsplätze in unverschuldet vorübergehend in Not geratene mittelständische
Unternehmen“ gebeten.
Um dem U während des ersten Halbjahres 2002 das Aufbringen der Leasingraten zu
ermöglichen, hat das Ministerium ihm durch Bescheid vom 14. Dezember 2001 ein zinsloses
Darlehen von 600.000 € bewilligt, das ab dem 1. Januar 2004 in Monatsraten von 25.000 € zu
tilgen sein sollte. Das geschah dem Bescheid zufolge "zur Erhaltung des Unternehmens U
und der Arbeitsplätze seiner Belegschaft" sowie in der Annahme, „daß U mit Hilfe des ihm in
Aussicht stehenden Großauftrags seinen augenblicklichen Liquiditäts-Engpaß bis zum 1. Juli
2002 überwunden haben wird".
Aufgrund dieses Bescheids hat die B-Bank, mit der das Wirtschaftsministerium in derartigen
Angelegenheiten zusammenarbeitet, am 18. Dezember 2001 einen Darlehensvertrag
geschlossen und dem U die bewilligten 600.000 € bereitgestellt. In dem Vertrag hat sich U
„für den Fall der Aufhebung des Bescheids vom 14. Dezember 2001“ zur sofortigen
Rückzahlung des Darlehens verpflichtet. Im übrigen sagte der Vertrag einer entsprechenden
Abrede mit dem Wirtschaftsministerium folgend: „Die ab 1. Januar 2002 fälligen Zinsen in
Höhe von monatlich 0,5 % der jeweils noch offenen Summe erhält die B vom Land BadenWürttemberg.“
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–2–
Ende Februar 2002 zahlte der Insolvenzverwalter der A AG dem U wider Erwarten eine
Zahlung 33 % seiner Außenstände. Ferner gelang es dem U, ein ihm von der A AG zur
Sicherheit übereignetes Warenlager, das bis dahin als unverkäuflich gegolten hatte, zu einem
Preis veräußern, der seine Restforderung gegen A vollständig deckte. Im März 2002 verfügte
U daher wieder über genügend liquide Mittel, um nicht nur alle bis dahin aufgelaufenen
Rückstände aus eigener Kraft begleichen, sondern auch 600.000 € für die Erneuerung seines
Maschinenparks ausgeben zu können.
Das hat das Wirtschaftsministerium zum Anlaß genommen, seinen Bescheid vom 14.
Dezember 2001 durch Verfügung vom 1. April 2002 „wegen Wegfalls der Voraussetzungen“
für hinfällig zu erklären und U zur Rückzahlung des Darlehens aufzufordern. Ferner verlangte
das Ministerium die Erstattung der Zinsen in Höhe von 9.000 €, die es bis März 2002 an die B
abgeführt hat, sowie 3.000 € für jeden weiteren Monat bis zur Rückzahlung.
U meint, das Ministerium sei an seinen Bewilligungsbescheid gebunden, weil es sich weder
seinen Widerruf vorbehalten, noch irgendwelche Bedingungen genannt habe, unter denen es
ihn als hinfällig betrachten werde. Da das Darlehen weiterhin nachhaltig zur Sicherung seines
Unternehmens und damit auch seiner Arbeitsplätze beitrage, könne von einem „Wegfall der
Bewilligungsvoraussetzungen“ keine Rede sein. Da ihm das Ministerium ausdrücklich ein
zinsloses Darlehen bewilligt habe, könne es nicht gleichwohl von ihm Zinsen verlangen.
Deshalb hat U gegen die Verfügung vom 1. April am 25. April 2002 vor dem zuständigen
Verwaltungsgericht Klage erhoben.
Das Ministerium hält die Klage für unzulässig. Es meint, sie betreffe mit der Rückabwicklung
eines Darlehens der B-Bank eine privatrechtlichen Rechtsstreit, für den die Zivilgerichte
zuständig seien.
Wie wird das Verwaltungsgericht über die Klage des U zu entscheiden haben?
Ist B während der Anhängigkeit des Prozesses vor einer Beitreibung der Forderungen des
Wirtschaftsministeriums geschützt?
Bei der Beantwortung dieser Frage ist davon auszugehen, daß die Landesregierung für eine
ordnungsgemäße Anzeige der Subventionen aus dem von U in Anspruch genommenen
Haushaltstitel bei der Europäischen Gemeinschaft Sorge getragen hat.
Bearbeitungszeit: 15. August bis 14. Oktober 2002
Eine Abschrift des Sachverhalts wird nicht erwartet. Es genügt, den Bearbeitungen den
vorliegenden Umdruck oder eine Kopie beizufügen.
–3–
Lösungshinweise
Der Sachverhalt ist den Urteilen des VGH München in NJW 1990, S. 1868 f. und des OVG
Magdeburg, NVwZ 2002, 108 nachgebildet. Da es in dem Urteil des VGH München um eine
Mietgarantie zugunsten eines unverhofft zu Geld gekommenen Sozialhilfe-Empfängers ging,
mußte der VGH das SGB X anwenden. Im vorliegenden Fall ist stattdessen das VwVfG
heranzuziehen, dessen Anwendung die gleichen Probleme aufwirft.
