Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit

Qualitätsdebatte in
der Sozialarbeit
Leittext des Modul 1
März 2006
Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit
Neuer Wein in alten Schläuchen oder Anpassung an
veränderte Notwendigkeiten?
Leittext für das inhaltliche Verständnis von „Qualität“ für die
Entwicklungspartnerschaft „Donau EQUAL – Quality in Inclusion“
Zwischenbericht
Tom Schmid, Projektleiter
Gertraud Pantucek, Projektleiterin-Stv.
Hubert Kickinger
Sonja Lengauer
Martina Meusburger
Lucie Prochazkova
Andrea Rogy
Margareta Veitschegger
www.donau-quality.at
Ziel der EQUAL EntwicklungspartnerInnenschaft „DONAU – QUALITY IN INCLUSION“ ist, Qualitätskriterien für den Bereich
Sozialarbeit zu erarbeiten, um Grundlagen für Ausschreibungen nach dem Prinzip „BestbieterInnen" zu erstellen.
Gesamtkoordination und finanzielle Verantwortung:
DONAU - QUALITY IN INCLUSION wird gefördert aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit
Leittext März 2006
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Inhaltsverzeichnis
1
EINLEITUNG ........................................................................................................................................ 1
2
QUALITÄTSDISKUSSION IN DER SOZIALARBEIT – EIN EINSTEIG ............................................. 2
2.1
GAB ES BISHER KEINE QUALITÄT IN DER SOZIALARBEIT? ............................................................................ 2
2.2
ENTWICKLUNGEN IN DER SOZIALARBEIT ..................................................................................................... 3
2.2.1 Entwicklungen und neue Paradigmen ..................................................................................................... 4
2.2.2
Professionalisierung der Sozialarbeit und Geschichte der Sozialarbeitsausbildung .............................. 6
2.2.3
Aktuelle Berufspolitik zum Thema Qualität in der Sozialarbeit/ Sozialen Arbeit .................................... 7
2.3
QUALITÄT IST NICHT AUTOMATISCH „GUTE“ QUALITÄT .............................................................................. 8
2.3.1 Qualitätsdefinition................................................................................................................................... 8
2.3.2
„Gute Qualität“ – Der Zustand und das, was von ihm erwartet wird .................................................... 9
2.3.3
Zur Problematik des KundInnenbegriffes ............................................................................................. 12
3
GESCHICHTE DER QUALITÄTSSICHERUNG ALS AUSDRUCK VON INDUSTRIALISIERUNG
UND MASSENFERTIGUNG ...................................................................................................................... 21
3.1
DIE ENTSTEHUNG DER ARBEITSTEILIGEN INDUSTRIE – NOTWENDIGKEITEN DER QUALITÄTSSICHERUNG .. 21
3.1.1 Wissenschaftliche Betriebsführung – Taylor und Ford ......................................................................... 21
4
3.1.2
Postfordismus und die Qualitätsdiskussion ........................................................................................... 26
3.1.3
Zusammenfassend ................................................................................................................................. 26
3.1.4
„Qualität“ in einer mcdonaldisierten Welt ........................................................................................... 27
DIE ENTWICKLUNG DES QUALITÄTSMANAGEMENTS ............................................................... 30
4.1
DAS „INGENIEURMODELL“ – ISO ............................................................................................................... 32
4.1.1 Beginn von ISO ..................................................................................................................................... 33
4.1.2
Inhalt von ISO ....................................................................................................................................... 33
4.1.3
Beispiele der Anwendung aus der Literatur zum Sozialbereich ............................................................ 35
4.2
DAS „DIENSTLEISTUNGSMODELL“ – TOTAL QUALITY MANAGEMENT UND SEINE ABLEITUNGEN .............. 35
4.2.1 Beispiel zu einem Verfahren aus der Literatur zum Sozialbereich ........................................................ 38
4.3
DIE EUROPÄISCHE ANTWORT: EFQM ........................................................................................................ 38
4.3.1 Beispiel aus dem Sozialbereich ............................................................................................................. 41
4.4
AFQM – DAS ÖSTERREICHISCHE MODELL ................................................................................................. 41
4.5
EUROPEAN QUALITY AWARD – EIN RESUMEE............................................................................................ 41
4.5.1 Vergleich der ISO 9000 und EQA ......................................................................................................... 42
4.6
DIE „ANDEREN“ MODELLE DER QUALITÄTSSICHERUNG ............................................................................ 43
4.6.1 Balanced Scorecard .............................................................................................................................. 43
4.6.2
Benchmarking ....................................................................................................................................... 46
4.6.3
Die japanischen Modelle des Qualitätsmanagements ........................................................................... 48
4.6.4
Weitere Ansätze im Überblick ............................................................................................................... 50
4.6.5
Qualitätsmanagement in Integrationsfachdiensten, deutsches Modell ................................................. 53
4.7
4.8
QUALITÄT ALS GESETZLICHE VORGABE IM SOZIALEN ............................................................................... 57
EXKURS: QUALITÄTSSICHERUNG IN DER GESUNDHEITSÖKONOMIE ........................................................... 57
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5
SOZIALPOLITIK UND DIE GESELLSCHAFTLICHE STELLUNG VON SOZIALARBEIT –
VERSUCH EINER VERORTUNG .............................................................................................................. 60
5.1
DIE VERÄNDERTE STELLUNG DER SOZIALARBEIT IM „WOHLFAHRTSDREIECK“ ......................................... 60
5.1.1 Ausgangspunkt: Die Verschiebungen in der Wettbewerbsgesellschaft ................................................. 60
5.1.2
Die Prinzipien des Sozialstaates als Rahmen von Sozialarbeit ............................................................. 61
5.1.3
Sozialstaat im Umbruch ........................................................................................................................ 68
5.1.4
Das „Wohlfahrtsdreieck“ – Die Verortung intermediärer Sozialpolitik ............................................... 70
5.1.5
Die drei Ebenen solidarischer Unterstützung ....................................................................................... 74
5.2
DER „DRITTE SEKTOR“ .............................................................................................................................. 78
5.2.1 Unser Verständnis vom „Dritten Sektor“ ............................................................................................. 78
5.2.2
Arbeit mit Mission ................................................................................................................................. 79
5.2.3
Der „Dritte Sektor“ in der Vergabewelt ............................................................................................... 81
5.2.4
Widersprüchlichkeiten im Qualitätsdiskurs des Dritten Sektors ........................................................... 83
5.3
DER GERECHTIGKEITSDISKURS – DAS „POLITISCHE“ IN DER SOZIALARBEIT .............................................. 90
5.4
DAS „POLITISCHE“ IN DER SOZIALARBEIT .................................................................................................. 90
5.5
SOZIALARBEIT IM SPANNUNGSVERHÄLTNIS VON EINZELFALLHILFE UND GEMEINWESENARBEIT .............. 94
5.5.1 Aufgaben in der Gemeinwesenarbeit .................................................................................................... 94
5.5.2
5.6
Unterschiede und Gemeinsamkeiten bei Einzelfallhilfe und Gemeinwesenarbeit ................................. 95
DIE „ERFOLGREICH SCHEITERNDE“ INSTITUTION UND IHRE STELLUNG IM QUALITÄTSDISKURS – DER
KOMPLEXE KUNDINNENBEZUG ............................................................................................................................... 97
6
QUALITÄT IN DER SOZIALARBEIT ................................................................................................ 99
6.1
DAS EFFIZIENZ-EFFEKTIVITÄTSPROBLEM IM „DRITTEN SEKTOR“ ............................................................. 99
6.2
DIE DREI BEREICHE DER QUALITÄT: QUALITÄT DER DIENSTLEISTUNG, QUALITÄT DER ARBEIT UND
QUALITÄT DER LEITUNG ....................................................................................................................................... 102
6.2.1 Qualität der Dienstleistungen ............................................................................................................. 102
6.2.2
Qualität der Arbeit .............................................................................................................................. 102
6.3
GENDER IN DEN MAINSTREAM BRINGEN – EIN QUALITÄTSINSTRUMENT? ................................................ 104
6.3.1 Definition von Gender Mainstreaming ................................................................................................ 104
6.3.2
7
Aufgaben und Ziele der Gleichstellungsstrategie GM ........................................................................ 106
DIE QUALITÄTSDEBATTE IN DER SOZIALARBEIT – WEGE UND IRRWEGE .......................... 108
7.1
DIE LEGIMITATIONSKRISE IN DER SOZIALARBEIT:.................................................................................... 108
7.1.1 Beginn der Qualitätsdiskussion in der Sozialarbeit und Reaktionen .................................................. 108
7.1.2
Sozialarbeit und ihr Umgang mit der Legimitationskrise ................................................................... 110
7.2
„SOZIALMANAGEMENT“ ALS NEUE SOZIALARBEITSSTRATEGIE................................................................ 110
7.3
NEW PUBLIC MANAGEMENT UND DIE QUALITÄTSSICHERUNG DER ÖFFENTLICH ERBRACHTEN
SOZIALARBEIT ....................................................................................................................................................... 111
7.4
DER NUTZEN DER QUALITÄTSDEBATTE IN DER SOZIALARBEIT ................................................................ 114
8
STANDARDISIERUNG ALS DOKUMENTATION VON QUALITÄT .............................................. 116
8.1
8.2
8.3
FACHGESETZ ............................................................................................................................................ 116
BERUFSGESETZ......................................................................................................................................... 117
SELBSTBINDUNG DURCH EINTRAG IN EINE LISTE ..................................................................................... 117
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8.4
STAATLICHES GÜTESIEGEL ...................................................................................................................... 118
8.5
ISO-ZERTIFIZIERUNG ............................................................................................................................... 118
8.6
TQM-ZERTIFIKATE + QUALITÄTS-PREIS ................................................................................................. 118
8.7
(NEUE) ZERTIFIZIERUNGSSTRATEGIEN + GÜTESIEGEL ............................................................................. 118
8.7.1 Zertifizierung und Gütesiegel aus Sicht der Sozialarbeit .................................................................... 118
8.7.2
8.8
Ausgewählte Beispiele zu Zertifizierung/Gütesiegel ........................................................................... 120
SCHLUSSFOLGERUNGEN FÜR UNSERE DEBATTE ....................................................................................... 122
9
RÜCKBINDUNG: VON DEN STANDARDISIERUNGSSYSTEMEN ZUR
QUALITÄTSBESTIMMUNG .................................................................................................................... 124
9.1
GEMEINSAME ZIELE-SYSTEME ALS GRUNDLAGE VON QUALITÄTSENTWICKLUNG ................................... 124
9.2
DIE „BESONDERE QUALITÄT DES SOZIALEN“ ........................................................................................... 124
9.2.1 Qualitätsdimensionen – was gibt es? .................................................................................................. 124
9.3
EBENEN QUALITÄTSGESICHERTER SOZIALARBEIT .................................................................................... 128
9.3.1 Lebensweltorientierte Qualitätsentwicklung ....................................................................................... 128
9.3.2
9.4
10
Qualitätsbausteine und ihre Wechselwirkung ..................................................................................... 129
SPEZIFIKA PERSONENBEZOGENER DIENSTLEISTUNGEN ............................................................................ 131
DIE AKUTE PROBLEMSTELLUNG: VERGABERECHT 2002/2006 ............................................. 135
10.1
GRUNDLAGEN .......................................................................................................................................... 135
10.2
GEMEINSCHAFTSRECHTLICHE GRUNDLAGEN ........................................................................................... 136
10.3
DIE STRUKTUR DES VERGABERECHTES IN ÖSTERREICH ........................................................................... 136
10.4
DAS VERGABEVERFAHREN....................................................................................................................... 137
10.4.1 Ablauf .................................................................................................................................................. 137
10.4.2 Gesamt oder Teilvergabe .................................................................................................................... 138
10.4.3 Vergleichbarkeit der Angebote ............................................................................................................ 138
10.4.4 Prüfung der Angebote ......................................................................................................................... 139
10.4.5 Das Zuschlagsverfahren ...................................................................................................................... 139
10.5
10.6
10.7
10.8
10.9
STRAFBESTIMMUNGEN ............................................................................................................................. 140
VERGABE-GLOSSAR ................................................................................................................................. 140
VERGABERECHT 2006 .............................................................................................................................. 141
VERGABERECHT UND QUALITÄT .............................................................................................................. 142
VERGABERECHT ALS CHANCE .................................................................................................................. 143
11 PROBLEM(-BEWUSSTSEIN) UND STRATEGIE: FORMULIERUNG QUALITÄTSGESICHERTER
VERGABERICHTLINIEN ......................................................................................................................... 144
11.1
11.2
11.3
11.4
DER WEG: QUALITÄTSSICHERUNG DURCH VERGABE .............................................................................. 144
BESTEHENDE AUSSCHREIBUNGSRICHTLINIEN IM ÜBERBLICK .................................................................. 144
PROBLEME IM VERGABEVERFAHREN ....................................................................................................... 144
INSTRUMENTE UND STRATEGIEN DER QUALITÄTSSICHERUNG ................................................................. 146
12
DIE UMSETZUNG DER QUALITÄTSSICHERUNGSSTRATEGIEN IM UNTERRICHT ................ 148
13
SCHLUSSFOLGERUNGEN ............................................................................................................ 149
13.1
13.2
14
ZUSAMMENFASSENDER ÜBERBLICK ......................................................................................................... 149
WEITERE ARBEIT DER ENTWICKLUNGSPARTNERSCHAFT „DONAU – QUALITY IN INCLUSION“ ................ 151
VERWENDETE LITERATUR ........................................................................................................... 153
Leittext März 2006
Seite 5
15
ANHANG .......................................................................................................................................... 171
15.1
ANHANG 1 ................................................................................................................................................ 171
15.1.1 Literaturzitate zu: Qualitäten der Beziehungsdienstleistung Sozialarbeit .......................................... 171
15.1.2 Anhang 2 – Die Ansätze des Qualitätsmanagements und ihre wichtigsten Literaturquellen .............. 177
15.2
ANHANG 3 ................................................................................................................................................ 180
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Die pädagogische Qualität einer Einrichtung der Elementarerziehung ......................................... 18
Abb. 2: Die Entwicklung der Bedeutung von Qualität ................................................................................ 31
Abb. 3: Das TQM „Gebäude“...................................................................................................................... 37
Abb. 4: EFQM-Excellence-Model ............................................................................................................... 40
Abb. 5: Balanced Scorecard ....................................................................................................................... 45
Abb. 6: Zehn Schritte des Benchmarking-Prozesses ................................................................................. 47
Abb. 7: Systematik der Qualitätstechniken gegliedert nach dem PDCA-Circle von Deming ..................... 52
Abb. 8: Sozialstaat und Lebenslauf ............................................................................................................ 63
Abb. 9: Sozialpolitische Handlungsfelder im Wohlfahrtsdreieck ................................................................ 71
Abb. 10: Politische Zuweisung im Wohlfahrtsdreieck ................................................................................ 73
Abb. 11: Widerspruchsdreieck ................................................................................................................... 84
Abb. 12: Sozialarbeit im Qualitätsdiskurs ................................................................................................... 89
Abb. 13: Sozialpolitisches Umfeld der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit ....................................... 109
Abb. 14: Qualitätsbausteine und ihre Wechselwirkung ............................................................................ 129
Abb. 15: Besonderheiten der Beziehungsdienstleistungen ...................................................................... 132
Leittext März 2006
Seite 6
1 Einleitung
Der hier vorgelegte „Leittext“ ist ein erstes Ergebnis der Arbeit des Moduls 1 der
Entwicklungspartnerschaft „Donau. – Quality in Inclusion“ und soll das Thema Qualität als
Grundlage so aufbereiten, dass damit im Gesamtprojekt weiter gearbeitet werden kann.
Dieser Leittext erfüllt zwei Aufgaben:

Darstellung der Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit und Herausarbeiten ihrer
Probleme