I. Die Klage des U
1. Zulässigkeit
F begehrt die Aufhebung der Verfügung, mit der das Ministerium den Bewilligungsbescheid
vom 4. Mai 1994 widerrufen hat. Es handelt sich daher um eine Anfechtungsklage gegen den
Verwaltungsakt einer obersten Landesbehörde, bei der das Widerspruchsverfahren entfällt
(§ 68 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Was dazu zu sagen ist, müssen die Bearbeiter in eigenen Worten
und in der bei unproblematischen Klagen gebotenen Kürze darlegen. Wer stattdessen das
bekannte Schema für verwaltungsrechtliche Klausuren abarbeitet und gedankenlos die von
manchen Autoren propagierten Textbausteine vom Schlage der banalen (zu allem Überfluß
auch noch grammatikalisch und syntaktisch grob falschen) Formel "Der Klage wäre
stattzugeben, wenn für sie der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, sie zulässig und begründet
wäre" ausbreitet, verrät rechtswissenschaftliche Unsicherheit und mindert die Qualität seiner
Arbeit.
2. Begründetheit
a) Widerrufbarkeit des Bewilligungsbescheids für die Zeit nach dem 1. September 1994
Die Klage ist auch materiellrechtlich leicht zu behandeln. Es genügt zu erkennen, daß U mit
ihr den Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsakts anficht, der nach § 49 des LandesVwVfG zu beurteilen ist. Daß das LVwVfG anzuwenden ist, sollte den Bearbeitern vertraut
sein; es ergibt sich aus § 1 Abs. 1 LVwVfG. § 49 des Bundes-VwVfG führt zwar zum
gleichen Ergebnis. Wer sich an das BVfVwG hält, schlägt aber den falschen Weg ein.
Die für den Rückgriff auf § 49 LVwVfG ausschlaggebende Rechtmäßigkeit des
Bewilligungsbescheids ist kurz und bündig festzustellen. Die Bewilligung der benötigten
Mittel im Staatshaushaltsplan genügt als Rechtsgrundlage. Eine gesetzliche Regelung wäre
nur erforderlich, wenn es um die existenzsichernde Subventionierung breiterer
Wirtschaftskreise (z.B. der Landwirtschaft oder des Bergbaus) ginge, die aus rechtsstaatlichen
Gründen der gesetzlichen Normierung bedarf. Daß dies bei den im Staatshaushaltsplan
vorgesehenen "Überbrückungshilfen" nicht der Fall ist, kann mit dem Hinweis auf die
einschlägige Rechtsprechung des BVerwG1 begründet werden, nach der bei Subventionen
1
BVerwGE 6, 282 ff., 287, die in diesem Zusammenhang immer wieder zitierte Leit-Entscheidung, nach der
Subventionen ohne wesentliche Bedeutung für das Wirtschaftsleben in seiner Gesamtheit dem
Gesetzesvorbehalt nicht unterliegen, weil sie vom Parlament durch die haushaltsrechtliche Bewilligung der
erforderlichen Mittel gebilligt werden. Das ist vielfach ungenau dargestellt worden. Statt auf die
Wesentlichkeitstheorie des BVerfG zurückzugreifen, haben die Bearbeiter den Haushaltsplan als die
gesetzliche Grundlage der Subvention angesehen, was er ersichtlich nicht sein kann, weil er die Zahlungen,
–4–
dieser Art das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan für eine hinreichende parlamentarische
Legitimation sorgen. Zu einer intensiveren Auseinandersetzung mit der Lehre vom Vorbehalt
des Gesetzes besteht jedenfalls kein Anlaß2.
Für Ermessensfehler, die dem Ministerium bei der Übernahme der Mietkosten für den
Maschinenpark des F unterlaufen sein könnten, bietet der Sachverhalt ebenfalls keinen
Anhalt. Fraglich könnte allenfalls sein, ob das Ministerium die Subvention hätte bewilligen
müssen. Daß es sie bewilligen durfte, steht außer Zweifel.