Darstellung der Probleme rund um das Qualitätsthema, die sich aus dem neuen
Vergaberecht ergeben.
Mit diesem Text wird eine Grundlage geschaffen, auf der in den „angewandten“ Modulen 2-5
Qualität, Qualitätsbestimmung und ihre Bewertung bearbeitet werden, um sie wieder in die
theoretische Reflexion im Modul 1 einfließen zu lassen. Dieser Text versteht sich als work in
progress und wird die Basis für den Beratungsleitfaden und die Unterlagen für die Lehre
bilden.
Als untersuchungsleitende Hypothese liegt diesem Text (und damit der gesamten
Modularbeit) die Überlegung zu Grunde, dass sich Sozialarbeit der Strategien der
Qualitätssicherung bedienen kann, um im Rahmen zunehmender öffentlicher Beauftragung
durch Vergabe dem „BilligstbieterInnenprinzip“ ein „BestbieterInnenprinzip“ entgegen zu
setzen. Diese qualitätssichernden Strategien im Zusammenhang mit Vergabe werden in
dieser Entwicklungspartnerschaft im Trialog zwischen dem Dritten Sektor, der
Sozialwissenschaft und den beauftragenden öffentlichen Stellen entwickelt. Diese
trialogische Form der Strategieentwicklung ist als innovativ zu bezeichnen. In den letzten
Jahren sind zum Thema Leistungs- und Qualitätsbeurteilungen einige grundlegende Arbeiten
erschienen (vgl. auch Bibliografie), dennoch kann das Thema „Qualitätsmanagement in der
Sozialarbeit“ noch lange nicht als umfassend beforscht bezeichnet werden. Dies gilt
insbesondere für Österreich.
Wien und St. Pölten im März 2006
Leittext März 2006
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2 Qualitätsdiskussion in der Sozialarbeit – ein Einsteig
2.1 Gab es bisher keine Qualität in der Sozialarbeit?
Diese Frage ist natürlich polemisch, denn Sozialarbeit hat sich um die Sicherung ihrer
Ergebnisse bemüht, solange sie Sozialarbeit ist. Müller (1988a:18f) weist darauf hin, dass
die Arbeit an den Methoden, also an der Qualität der Sozialarbeit so alt ist wie die Profession
selbst, wobei er deutlich macht, dass die Gleichstellung von „Qualität“ und „guter
Sozialarbeit“ von Anfang an irreführend war und dass Sozialarbeit immer sowohl eine
helfende als auch eine gesellschaftsstabilisierende Funktion hatte: „Demgegenüber gebe ich
zu bedenken, dass an der Wiege der so genannten Methoden der Sozialarbeit nicht die VerBeruflichung und Professionalisierung einer bis dahin spontanen mit-menschlichen
Hilfstätigkeit stand, sondern ihr Gegenteil: die Funktion der Trennung zuwischen ‚guten’ und
‚schlechten’ der Hilfe Bedürftigen, die Substitution spontaner Barmherzigkeit durch die
professionelle Entscheidung, wer im Interesse der Herstellung der Persönlichkeitsstruktur
des (damals) modernen Lohnarbeiters Hilfe erhält und wem sie verweigert werden muss.“
(Müller, ebenda). Aber die Qualitätsfrage wurde in den verschiedenen Epochen
unterschiedlich gestellt.
Meinhold (2003:130) weist auf die verschiedenen Schwerpunktsetzungen des
sozialarbeiterischen Diskurses in den letzten 40 Jahren hin, die wiederum mit
unterschiedlichen Phasen der gesellschaftlichen Entwicklung und hier wiederum vor allem
mit den Entwicklungen in der Sozialpolitik korrespondieren: „Der Politjargon der frühen 70er
Jahre ist längst vergessen; und selbst die darauf folgenden therapeutischen Begriffe und
Gefühlswörter haben weitgehend ausgedient; sie sind einer Art ‚Yuppie-Sprachstil’ gewichen.
Tatsächlich aber hat jeder neue Sprachstil nicht nur als ‚Mode’ gewirkt, sondern ist von tief
greifenden Veränderungen begleitet gewesen; diese Veränderungen betrafen das berufliche
Selbstverständnis, die methodischen Handlungsorientierungen, die Arbeitsschwerpunkte und
die bevorzugte Klientel.“
Heute stehen wir vor einer Situation, die gern als „Knappheit der Öffentlichen Kassen“ und
als „Sparzwang“ beschrieben wird. Obwohl ein Rückgang der Sozialhaushalte des Staates
empirisch nicht festzumachen ist, steigen einerseits die zur Verfügung gestellten Öffentlichen
Mittel deutlich langsamer als der Bedarf und die wachsenden Möglichkeiten
gesellschaftlicher Sozialpolitik, andererseits findet eine politische Um- Orientierung von
öffentlichen hin zu privaten und gemeinwirtschaftlichen Leistungen statt (vgl. z.B. Kaufmann,
1997, Scheil-Adlung, 2001). Dies führt zu einer Ökonomisierung der Sprache in der
Sozialarbeit und zwar sowohl bei der öffentlich erbrachten Sozialarbeit (z.B. durch
Verwaltungsreformen und New Public Management in Sozialämtern) als auch bei der durch
den Dritten Sektor erbrachten sozialen Dienstleistungen (z.B. Bedeutungszuwachs von
„Sozialmanagement“). Meinhold (2003:131) dazu: „Die betriebswirtschaftliche Sprache
erinnert die Fachkräfte daran, dass soziale Dienstleistungen nicht nur erbracht, sondern
auch finanziert werden müssen. Unter der erweiterten Perspektive werden sich die
Fachkräfte nicht mehr primär und ausschließlich für den Klienten-Kunden verantwortlich
Leittext März 2006
Seite 2
fühlen, sondern Verantwortung für ‚das Ganze’ übernehmen müssen, d.h. für die
Lebensfähigkeit ihrer Einrichtungen und den Erhalt ihrer Arbeitsplätze.“
Wieweit diese Entwicklung für einen – vorerst einmal anzunehmenden – Paradigmenwechsel
in der Sozialarbeit verantwortlich ist, sollen die folgenden Überlegungen klären.
2.2 Entwicklungen in der Sozialarbeit
Sozialarbeit hat in ihrer Geschichte schon viele Entwicklungen erlebt. Allein der Wandel von
der „FürsorgerIn“ zur „SozialarbeiterIn“ war ein weiter Weg. Um den Einstieg in die 70er,
80er, 90er Jahre des vergangenen Jahrhunderts bis heute zu erleichtern, wird dazu ein
kurzer Abriss der drei „klassischen Methoden“ der Sozialarbeit, die den Diskurs (in) der
Sozialarbeit wesentlich geprägt haben, dargestellt.
Bei den drei so genannten „klassischen Methoden“ handelt es sich um:



Einzelfallhilfe, auch Individualhilfe, Social Casework, Fallarbeit genannt
(soziale) Gruppenarbeit, auch Gruppenpädagogik, später Gruppentherapie
Gemeinwesenarbeit oder Stadtteilarbeit, Regionalentwicklung, Dorferneuerung,
SOZIALRAUM-Arbeit, community organisation, community development
Die Einzelfallhilfe wurde von Mary Richmond in den USA in ihrem Buch „Social Diagnosis“
1917 vorgestellt (vgl. Meinhold 2002:509). Alice Salomon brachte diese Methode durch
Auslandsaufenthalte in den USA von 1923 bis 1924 nach Deutschland und publizierte sie in
ihrem Buch „Soziale Diagnose“ (vgl. Schilling 2005:227f). Vorerst wurde dieser Methode
keine besondere Beachtung geschenkt.
Schilling weist darauf hin, dass die praktische Anwendung erst in den 50er Jahren erfolgte.
Auch C.W. Müller bestätigt, dass der Aufbau der Methode Einzelfallhilfe in Deutschland ab
1945 unter anderem durch Herta Kraus, zu erkennen ist (vgl. Müller, 1997:73ff). Ebenso
sieht Meinhold die Anfänge dieser Methode auch in den 50er Jahren, beginnend mit 1945,
betont aber auch, dass erst in den 70er Jahren vermehrt damit gearbeitet wurde, nachdem
sie Erweiterungen und Ergänzungen erfahren hatte (vgl. Meinhold, 2002:512f). Im Blickfeld
der Einzelfallhilfe steht das Individuum, wobei die „Umwelt“ nicht außer Acht gelassen
werden kann.
Die soziale Gruppenarbeit kam ebenfalls aus den USA nach Deutschland und bezog sich
vorerst auf Jugendliche. Hier war das Thema „Erziehung“ im Vordergrund. 1947 startete
Austauschprogramm und Müller meint zum Import der Sozialarbeits-Methoden aus den USA:
„Wenn immer wieder gesagt und geschrieben wird, die amerikanischen Besatzungstruppen
hätten uns nach dem Zusammenbruch nationalsozialistischer Jugend- und Sozialarbeit die
klassischen Methoden dieser Arbeit nach Deutschland gebracht, so sollte künftig diese
Aussage korrigiert werden. Nicht sie haben sie uns gebracht, sondern wir haben sie uns
geholt. Mit Hilfe eines großzügigen Austausch-Programms, dessen Reichweite und Wirkung
bisher nur im Einzelfall individuell erfahren, aber nicht wirklich öffentlich bekannt und benannt
gewesen ist.
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Das Austausch-Programm der Amerikaner war von vornherein als Zweibahnstraße angelegt
worden. Deutsche Multiplikatoren fuhren in die USA und einige europäische Länder,
amerikanische Experten kamen für jeweils bis zu drei Monaten nach Deutschland“ (Müller,
1997:47). Eine der ExpertInnen in diesem Austauschprogramm – genannt „visiting experts
programm“ – war Gisela Konopka, die als Professorin für social group work
Fortbildungsveranstaltungen anbot (vgl. Müller 1997:48f). Eine wichtige Perspektive in der
Gruppenarbeit sind die Beziehungen einzelner Individuen zueinander. Die hauptsächliche
Aufgabe der Gruppenarbeit ist die Reflexion der Beziehungen zueinander.
Die Gemeinwesenarbeit wurde genauso wie die zwei vorhergehenden Methoden als
Methode aus den USA in den 50er Jahren übernommen. Müller meint, dass dieser Begriff für
die Fachöffentlichkeit Deutschlands erst 1956 oder spätestens 1962 nach den
Internationalen Konferenzen für Sozialarbeit ein Begriff wurde (vgl. Müller, 1997:100ff).
Gemeinwesenarbeit steht in Verbindung mit der Settlement-Bewegung und hat das
Gemeinwesen im Blickfeld. Damit kann unter Mitwirkung der BewohnerInnen eine regionale
Weiterentwicklung erzielt werden.
In Österreich wurde bereits 1901 in Wien der Verein „Settlement“ gegründet, dies führte
jedoch zu keinem Aufbau einer gemeinwesenorientierten Sozialarbeit.
Neben dem Aufbau und der Übernahme der „Amerikanischen Methoden“ wurde parallel
dazu an ihnen auch Kritik formuliert (vgl. Müller 1997 und Schilling 2005).
Zwei dieser Methoden – Einzelfallhilfe und Gemeinwesenarbeit – werden im Kapitel 4.4.
noch näher ausgeführt.
Bereits vor der Übernahme der drei beschriebenen „klassischen Methoden“ der Sozialarbeit
aus den USA war in Österreich eine erste Professionalisierung von Sozialarbeit erkennbar.
So spricht z.B. Melinz von einer „Modernisierung des Fürsorgebereichs und 1. Blütezeit
beruflicher Sozialarbeit“ (Melinz, 2000:26) in den 20er Jahren. (Zur Entwicklung der
Sozialarbeit in Österreich: siehe Anhang 1: Tabelle Melinz)
2.2.1 Entwicklungen und neue Paradigmen
„Sozialarbeit im heutigen Sinn hat sich – so die allgemeine Auffassung – erst in den
60er/70er Jahren infolge eines Imports ausländischer Theorie bzw. eines Re-Imports im
Zuge des Nationalsozialismus abgerissener Diskurse konstituiert.“ (Wolfgruber 2005:1,
Hervorhebungen im Original). Die 70er Jahre zeigen ein Bild der Kritik und Veränderung der
Gesellschaft. Soziale Probleme sollten durch Politik und Gesellschaftsveränderung gelöst
werden. So wurden KlientInnen zu AdressatInnen politischer Programme – die, „… – so die
Annahme – allen Grund (hatten), Mitstreiter der gesellschaftlichen Veränderung zu sein.“
(Bader, 1999:17). In dieser Zeit entstanden viele Selbsthilfebewegungen, (totale)
Institutionen (z.B. Psychiatrie) wurden geöffnet und Kinder/Jugendliche von
StudentInnenbewegungen aus Heimen ‚befreit’. Gemeinwesenarbeit war die Hoffnung dieser
Tage, und wurde – genauso wie Einzelfallhilfe und Gruppenarbeit – aus den eigenen Reihen
stark kritisiert.
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Spätestens Anfang der 80er Jahre zeigte sich, dass KlientInnen „sich nicht mobilisieren
ließen und offensichtlich andere Interessen hatten bzw. ihre Betroffenheit nicht umstandslos
in gesellschaftsverändernde Aktivitäten übersetzten. Die Erfahrung, wie schwierig es ist,
gesellschaftliche Veränderungen zu bewerkstelligen, führte zur Auflösung dieses politisch
motivierten Konzeptes“ (Bader, 1999:17).
Prägend für die Soziale Arbeit in den 80er Jahre waren Methoden aus der Psychotherapie
und der Gruppendynamik. Supervision und Selbstreflexion traten in den Vordergrund. C. W.
Müller spricht von drei professionellen Entwicklungen, die sich in den 80er Jahren etablierten
(vgl. Müller 1997:206 ff):

Professionalisierung der Gesprächsführung durch C.R. Rogers (Personenzentrierter
Ansatz) und theoretische Fundierung von Kommunikation durch Paul Watzlawick u.a.

Systemische Beratung (statt sozialer Einzelfallhilfe)

Organisationsentwicklung/Sozialmanagement
Zum Sozialmanagement führt C.W. Müller aus: „Seit den 70er Jahren werden Profis in
öffentlichen und privaten Einrichtungen Sozialer Arbeit dazu gedrängt, über die
organisatorischen Voraussetzungen, Nebenwirkungen und Wirkungsgrenzen ihrer
Institutionen nachzudenken und alternative Organisationsformen zu entwerfen. In
kommunalen Ämtern wird der mögliche Gegensatz zwischen Zentralisierungstendenzen im
Rathaus und bürgernaher Dezentralisierung im Stadtteil diskutiert (…). Die
Wohlfahrtsverbände
nehmen
Fragen
der
Organisationserneuerung
und
Organisationsentwicklung in ihr Fortbildungsprogramm auf (…), weil sie über Fragen einer
„optimalen Betriebsgröße“ nachdenken müssen oder über das spannungsreiche Verhältnis
zwischen in ein Ehrenamt gewählten Vorständen und ihren professionellen Geschäftsführern
– zwischen sozialstaatlich flächendeckender Versorgung einerseits und marktwirtschaftlich
an Teilmärkten orientierter geldwerter Dienstleistungen (…) andererseits. Die Tendenz zur
Privatisierung
sozialstaatlicher
Leistungen
in
Gestalt
von
betroffenennahen
Selbsthilfegruppen und deren lokalen Organisationen produziert seit Ende der 80er Jahre
einen neuen Typ von Nachfrage nach Methoden von Projektmanagement,
Sozialmanagement und der Weiterentwicklung bestehender Strukturen in Richtung auf neue
Aufgaben (Organisations-Entwicklung).“ (Müller 1997:212)
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der in den 80er Jahren eingeschlagene Weg
Richtung „ICH“ sich als zu „idealistisch“ darstellte.
Die in der Sozialarbeit Beschäftigten entwickeln seit den 90er Jahren „(…)
Sozialmanagement-Konzepte (…), die Bezug nehmen auf eine veränderte gesellschaftliche
(ökonomische) Situation, diese zum Ausgangspunkt der Überlegungen zu machen und
gleichzeitig den „subjektiven Faktor“ (- „MENSCH“ Anm. d. Verf.) in den Mittelpunkt zu
stellen.“ (Bader 1999:18). Bei ihr sind ökonomische Fragen das wichtigste Motiv für die
Entwicklung von Management-Konzepten und nicht fachliche oder ethische Beweggründe.
Wichtige Annahmen für die Sozialarbeit im Heute sind:

Legimitationsdruck/Rechtfertigungsdruck (Druck des ökonomischen Primates)
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
Ökonomischer
Diskurs
um
QUALITÄT:
Gegenwärtige
Standardisierung und „Messbarmachung“ der Leistungen

Führungsebene gibt Druck an MitarbeiterInnenebene ab und gefährdet somit die
Qualität von Beziehungsarbeit

Gefahr, dass die Auswahl der Klientel auf „leichte“, „einfache“ KlientInnen fällt, mit
„schweren“ KlientInnen kann nicht so viel Erfolg im Sinne von „guten
Vermittlungszahlen“ erzielt werden – dadurch nimmt aber Beziehungsaspekt/-arbeit
ab!

Es kann nicht die Qualität der Beziehungsarbeit gemessen werden, sondern nur die
Qualität der Arbeit bzw. einzelne Erfolge der KlientInnen

Ansatz der Lebensweltorientierung: KlientIn, du bist (quasi) ExpertIn deiner
Lebenslage selbst – Empowerment – „Hilfe zur Selbsthilfe“
Herausforderung:
Konstante Themen waren und sind:

Rechtliche Rahmenbedingungen (gesetzlicher Auftrag etc.)