Damit scheidet eine Rücknahme der Bewilligung im Sinne des § 48 LVwVfG aus. Es ist also
zu prüfen, ob das Ministerium zu ihrem Widerruf berechtigt war. Von den in § 49 Absatz 2
LVwVfG aufgelisteten Widerrufsgründen kommt nur die unter Nr. 3 angesprochene
nachträgliche Veränderung der Sachlage in Betracht. Im Zusammenhang damit fällt ins
Gewicht, daß U schon im Februar 2002 dank der günstigen Quote Insolvenzverfahren der A
AG gefunden und im gleichen Monat durch die Verwertung der von der A AG gestellten
Sicherheit zu Geld gekommen ist. Wäre beides vorherzusehen gewesen, so hätte das
2
die auf seiner Grundlage geleistet werden, nur finanziell legalisiert, aber keine gesetzesgleiche
Außenwirkung im Verhältnis zwischen Staat und Bürger entfaltet (§§ 3 LHO; 3 BHO). Deshalb war es falsch
zu prüfen, ob das Wirtschaftsministerium die im Haushaltsplan definierte Zweckbestimmung der zugunsten
des F ausgegebenen Mittel beachtet hat. Selbst wenn das Ministerium sie nicht beachtet, dem F die Miete für
seine Maschinen also abgenommen hätte, um ihm gewinnsteigernde Investitionen zu ermöglichen, oder wenn
F kein „mittelständischer“, sondern ein Groß- oder Kleinstunternehmer gewesen wäre, für den die Mittel
nicht vorgesehen waren, so hätte das für sich allein an der Rechtmäßigkeit der Bewilligung ebenso wenig
etwas geändert, wie z. B. der Ankauf eines Dienstwagens gesetzwidrig und deshalb gemäß § 134 BGB
nichtig wäre, wenn der Haushaltsplan den Kaufpreis für einen Mercedes bereitgestellt hat, aus Gründen der
Sparsamkeit aber ein billigerer Opel oder aus Großmannsucht einen teurerer Rolls Royce angeschafft worden
wäre. Daß weder der Opel noch der Rolls Royce „tatbestandsmäßige“ Fahrzeuge sind, ändert nichts an der
Wirksamkeit des über sie abgeschlossenen Kaufvertrags; die fehlende „Tatbestandsmäßigkeit“ des Opel
interessiert überhaupt nicht, die des Rolls Royce nur wegen der durch sie verursachten
Haushaltsüberschreitung, die den schuldigen Beamten Schadensersatzpflichten, ein Strafverfahren wegen
Untreue und ein Disziplinarverfahren wegen dienstpflichtwidrigen Verhaltens einträgt; aber den mit der Rolls
Royce-Vertretung abgeschlossenen Kaufvertrag gänzlich unberührt läßt. Zur Legitimation der Subventionen
durch den Haushaltsplan auch BVerwGE 90, 112 ff., 126.
Auch das Europarecht brauchte nicht bemüht zu werden. Das stellte der Hinweis am Ende des Sachverhalts
ausdrücklich klar. Er verbot ein Eingehen auf die Frage, ob die Subvention europarechtewidrig gewesen sein
könnte.
Die Subvention wirft zwar die Frage auf, ob sie der Anzeigepflicht des Art. 87, 88 EGV unterlag. Das
erscheint jedoch wegen der Beschränkung der Anzeigepflicht auf Beihilfen mit auf den gemeinschaftlichen
Markt übergreifender wettbewerbsverfälschender Wirkung zweifelhaft. Denn es geht um eine Beihilfe zur
Rettung aus einer kurzfristigen Notlage, nicht um eine solche zur Überwindung eines strukturbedingten
Wettbewerbsnachteils. Verfälschungen des Wettbewerbs im Gemeinschaftsgebiet sind also nicht zu
besorgen. Sollte das Verwaltungsgericht Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Subvention mit dem EGV
hegen, so muß es im übrigen eine Vorabentscheidung des EuGH einholen, die diese Bedenken vermutlich
wegen des wettbewerbsneutralen Charakters der Beihilfe ausräumen und damit dem Fortgang des Prozesses
nach nationalem deutschen Recht die Bahn freigeben wird. Der europarechtliche Ausschluß des vom VwVfG
garantierten nationalen Vertrauensschutzes ist schon deshalb nicht einschlägig, weil die Kommission die
Beihilfe noch nicht durch bestandskräftige Entscheidung des für unvereinbar mit dem gemeinschaftlichen
Markt erklärt hat; darauf hebt der EuGH in der Rs. C-24/95 ausdrücklich ab; er fordert keineswegs die
Rückforderung einer jeden nicht notifizierten, sondern nur die der definitiv für vertragswidrig erklärten
Beihilfen. Darum war es falsch, die Subvention, wie in einigen Arbeiten geschehen, kurz angebunden als
europarechtswidrig abzutun und dann auf die in diesem Fall für die Rücknahme eingreifenden
europarechtlichen Sonderregeln (BVerwGE 106, 328) zurückzugreifen. Es hätte auf das Verfahren der
Vorabentscheidung verwiesen und dessen vermutlicher Ausgang angesprochen werden sollen.
–5–
Ministerium dem F nicht zu helfen brauchen. U hätte seine Liquiditätsschwierigkeiten
unschwer mit einem Bankkredit überbrücken können. An die Übernahme der Zinsen für
diesen Kredit wäre nicht zu denken gewesen.
Unter diesen Umständen berechtigte § 49 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG das Ministerium zum
Widerruf, wenn erhebliche öffentliche Interessen ihn gebieten. Auch diese Voraussetzung ist
erfüllt. Das Ministerium mußte dem haushaltsrechtlichen Wirtschaftlichkeits- und
Sparsamkeitsgebot Rechnung tragen, das die Vergabe von Subventionen ausschließt, wenn ihr
Empfänger den Zweck, für den er sie verwenden soll, auch ohne die Inanspruchnahme
staatlicher Finanzhilfe erreichen kann (§§ 7, 23, 44 LHO)3.
b) Widerrufbarkeit des Bewilligungsbescheids mit Wirkung ex tunc
§ 49 Abs. 1 VwVfG läßt den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte freilich nur "mit
Wirkung für die Zukunft" zu. Könnte die angefochtene Verfügung allein auf diese Vorschrift
gestützt werden, so ginge sie daher nur insoweit in Ordnung, als sie den Bewilligungsbescheid
für die Zeit nach dem 1. April 2002 widerrufen hat.
Für sog. Zuwendungsbescheide gilt jedoch die Sondervorschrift des § 49 Abs. 3 VwVfG, die
ihren Widerruf "auch mit Wirkung für die Vergangenheit" erlaubt, wenn die durch sie
bewilligte Leistung "nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet
wird".
Der Bescheid vom 4. Mai 1998 hebt hervor, daß ihn das Ministerium zur Erhaltung der
Arbeitsplätze im Unternehmen des U erlassen hat. Dieser Zweck ist wegen der Erfolge des U
bei der Suche nach einem neuen Großabnehmer und der Verwertung der von A gestellten
Sicherheiten entfallen. Würden dem U die Darlehenszinsen für die Zeit vom Dezember 2001
bis April 2002 belassen, so trügen sie daher lediglich zur Erhöhung seines Gewinns bei. Dafür
waren sie nicht bestimmt.
Gleichwohl bleibt fraglich, ob § 49 Abs. 3 LVwVfG weiterhilft. Dem Wortlaut dieser
Vorschrift hat U jedenfalls genüge getan. Denn im Januar und Februar 2002 befand er sich
noch in den Liquiditätskalamitäten, aus denen ihn die Mietzahlungen des Ministeriums
befreien sollten; selbst ab März, als seine Notlage bereits behoben war, hat U die
Zinsersparnis noch immer zur Arbeitsplatzsicherung und -vermehrung einsetzen können.
Aber es drängt sich die Frage auf, ob es dem Sinn und Zweck des § 49 Abs. 3 LVwVfG
entspricht, ihn so genau beim Wort zu nehmen, daß er die Rückforderung zweckgerecht
verwendeter Subventionen auch dann ausschließt, wenn sich später ergibt, daß ihr Empfänger
3
Auch in diesem Zusammenhang haben die Bearbeiter überwiegend ungenau argumentiert. Sie suchten die
Gemeinwohlunverträglichkeit der Subvention darin, daß sie zugunsten des F den Wettbewerb verzerrt habe,
was wegen des Schweigens des Sachverhalts zur Position des U im Wettbewerb eine durch nichts erhärtete
Unterstellung ist; es wurde auch das Argument bemüht, die dem U zugeflossenen Mittel fehlten an anderer
Stelle, so daß die Gefahr drohe, daß wirklich notleidende Unternehmen leer ausgingen; auch das ist eine
Unterstellung; der Sachverhalt sagt nichts darüber, daß andere Antragsteller wegen Erschöpfung der
Haushaltsmittel hätten abgewiesen werden müssen. Selbst wenn 1998 niemand um eine Bewilligung aus dem
betr. Titel gebeten hätte, litte das aus der Steuerzahlerperspektive zu würdigende Gemeinwohl beträchtlichen
Schaden, wenn U völlig grundlos recht lange die nicht unbeträchtlichen Zinsen für die gesamte Laufzeit des
Darlehens aus der Staatskasse bezahlt bekäme..
–6–
diese Subvention eigentlich nicht benötigt hätte, wenn also das leistungsverwaltungsrechtliche
Gegenstück zur eingriffsverwaltungsrechtlichen Anscheinsgefahr, die in Anscheinsnot, die
zwar zunächst nach allem, was auf den ersten Blick festzustellen war, dringend nach Abhilfe
verlangte, von der sich aber im Nachhinein herausstellt, das sie zu keiner Zeit wirklich
bestanden hat4.
Mit dieser Frage müssen sich die Kandidaten eingehender auseinandersetzen. Sie können sich
daran halten, daß die Subvention zumindest objektiv ihrem Zweck entfremdet worden ist.
Denn sie hat nicht die Arbeitsplätze der F-Werke erhalten, die nur scheinbar gefährdet waren,
sondern dem U nur eine gewinnsteigernde Investition ermöglicht, für die sie nicht bestimmt
war. Wirtschaftlich betrachtet läuft das auf das Gleiche hinaus, wie wenn U die eingesparten
Leasingraten von vornherein nicht zur Sicherung seiner Arbeitsplätze, sondern auf die letzten
Endes mit ihnen finanzierte Verbesserung der Fertigungsanlagen verwandt hätte. Denn es
macht keinen Unterschied, ob der Subventionsempfänger die zweckwidrig verbrauchten
Gelder schon bei ihrem Empfang nicht benötigt hat, oder ob sie ihm wenig später von anderer
Seite zufließen und damit ihrer Bewilligung die Grundlage entziehen.
Gegen eine zu eng am Wortlaut haftende Auslegung des § 49 Abs. 3 LVwVfG spricht auch
der Zusammenhang dieser Vorschrift mit § 49 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG und dem dort
verankerten Grundsatz der Widerrufbarkeit bei nachträglicher Sachverhaltsänderung. Er läßt
darauf schließen, daß § 49 Abs. 3 LVwVfG nicht etwa nur die böswillig ihrem Zweck
entfremdeten, sondern alle fehlgeschlagenen Subventionen erfassen will, gleichgültig ob ihre
Zweckverfehlung dem Empfänger zuzurechnen ist, oder ob sie auf eine unvorhersehbare
Veränderung der Verhältnisse zurückzuführen ist. Es gibt zudem keinen einleuchtenden
Grund, die Subvention in Fällen wie dem vorliegenden ihrem Adressaten zu belassen, obwohl
feststeht, daß dieser auf sie nicht angewiesen war und sie wohl auch nie beantragt, zumindest
aber nicht erhalten hätte, wenn die weitere Entwicklung seiner wirtschaftlichen Verhältnisse
vorhergesehen worden wäre.