Doppeltes – und Mehrfaches Mandat

Koppelung von Sozialpolitik und Sozialarbeit

Ehrenamtliches/berufliche Engagement in der Sozialarbeit
2.2.2 Professionalisierung
der
Sozialarbeitsausbildung
Sozialarbeit
und
Geschichte
der
Profession bedeutet laut Fremdwörterduden nicht mehr als Beruf oder Gewerbe. Dem
gegenüber meint aber Heiner dazu einleitend: „Nicht jeder Beruf kann beanspruchen zu den
Professionen gezählt zu werden. Professionen sind gehobene Berufe mit akademischer
Ausbildung, besserer Bezahlung und größerer Entscheidungsfreiheit in der Ausübung der
beruflichen Tätigkeiten.“ (Heiner 2004:15)
Weiter zu diskutieren wäre insbesondere, was die Voraussetzungen dafür sind, dass sich
eine Berufsgruppe als Profession verstehen darf?
Wesentliche Marksteine der Professionalisierung der Sozialarbeit in Österreich in den letzten
Jahren lassen sich in drei Bereichen markant erkennen:
Leittext März 2006
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
2001: die ersten Studiengänge Sozialarbeit auf einer Fachhochschule werden ins
Leben gerufen

ein Berufsgesetz der SozialarbeiterInnen auf Bundesebene ist in Ausarbeitung1

Sozialarbeitsforschung an Fachhochschulen
„Soziale Arbeit ist nicht nur irgendeine Profession. Sie lebt von der Faszination, die von
Menschen ausgeht. Sie lebt von der Freude am Komplizierten und Komplexen, am nicht
völlig durch Analyse Erfassbaren und durch Konzepte Bewältigbaren. Soziale Arbeit ist
Kommunikationskunst und Organisationskunst, allerdings nie l’art pour l’art. Dazu ist ihr
Gegenstand, die Bewältigung menschlicher sozialer Probleme, zu ernst und ihr Handeln zu
erfolgreich“ (Pantucek 1998:11).
„Die unvollkommene Professionalisierung der Sozialarbeit im deutschen Sprachraum zeigt
sich unter anderem darin, daß es bisher noch nicht zu einer innerhalb der Profession
weitgehend anerkannten Formulierung ethischer Grundprinzipien und zu einer Kodifizierung
der Klientenrechte kam. Es gibt noch keinen „Code of ethics“ wie z.B. in den USA, der
einerseits eine Leitlinie für berufsbezogene ethische Entscheidungen, andererseits die
Festlegung von Standards zum Schutz der Klienten, und zum Dritten eine Abgrenzung
gegenüber Zumutungen von Auftraggebern darstellt. Neben dem besonders detailliert
ausgearbeiteten US-amerikanischen Kodex gibt es auch andere Kodizes, die allerdings
etwas weniger klarer formuliert sind (Großbritannien, Israel, Code of Ethics der International
Federation of Social Work)“ (Pantucek 1998:276 f).
2.2.3 Aktuelle Berufspolitik zum Thema Qualität in der Sozialarbeit/ Sozialen
Arbeit
Die Berufsverbände der SozialarbeiterInnen in Deutschland, Österreich und der Schweiz
betonen bei ihrer Beschäftigung mit dem Thema „Qualität in der Sozialarbeit/Sozialen Arbeit“
unterschiedliche Ebenen bzw. Dimensionen.
Der Österreichische Berufsverband (ÖBDS) der SozialarbeiterInnen hat 2002 eine
Bundestagung mit dem Titel „Qualitäts-ver-Lust“ durchgeführt. Im Anschluss an diese
Tagung wurde ein Positionspapier zu „Qualität in der Sozialarbeit“ entwickelt
(http://www.sozialarbeit.at/qual.htm, 16.01.2006). Die Qualitätskriterien in diesem Papier
beziehen sich ausschließlich auf Struktur-, Prozess- und Ergebnisdimension.
Vom Deutscher Berufsverband (DBSH) wurde auf der Homepage eine Diskussion zu den
Qualitätskriterien gestartet. Auf dieser Homepage findet sich ein „Qualitätskriterien
Grundraster“ (http://www.dbsh.de/Qualit_tskriterien.pdf, 27.11.2005) der 2005 erstellt wurde.
In diesem wird folgende Einteilung vorgenommen: Kontext-, Kompetenz- und
„Klientenebene“/Klientenbezug. Zusätzlich lässt sich mittels eines „Raster(s) zur
1
Quelle: www.sozialarbeit.at/be-06.htm, 14.12.2005
Leittext März 2006
Seite 7
Selbstbewertung
von
Qualität
in
der
Sozialen
Arbeit“
(Quelle:
http://www.dbsh.de/Qualiselbst.pdf, 27.11.2005) die Anwendbarkeit der Kriterien überprüfen.
Der ehemalige Schweizer Berufsverband der Sozialen Arbeit SBS/ASPAS bezog sich auf
seiner Homepage auf einen Beitrag von Daniel Iseli, mit dem Titel: „Qualität: die
entscheidende
Frage
für
die
Soziale
Arbeit?“
(http://www.sozialaktuell.ch/de/p11003083.html, 29.11.2005). In diesem Text wird auf fünf
Dimensionen verwiesen:

Strategische Rahmenbedingungen

Fachlichkeit

Management

Anspruchsgruppen

Mitarbeitenden
Zu ergänzen ist hier, dass sich der Schweizer Berufsverband zu Beginn 2006 neu
konstituiert hat. Unter der Bezeichnung AvenirSocial vertritt er die „Professionellen der
Ausbildung in Sozialarbeit, Sozialpädagogik, Soziokultureller Animation, Kindererziehung
und Arbeitsagogik auf Ebene Höhere Fachschule, Fachhochschule und Universität in der
Schweiz.“ (http://www.sozialaktuell.ch/de/p42000177.html, 16.01.2006) und ist unter der
Homepage http://www.avenirsocial.ch/home.cfm erreichbar.
2.3 Qualität ist nicht automatisch „gute“ Qualität
2.3.1 Qualitätsdefinition
Qualität ist ein nicht skalierter, nicht gerichteter Begriff und bezeichnet „nur“ einen Zustand,
sagt aber apriori nichts über dessen Wertung aus. Der Herkunftsduden (1963:541) sagt
dazu: „Qualität (w) ‚Beschaffenheit; Güte; Wert; Klangfarbe (eines Selbstlautes)’: Im 16.
Jahrhundert aus lat. qualitas ‚Beschaffenheit, Verhältnis, Eigenschaft’ entlehnt, das von lat.
qualis ‚wie beschaffen’ abgeleitet ist. Dazu das Adjektiv qualitativ, der Beschaffenheit, dem
Wert nach’ (19. Jh. aus gleichbed. mlat. qualitativus)“.
Es geht daher nicht nur um die Bestimmung von Qualität, sondern auch um ihre Skalierung,
also um die Bestimmung „guter“ Qualität. Dabei ist wichtig festzuhalten, dass auch das
Erkennen von „Qualität“ als „Zustand“ wertvolle Informationen über den jeweiligen
Gegenstand oder die jeweilige Dienstleistung liefert, Es ist allerdings zu beachten, dass die
umgangssprachliche Gleichstellung von „Qualität“ und „guter Qualität“ eine begrifflich klare
Entwicklung der Analyse und Strategieentwicklung von Qualitätssicherung und
Qualitätsentwicklung behindert bzw. verunmöglicht.
Die Frage nach der Leitdifferenz zwischen Qualität und „guter“ Qualität muss daher sein:
Was sind die Unterschiede, die gute Qualität von Qualität unterscheiden?
In der Sprache der Betriebswirtschaft wird Qualität daher wie folgt definiert: „Qualität ist
allgemein formuliert die Gesamtheit von Eigenschaften bzw. Merkmalen eines Produktes
(Güter, Dienstleistungen, das Ergebnis eines Prozesses) und des zugehörigen Prozesses,
Leittext März 2006
Seite 8
bezogen auf deren Eignung zur Erfüllung vorgegebener Anforderungen bzw. Erwartungen.
Qualität ist somit relativ, d.h. abhängig vom jeweiligen Kunden, vom Nutzer, vom Markt und
vom Wissensstand“. (Patzak/Rattay 1998:23) oder platter formuliert: „Qualität ist, was der
Kunde wünscht“ (ebenda).
Es ist daher notwendig, in Analyse sowie in Beschreibung genau zwischen
Zustandsbeschreibungen und Wertungen zu unterscheiden, eine Verschleifung von
Beschreibung und Wertung (etwa in dem man den neutralen Begriff „Qualität“ ständig
wertend im Sinne „guter Qualität“ verwendet) schafft jene Unschärfen, aus denen heraus es
nicht möglich ist, trennscharf die Unterschiede, die Qualität von guter Qualität unterscheiden,
zu erkennen. Wertungen sind nie interessensfrei, es gilt daher auch, die den Werten
unterlegten Interessen zu erkennen. Daraus ergibt sich ein analytischer Dreischritt:

Zustand

Interessen und ihre Normenbasierung (Werte)

Wertungen
Aus der Synthese der so aufbereiteten Untersuchungsgegenstände kann der real
vorgefundene Zustand mit einem ideal gewünschten Zustand (der ebenfalls durch diesen
Dreischritt bestimmt wird, wobei hier die eigenen Interessen bzw. die Interessen der eigenen
Zielgruppen im Vordergrund stehen) verglichen werden. Die Differenzen, die in diesem
Vergleich zutage treten, können dann die Grundlage für Handlungsempfehlungen auf dem
Weg von Qualität zu guter Qualität bilden. In weiterer Folge wird daher immer von „guter“
Qualität die Rede sein, wenn dieser Begriff wertend gemeint ist, ist er beschreibend gemeint,
steht hier nur „Qualität“.
2.3.2 „Gute Qualität“ – Der Zustand und das, was von ihm erwartet wird
Verständnis von „guter“ Qualität einer Dienstleistung kann aus der Übereinstimmung
zwischen den Erwartungen an diese Dienstleistung und der tatsächlich erbrachten
Dienstleistung gewonnen werden.
Dabei sind die Besonderheiten zu beachten, die sich aus der Tatsache ergeben, dass es
sich in dieser Diskussion fast ausschließlich um persönliche Dienstleistungen handelt, deren
Herstellung sich wesentlich von der Herstellung von Waren unterscheidet: „Produktion und
Konsumtion der Leistung fallen zusammen (uno-actu-Prinzip); personenbezogene
Dienstleistungen sind nicht speicherbar, stellen auch kein ‚Produkt’ im materiellen Sinn,
sondern stets einen Prozess dar. Die Qualität der Dienstleistung hängt deshalb in hohem
Maße von der Interaktion zwischen ‚Leistungsanbieter’ und ‚Kunde’ ab. Das Ergebnis der
Leistung ist damit im hohen Maße bedingt durch die Kooperationsfähigkeit und
Kooperationswilligkeit des Adressaten der Dienstleistung; der Konsument ist nicht nur
‚Nachfrager’, sondern gleichzeitig Teil des Produktionsprozesses der Leistung“ (Reis
2003:271). Die LeistungsbezieherInnen sind also gleichzeitig Ko-ProduzentInnen der
Leistung, ein Aspekt, der im Qualitätsdiskurs berücksichtigt werden muss. „Das bedeutet,
dass das ‚persönliche’ Verhältnis zwischen Produzent und Kunde elementarer Bestandteil
der Leistung und vor allem der Qualität der Leistung ist. Damit sind personenbezogene
Leittext März 2006
Seite 9
Dienstleistungen ‚heterogene’ Produkte, d.h. in ihrer Qualität schlecht vergleich- und
kalkulierbar“ (Reis 2003:272).
Dadurch unterscheiden sich soziale Dienstleistungen auch von anderen persönlichen
Dienstleistungen: Durch die Notwendigkeit eines hohen Ausmaßes von Mitwirkung der
LeistungsempfängerInnen. Während der/die KundIn der Dienstleistung „Frisör“ nur den Kopf
hin- und stillhalten muss, muss er/sie als KundIn der Dienstleistung „Sozialarbeit“ den
eigenen Kopf (die eigenen Gedanken) verwenden. Denn die „Besonderheit Sozialer Hilfen
besteht gerade darin, dass der finale Erfolg (das ‚Produkt’) nur in der Interaktion zwischen
den direkt Beteiligten entsteht. Dieser Ko-Produktionsprozess setzt grundlegend den/die
SachbearbeiterIn und den/die betroffene/n BürgerIn als handelnde Subjekte voraus. (…)
Dies ist mit betriebswirtschaftlichen Begrifflichkeiten nicht adäquat zu fassen. Es handelt sich
nicht um eine ‚Simultanität der Erstellung und des Konsums’. Hilfe zur Selbsthilfe kann man
nicht konsumieren, auch nicht simultan erstellen, sondern nur kooperativ erarbeiten..“ (Jung
2003:396). Das relativiert natürlich auch die Möglichkeiten, die EmpfängerInnen von Hilfe zur
Selbsthilfe als „KundInnen“ im üblichen betriebswirtschaftlichen Sinn zu verwenden.
In der Qualitätsdefinition geht es um zwei Problembereiche, nämlich (1) um Fachliche
Standards und (2) um Erwartungen und ihre Kriterien. Der Zusammenhang kann in einer
kleinen Grafik wie folgt dargestellt werden:
Ergebnis der Dienstleistung
Kriterien der Beurteilung von Qualität
Fachliche Standards
Maßnahmen zur Q-Sicherung
Diese Qualitätsentwicklung
einem gesellschaftlichen
verschiedenen, zum Teil
AkteurInnen. Dies führt zur
weiter unten).
steht jedoch immer in einem Spannungsverhältnis zwischen
Normalisierungsauftrag an die Sozialarbeit sowie den
normenbasierten Interessen der im Prozess beteiligten
Debatte um das „Doppelte Mandat“ in der Sozialarbeit (siehe
Meinhold (2003:135f) definiert bei einer Sammlung von möglichen Ergebnissen, die durch
die Arbeit eines sozialen Dienstes zu beeinflussen sind, vier unterschiedliche Typen von
Ergebnissen:

Ergebnisse, die sich unmittelbar aus der Existenz eines sozialen Dienstes ergeben

Ergebnisse, die sich aus der Co-Produktion der SozialarbeiterInnen und KlientInnen
bzw. aus dem Erreichen von Zielen erschließen lassen

Ergebnisse, die für den Kostenträger und andere Institutionen erbracht werden

Ergebnisse, an deren Erreichen längerfristig mitgewirkt wird (Gesellschaft)
Leittext März 2006
Seite 10
Kosten – Nutzen – Debatte
Die Qualitätsdebatte steht immer auch in einem Spannungsverhältnis, da sich zwischen den
„Kosten“ und dem „Nutzen“ der Qualitätssicherung (Qualitätsentwicklung) einer Maßnahme
aufspannt.
Bei den (zusätzlichen) Kosten stellt sich immer die Frage: Wer trägt die Kosten? Dabei ist zu
beachten, dass nur ein Teil der Kosten als Preise erscheinen und daher bezifferbar sind. Ein
Teil der Kosten entsteht indirekt bzw. wird im geldfreien Raum, getragen. Zum Beispiel
wären die realen Kosten ehrenamtlicher Intervention oder der ehrenamtlichen Leitung eines
Vereines nur dann auszuweisen und als Teil der Kosten des Qualitätsentwicklungsprozesses
zu benennen, wenn berechnet würde, was dieser ehrenamtlich erbrachte Teil der
Maßnahme zu Marktpreisen wert wäre. Auch jene Tätigkeiten, die die KlientInnen oder ihre
Angehörigen selbst erbringen, wären als Kosten zu berücksichtigen, sie erscheinen aber
nicht als Preise.
Wir müssen daher unterscheiden zwischen den externalisierten Kosten, die Geldgeber,
Öffentliche Hand, KlientInnen, Träger etc. tragen und den internalisierten Kosten, die
KlientInnen, Beschäftigte, Umwelten tragen, ohne sie über Preise realisieren bzw. beziffern
können. Die Gesamtkosten von qualitätssichernden oder qualitätsentwickelnden
Maßnahmen sind in der Sozialarbeit daher in der Regel deutlich größer als die in Preisen
ausgewiesenen Kosten. Es würde sich daher lohnen, in der politischen bzw. öffentlichen
Debatte um die „Hohen Kosten“ der Öffentlichen hand in der Qualitätsentwicklung auf den
großen Anteil der internalisierten Kosten zu verweisen, um damit deutlich zu machen, dass
die „knapper werdenden öffentlichen Mittel“ nur einen Teil der gesamten Kosten ausmachen.
Auch die Kostenreduktionen erscheinen internalisiert und externalisiert, d.h. schaffen u. U.
sogar gesellschaftliche Mehrkosten (insbesondere wenn Folgekosten entstehen, die durch
rechtzeitige Intervention verhindert oder reduziert hätten werden können). Daher muss auch
die derzeit laufende „Professionalisierungsdebatte“ unter dem Qualitätsaspekt kritisch
betrachtet werden: Wie wirkt die angestrebte Kostenreduktion unter dem Blickwinkel der
Qualitätsentwicklung (z.B. Verehrenamtlichung)?
Der Nutzen sozialer Arbeit bzw. sozialer Dienstleistungen ist unterschiedlich und
unterscheidbar von den Kosten dieser Dienstleistungen zu diskutieren. Dabei ist
herauszuarbeiten, was jeweils „Nutzen“ ist und wer den „Nutzen“ an der jeweiligen
Intervention hat. Auch beim Nutzen gibt es internalisierten und externalisierten Nutzen bzw.
die Erfüllung offener und versteckter Ziele. So hat den Nutzen (allerdings einen jeweils
unterschiedlichen und unterscheidbaren Nutzen) einer Wohnungslosenhilfe-Maßnahme
sowohl der wohnungslose Mensch, wenn ihm/ihr geholfen wird, wiederum Wohnraum zu
erlangen als auch die lokale Politik, wenn ihr gelungen ist, dass obdachlose Menschen nicht
mehr so stark im öffentlichen Raum auffallen.
Daher ist auch der Nutzen (und damit die Bewertung des Nutzens in der Qualitätsdebatte)
anhand den weiter oben genannten vier Ergebnisebenen der Sozialarbeit zu entwickeln (vgl.
Meinhold, 2003:135f).
Leittext März 2006
Seite 11

Ergebnisse, die sich unmittelbar aus der Existenz eines sozialen Dienstes ergeben 
lösender und präventiver Nutzen

Ergebnisse, die sich aus der Co-Produktion der SozialarbeiterInnen und KlientInnen
bzw. aus dem Erreichen von Zielen erschließen lassen  Nutzen für KlientInnen
(Veränderung der Lebenslage) und SozialarbeiterInnen (Erfüllung von Zielen)

Ergebnisse, die für den Kostenträger und andere Institutionen erbracht werden 
offene (z.B. Erfüllen eines sozialpolitischen Zieles) und verdeckte (z.B. Verschwinden
von Problemlagen) Nutzen der (öffentlichen) Einrichtungen