Die Bearbeiter konnten auch bei § 48 SGB X nach Auslegungshilfen suchen. Nach dieser
Vorschrift können vergleichbare Sozialhilfeleistungen grundsätzlich ebenfalls nur mit
Wirkung ex nunc eingestellt, jedoch nicht mit Wirkung ex tunc widerrufen werden. Es gelten
jedoch einige Ausnahmen, die § 48 Abs. 1 Satz 2 SGB X anders formuliert als § 49 Abs. 3
4
Für diese Anscheinsnot kennt das Sozialhilferecht gesetzliche Regeln; sie erfassen z.B. den Fall des
mittellosen Studenten, der eine Weile BAFöG bezogen hat, dann aber eine Millionenerbschaft macht, auf die
ihm jederzeit Kredit gewährt worden wäre, wenn sie sicher hätte vorhergesehen werden können. Im
Subventionsrecht fehlen solche Regeln. Hier kann daher nach den von Rechtsprechung und Rechtslehre zu
entwickelnden allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts entschieden und der Sondersituation des im Januar
kurz vor dem Ruin stehenden und daher subventionierten, im März durch eine Erbschaft vollauf sanierten
Unternehmer Rechnung getragen werden. Man denke an den von einem ausländischen Konkurrenten durch
Dumpingpreise ruinierten deutschen Unternehmer, dem mit Billigung der EG 6 Monate lang Subventionen
zur Preisstützung gewährt worden sind, der dann aber im 7. Monat eine Milliardenerbschaft macht, seinen
ausländischen Konkurrenten aufkauft und nunmehr den Weltmarktpreis selbst diktiert. Es versteht sich, daß
dieser Unternehmer bestenfalls mit einer Staatsbürgschaft bei der Suche nach einem Überbrückungskredit
unterstützt worden wäre, wenn der Gang der Dinge hätte richtig vorhergesehen werden können.
–7–
VwVfG. Vor allem läßt § 48 Satz 2 Nr. 3 SGB X den Widerruf mit Wirkung ex tunc dann zu,
wenn „
„nach Antragstellung oder Erlaß des Verwaltungsaktes Einkommen oder
Vermögen erzielt worden ist, das zum Wegfall oder zur Minderung des
Anspruchs geführt haben würde“
Das ist genau das, was im vorliegenden Fall weiterhülfe, wenn es auch in § 49 Abs. 3
VwVfG enthalten wäre. Es liegt daher nahe, entweder § 48 Abs. 1 Satz 2 SGB X analog
anzuwenden, oder aber aus seiner Verankerung im SGB X zu schließen, daß diese Vorschrift
bewußt nicht in das VwVfG aufgenommen worden sei. Der Gedanke des Anscheinsnotstands
spricht für die analoge Anwendung des § 48 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 SGB X.
Wer mit vertretbarer Begründung die Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 LVwVfG verneint, weil
U die Subvention – wie vorgesehen – zur Begleichung der Mietschulden verwendet hat, muß
der Frage nachgehen, ob der Widerruf „mit Wirkung für die Zukunft“ gem. § 49 Abs. 1, 2
LVwVfG den Rechtsgrund für das Behaltendürfen der für Juni bis August ausgezahlten
Beträge hat entfallen lassen (BVerwG, NVwZ 1984, 36).
c) Rückforderung der gezahlten 150.000 DM
Die bereits ausgezahlten Zinsbeträge konnte das Ministerium nach § 49 a Abs. 1 LVwVfG
durch Leistungsbescheid von F zurückfordern. Der Einwand des U, ihm sei ein zinsloses
Darlehen bewilligt worden, das er im Falle des Widerrufs der Bewilligung zwar sofort
zurückzuzahlen, jedoch nicht zu verzinsen brauche, überzeugt nicht. Mit ihm verkennt U, daß
die Subventionsleistung des Bundes ausschließlich in den zurückgeforderten Zinsen bestand.
3. Ergebnis
Daher ist auch die Klage des V zulässig.
II. Vorläufiger Rechtsschutz
Als Anfechtungsklage sichert die Klage dem U die aufschiebende Wirkung des § 80 VwGO.
Der Ausnahmetatbestand des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO greift nicht ein, weil von U nicht die
Erstattung von Kosten gefordert wird, die das Land für ihn verauslagt hat. Das Land verlangt
die Rückerstattung einer Finanzleistung.
Zu beachten ist freilich, daß U nach rechtskräftiger Abweisung seiner Klage auch die während
des Prozesses aufgelaufenen Zinsen erstatten und ihrerseits verzinsen muß, weil die
aufschiebende Wirkung seiner Klage nicht etwa die Wirksamkeit des Widerrufsbescheids
suspendiert, sondern das Land nur während der Anhängigkeit des Prozesses hindert, sich dem
U gegenüber auf diesen Bescheid zu berufen.
–8–
NVwZ 2002, 108 - 109
45. Rechtsweg
bei
Widerruf
eines
Zuwendungsbescheides VwGO § 40; SachsAnhVwVfG § 94 III 1,3 a. F.