Ergebnisse, an deren Erreichen längerfristig mitgewirkt wird (Gesellschaft) 
Stabilisierung bzw. Veränderung sozialer Situationen als gesellschaftlicher Nutzen.
Zu unterscheiden ist zwischen Nutzen und Nutzung. Zu beachten ist hier der Widerspruch
von Nutzen und Nutzenerscheinung. Der Nutzen hat, wie gerade gezeigt wurde, mehr
Dimensionen als mit einer rein quantitativ geschärften Brille erscheint. Die Nutzung hat
immer vor allem die Nutzendimension der Person, die diese Leistung nutzt, die jeweils
anderen Dimensionen des Nutzens werden von der/dem NutzerIn (bewusst oder unbewusst)
ausgeblendet. Aber auch in dieser Betrachtungsweise darf die „Nutzung“ nicht auf die
Nutzung durch den/die KlientIn reduziert werden, auch der politische Erfolg einer Maßnahme
bedeutet eine Nutzung, in diesem Fall eben von der Körperschaft, die den politischen Nutzen
davon hat. Es ist in der Qualitätsdebatte daher zu fragen: Welche Instanz sieht welchen
Nutzen (welche Qualität von Nutzen und/oder welche Menge von Nutzen)? Dabei muss
zwischen individuellem Nutzen und gesellschaftlichem Nutzen differenziert werden. Bezogen
auf die Sozialarbeit heißt die leitende Frage in diesem Zusammenhang: Was ist die
KERNaufgabe? Aber auch: Kann Sozialarbeit in ihrem doppelten Mandat auf “Kernaufgaben“
reduziert werden und wenn ja, was verliert sie dann?
2.3.3 Zur Problematik des KundInnenbegriffes
2.3.3.1 KlientInnen als KundInnen des New Public Managements?
Mit dem Einzug neuer Managementmethoden in der öffentlichen Verwaltung (Stichwort: New
Public Management) werden KientInnen – zumindest ihrer Begrifflichkeit nach – zu
KundInnen umgebildet. Begründet wird dies mit einem Mehr an betriebswirtschaftlichem
Denken, an Wettbewerb und an Qualität. „Nur dann wenn man die Adressaten sozialer
Arbeit als Kunden betrachtet und sie auch über eine entsprechende Marktmacht und
Wahlfreiheit verfügen, können sie sich als Subjekt wirksam gegen die Gefahr ‚normativer
Verführung’, also dem bewussten oder unbewussten Versuch der wertmäßigen Lenkung
durch den Sozialpädagogen oder Sozialarbeiter wehren“ (Effinger 1993, zitiert bei
Schaarschuch 2003:152). Die Generalthese ist, dass die Orientierung einer sozialen
Dienstleistung (vorrangig der Behörde, aber auch von intermediären AnbieterInnen) am
Begriff des „Kunden“ das Verhältnis von Angebot und Nachfrage nach diesen
Dienstleistungen optimieren würde, welches eine Steigerung von Effektivität und Effizienz
der angebotenen Dienstleistungen brächte. Dabei orientiert man sich an einem Verständnis
von Qualitätsmanagement, das die „Zufriedenheit der KundInnen“ als oberstes (oder
Leittext März 2006
Seite 12
einziges) Kriterium der Messung von Qualität der angebotenen Dienstleistung versteht.
Meinold (2003:138) beschreibt den dazu passenden umfassenden KundInnenbegriff: „Alle
Qualitätsarbeiten sollen darauf hinauslaufen, den potentiellen Kunden zufrieden zu stellen.
‚Kunden’ sind in der Sprache der Qualitätssicherungsliteratur alle Personen und Institutionen,
die sich über die Qualität einer Dienstleistung ein Urteil bilden und die Akzeptanz der
Dienstleistung fördern oder beeinträchtigen können (…). Diese ‚Kunden’ sind somit nicht
allein ‚externe’ Kunden, wie Klienten im engeren Sinne; desgleichen sind die ‚Mediatoren’
(die Vermittler einer Dienstleistung) Kunden, ebenso die Zuwendungsgeber und
Kostenträger. Des Weiteren sind die ‚internen’ Kunden zu beachten; das sind die Mitarbeiter
einer Einrichtung, die in irgendeiner Weise mit der Dienstleistung befasst sind.“
Die Komplexität des „KundInnen“-Begriffes erfordert jedoch ein komplexes Herangehen, das
die komplexe Funktion, die die Sozialwirtschaft in der Gesellschaft hat, die sich in
unterschiedlichen, durch einzelne Individuen genauso wie durch unterschiedliche politisch
und gesetzlich kodifizierte Aufträge niederschlägt berücksichtigen muss und daher die
Relationen zu den unterschiedlichen Interessen, denen die Sozialwirtschaft gegenüber steht,
reflektieren muss. „Die naive Ineinssetzung des Leistungsadressaten mit dem Kunden
unterschlägt die Komplexität der öffentlichen Domäne und öffentlicher Handlungssysteme,
so z.B. Phänomene des Zwangs, der Vermittlung, der Rationierung und der
Gemeinwohlorientierung. Diese sind integrale Bestandteile öffentlicher Handlungssysteme,
werden jedoch vom Konzept der Kunden-Anbieter-Beziehung nicht erfasst“ (Naschold, zitiert
bei Reis 2003:267f).
Die neue KundInnenorientierung, vor allem, wenn sie im genannten Sinn komplex begriffen
wird, stößt in der sozialarbeiterischen Debatte nicht nur auf Ablehnung. Denn sie kann auch
als Weiterentwicklung der Konzepte der Lebensweltorientierung und der Subjektorientierung
der Sozialarbeit verstanden werden. „Im Zentrum dieser Ansätze stehen die alltäglichen,
lebensweltlichen Bedingungs- und Deutungskontexte sowie die Respektierung bzw.
Anerkennung der subjektiven Perspektiven der Adressaten. An diese auch auf
professioneller Ebene verbreitete fachliche Orientierung an den lebensweltlichen Bezügen
der Subjekte lagert sich nun diese neue, im Rahmen einer Strategie zur Modernisierung der
öffentlichen Dienste gestellte Forderung nach einer Dienstleistungsorientierung, nach einer
Orientierung an den Wünschen der so genannten ‚Kunden’ an. Der Dienstleistungs- wie
auch der Kundenbegriff verheißt dabei eine neue Qualität im Verhältnis von Professionellen
und Klienten. Und zwar eine neue Qualität, die sich in einem egalitären, respektvollen
Verhältnis der Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter zu ihren Adressaten ausdrückt; die die
subjektiven Präferenzen der Klienten ernst nimmt und nicht länger paternalistisch überformt;
eine neue Qualität, die nicht zuletzt eine Gleichwertigkeit mit dem privaten Sektor, also ein
Bewusstsein der eigenen Modernität signalisiert“ (Schaarschuch 2003:153)
2.3.3.2 „KundInnen“ im Doppelten Mandat?
In der sozialarbeiterischen Wirklichkeit muss dieser KundInnenbegriff unmittelbar aus dem
Doppelten Mandat der Sozialarbeit abgeleitet werden. Einerseits ist sozialarbeiterische
Intervention von der Mitwirkung und Mitwirkungsbereitschaft der KlientInnnen abhängig,
Leittext März 2006
Seite 13
denn die durch Sozialarbeit zu bewirkende (bessere) Strukturierung von Lebensbedingungen
und Lebensumständen kann nicht „für“ den/die KlientIn gemacht werden, sondern nur von
ihr/ihm. Sozialarbeit leistet jene professionellen Hilfestellungen, die ihre EmpfängerInnen
benötigen, um sein/ihr Leben produktiv und in Richtung auf bessere Lebensumstände hin zu
verändern. Voraussetzung für den Erfolg dieser sozialen Dienstleistung ist daher das
Vorhandensein einer entsprechenden Nachfrage nach Veränderungen der mit dieser Person
verknüpften Zustände. Für die zu erbringende soziale Dienstleistung gilt daher: „Im
Erbringungsprozess ist die Tätigkeit des Dienstleistenden auf die Veränderung des
Zustandes, auf die Produktion des Subjekts bezogen, d.h. sie geht in die Veränderung des
Subjekts ein, ohne sie selbst vollziehen zu können. Diese kann nur das Subjekt selbst
hervorbringen.“ (Schaarschuch 2003:156). In dieser Sichtweise kann das begünstigte
Subjekt der sozialen Dienstleistung durchaus als KundIn angesprochen werden, denn er
oder sie fragt nach jenen unterstützenden Dienstleistungen nach, die er oder sie benötigt,
um die eigene Lebenssituation produktiv zu verändern.
Doch das Doppelte Mandat der Sozialarbeit hat immer auch eine andere Seite. Sozialarbeit
hat immer (auch) die Aufgabe, bestehende gesellschaftliche Verhältnisse zu reproduzieren,
eine bestehende (oder gewünschte) Ordnung aufrecht zu erhalten (oder wieder herzustellen)
(vgl. z.B. Sachße/Tennstädt 1986). In dieser Funktion ist der Mandatsgeber (Auftraggeber)
der Sozialarbeit immateriell „die Gesellschaft“ (besser: die herrschenden Strukturen der
Gesellschaft), materiell ausgedrückt in expliziten oder impliziten Aufträgen gesellschaftlicher
Institutionen, in der Regel auch2 jener Institutionen, die soziale Arbeit bezahlen. So gesehen
ist nicht der/die KlientIn der/die KundIn von Sozialer Arbeit, Kunde ist hier vielmehr jene
Institution (sind jene Institutionen), die Sozialarbeit mit der Herstellung oder
Wiederherstellung bestimmter gesellschaftlicher Zustände beauftragen. Dieser Auftrag kann
jedoch (meist gegenläufig zu den Aufträgen gesellschaftlich dominierender Strukturen) auch
von den SozialarbeiterInnen selbst und jenen Institutionen, in denen (für die) sie tätig sind,
kommen. Dort wo Sozialarbeit im Bereich der Öffentlichen Hand selbst erbracht wird
(beispielsweise im Jugend- oder Sozialamt) kann das durchaus auch zu Strukturen
„subversiver“ Tätigkeit3 in der Institution selbst führen, bei Sozialarbeit, die im Dritten Sektor
erbracht wird, ist dies „Arbeit mit Mission“.
Jedenfalls haben die Leistungen der Sozialwirtschaft immer sowohl das Interesse der
Einzelnen wie das (artikulierte) Interesse der Allgemeinheit zu beachten. Daher geht es
„gerade nicht darum, jedem ‚Kunden’ nach seinem artikulierten Bedürfnis Sozialhilfe
auszuzahlen, sondern immer wieder die widersprüchliche Anforderung zu bewältigen,
individuelle Bedarfe zu definieren und entsprechende Leistungen zu erbringen und dabei
gleichzeitig das ‚Allgemeinwohl’, das sich im Nachrangigkeitsprinzip Ausdruck verleiht, im
Auge zu haben. Dies gelingt nur durch das Aufstellen und Wahren von gerechten und
legitimen Regeln. Aus diesem Grund kann diese Aufgabe nicht in einer Organisationsform
2
Nicht nur, denn auch indirekte gesellschaftliche Institutionen wie Medien oder Kirchen können in ihren Wirkungen faktisch
Aufträge an Sozialarbeit formulieren.
3
Subversiv in jenem Sinne, als die (impliziten oder expliziten) Ziele der Behörde nach Minimierung des Aufwandes durch
professionelle Arbeit (z.B. guter KlientInnenberatung) unterlaufen werden können.
Leittext März 2006
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erfüllt werden, die den individuellen Empfänger der Dienstleistungen allein in den Mittelpunkt
stellt.“ (Reis 2003:268).
2.3.3.3 „KundInnen“ und mehr….
Von Sozialarbeit begünstigte Personen sind daher in dem Sinn auch KundInnen, aber nicht
nur, sie sind auch KlientInnen, in dem Sinne als sie Arbeitsgegenstand subjektbezogener
gesellschaftlicher Gestaltung sind. Dies ist auch in der Begrifflichkeit erkennbar: Während
das Wort „Kunde“ den Begriff „kundig“ beinhaltet, also Wissen um die eigenen Bedürfnisse
und die Mittel zu ihrer Erfüllung (und den Willen zur Gestaltung) beinhaltet, steckt im Wort
„Klient“ der „Schutzbefohlene“ drinnen, also jener Person, für die Sozialarbeit (daher früher
auch „Fürsorge“ genannt) tätig wird. Dieses Doppelte Mandat der Sozialarbeit führt daher zu
einem doppelten Zustand ihrer Zielpersonen, gleichzeitig aktiv („kundig“) wie auch passiv
(„schutzbefohlen“) zu sein. Um die Vereinseitigung dieses dialektischen Zustandes durch die
Nutzung eines der beiden Begriffe zu verhindern, hat sich mancherorts4 in der Sozialarbeit
daher mittlerweile der Begriff „user“ für die Zielpersonen Sozialer Arbeit herausgebildet.
Begünstigte von Dienstleistungen Sozialer Arbeit, insbesondere, wenn diese öffentlich (mit-)
finanziert werden, sind neben ihrem KundInnenstatus immer auch BürgerInnen, die soziale
Staatsbürgerrechte in Anspruch nehmen, auch wenn auf Grund ihrer prekären
Lebensverhältnisse ihre staatsbürgerlichen Rechte und Mitbestimmungsmöglichkeiten5 oft
zur Gänze oder zumindest teilweise suspendiert sind.
Diese Doppelgesichtigkeit von Sozialarbeit und ihres Verhältnisses zu ihren
Zielgruppenpersonen, die sowohl KundInnen wie auch KlientInnen sind, verhindert aber die
einfache Unterwerfung von Sozialarbeit als sozialer Dienstleistung unter die marktliche
Ökonomisierung. Sie ist vielmehr immer gleichzeitig prinzipiell marktfähige Dienstleistung
und gesellschaftspolitisch motivierter Akt der Gestaltung sozialer und politischer Wirklichkeit.
Es muss daher berücksichtigt werden, dass überall dort, wo (vor allem im Zuge des New
Public Management) mit marktlichen Begriffen und Strategien (wie „KundInnen“ oder
„KundInnenzufriedenheit“) gearbeitet wird, durchaus der Aspekt sozialer Arbeit als prinzipiell
marktfähiger Dienstleistung behandelt wird, gleichzeitig aber der andere Aspekt der
Gestaltung sozialer Wirklichkeit dabei aber verloren geht. Mit anderen Worten: Die
Verwendung des „KundInnenbegriffs“ in der Sozialarbeit und insbesondere als Instrument
der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung von Angeboten der Sozialarbeit kann
partiell Sinn machen – etwa um ein Angebot oder eine Angebotsstruktur zu verbessern –
muss aber scheitern, wenn er den Anspruch erhebt, den gesamten Umfang der (hier
erbrachten) Sozialarbeit in der Dimension ihres Doppelten Mandates erklären und damit
gestalten zu wollen. Zielführende Strategien der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung
von Sozialarbeit, so unsere These, können sich daher auch des KundInnenbegriffes und der
damit verbundenen Implikationen (z.B. der Messung von KundInnenzufriedenheit) bedienen,
dürfen ihn aber nicht verallgemeinern und müssen darauf Wert legen, dass hiermit nur ein
4
Zum Beispiel in der Sozialarbeit Sloweniens
So sind beispielsweise obdachlose StaatsbürgerInnen kraft fehlenden Meldezettels (damit kein Eintrag in die
WählerInnenevidenz) faktisch vom staatsbürgerlichen Wahlrecht ausgeschlossen, obwohl ihnen formal ihre staatsbürgerlichen
Rechte nicht aberkannt wurden.
5
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Teil der Sozialarbeit begriffen wird und deswegen nur ein Teil ihrer Qualität angesprochen
werden kann.
2.3.3.4 Anforderungen an professionelle Strategien
In Hinblick auf die professionellen Strategien von Sozialarbeit ergeben sich dadurch höchst
anspruchsvolle Bedingungen: „In einem großen Teil aller Interaktionen müssen die hier als
Produzenten verstandenen Nutzer Sozialer Arbeit erst mithilfe der Tätigkeit der
professionellen Ko-Produzenten in die Lage versetzt werden, ihre Nachfrage zu
aktualisieren, zu formulieren und schließlich steuernd auf den Dienstleistungsprozess
einzuwirken. Auf der anderen Seite muss der professionelle Ko-Produzent das Subjekt als
potenziell produktives zum einen theoretisch unterstellen, zum anderen aktiv mitproduzieren, und schließlich seine eigene Tätigkeit der Logik der Selbsterzeugung der
Subjekte dienstleistend nachzuordnen“ (Schaarschuch 2003:158).
Doch die Begrifflichkeit der KundInnen von Sozialarbeit birgt noch ein anderes Moment.
Denn der KundInnenstatus setzt prinzipiell voraus, dass diese durch individuelle Kauf- und
Wahlentscheidungen auf der Basis ihrer persönlichen Präferenzen Einfluss auf die
Anbieterseite ausüben können, und zwar auf Menge, Qualität und Preis des jeweiligen
Angebots. Hier gelten die klassischen Marktgesetze, nach dem Menge und Preis durch ein
Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage erzielt werden und nur durch dieses. Dies setzt
jedoch einen Markt von sozialarbeiterischen Angeboten voraus und die Tatsache, dass
sozialarbeiterische Angebote (prinzipiell und praktisch) marktfähig sind. Dies ist zwar noch
nicht der Fall, aber offensichtlich Zukunftsvision, zumindest wenn es nach der EUKommission geht. Die prinzipielle Unterordnung auch sozialarbeiterische Leistungen unter
das Vergaberecht bei der öffentlichen Beauftragung, die Umstellung vom Sachleistungs- auf
ein
Geldleistungsprinzip
(der
Förderung
von
Einrichtungen
auf
ein
Individualförderungsprinzip) und die vorgesehene Dienstleistungsrichtlinie der EUKommission (Bolkesteinrichtlinie)
schaffen Voraussetzungen, dass ein
Markt
sozialarbeiterischer Leistungen entsteht. Die Umstellung der KlientInnen zu KundInnen ist so
gesehen nur ein Vorgriff auf diese Entwicklung. Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung
gewinnt unter diesen Rahmenbedingungen eine besondere Bedeutung. Denn die
gewünschte hohe Qualität ist – im Gegensatz zur Meinung der neoklassischen Ökonomie –
kein automatisches Ergebnis des Wirkens von Marktkräften, insbesondere dann nicht, wenn
auf Nachfrageseite ein relativ hoher Bedarf einem relativ knappen Portfolio gegenüber steht.
KundInnen haben immer die Option, zwischen hoher Qualität und niedrigem Preis zu
wählen. Gesellschaftliche Entwicklungen abseits der „klassischen“ Marktlogik unterstützen
diese (mcdonaldisierte; vgl. Ritzer 1997) Orientierung auf das „Große“ und „Billige“ im
Gegensatz zum „Guten“ (siehe weiter unten ausführlicher).
Auf Grund des Doppelten Mandats der Sozialarbeit beinhalten ihre professionellen
Strategien durchaus das Potential der Überwindung dieser einfachen Marktlogik sozialer
Dienstleistungen: Durch die Strategie des Empowerments ihrer KlientInnen/KundInnen. „Der
Ausgangspunkt dieses Konzepts von Empowerment ist, dass die Machtverhältnisse in den
Einrichtungen der Sozialarbeit unhintergehbar sind Gleichwohl müssen die Professionellen
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ein Interesse an der Veränderung der Macht-Asymmetrien hin zu größerer Symmetrie
haben. Die Begründung hierfür ist nicht in einer professionellen Ethik zu finden oder in
Forderungen nach Mitmenschlichkeit und Solidarität. Vielmehr muss es den Professionellen
aus dem Interesse an einer möglichst hohen ‚Gebrauchswerthaltigkeit’ ihrer Arbeit, d.h.
Angemessenheit in Hinblick auf die Befriedigung von Bedürfnissen seiner Nutzer heraus,
daran gelegen sein, die Macht-Asymmetrie zu verringern, damit die Nutzer ihren Einfluss auf
die Dienstleistungserbringung geltend machen können. Empowerment zielt somit auf die
Relativierung – nicht aber die Außerkraftsetzung, die nicht realistisch ist – der MachtAsymmetrie aus dem Interesse der Professionellen an einer hohen Gebrauchswerthaltigkeit,
und damit Qualität, seiner Arbeit. Die Begründung erfolgt somit zunächst nicht in politischer
oder ethischer Hinsicht.“ (Schaarschuch 2003:162). Im Gegensatz zu einer moralisierenden
Argumentation (vgl. z.B. Speck 1999) hilft diese Sichtweise tatsächlich, das marktorientierte
System an den Hebeln seiner eigenen Logik so zu gestalten, dass es den
Qualitätsansprüchen unter dem Primat des Doppelten Mandats der Sozialarbeit gerecht
werden kann. Dazu ist aber die Entwicklung von Empowermentstrategien, die die Gestaltung
echter Mitwirkungsrechte der UserInnen beinhalten, in den einzelnen Einrichtungen
notwendig. Demokratisierung deckt in diesem Zusammenhang das doppelte Interesse der
Sozialarbeit ab, einerseits optimiert Empowerment die Stellung der UserInnen als KundInnen
und steigert somit Effizienz und Effektivität sozialer Arbeit, andererseits erfüllt es die
grundlegenden (politischen) Ansprüche einer umfassenden Demokratisierung der
Gesellschaft, die auch vor den marginalisierten StaatsbürgerInnen (und Fremden) nicht halt
macht.
2.3.3.5 KundInnenzufriedenheit – Möglichkeiten und Grenzen einer Strategie des
Qualitätsmanagements
Grundsätzlich haben all diese „KundInnen“ Erwartungen an die Dienstleistung und möchten
diese erfüllt wissen. Diese Erwartungen können stark widersprüchlich sein. Es liegt an den
DienstleistungsanbieterInnen den verschiedenen Ansprüchen nachzukommen (Doppeltes
Mandat – Hilfe  Kontrolle). Es liegt auch an den DienstleistungsanbieterInnen die
Entscheidung zu treffen, ob und wenn wie sie „KundInnenbindung“ erzeugen wollen/können.
„KundInnenbindung“ würde heißen: Die Erwartungen der/des „KundIn“ konnte erfüllt – ja
sogar übertroffen – werden und daher verspricht sich der Installateur-, Friseur-,
Autowerkstätten-, Restaurantbetrieb (etc.), dass genau diese/r Kunde/in wieder kommen
wird, um die Dienstleistung erneut in Anspruch zu nehmen und sie auch weiter zu
empfehlen.
Was macht nun aber das Besondere bei sozialen Dienstleistungen aus?
Um einen Eindruck zu bekommen, wie unterschiedlich die „Blickwinkel“ auf eine
pädagogische Einrichtung und die damit zusammenhängenden Erwartungen aussehen
können, folgende Abbildung:
Qualität aus unterschiedlichen Perspektiven
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Abb. 1: Die pädagogische Qualität einer Einrichtung der Elementarerziehung6
Diese Perspektiven wären sogar noch zu erweitern, da in der obigen Grafik die Sicht des
Trägers auf die Einrichtung fehlt. Trägerorganisationen (z.B.: Caritas) stellen eigene
„Anforderungen“ an die Einrichtung bzw. hat die Ideologie des Trägers Einfluss auf die