1. Der
Rechtsweg
zu
den
Verwaltungsgerichten ist nach § 40 1 VwGO
eröffnet bei einer Klage gegen einen
behördlichen Bescheid mit dem nach Widerruf
eines
Zuwendungsbescheides
neben
der
Rückzahlung
eines
Darlehens
eine
Zinsforderung durch Verwaltungsakt auf
öffentlich-rechtlicher Grundlage — hier: § 94
III 1 SachsAnhVwVfG a. F — geltend gemacht
wird.
Es
ist
unerheblich,
daß
zur
Darlehensgewährung
ein
Kreditinstitut
eingeschaltet wurde und der Darlehensnehmer
mit
diesem
einen
privatrechtlichen
Darlehensvertrag abgeschlossen hatte, der
ebenfalls eine Rückzahlungs- und Zinspflicht für
den
Fall
des
Widerrufs
des
Zuwendungsbescheids vorgesehen hatte.
2. Eine hoheitliche Geltendmachung von
Erstattungs- und Zinsansprüchen ist auch
materiell-rechtlich jedenfalls dann zulässig,
wenn sie im Zuwendungsbescheid ausdrücklich
vorgesehen war.
3. Wenn
die
Behörde
bei
der
Geltendmachung von Zinsansprüchen für
zurückgeforderte Darlehen außer acht läßt, daß
für das Darlehen anders als für verlorene
Zuschüsse bereits Zinsen gezahlt worden sind, so
kann darin ein Ermessensfehler liegen.
OVG Magdeburg, Urt. v. 2. 8. 2001 - 1 L 45/01
Zum Sachverhalt: Der Kl. wendet sieh (teilweise)
gegen eine im Rahmen der Ruckabwicklung eines
Subventionsverhältnisses
geltend
gemachte
Zinsforderung. Durch Bescheid der seinerzeit
zuständigen Bezirksregierung vom 31. 12. 1991
wurde dem KI. u. s. ein öffentliches Darlehen in
Höhe von 210000 DM bewilligt. Auf der Grundlage
dieses Zuwendungsbescheides wurde dem Kl. von
der Kreissparkasse H. ein entsprechendes Darlehen
ausgezahlt.
Wegen der
Einzelheiten des
Darlehensverhältnisses
wird
auf
die
„Schuldurkunde“ vom 27. 9. 1992 verwiesen. Mit
Bescheid vom 11. 12. 1996, zugestellt am 12. 12.
1996, widerrief das Regierungspräsidium den
Zuwendungsbescheid vom 31. 12. 1991 mit
Wirkung für die Vergangenheit in Höhe von
174000 DM öffentlichem Darlehen und forderte
den KI. zugleich auf, diesen Betrag zurückzuzahlen.
Darüber hinaus machte das Regierungspräsidium
einen Zinsanspruch für den Zeitraum der
Inanspruchnahme des Darlehens in Höhe von
jährlich 6 % geltend. Mit Bescheid des BekI. vom
21. 2. 1997 wurde der KI. aufgefordert, Zinsen auf
den zurückgeforderten Betrag. vom Tag der
Auszahlung bis zum Geldeingang in Höhe von
31579,83 DM zu zahlen. Nach erfolgloser
Durchführung des Vorverfahrens hat der KI. Klage
nur dem Antrag erhoben, die Bescheide insoweit
aufzuheben, als für den zuruckzuzahlenden Betrag
Zinsen für einen vor dem 11. 12. 1996 liegenden
Zeitraum festgesetzt wurden sind.
Das VG hat der Klage stattgegeben: Zinsen
könnten für einen Zeitraum, der vor der
Bekanntgabe des Aufhebungshescheides liege,
nicht geltend gemacht werden. Die Berufung des
BekI. wies das OVG zurück.
Aus den Gründen: Die streitige Zinsforderung
des BekI. erweist sich als ermessensfehlerhaft.
Entgegen der Auffassung des KI. ist vorliegend
der
Verwaltungsrechtsweg
gegeben.
Denn
Gegenstand des Streitverfahrens ist eine
Zinsforderung, die auf öffentlich-rechtlicher
Grundlage, nämlich der in § 94 III 1
SachsAnhVwVfC a. E getroffenen Regelung durch
Verwaltungsakt geltend gemacht worden ist. Dieser
Verwaltungsakt unterliegt als solcher der
Anfechtung im Verwaltungsstreitverfahren.
Die Zinserhebung in der Form öffentlichrechtlichen Verwaltungshandelns ist nicht zu
beanstanden.