Einrichtung. Ein Vorschlag wäre hier in das „Dach“ der Darstellung die OBEN-INNENPERSPEKTIVE einzufügen, in der die „Träger-MitarbeiterInnen-Beziehung“ aber auch die
„Träger-Einrichtungs-Perspektive“ erfasst werden kann.
Möglichkeiten und Grenzen
Sich mit den Erwartungen der UserInnen/KlientInnen auseinander zu setzen, ermöglicht den
Einrichtungen der Sozialarbeit den Blickwinkel zu schärfen, indem die vorher definierten
„KundInnengruppen“ nach ihren Erwartungen befragt werden. Es entsteht dabei ein eigenes
Bild über die Erwartungen an die jeweilige Dienstleistung und somit können diese besser
erfüllt werden (Qualität als „Erfüllung von Erwartungen“).
Im Bereich der sozialen Dienstleistungen stellt sich grundsätzlich die Frage, ob an einer
Bindung der UserInnen/KlientInnen an eine Einrichtung gearbeitet werden soll. Für soziale
Dienstleistungen, die auch Beziehungsdienstleistungen genannt werden, ist vor allem der
Aufbau einer Beziehung wichtig, die dann als Grundlage der Arbeit gilt. Besonders wichtig ist
das im niederschwelligen Bereich der Sozialarbeit (Streetwork, Wärmestuben etc.).
Die Arbeitsbeziehungen haben das EMPOWERMENT der KlientInnen zum Ziel, also „Hilfe
zur Selbsthilfe“. Es ist meist sinnvoller, Handlungsanleitungen zu geben und die
Selbstbefähigung zu fördern. Aufgaben sollen daher so wenig wie möglich für die UserInnen
6
Kron angelehnt an L. Katz, 1996 (Kron 2001:116)
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erledigt werden, sondern höchstens mit ihnen gemeinsam (z.B.: ausfüllen eines Formulars,
Amtswege, Telefonate, Schuldenregulierung etc.).
Die KundInnenbindung in der Pflichtklientschaft stellt eine Schwierigkeit dar:
Kommen die UserInnen/KlientInnen nicht freiwillig (z.B. in der Bewährungshilfe/
Sachwalterschaft auf richterliche Anordnung), so fehlt ihnen oft die Motivation an diesem
Beziehungsaufbau mitzuwirken. Oft wollen die UserInnen zu diesem Zeitpunkt „keine
Einmischung von Außen“ und in diesem Zusammenhang stellt sich die Sinnhaftigkeit einer
„KundInnen-Zufriedenheits-Befragung“ bzw. muss eine solche speziell gestaltet werden.
Eine andere grundsätzliche Frage ist jene nach der Veränderungsbereitschaft: Wann
verändert ein Mensch eher etwas an seiner Situation? Wenn er/sie zufrieden ist – oder wenn
er/sie unzufrieden ist? Sozialarbeit bezieht sich üblicherweise auf die Unzufriedenheit der
UserInnen/Klientinnen und bedarf der Bereitschaft daran etwas ändern zu wollen. Wenn die
Veränderungsbereitschaft nicht gegeben ist, sind UserInnen/KlientInnen am meisten
zufrieden, wenn sie in Ruhe gelassen und mit ihrer Situation nicht konfrontiert werden (CoProduktion).
Ebenfalls zu beachten ist, dass UserInnen ihre Zufriedenheit aus ihrer Perspektive
beschreiben. Fallweise treffen SozialarbeiterInnen ihre Entscheidungen auf einer fachlichen
Ebene, die für UserInnen schwer verständlich sein kann (z.B.: Maßnahmen, wenn das Wohl
eines Kindes gefährdet ist).
Unterscheidung Klientel von Einzelfallhilfe und Gemeinwesenarbeit
Der KundInnenbegriff in der Gemeinwesenarbeit ist ein anderer wie in der Einzelfallhilfe. Wie
kann hier Zufriedenheit gemessen werden?
Beispiel zu KundInnenzufriedenheit
Scharitzer/Sinkovics (1997) beschreiben eine Erhebung der KundInnenzufriedenheit bei
Krankentransporten beim Roten Kreuz: Das Management ging davon aus, dass
KundInnenzufriedenheit als zentraler Faktor der Dienstleistungsqualität gesehen wird. In
dieser Erhebung gingen sie der Frage nach, wie diese KundInnenzufriedenheit erhöht
werden kann, und weiter: „Über eine derartige Leistungssteigerung verspricht sich das
Management der Bezirksstelle Korneuburg eine Erhöhung des strategischen
Konkurrenzvorteils, insbesondere gegenüber aufkeimenden Konkurrenzanbietern im
Transportdienstleistungsgewerbe.“ (Scharitzer/ Sinkovics 1997:224).
Mittels eines standardisierten Fragebogens wurden die PatientInnen auf dem Transportweg
zu ihrer Zufriedenheit interviewt. Die Ergebnisse waren dürftig und so wich man auf einen
flexibleren Umgang mit dem Erhebungsinstrument (Telefonate zu einem spätern Zeitpunkt,
Einbezug der PflegerInnen etc.) aus. So konnten 145 Interviews ausgewertet werden. Das
spannende Ergebnis war, dass nur knapp ein Drittel (31%) der Krankentransporte von den
PatientInnen bestellt wurde. Dies hatte zur Folge, dass die PatientInnen „(…) im Sinne eines
Bindungsversuches von KundInnen an die RK Bezirksstelle (als) zweitrangig“ (Scharitzer/
Sinkovics 1997:240) bezeichnet wurden. Ein weiteres Ergebnis der Erhebung war, dass die
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MitarbeiterInnen von Krankenhäusern häufig Erstkontakt zwischen PatientInnen und RK
herstellen und somit als erstrangige KundInnen gelten können.
Die Erhebung der KundInnenzufriedenheit ergab: Die allgemeine Zufriedenheit (94% der
Befragten fühlten sich sehr gut bis gut versorgt, 80% sicher transportiert) ist hoch.
2.3.3.6 Fazit für die weitere Arbeit
Ein erstes Fazit kann hier gezogen werden: Neu ist weniger die Arbeit am Qualitätsthema als
die Form, in der die Qualitätsergebnisse systematisiert und präsentiert werden. Nicht die
Anforderungen, Qualität in die Sozialarbeit zu bringen, ist das Neue, mit dem wir konfrontiert
werden, sondern die Rahmenbedingungen, unter dem dies zu geschehen hat. Eine
zunehmende Ökonomisierung vieler Bereiche des Sozialen, wechselseitig bedingt durch die
relative Verknappung öffentlicher und privater Mittel bei steigenden Aufgaben und
andererseits der an einem liberalen Markt- und Weltverständnis orientierten öffentlichen
Beauftragung durch Vergabe (anstatt der bisher üblichen, oft „freihändig“ vergebenen
Förderungen), stellt die Sozialarbeit vor die Herausforderung, die Qualität ihrer Arbeit nach
Kosten-Nutzen-Kalkülen skaliert darzustellen, ohne das Spezifische ihrer Qualität als
Beziehungsarbeit, deren Erfolg die Mitwirkung der Zielpersonen erfordert, aus dem Auge zu
verlieren.
Diese neue Herausforderung erfordert die Entwicklung sowohl eines Verständnisses der
(letztendlich betriebswirtschaftlich motivierten) Qualitätssicherung und eines Verstehens der
Rolle des Sozialen und der sozialarbeiterischen Interventionen in unserer Gesellschaft.
Einem theoretischen Verständnis und damit der Möglichkeit, praktische Fragen in diesem
Zusammenhang wissensbasiert(er) zu formulieren, dienen die folgenden Ausführungen.
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3 Geschichte der Qualitätssicherung als Ausdruck von
Industrialisierung und Massenfertigung
3.1 Die
Entstehung
der
arbeitsteiligen
Notwendigkeiten der Qualitätssicherung
Industrie
–
3.1.1 Wissenschaftliche Betriebsführung – Taylor und Ford
Qualitätssicherung und Qualitätszertifikation ist eine Strategie der großen arbeitsteiligen
Industrie, folglich ist ihre Geschichte nicht von der Geschichte der großen Industrie zu
trennen. In der Ablösung von manufakterieller Produktion entstand ein neues Zeitalter der
industriellen hocharbeitsteiligen Massenfertigung, oft fordistisches Zeitalter (vgl. z.B. Hirsch
1990; Hirsch 2002; Hirsch/Roth 1986; aber auch Lüscher 1985)7 genannt. Diese Entwicklung
ist untrennbar mit folgenden zwei Personen verbunden: Frederick Winslow Taylor und Henry
Ford (vgl. z.B. Taylor 1919; Ford 1926; Hughes 1991; Flick 2001; Scherrer 1992).
Frederick Winslow Taylor (1856 – 1915) war der Begründer der Wissenschaftlichen
Betriebsführung (Scientific Management). „Taylors Leitkonzept war es, ein
Produktionskonzept zu entwerfen, dass die Arbeitskraft von Menschen und Maschinen
umfasste und so leistungsfähig sein sollte wie eine perfekt konstruierte und gut geölte
Maschine. Er hat gesagt: ‚Früher stand der Mensch an erster Stelle; in der Zukunft muss das
System den Vorrang haben“ (Hughes 1991:194). Kern des Systems war die Einrichtung
eigener Büros für die Arbeitsvorbereitung, die Festlegung von konkreten Arbeitsaufträgen
und Arbeitstakten, bei denen nicht nur die Tätigkeit, sondern auch die dafür vorgesehene
Zeit festgelegt waren, die Kontrolle der Arbeitsleistung durch die Stoppuhr und die
Einführung des leistungsbezogenen Verdienstes (Akkordlohn). Ziel war die Nutzung aller
Effizienzspielräume für die (industrielle) Produktion. Später wurde dieses System, rasch
Taylorismus genannt, auch auf Verwaltungstätigkeiten und – in Grenzen – auf den
Dienstleistungsbereich (z.B. in der Systemgastronomie, vgl. Ritzer, 1997) ausgedehnt. Mit
diesem System nahm Taylor den Arbeitenden die Möglichkeit, ihre Fertigkeiten und
Werkzeuge nach eigenem Gutdünken einzusetzen, langsames Arbeiten wurde durch
Lohnabzug bestraft, immer schnelleres Arbeiten durch das Hinaufsetzen der Akkordeinheiten
erzwungen. Der Kern der „wissenschaftlichen Betriebsführung“ war ein umfassendes
Zeitmanagement auf jedem Arbeitsplatz, es wurde von den Beschäftigten und
Gewerkschaften unterlaufen (z.B. durch langsameres Arbeiten vor der Stoppuhr, um
niedrigere Akkordsätze zu erzwingen) und durch gewerkschaftliche Aktionen bekämpft.
Henry Ford (1863 – 1947) gilt als der Begründer der industriellen Massenfertigung, des
Fließbandes und eines gehobenen Masseneinkommens zur Stabilisierung der Nachfrage.
7
Der Begriff des „Fordismus“ ist bereits in den zwanziger Jahren des 20. Jahrhunderts geprägt worden und zwar unabhängig
voneinander von „links“ (Antonio Gramsci in den Quaderni del Carcere) und von „rechts“ (Friedrich von Gottl-Ottilienfeld im
Buch „Rationalisierung“ 1927) (vgl. Lüscher 1985:29). Politikwirksam ist er erst in den siebziger und achtziger Jahren geworden.
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Der nach ihm benannter „Fordismus“ lässt sich durch „vier Merkmale charakterisieren, die
zunächst für seinen eigenen Anwendungsbereich, die Produktionsorganisation in
Riesenbetrieben, im weiteren aber auch für gesamtgesellschaftlich ablaufende Prozesse
gelten: (I) fortschreitende ingenieur- und sozialwissenschaftliche Feingliederung
menschlicher Tätigkeiten; (II) Kontinuierung aller produktiven und reproduktiven Abläufe; (III)
Rückkoppelung von (Massen-) Güterproduktion und (Massen-) Güterkonsum; (IV) Steuerung
dieser Rückkoppelung über die eine Stellgröße Lohn“ (Lüscher 1985:29). Ford hatte also
Taylors Ideen weiterentwickelt und sie durch die Einführung der Massenfließfertigung
standardisierter Produkte quasi auf seinen Höhepunkt gebracht, er hatte ihn aber durch die
Berücksichtigung der Beschäftigten nicht nur als ProduzentInnen, sondern auch als
KonsumentInnen in einer wesentlichen Dimension überwunden – in jener wirtschafts- und
sozialpolitischen Dimension, die einige Jahre später durch J.M. Keynes in die Volkswirtschaft
eingeführt wurde: die Verbindung von Massenproduktion und Massenkaufkraft als Motor für
betriebliche und wirtschaftliche Entwicklung (vgl. z.B. Blanchard/Illing 2004; Hallwirth 1998;
Rothschild 2004; Senf 2004).
Die durch die „wissenschaftliche Betriebsführung“ unterstützte industrielle Massenfertigung
zwängte die Produktion und die produzierenden Menschen in ein enges Korsett
entfremdeter, monotoner Tätigkeit, die einerseits immenses Rationalisierungspotential
freilegte, andererseits Normung der Einzelteile und Sicherung von Qualität notwendig
machte. Von der Doppelgesichtigkeit der „Förderung“ von Menschen als KonsumentInnen
einerseits und der Zerlegung der Arbeitstakte und der damit einhergehenden Reduktion
menschlichen Produzententums auf einzelne (körperliche) Funktionen kann das folgende,
etwas längere Zitat aus der Biografie Henry Fords deutlich machen: „Im allgemeinen besteht
die etwas großzügige Ansicht, alle zu körperlicher Arbeit Unfähige der Gesellschaft zur Last
zu legen und durch öffentliche Wohltätigkeit zu ernähren. Es gibt allerdings Fälle, wie z.B.
bei Idioten, in denen die öffentliche Wohltätigkeit meines Wissens nach nicht zu umgehen ist;
das sind jedoch Ausnahmen und es sind uns bei der Mannigfaltigkeit der Verrichtungen, die
es in unserem Unternehmen zu tun gibt, gelungen, fast jeden durch eine nutzbringende
Tätigkeit eine Existenz zu schaffen. Der Blinde oder Krüppel kann, wenn man ihn an den
richtigen Platz stellt, genau das Gleiche leisten und den gleichen Lohn erhalten, wie der
völlig gesunde Mensch. Wir geben den Krüppeln zwar nicht den Vorzug, aber wir haben
gezeigt, dass sie sich den vollen Lohn verdienen können. Es würde allen unseren Versuchen
direkt zuwiderlaufen, wollten wir Leute um ihrer Gebrechen willen anstellen, ihnen einen
geringeren Lohn geben und uns mit einer geringeren Produktion begnügen. (…) Man neigt
nur allzu sehr zu der Meinung, dass Vollbesitz der Kräfte Grundbedingung zur
Höchstleistung bei jeder Art von Tätigkeit ist. Um die tatsächlichen Verhältnisse genau zu
bestimmen, ließ ich die verschiedenen Verrichtungen in Bezug auf die erforderliche
Arbeitsleistung bis ins einzelne klassifizieren – ob die körperliche Arbeit leicht, mittelmäßig
oder schwer sei, ob nass oder trocken, und wenn nass, mit welcher Art von Flüssigkeit
verknüpft; ob sauber oder schmutzig, in der Nähe eines Ofens Hochofens, in guter oder
schlechter Luft; ob zweihändig oder einhändig; stehend oder sitzend, lärmend oder leise; bei
natürlichem oder künstlichem Licht; ob sie Ansprüche an Genauigkeit stellte, die
Stundenzahl der zu behandelnden Teile, das Gewicht des gehandhabten Materials, die dafür
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erforderlichen Anstrengungen seitens des Arbeiters. Es stellte sich heraus, dass es zurzeit
7882 verschiedene Arten von Verrichtungen in der Fabrik gab. Von diesen waren 949 als
Schwerarbeit bezeichnet, die absolut gesunden, kräftigen Männer erforderte; 3338 erforderte
Männer von normal entwickelter Körperkraft. Die übrigen 3595 Verrichtungen erforderten
keinerlei körperliche Anstrengung, sie hätten von den schmächtigsten, schwächsten
Männern, ja mit gleichem Erfolg auch von Frauen oder älteren Kindern geleistet werden
können. Diese leichten Arbeiten wurden wieder unter sich klassifiziert, um feststellen zu
können, welche den vollen Gebrauch der Glieder und Sinne beanspruchten, und wir stellten
fest, dass 670 Arbeiten sich von Beinlosen, 2637 von Einbeinigen, 2 von Armlosen, 715 von
Einarmigen, 10 von Blinden verrichten ließen. Von 7882 verschiedenen Tätigkeiten
erforderten 4034 wohl eine gewisse, doch nicht die volle Körperkraft. Folglich ist die voll
entwickelte Industrie imstande, vollbezahlte Arbeit für eine größere Anzahl tauglicher
Arbeiter zu liefern, als im Durchschnitt einer menschlichen Gesellschaft zu finden sind. Die
Analyse der Tätigkeiten in einem anderen Industriezweig oder Betrieb als dem unsrigen mag
zwar ein ganz anderes Verhältnis ergeben, trotzdem bin ich überzeugt, dass es, wenn die
Arbeit nur genügend eingeteilt ist – und zwar bis zum höchsten Grad der
Volkswirtschaftlichkeit – keinen Mangel an Arbeitsgelegenheit für die physisch
Benachteiligten gibt, die ihnen gegen volle Arbeitsleistung auch einen vollen Arbeitslohn
abwirft. Volkswirtschaftlich bedeutet es den höchsten Grad von Verschwendung, die
körperlich Minderwertigen der Allgemeinheit zur Last zu legen, sie nebensächliche Arbeiten
wie Korbflechterei oder irgendeine andere unrentable handarbeit lernen zu lassen, nicht um
ihnen dadurch den Lebensunterhalt zu verschaffen, sondern lediglich, um sie vor Trübsinn
zu bewahren“ (Ford 1926:124ff).
Vor allem im Deutschen Reich wurden bereits in der Zwischenkriegszeit die
wissenschaftliche Betriebsführung und die Fordsche Fließfertigung relativ rasch
institutionalisiert. Mit der Einführung des Fließbandes entstanden auch hier im ersten Drittel
des 20. Jahrhunderts weit reichende Veränderungen der betrieblichen Arbeitsorganisation.
Die damit einhergehenden organisatorischen Veränderungen standen im Deutschen Reich
unter dem Titel „Rationalisierung“, anders als in den USA hatte der Staat einen hohen Anteil
an der Vereinheitlichung, Normierung und Qualitätssicherung. Im Zeitraum weniger Jahre
entstanden im Deutschen Reich 600 private Vereinigungen, 85 staatliche Einrichtungen und
67 staatliche Prüf- und Forschungsstellen, die sich der „Rationalisierung“, vor allem also der
Normung, widmeten (vgl. Hinrichs/Peter 1976:29). Wie in den USA war die Folge der
wissenschaftlichen Theorien und Methoden der Betriebsführung, der Fließbandfertigung und
der Normung eine Freisetzung eines unheimlichen Rationalisierungspotenzials – mit
negativen Auswirkungen auf dem Arbeitsmarkt. Bereits 1917 entstand aus
Normierungstätigkeiten der Deutschen Industrie und militärischer Dienststellen der
„Normierungsausschuss der Deutschen Industrie“, aus dem 1926 der „Deutsche
Normungsausschuss“ (DNA) hervorging (vgl. Hinrichs/Peter 1976:52). Mit der hier in den
folgenden Jahren geschaffenen „Deutschen Industrienorm“ (DIN) wurde eine weit über die
deutsche Reichsgrenze wirkende Normung und Vereinheitlichung industrieller Produktion
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geschaffen. Die DIN-Normung dehnte sich auf nahezu alle Bereiche technischer Fertigung
im weitesten Sinne (von industriellen Bauteilen bis zum Schreibmaschinenpapier8) aus und
schuf
eine
wesentliche
Grundlage
für
die
Entwicklung
technischer
Qualitätssicherungssysteme. Diese, dem Geist der „Rationalisierung“ verpflichtete
Philosophie fand ihre Fortführung und Weiterentwicklung in der Umstellung der deutschen
Industrieproduktion auf kriegswirtschaftliche Ziele nach 1933. Aber auch nach dem zweiten
Weltkrieg, in der Zeit des Wiederaufbaues und des „Wirtschaftswunders“ wurde diese
Strategie der „Rationalisierung“ durch „wissenschaftliche Betriebsführung“, Fließfertigung
und Massenproduktion sowie Normierung und Qualitätssicherung weitergeführt, im Zuge der
Europäischen Integration wurden die Strategien der Normierung und ihrer Qualitätssicherung
in den sechziger und siebziger Jahren zunehmend europäisiert. Höhepunkt dieser
europäischen Normierung“ sind die zahlreichen Normierungsmaßnahmen am
Verordnungswege durch die Europäische Kommission im Zuge der Umsetzung der
Maastricht-Verträge („Vier Freiheiten“), denn ein gemeinsamer Europäischer Markt erfordert
in großem Maße vereinheitlicht genormte Produkte.
Anschließend an Taylor und Ford entwickelte sich in den USA eine umfassende Diskussion
um Qualitätssicherung (vgl. Zollondz 2002:70ff). Walter A. Shewhard (1881 – 1967) steht
mit seiner Control Chart für Prozessoptimierung der Qualitätskontrolle und einer Reduktion
des Prüfpersonals. Mittlerweile ist die Qualitätsregelkarte zu einem Standardelement des
modernen Qualitätsmanagements geworden und kann sowohl als internes Instrument der
Qualitätspolitik einer Organisation als auch ein Führungsinstrument sein (Zollondz 2002:73).
Mit Walter E. Deming (1900 – 1993) wurden in den 30er Jahren in den USA die Verfahren
der Qualitätskontrolle auf Bereiche außerhalb der Produktion übertragen, zum Beispiel in die
Landwirtschaft. Nach dem zweiten Weltkrieg trug Deming einen wesentlichen Beitrag zur
Vermittlung des US-amerikanischen Qualitätsmanagements in die japanische Wirtschaft bei.
Deming brachte den KundInnenbezug in das Qualitätsmanagement ein und trug somit
wesentlich zur Überwindung des tayloristischen Produktionssystems bei.
Josef Moses Juran, in der k.u.k.-Monarchie (1904) geboren und nach den USA
ausgewandert, übersiedelte in den 50er Jahren nach Japan, wo er mit seiner, ebenfalls stark
auf die Bedürfnisse der KundInnen gerichtete Orientierung des Qualitätsmanagements die
Grundlagen für die Entwicklung der TQM-Philosophie entwickelte. „Während vorher in Japan
Qualität mehr direkt auf den Produktionsprozess bezogen wurde, also technisch orientiert
war, vermochte Juran das Qualitätsmanagement als Managementphilosophie – bezogen auf
den Kunden – zu definieren. Alle Prozesse wurden unter Einbeziehung der Mitarbeiter u.a.
realisiert“ (Zollondz 2002:85f). Jurans Leitsatz war: „Qualität lässt sich nicht delegieren.“
(Zollondz 2002:85).
Als weiterer Mitbegründer des TQM-Systems ist Armand Vallin Feigenbaum (geb. 1920) zu
nennen, der mit seinem Total Quality Control (TQC) System in den USA einen Meilenstein
der Entwicklung des Qualitätsmanagements gesetzt hat. Es sind drei wesentliche Prinzipien
zu nennen:
8
Auch die uns gebräuchlichen Papierformate wie z.B. DIN A4 gehen auf diese Industrienormierung zurück.
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
Qualität wird durch die Erwartung des Verbrauchers wesentlich bestimmt