Zwar
ist
der
vorliegende
Subventionsvorgang dadurch gekennzeichnet, daß
in die Subventionsabwicklung die Kreissparkasse
H. eingeschaltet worden ist und der mit diesem
Kreditinstitut
abgeschlossene
privatrechtliche
Darlehensvertrag
eine
Rückzahlungsund
Zinspflicht für den Fall des Widerrufs des
Zuwendungsbescheids beinhaltet. Auf dem Gebiet
des Subventionsrechts sind die zuständigen
Verwaltungsträger jedoch frei, zwischen öffentlichrechtlichen und privatrechtlichen Handlungsformen
zu wählen (Maurer, Allg. VerwR, 9. Aufl., § 3
Rdnr 9). Die hoheitliche Geltendmachung einer
Zinsforderung durch Verwaltungsakt ist somit auch
dann nicht ausgeschlossen, wenn sich — wie
vorliegend
—
entsprechende
Ansprüche
zivilrechtlicher Art aus dem Rechtsverhältnis
zwischen der Kreissparkasse H. und dem KI.
ergeben. Dieses Darlehensverhältnis entfaltet nicht
von vornherein eine „Sperrwirkung“ dahingehend,
daß die Zinsforderung allein auf zivilrechtlicher
Grundlage geltend gemacht werden kann. Die
hieraus
möglicherweise
resultierende
Zweigleisigkeit des Rechtsweges ist unbedenklich
(BVerwGE 13, 307).
Eine
andere
Betrachtungsweise
ist
möglicherweise in Fällen angezeigt, in denen nach
dem Inhalt des Zuwendungsbescheides die
Rückabwicklung des Zuwendungsverhältnisses
allein im Rahmen des Darlehensverhältnisses
erfolgen soll. Davon kann vorliegend nicht die
108 NVwZ 2002, Heft 1
Rede sein. Vielmehr sind u. a. die
Nebenbestimmungen zur Projektförderung —
ANBestP — (bestandskräftig) zum Inhalt des
Zuwendungsbescheides gemacht worden. Diese
Bestimmungen sehen im Falle eines Widerrufs
sowohl eine Erstattung bereits gewährter
Zuwendungen als auch eine Zinspflicht vor. Auch
im Übrigen fehlen nach dem Inhalt des
Zuwendungsbescheides
hinreichende
Anhaltspunkte dafür, daß eine Rückabwicklung des
Subventionsverhältnisses allein auf zivilrechtlicher
Grundlage erfolgen sollte und der BekI. sich der
Möglichkeit begehen wollte, die streitige
Zinsforderung öffentlich-rechtlich geltend zu
machen.
Die in § 94 III SachsAnhVwVfG a. F.
normierten Voraussetzungen für die Zinsforderung
des Bekl. liegen auch vor. Nach ständiger
Rechtsprechung
des
Senats
ist
ein
Erstattungsanspruch ruckwirkend zu verzinsen,
wenn die Behörde — wie vorliegend — den
Bewilligungsbescheid rückwirkend aufhebt (OVG
Magdeburg LKV 1999, 411; Urt. v. 30. 5.2001—
11. 15/01).
Die Ausführungen des KI. geben keine
Veranlassung zu einer abweichenden Beurteilung.
Sein Einwand, daß § 14 I 1 des Gesetzes zur
Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation
— MOG — durch das Gesetz zur Änderung
verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom
2. 5. 1996 )BGBI 1, 656) dahin gehend geändert
worden ist, daß Zinsen vom „Zeitpunkt der
Entstehung des Erstattungsanspruchs“ statt vom
„Zeitpunkt des Empfangs“ zu erheben sind und
daraus herleiten will, daß mit der Formulierung
„Entstehung des Erstattungsanspruchs“ nicht der
Zeitpunkt gemeint sein kann, in dem die bewilligten
Mittel ausgezahlt worden sind, erweist sich als
unbegründet. Die vorstehende Änderung beinhaltet
eine Anpassung an § 49 a III .1 VwVfG (BT-Dr
13/1534, 5. 9). Die in dieser Bestimmung normierte
Zinspflicht „vom Eintritt der Unwirksamkeit des
Verwaltungsaktes an“ bedeutet indes nichts anderes
als die Formulierung in § 94 III SachsAnhVwVfG
a. F.; „Der Erstattungsanspruch ist mit seiner
Entstehung fällig“. Tritt die Unwirksamkeit in der
Vergangenheit ein, so entsteht zu diesem Zeitpunkt
auch
der
Erstattungsanspruch,
der
dann
rückwirkend zu verzinsen ist (OVG Magdeburg,
LKV 1999, 411).
Die Zinsforderung erweist sich gleichwohl als
rechtsfehlerhaft. Gegenstand der Zinspflicht ist der
auf eine Erstattung der Zuwendung gerichtete
Anspruch nach § 94 II SachsAnhVwVfG a. F.
Zuwendung in diesem Sinne ist auch ein
Entscheidungen — Verwaltungsgerichte: Oberverwaltungsgeriehte
öffentliches Darlehen (VV zu Nr. 1.1 zu § 23
LHO). Mithin sind die dem Zuwendungsempfänger
noch
verbliebenen
Darlehensmittel
(Darlehenssumme abzüglich Tilgungsleistungen)
gem. § 94 II 1 SachsAnhVwVfG a. F. zu erstatten.
Die Zinspflicht folgt wiederum zwingend (,‚ist“)
aus § 94 III 1 SachsAnhVwVfG a. F.
Für eine Ausnahme nach § 94 III 2 SachsAnhVwVfG a. E liegen keine Anhaltspunkte vor.
Allerdings kann das Ministerium der Finanzen
durch
Verwaltungsvorschrift
für
einzelne
Zuwendungsbereiche oder durch Entscheidung im
Einzelfall weitergehende Ausnahmen von der
Zinspflicht zulassen (§ 94 III 3 SachsAnhVwVfG a.