Jede/r MitarbeiterIn ist wesentlich für Qualität mitverantwortlich und zwar von der
Basis bis zum obersten Management

Qualität wird von allen Funktionen gemacht (nach Zollondz 2002:100)
Aus diesen Prinzipien leitet Feigenbaum fünf Qualitätsgrundsätze ab:

„Qualität ist keine technische Funktion, sondern ein systematischer,
kundenorientierter Prozess, der im ganzen Unternehmen – unter Einbeziehung der
Unterlieferanten – total und rigoros umgesetzt werden muss;

Qualität ist das, was der Kunde darunter versteht – und nicht das, was ein Ingenieur
oder Händler darunter versteht –, und es ist ein ständig größer werdender Anspruch;

Qualität und Kosten sind eine Summe, keine Differenz – Partner, nicht Gegner –, und
der beste Weg, um Produkte und angebotene Dienstleistungen schneller und billiger
zu produzieren, ist, sie besser zu machen;

Es muss bedacht werden, dass sich für Qualität – eigentlich die Aufgabe von jedem
im Unternehmen – niemand zuständig fühlt, wenn nicht dieser Prozess zur
Unternehmensqualität korrekt strukturiert wird, damit sowohl die Qualitätsarbeit des
einzelnen als auch die Qualitätsteamarbeit zwischen den Abteilungen Unterstützung
findet. Qualität muss organisiert werden;