F.). Eine derartige Ausnahme, im Rahmen des der
Behörde zustehenden Ermessens von einer
Zinsforderung (ganz oder teilweise) abzusehen, ist
vom Regierungspräsidium unter interner
Beteiligung des Ministeriums der Finanzen - nicht
geprüft worden, obwohl die vorliegenden
Fallgestaltung dazu Anlaß gegeben hat.
Der Zins soll — über eine Gewinnabschöpfung
beim Zuwendungsnehmer hinaus — den durch
Zeitablauf der öffentlichen Hand entstandenen
(inflationären) Wertverlust an Kapital ausgleichen
bzw. deren Refinanzierungskosten abdecken. Der
Zins
soll
auch
verhindern,
daß
Zuwendungsempfänger die zugewendeten Betrage
vor ihrer oder anstelle ihrer sofortigen Verwendung
zinsbringend anlegen (Gröpl, VerwArch 1997, 23 ;
BT-Dr 13/1534 zur Neufassung des § 49 a III 1
VwVfG).
Vor diesem Hintergrund hätte bei der
Zinserhebung berücksichtigt werden missen, daß
der Kl. auf der Grundlage des Darlehensvertrages
mit der Kreissparkasse H. bereits Darlehenszinsen
entrichtet hat, die — den Angaben des BekI. zu
Folge — unmittelbar an die Behörde gezahlt
worden sind. Die Refinanzierungskosten der
öffentlichen Hand, an die der Zins nach den
vorstehenden Ausführungen u. a. anknüpft, dürften
dadurch im Vergleich etwa zu dem Fall einer
Subventionsgewährung durch verlorenen Zuschuß
gemindert sein und deshalb möglicherweise eine
abweichende Zinsfestsetzung rechtfertigen. Diese
Erwägungen hat das Regierungspräsidium jedoch
nicht angestellt mit der Folge, daß die
Zinsforderung an einem Ermessensmangel leidet
und deshalb - im Ergebnis der vorinstanzlichen
Entscheidung entsprechend - keinen Bestand haben
kann.
Im Referendarexamen haben die Kandidaten bei der Bearbeitung des Falles folgende Fehler
gemacht:
Einfältiges Abarbeiten des Prüfungsschemas für die Zulässigkeit verwaltungsgerichtlicher
Klagen, vielfach gleich zweimal.
Permanent falsche Konjunktive.
Berufung auf die für die Examensversion nicht einschlägige „2-Stufentheorie“; Behauptung,
es gehe bei der 1. Stufe um das „Ob“, auf der 2. um das „Wie“ der Subvention.
Bezeichnung auch des Offenkundigen als „fraglich“.
Ableitung der Klagebefugnis des F aus Art. 2 Abs. 1 GG; oft sogar aus Art. 14 und 12 GG;
Dummformel „zumindest in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1“ ohne Rücksicht darauf,
daß die freie Entfaltung der Persönlichkeit wohl schwerlich auf einen
Subventionierungsanspruch hinauslaufen kann.
Umständliches Subsumieren des Sachverhalts unter § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO statt
eiones einfachen Zitats dieser aus sich selbst heraus verständlichen Vorschrift.
Ausgehen von zwei Klagen des F.
Starten bei § 49 Abs. 3 statt Abs. 2 VwVfG; kein Eingehen auf den Widerruf für die Zukunft;
daher falsches Ergebnis „Der Bescheid vom 14. September ist nur insoweit rechtmäßig, als er
den F zur Rückzahlung der 50.000 DM für September anhält; insoweit ist die Klage
unbegründet, im übrigen (also auch was den Zeitraum Oktober bis Dezember angeht!)
begründet.“
Was in die Auslegung des § 49 Abs. 2 und 3 gehört und über die Zulässigkeit oder
Unzulässigkeit des Widerrufs entscheidet, wird als Ermessensfrage geprüft.
„Entreicherung durch Investition“!
Bei V: Annahme einer allgemeinen Leistungsklage, der dann der Boden entzogen wird
dadurch, daß dem V entgegengehalten wird, daß er den Bescheid vom 14. September habe
unanfechtbar habe werden lassen.
BGH NJW 1999, S. 1196: Ein Strafurteil vom 11. 11. 1998 zu § 264 StGB, das in die amtl.
Sammlung aufgenommen werden soll. Der BGH verlangt, daß „subventionserhebliche
Tatsachen i. S. des Abs. 8 Nr. 1 des § 264 vom Subventionsgeber klar und unmißverständlich
durch auf den konkreten Fall bezogene Angaben als solche bezeichnet werden. Es genügt
nicht, daß sich ihre Subventionserheblichkeit aus den Umständen des Falles ergibt. Bei Abs. 8
Nr. 2 kommt es darauf an, daß das Gesetz selbst (nicht der Haushaltsplan!) mit hinreichender
Deutlichkeit zum Ausdruck bringt, daß die Subventionsvergabe unter der genannten
gesetzlichen Voraussetzung erfolgt. Daran wird es in der Regle fehlen, wenn das Gesetz der
Verwaltung insoweit einen Ermessensspielraum läßt. Die vom BGH aufgestellten Grundsätze
lassen sich auf § 49 Abs. 3 VwVfG (zweckgerechte Verwendung der Subvention) übertragen.
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