Dies alles geschieht, wenn das Unternehmen ein klares, kundenorientiertes TQCSystem in der gesamten Organisation eingeführt hat, mit effektiv strukturierten
qualitätsbezogenen Prozessen, die die Mitarbeiter verstehen, von denen sie
überzeugt sind und an denen sie teilhaben.“ (Zollondz 2002: 101f, Hervorhebung vom
Autor)
Als eigentlicher Vater des TQM muss Phillip B. Crosby (1926 – 2001) genannt werden. Er
gilt weltweit als der bekannteste der neueren QualitätsmanagerInnen. Die Grundsätze seines
Qualitätsprogramms fasste er in vier Punkten („The Absolutes of Quality Management“)
zusammen: „(1) Quality has to be defined as conformance to requirements, not as goodness
or elegance; (2) The system for causing quality is prevention, not appraisal; (3) The
performance standard must be Zero Defects, not ‘that’s close enough’; (4) The measurement
of quality is the Price of Nonconformance, not indices” (Zollondz 2002:127, Hervorhebungen
beim Autor). Qualitätsmanagement ist seiner Meinung nach als eine Denkweise zu
begreifen, nach der Führungskräfte ihre Aufgabe weniger in der Lösung technischer
Probleme sehen sollen, sondern sich mit der Einführung von Vorbeugungsmaßnahmen zu
befassen haben. Wesentlich ist ein Zusammenwirken von KundInnen, LieferantInnen,
Management und MitarbeiterInnen in gegenseitigem Vertrauen, Respekt und Anerkennung.
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3.1.2 Postfordismus und die Qualitätsdiskussion
In Europa9 hat der Höhepunkt der Vereinheitlichung und Normierung des Systems von Taylor
und Ford in der Zwischenkriegszeit gleichzeitig das Ende der am Fließbandprinzip
beruhenden Massenfertigung begleitet. Mit dem Ende des „Fordistischen Zeitalters“ ging das
Ende der klassischen industriellen Produktionsweise einher. Die Ersetzung der Fließbänder
durch Industrieroboter bei gleichzeitiger Verteuerung der Lagerhaltung und damit des
„Produzierens auf Halde“ durch Absatzrückgänge nach dem „ersten Erdölschock“ 1975 und
der Verteuerung gebundenen Kapitals durch die Hochzinspolitik ab 1981 ermöglichten neue
Produktionsweisen und machten sie auch erforderlich. Gleichzeitig dehnten sich „industrielle“
Fertigungsmethoden (Normierung, Systematisierung, Arbeitsteiligkeit) mit dem Siegeszug
der elektronischen Informationsverarbeitung in weite Bereiche des Dienstleistungssektors
aus (vgl. z.B. Öst. Akademie der Wissenschaften 1981; Briefs, 1984; Brödner 1986;
Fleissner 1987; Bischof/Detje 1989; Hirsch 2002). Diese neuen, „postfordistischen“
Entwicklungen machten einerseits Normierungen und damit technisch orientierte
Qualitätssicherung auch im Dienstleistungsbereich möglich, andererseits erforderten sie
deutliche Strategieänderungen in der industriellen Fertigung. Qualitätsmanagement wurde zu
einer umfassenden Strategie für Produktion und Dienstleistung.
Zollondz (2002:131) bezeichnet den Kreis um die Deutsche Zeitschrift „QZ – Qualität und
Zuverlässigkeit“ zumindest in Deutschland als gegenwärtigen Kern der scientific community
des Qualitätsmanagements. „Als Experten des Qualitätsmanagements (Qualitätsexperten)
werden diejenigen Fachleute und -wissenschafter bezeichnet, die in den Mittelpunkt ihres
beruflichen Lebens die Befassung mit dem Thema Qualität gestellt haben und
nachvollziehbar entsprechend gewirkt haben. Wesentliches Kriterium der Einordnung war die
augenscheinliche Einschätzung in der Fachliteratur“ (Zollondz 2002:131, Hervorhebung
durch den Autor).
3.1.3 Zusammenfassend
Die Qualitätssicherung ist ein „Kind“ der Industriellen Revolution und der Massenproduktion
mittels Fließband und unmittelbar mit der Entwicklung von Vereinheitlichung und Normung
verbunden. Mit dem Ende des „Fordistischen Zeitalters“ verschiebt sich der Schwerpunkt der
Qualitätssicherung und bezieht zunehmend auch Dienstleistungen mit ein. Von einer rein
technisch (auf das „Zusammenpassen der Dinge“) orientierten Strategie wird
Qualitätssicherung zunehmend (auch) zu einer Strategie der verbesserten Positionierung auf
Absatzmärkten, zu einem Wettbewerbsinstrument. Bevor wir uns aber dem
Qualitätsmanagement und seiner Entwicklung widmen, ist es wichtig, in einem „Seitenschritt“
die Veränderungen, die das Qualitätsverständnis auf Absatzmärkten der Massenproduktion
und -Dienstleistungen durch ein Phänomen vorgenommen hat, das wir – angelehnt an Ritzer
(1993) – „McDonaldisierung“ bezeichnen wollen.
9
Und zwar sowohl in der EU als auch im EWR.
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3.1.4 „Qualität“ in einer mcdonaldisierten Welt
McDonalds`s, die weltweit expandierende Fast-food-Restaurantkette, kann als exemplarisch
für die Produktions- und Wirtschaftsform, als Ausdruck einer Lebenshaltung gelten. Motor
hinter der vom amerikanischen Soziologen Georg Ritzer bezeichneter „McDonaldisierung“ ist
die Rationalisierung. McDonaldisierung ist nach den Feststellungen von Ritzer „ein zentraler
Trend der modernen Wohlstandsgesellschaft mit zum Teil irrationalen Konsequenzen, etwa
der, dass der Kunde, ohne es zu merken, einen Teil der früher von anderen geleisteten
Arbeit selbst übernimmt.“ (Ritzer 1993, Deckblatt)
Für den Erfolg von McDonald`s sind im Allgemeinen vier grundlegende Elemente
verantwortlich, die so genannten vier Elemente der McDonaldisierung: Effizienz,
Berechenbarkeit, Vorhersehbarkeit, Kontrolle (Ritzer 1993:27-30).
McDonald`s bietet Effizienz. Das heißt, dass McDonald`s-System die optimale Methode hat,
um von Punkt A zu Punkt B zu kommen (Ritzer 1993:27). In diesem Falle bedeutet es vom
Zustand des Hungers zum Zustand der Sättigung zu gelangen. Ähnliches Vorgehen ist auch
in anderen Bereichen zu finden. In einer schnell lebenden Gesellschaft ist es notwendig,
dass Hunger bzw. viele andere Bedürfnisse schnell (effizient) gestillt bzw. erfüllt werden.
McDonald`s bietet Essen und Service, die sich leicht quantifizieren und berechnen lassen
(Ritzer 1993:28). Den Menschen wird ein Gefühl vermittelt, dass sie beim McDonald`s für ihr
Geld mehr Essen bekommen. Dazu tragen die Bezeichnungen wie „Big Mac“ oder „Große
Pommes Frites“ bei. Quantität wird mit Qualität gleichgesetzt: „Viel“ muss auch „gut“
bedeuten. Berechnet wird auch die Zeit, mit der man rechnen muss, bis man zum Essen
kommt. Viele Menschen betrachten das Essen beim McDonald`s (und hier auch die Variante
McDrive) zeitgünstiger als Zubereitung eines eigenen Essens zu Hause.
McDonald`s bietet Vorhersehbarkeit (Ritzer 1993:29). In allen Filialen (auf der ganzen Welt)
bekommt man dasselbe Angebot, dieselben Produkte, die auf dieselbe Weise zubereitet
wurden und die gleich schmecken. Man muss also mit keinen unerwarteten und
unangenehmen Überraschungen rechnen.
McDonald´s bietet bzw. übt über die Menschen Kontrolle aus. Menschliche Arbeitskraft wird
durch nicht menschliche Technologie ersetzt. In Fast-food-Restaurants wird begrenzte Zahl
von Tätigkeiten in genau vorgeschriebener Weise ausgeführt. Dies gilt sowohl für Angestellte
(kontrolliert z.B. auch durch den Einsatz von Maschinen) als auch für KundInnen (auch wenn
indirekt). „Begrenzte Speisekarte, wenig Auswahlmöglichkeiten und unbequeme Stühle
veranlassen den Kunden genau das zu tun, was die Firma wünscht: schnell zu essen und
dann wieder zu gehen“ (Ritzer 1993:30).
Schon vor der Gründung von McDonald`s gab es eine Reihe von Entwicklungen, die die
Entstehung sowie das weitere Vorgehen beeinflussten. Von allen so genannten Vorläufern
sollten zumindest Max Weber und seine Theorien über den Begriff der Bürokratie und Henry
Ford und sein Fließband kurz vorgestellt werden (der Beitrag von F. W. Taylor, der ebenfalls
zu den Vorläufern zählen würde und seiner wissenschaftlichen Betriebsführung wurde
bereits weiter oben ausgeführt, vgl. Kap. 3.1.1).
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Der deutsche Soziologe Max Weber (1864 – 1920) definierte Rationalität mit ganz ähnlichen
Begriffen, wie sie für die Beschreibung der Fast-food-Restaurants verwendet werden. Das
heutige Phänomen der „McDonaldisierung“ ist eigentlich eine Erweiterung von Webers
Theorie der Rationalisierung. Für ihn war die Bürokratie das Musterbeispiel für die formale
Rationalisierung, deren vier Grundelemente er dort verwirklicht sah: Bürokratie ist die
effizienteste Struktur zur Handhabung einer großen Zahl von Aufgaben, die viel Papierkrieg
erfordern. Kein anderes System kann so eine gewaltige Arbeitsmenge so effizient bewältigen
wie die Bürokratie. Wegen ihrer eingefahrenen Regeln und Bestimmungen arbeitet
Bürokratie mit einem hohen Maß an Vorhersehbarkeit (die Beamten wissen mit großer
Sicherheit, wann, was, von wem, wie etc). Eine Bürokratie versucht, so viele Dinge wie
möglich zu quantifizieren (Berechenbarkeit). Die Leistungen werden auf eine Reihe
quantitativ erfassbarer Aufgaben reduziert. Nicht zuletzt spielt auch in der Bürokratie die
Kontrolle eine wichtige Rolle. Kontrolle der Beschäftigten, die sich an bestimmte Regeln,
Vorschriften und Strukturen halten müssen, sowie „Kontrolle“ der KundInnen, die ihre
Dienstleistungen auf bestimmte, von der Organisation festgelegte, Weise erhalten.
Bürokratie ist nach Weber ein entmenschlichender Ort, ob man dort arbeitet oder die
jeweiligen Dienstleistungen in Anspruch nimmt (Ritzer 1993:45-47).
Neben den genannten Prinzipien der Bürokratie und der wissenschaftlichen Betriebsführung
trug auch das Fließband zur Entstehung der McDonaldisierung bei. Allgemein wird seine
Erfindung Henry Ford (vgl. Kap. 3.1.1) zugeschrieben. Das Fließband war ein bedeutender
Schritt auf dem Weg zur Rationalisierung der Produktion (in diesem Fall Autoproduktion),
auch hier sind die vier Grundelemente der formalen Rationalität deutlich zu sehen.
Viele hoch spezialisierte, ungelernte Arbeiter an ein laufendes Förderband zu stellen ist
weitaus effizienter, als wenn mehrere gelernte Handwerker in einem Raum ein Auto
zusammenbauen. Die Tätigkeit jedes einzelnen Arbeiters am Band ist höchst vorhersagbar
und alle Endprodukte sind identisch. Das Fließband erlaubt die Quantifizierung vieler
Elemente und ermöglicht die Herstellung der größtmöglichen Zahl von Autos. Auch die
Kontrolle wird ausgeübt: die erwarteten Arbeiten müssen in dem Augenblick getan werden,
wo sie notwendig sind (Ritzer 1993:53).
Das Fließband kann zwar als entmenschlichendes Arbeitsumfeld bezeichnet werden. Die
Menschen müssen nur eine begrenzte Zahl einfacher Tätigkeiten immer wieder ausführen,
sie haben keine Möglichkeit, ihre menschlichen Fähigkeiten und Begabungen zu
verwirklichen (Ritzer 1993:54). Das Ziel wurde aber damals (nach seiner Erfindung) erreicht:
die Produktivität nahm zu, die Kosten sanken und der Umsatz und die Gewinne verbesserten
sich.
Das Fließband verbreitete sich, nach dem Zweiten Weltkrieg übernahmen die Japaner die
amerikanische Fließbandtechnik, passten sie ihren Bedingungen an und ergänzten sie. Als
ein Beispiel für alle kann hier vor allem das japanische System des „gerade rechtzeitig“
genannt werden (Ritzer 1993:105). Hier geht es darum, dass kein Material gelagert wird wie
es im amerikanischen System der Fall war, sondern dass es genau dann zur Verfügung
gestellt wird, wann es gebraucht wird (Senkung der Lagerungskosten u. ä., vgl. Kap. 4.6.3).
Leittext März 2006
Seite 28
Die Elemente der McDonaldisierung bzw. der formalen Rationalisierung sind aber nicht nur
im technischen und produktiven Bereich zu sehen. Hier das Bildungswesen (und die
Elemente Effizienz und Quantifizierung), um nur ein Beispiel aus den anderen Bereichen zu
zeigen.
Ein Ausdruck des Strebens nach mehr Effizienz im Ausbildungssystem ist die Form der
Überprüfung der Kenntnisse. Hier können beispielsweise die Multiple-Choice-Tests genannt
werden. Von individuellen mündlichen Prüfungen aller Studierenden gelangten die
ProfessorInnen zu Tests, die vom Computer nicht nur gestaltet (Zusammenstellung der
Fragen), sondern auch ausgewertet werden können (Ritzer 1993:99). Quantitativ erfassbare
Größen spielen im Bildungssystem ebenfalls eine Rolle. Im gesamten Ausbildungssystem
geht es vorwiegend um Noten und Notendurchschnitte, der Qualität des Erlernten und der
erzieherischen Erfahrung schenkt man dagegen weit weniger Aufmerksamkeit (Ritzer
1993:127).
Alle Erfahrungen von Schulen lassen sich in einer einzigen Zahl zusammenfassen. Die
entscheidet über die Aufnahme in die nächste Schulstufe, an die Universität, in die Arbeit.
Diese Quantifizierung ist heutzutage in den meisten Bereichen zu finden: akademischer
Bereich (Zahl der Publizierungen), Gesundheitswesen (Zahl der Behandlungen), Sport
(Leistungen werden mit Punkten beurteilt) etc. Auch hier wird der Qualität der Leistungen
wesentlich weniger Aufmerksamkeit geschenkt (wenn überhaupt).
Leittext März 2006
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4 Die Entwicklung des Qualitätsmanagements
Ursprünglich war das Qualitätsmanagement produkt- und prozessbezogen; es galt in einer
arbeitsteiligen, auf Massenfertigung orientierten Welt abzusichern, dass Vorprodukte in
immer gleicher Qualität geliefert und den Ansprüchen der Weiterverwendung passend
gemacht werden. Ausgangspunkt war die – schon in der Zwischenkriegszeit entwickelten
(vgl. z.B. Hinrichs/Peter 1976) – Industrienormen, zum Beispiel die Deutsche Industrienorm
DIN und ihre verschiedenen Abwandlungen. Zentrale Erkenntnis dieser Qualitätsentwicklung
war, „dass Qualität nicht in Produkte ‚hineinkontrolliert’ werden kann, sondern
‚hineinkonstruiert’ und ‚hineinproduziert’ werden muss“ (Brauner/Kühme 1997:4). Die
Philosophie der ersten großen Qualitätsmanagementstrategie (ISO 9000) und die von ihr
abgeleiteten Konzepte waren daher auch eine Philosophie der geregelten und
dokumentierten
Absicherung
und
Zertifizierung
von
bestimmten
Qualitätsmanagementstrategien eines Betriebes. Nicht das Produkt wird also genau
genommen qualitätsgesichert, sondern seine Erstellung. Von uns wird ISO daher als
„Ingenieurmodell“ bezeichnet. Ein ISO-Zertifikat setzt VertragspartnerInnen und KundInnen
in Kenntnis, dass in diesem Betrieb mit qualitätsgesicherten Produktions- und
Dienstleistungsstrukturen gearbeitet wird, zu erwarten ist daher ein Produkt bzw. eine
Dienstleistung von immer gleich bleibender Qualität, das/die zu fixen Terminen verlässlich
erbracht wird – in einem immer stärker werdenden Wettbewerb um Technik, Preis, Leistung,
Qualität und Termintreue ein wichtiger Marktvorteil.
Im Gegensatz zu ISO-Strategien, bei denen die Prozessdokumentation im Zentrum steht,
stellen TQM-Strategien die KundInnen und ihre Zufriedenheit in den Mittelpunkt ihrer
Qualitätsbemühungen. Qualität ist demnach „das Übereinstimmen mit (oder Übertreffen von)
kundenseitig gesetzten Erwartungen. Diese Erwartungen des Kunden beziehen sich auf
gewünschte Leistungscharakteristika sowie auf Fehlerfreiheit in der Zeit der Nutzung, die
Zuverlässigkeit“ (Patzak/Rattay 1998:23). Die Zufriedenheit der KundInnen wird daher in
TQM-Strategien regelmäßig erfasst und ausgewertet – problematisch für eine unreflektierte
Übernahme in Organisationen des Dritten Sektors, wo es ja nicht immer klar ist, wer denn
hier die KundInnen sind (die GeldgeberInnen, die KlientInnen, die anderen sozialen
Organisationen, die Gesellschaft...?).
Ausgehend vom TQM-Grundmodell hat die EFQM, eine europäische Stiftung namhafter
Industrieunternehmen, in Zusammenarbeit mit der EU-Kommission, in den 90er Jahren das
Modell weiter in Richtung Europäisches Referenzmodell (EFQM) der Qualitätssicherung
entwickelt. Dieses Modell baut auf dem Zusammenwirken von neun Kriterien auf, welche in
Befähiger und Ergebnisse unterteilt werden. Es ist ein Top-down-Modell in dem Sinne, dass
es davon ausgeht, der Ausgangspunkt für alle QM-Aktivitäten sei eine nachhaltige und
überzeugende Führung der obersten Leitung. Über eine TQM-orientierte Politik und Strategie
sowie die Einbeziehung aller MitarbeiterInnen, PartnerInnen und Ressourcen wirkt die
Unternehmensführung bis in die Gestaltung der Prozesse. Dieses Zusammenspiel der hier
Leittext März 2006
Seite 30
„Befähiger“ Genannten wird dann am Markt in Ergebnisse umgesetzt. Das Modell macht
deutlich, dass der langfristige Geschäftserfolg entscheidend von der Zufriedenheit der
KundInnen und der MitarbeiterInnen sowie der Anerkennung des Unternehmens in seinem
Umfeld bezogen auf seine gesellschaftliche Verantwortung abhängt (vgl. Radtke/Wilmes
2002:17f).
Man kann daher Patzak und Rattay folgend ein Phasenmodell der Entwicklung der
Bedeutung von Qualität und ihrer Sicherung in Unternehmen erstellen (vgl. Patzak/Rattay
1998:26).
Vernetzter,
informations- und
umweltorientierter
Markt
Dienstleistungsmarkt
- serviceorientiert
Verdrängungsmarkt
Verbrauchermarkt
Ausgleich zwischen
Angebot und Nachfrage
Erste einfache
Qualitätsanforderungen
Wettbewerb unter den
Lieferanten, statistische
Verfahren, systematische
Gestaltung des
Produktionsprozesses,
zertifizierte Qualitätsmanagementsysteme
Produktqualität wird
selbstverständlich,
komplexeres Produktverständnis (Wareninformation, Service, Verhalten)
Kundenorientierung,
zertifizierte QM-Systeme,
TQM als
Managementansatz
Vernetzung KundInnen –
Lieferantinnen nimmt zu
Gemeinsame
Problemlösungen
Servicequalität wird
wichtiger, Umwelt und
Gesellschaft wird durch
bessere Information
bedeutend.
TQM mit gezieltem
Umwelt- und
Informationsmanagement
Total Quality Management
ISO 9000
Qualitätssicherung
Qualitätskontroll
e
PHASE I
PHASE II
PHASE III
PHASE IV
PHASE V
1960
1970
1980
1990
2000
Abb. 2: Die Entwicklung der Bedeutung von Qualität
Für die Entwicklung des Verständnisses von Qualitätsmanagement ist es notwendig, einige
zentrale Begriffe im Qualitätswesen zu definieren (wir folgen hier Patzak/Rattay 1998:24ff).
Qualitätskriterien sind jene Merkmale eines Objektsystems (konkret oder abstrakt), für die
von den Bezugspersonen Zielwerte angegeben oder emotional erwartet werden.
Leittext März 2006
Seite 31
KundIn ist in diesem strukturellen Blick jede Einheit stromabwärts vom betrachteten
Prozess, jede nächstfolgende organisatorische Stelle. Als KundIn ist somit der/die
EndnutzerIn sowie jede/r im Prozess Tätige (interne KundInnen) anzusehen.
Qualitätsmanagement: Alle Tätigkeiten der Gesamtführungsaufgabe, welche die
Qualitätspolitik, Ziele und Verantwortungen festlegen sowie diese durch Mittel wie
Qualitätsplanung, Qualitätslenkung, Qualitätssicherung und Qualitätsverbesserung im
Rahmen des Qualitätsmanagementsystems verwirklichen.
Qualitätssicherung: Sämtliche geplanten und systematischen Tätigkeiten, die innerhalb des
Qualitätsmanagementsystems verwirklicht sind und so dargelegt werden, dass Vertrauen
dazu entsteht, dass das geschaffene Produkt die Qualitätsanforderungen erfüllen wird. Ein
funktionierendes QS-System ist Voraussetzung für das QM.
Unter Qualitätsüberwachung („Qualitätskontrolle“) versteht man die ständige Beobachtung
und Verifizierung des Zustandes einer Einheit sowie Analysen von Aufzeichnungen, um
sicher zu gehen, dass festgelegte Forderungen erfüllt werden.
4.1 Das „Ingenieurmodell“ – ISO
Qualitätsmanagement nach DIN EN ISO 9000ff (Qualitätsnorm) stellt einen wesentlichen
Schritt zur Qualitätsorientierung in Unternehmen dar. „Es schafft Transparenz und
Nachvollziehbarkeit der Leistungserstellung durch die Festlegung der Aufbau- und
Ablauforganisation (Prozesse) und durch die Systematisierung der Dokumentation. Die
Organisation wird dadurch effizienter, da Verantwortlichkeiten und Kompetenzen der
Mitarbeiter und Führungskräfte festgelegt werden. Mit Hilfe von Schulungen werden die
Mitarbeiter über die Norm und über die Qualitätsorientierung informiert. So entsteht ein
hohes Bewusstsein für Qualität im Unternehmen. Ein Qualitätsmanagement-System nach
ISO 9001 umfasst dabei 20 Elemente. Deren transparente Erfüllung wird durch
entsprechende Qualitätsdokumente und durch das entsprechende Handeln aller Mitarbeiter
sichergestellt. Die Mitarbeiter und Führungskräfte werden von dafür autorisierten
Zertifizierungsstellen auf die Einhaltung der selbst entwickelten Qualitätsdokumente hin
überprüft. Bei Erfüllung der entsprechenden Kriterien wird das ISO 9001-Zertifikat
ausgestellt. Damit bekundet das zertifizierte Unternehmen den QualitätsmanagementStandard“ (Patzak/Rattay 1998:27).
In der Denkstruktur von ISO wird auch Qualität klar definiert und normiert und zwar (im
Beispiel der ÖNORM) als „die Gesamtheit von Merkmalen einer Einheit bezüglich ihrer
Eignung, festgelegte und vorausgesetzte Erfordernisse zu erfüllen“ (ÖNORM EN ISO
8402:12). Ergebnis dieser Zertifizierung ist der durch eine akkreditierte Zertifizierungsstelle
ausgestellte Nachweis (ISO-Zertifikat), der belegt, dass die Organisation qualitätsgesicherte
Verfahren verwendet. Die Zertifizierung nach ISO erbringt daher lediglich einen Nachweis
über die Qualitätsfähigkeit des zertifizierten Unternehmens, nicht aber über konkrete
Qualität
von
Produkten
und
Dienstleistungen.
Kernstück
dabei
ist
das
Qualitätssicherungshandbuch der Organisation, das nach den Grundlagen von ISO erstellt
werden
muss.
Weitere
Elemente
sind
der
Qualitätssicherungsplan,
das
Leittext März 2006
Seite 32
Qualitätssicherungsverfahren, die Qualitätsaufzeichnungen und das Qualitätsaudit (= eine
„systematische und unabhängige Untersuchung, um festzustellen, ob die qualitätsbezogenen
Tätigkeiten und die damit zusammen hängenden Ergebnisse den geplanten Anforderungen
entsprechen und ob diese Anforderungen wirkungsvoll verwirklicht und geeignet sind, die
Ziele zu erreichen.“ ISO 8492:35)
4.1.1 Beginn von ISO
Internationale Standardisierung beginnt in ersten Schritten auf dem Gebiet der Elektrotechnik
durch die Gründung der Internationalen Elektrotechnischen Kommission (IEC) im Jahr 1906.
Am 23.Februar 1947, nach einer Unterbrechung der Entwicklung internationaler
Standardisierung durch den Zweiten Weltkrieg, wird die neue Organisation ISO mit dem Ziel,
Industrienormen zu vereinheitlichen und weltweite Koordinierung dieser durchzuführen,
gegründet. ISO steht für International Organization for Standardization, gleichzeitig ist „ISO
eine Ableitung aus dem griechischen Wort isos und bedeutet soviel wie gleich oder
übereinstimmend und steht heute für einheitlich oder standardisiert“ (Majer 1999: 406).
Die 96 an ISO teilnehmenden Länder werden durch die jeweiligen nationalen
Normungsinstitute (z.B. Deutschland-DIN, Österreich-Österreichisches Normungsinstitut)
vertreten, wobei von jedem Land nur eine Körperschaft akzeptiert wird. Gemeinsam mit 500
internationalen Organisationen nehmen sie die diversen Aufgaben im Zusammenhang mit
der Entwicklung von Standardsystemen und Normen wahr (Gumpp/Wallisch 1995:26ff).
4.1.2 Inhalt von ISO
Die ISO-9000-Reihe besteht aus folgenden fünf Normen für die vier Hauptbranchen
Hardware, Software, verarbeitungstechnische Materialien und Dienstleistungsindustrie:

„ISO 9000: Qualitätsmanagement- und Qualitätssicherungsnormen –
Leitfaden zur Auswahl und Anwendung

ISO 9001: Qualitätsmanagementsysteme – Modell zur Qualitätssicherung/
QM-Darlegung in Design, Entwicklung, Produktion, Montage und Wartung

ISO 9002: Qualitätsmanagementsysteme – Modell zur Qualitätssicherung/
QM-Darlegung in Produktion, Montage und Wartung

ISO 9003: Qualitätsmanagementsysteme – Modell zur Qualitätssicherung/
QM-Darlegung bei der Endprüfung

ISO 9004: Qualitätsmanagement und Elemente eines
Qualitätsmanagementsystems – Teil 1: Leitfaden“
(Gumpp/Wallisch 1995:48)
Diese Normen wurden mit folgender Absicht und folgendem Ziel entwickelt:

Vereinfachung der Darlegung verschiedener, in den industrialisierten Ländern
existierender, Qualitätssicherungsnormen und -forderungen und somit die
Vereinfachung des nationalen und internationalen Handels
Leittext März 2006
Seite 33

Anwendbarkeit der Normen für Vertragsvereinbarungen
Vertragsparteien im Hinblick auf Qualitätssicherungsforderungen
zwischen
zwei
(vgl. Gumpp/Wallisch 1995:49)
Anwendbar sind die ISO-9000-Normen, die grundsätzlich freiwillig sind, ohne
Erklärungsbedarf von der Industrie für die Entwicklung/Fertigung und den Bereich der
verfahrenstechnischen Produkte. Für weitere Bereiche wurden zusätzliche Normenteile
entwickelt:

Dienstleistungssektor (Versicherungen, Banken, Krankenhäuser, Hotels und
Restaurants)
–
ISO
9004-2
(Titel:
„Qualitätsmanagement
und
Qualitätsmanagementelemente – Teil 2: Leitfaden für Dienstleistungen“) zur Klärung
von Anwendung und Gebrauch der QM-Darlegungsmodelle ISO 9001 bis ISO 9003
im Dienstleistungsbereich.

Softwareindustrie
–
ISO
9000-3
(Titel:
„Qualitätsmanagement
und
Qualitätssicherungsnormen – Leitfaden für die Anwendung von ISO 9001 auf die
Entwicklung, Lieferung und Wartung von Software“)

Industriezweig der verfahrenstechnischen Produkte – ISO 9004-3
„Qualitätssicherungssystem – Leitfaden für verfahrenstechnische Produkte“)
(Titel:
Kritik an ISO wird in Bezug auf verschiedene Bereiche geübt. So dient schon das Ziel von
Qualitätsmanagementsystemen als Kritikpunkt.
„Die ISO-9000-Normen wurden im Sinne von Zielsetzungen verfasst, die durch ein
Qualitätsmanagementsystem in einer Organisation oder einem Unternehmen erreicht
werden sollen. Die Normen beschreiben nicht, wie diese Ziele erreicht werden, sie
überlassen diese Aufgabe den jeweiligen Organisationen oder Unternehmen. Anders
ausgedrückt: Der Weg zum Ziel wird nicht vorgeschrieben“ (Gumpp/Wallisch 1995:51).
Anders formuliert bedeutet dies, dass nur das Endergebnis bewertet, zertifiziert wird und die
Mittel und Wege, die zu diesem Ergebnis geführt haben, völlig ohne Bedeutung sind. Damit
könnten wenig qualitative genauso wie qualitative Bemühungen zu demselben Ergebnis
führen.
Des Weiteren wird im Zusammenhang mit der Überprüfung durch das Auditorenteam der zu
zertifizierenden Firma geschrieben Folgendes angemerkt: „Die Auditierung [Überprüfung der
qualitätssichernden Elemente durch ein Team; Anmerkung der Verfasserin] bietet die
Chance, eine Momentaufnahme der Qualitätsfähigkeit einer Organisation zu bekommen.“
(Knorr/Halfar 2000:111) Somit wird über eine Zertifizierung durch ISO ein Moment, ein
statischer Zustand bewertet, ohne darauf folgende, und auch zuvor liegende Zustände,
beziehungsweise Entwicklungen zwischen diesen mit einzubeziehen.
Dieselben Autoren formulieren weiters kritisch: „QM-Systeme, die in umfangreichen QMHandbüchern dokumentiert werden, lassen die Frage aufkommen, ob die intendierten
Absichten eines Qualitätsmanagements tatsächlich auch erreicht werden. Der Verdacht liegt
nahe, dass Auditoren ein Unternehmen vornehmlich nach der ´Papierform´ beurteilen, d.h.
nach Vollständigkeit und Richtigkeit der vorgelegten Dokumente zum QM-System.
Leittext März 2006
Seite 34
Präventives Qualitätsmanagement oder Qualitätsverbesserung lebt aber von
Mitgestaltung und Innovationsfähigkeit aller Mitarbeiter […]“ (Knorr/Halfar 2000:112).
der
Zusammenfassend muss über die Eignung und Reichweite von ISO festgehalten werden:
ISO
ist
eine
Strategie
der
Zertifizierung
als
Dokumentation
von
Qualitätssicherungsmaßnahmen, ISO zertifiziert daher nicht die Qualität der geleisteten
Arbeit, sondern nur die regelgerechte Dokumentation der Qualitätssicherung.
Matul und Scharitzer (1997:406) formulieren eine – insbesondere aus der Sicht der
konkurrierenden TQM-Strategie gewonnene – Kritik an der ISO-Strategie:

„Sie ist zu statisch und auf die Ist-Situation bezogen

Es fehlt der proaktive Gedanke, die Motivation zur kontinuierlichen Verbesserung

Qualitäten der Führung (z.B. Führungsverhalten, Politik und Strategie) und
Miteinbeziehung der Mitarbeiter kommen nicht oder kaum zum Ausdruck

Es fehlen betriebswirtschaftliche Erfolgskriterien
Geschäftsergebnisse wie Profitabilität)

Nicht zuletzt gibt es immer wieder Verständigungsprobleme, vor allem bei der
Anwendung der ISO 9000 bei Dienstleistungsunternehmen, da die Normenfamilie
ihre Herkunft nicht verleugnen kann und eher ‚industrielastig’ entwickelt wurde.“
(Umsatz,
Marktanteile
oder
4.1.3 Beispiele der Anwendung aus der Literatur zum Sozialbereich
Stiftung Attl – Deutschland (vgl. Baur/Herrmann 2004:169ff): In der Stiftung Attl wird seit
einiger Zeit die ISO-Norm 9001:2000 verwendet, welche sich aus Sicht der AutorInnen für
die Qualitätssicherung bewährt.
Allgemeiner Sozialdienst Offenbach - Deutschland (vgl. Christa 2000:174ff): Ein weiteres
Beispiel, die öffentliche Verwaltung (Magistrat der Stadtverwaltung), die als erste deutsche
Kommunalverwaltung im Jahre 1998 eine erfolgreiche Zertifizierung abgeschlossen hat.
4.2 Das „Dienstleistungsmodell“ – Total Quality Management
und seine Ableitungen
„Das Konzept des TQM ist ein Ansatz zur Hebung des Qualitätsbewusstseins in einem
systemorientierten, das ganze Unternehmen umfassenden Sinn. Allen Einzelmethoden und
Einzelgesichtspunkten der Qualitätssicherung ist darin ihr jeweiliger Platz zugeordnet. TQM
ist jedoch mehr, es ist eine Unternehmensphilosophie bzw. Unternehmenskultur (Total
Quality Culture). Totales Qualitätsmanagement ist eine auf der Mitwirkung aller Mitglieder
beruhende Führungsmethode einer Organisation, die Qualität in den Mittelpunkt stellt und
durch Zufriedenstellung der Kunden auf langfristigen Geschäftserfolg sowie auf Nutzen für
die Mitglieder der Organisation und der Gesellschaft abzielt“ (Patzak/Rattay 1998:27).
Bei TQM geht es nicht um die Vorgabe operativer Qualitätsmaßstäbe, sondern um eine
Führungsphilosophie, die Qualitätspolitik und damit ein kundInnenorientiertes
unternehmensweit-ganzheitliches Qualitätsverständnis in den Mittelpunkt stellt und damit
Leittext März 2006
Seite 35
langfristig intern und extern positive Wirkungen auf den Organisationserfolg haben soll. Das
bedeutet, dass jedes Unternehmen für sich den Qualitätsbegriff operationalisieren und damit
für die jeweiligen Zwecke anwendbar machen muss. Diese Qualitätsmanagementstrategie ist
sowohl für Produktions- als auch für Dienstleistungsorganisationen anwendbar und besteht
vor allem aus folgenden Kriterien:

Qualität orientiert sich an den KundInnen.

Qualität wird mit MitarbeiterInnen aller Bereiche und Ebenen erzielt.

Qualität umfasst mehrere Dimensionen, die durch Kriterien operationalisiert werden
müssen.

Qualität ist kein Ziel, sondern ein Prozess, der nie zu Ende ist.

Qualität bezieht sich nicht nur auf Produkte, sondern auch auf Dienstleistungen.

Qualität setzt aktives Handeln voraus und muss erarbeitet werden.
(vgl. Matul/Scharitzer 1997:391f)
Betrachtet man die oben genannten Kriterien, so lässt sich feststellen, dass das TQM
Konzept über die Ziele des klassischen Qualitätsmanagements, wie zum Beispiel die
Senkung der Fehlerquote im Fertigungsprozess, hinausgeht, auch wenn im TQM nach Frehr
(1994:32) keine „revolutionären oder bisher gänzlich unbekannten Elemente enthalten sind.“
Frehr stellt fest, dass selbst unter Fachleuten die Unterschiede zwischen Begriffen, wie Total
Quality Management (TQM), Total Quality Control (TQC), Company-wide Quality Control
(CWQC), Company-wide Quality Improvement (CWQI) etc. umstritten sind. Er schlägt vor
nur den Ausdruck des Total Quality Managaments zu verwenden, da dieser die
unverzichtbare
Führungsrolle
des
Managements
anspricht,
ohne
die
eine
erfolgsversprechende Verbesserung der Qualität eines Unternehmens nicht möglich ist
(Frehr 1994:31 in Masing). Seghezzi (2003:254) weist auf die Wichtigkeit der „weichen“
Faktoren Kultur, Stil, gemeinsame Werte und Qualitätsbewusstsein für die MitarbeiterInnen
hin, stellt aber auch fest, dass diese für den Erfolg des Konzepts nicht ausreichen. „Der
motivierte und qualifizierte Mitarbeiter muss auch gut strukturierte, funktionierende Prozesse
und Abläufe vorfinden, die von der Struktur und den Systemen des Unternehmens getragen
werden, die auf einer klaren und Politik und Strategie basieren und für welche genügend
Ressourcen vorhanden sind.“
Frehr (1994:35) stellt ein TQM-Gebäude (siehe Abb. 3) dar, das auf vier Elementen aufbaut:

Managementverpflichtung und Vorbildfunktion

Qualitätssicherungssystem

Qualitätswerkzeuge

TQM Bausteine
Er meint, dass erst das richtige Zusammenwirken aller vier Elemente in allen Teilen des
Unternehmens ein wirkungsvolles TQM ergibt.
Leittext März 2006
Seite 36
Management-Verpflichtung
Mittel und Kapazitäten
Qualitätspolitik
Aus- und Weiterbildung
Vorbild
FMEA…Fehlermöglichkeiten- und
Einflussanalyse
SPC…Statistische Prozessregelung
Reviews
Qualitätsverbesserungs- Teams
QM-System
TQM
Serie
ISO
9000
Kundenforderungen
Bausteine
Zertifizierung
QM-Werkzeuge
FMEA
SPC
Taguchi
Fehlleistungskosten
Abb. 3: Das TQM „Gebäude“10
Als wesentliche Bausteine des TQM nennt Frehr:

Führen mit Zielen

Kundenorientierung des gesamten Unternehmens

Interne und externe Kunden-Lieferantenbeziehungen

Null-Fehlerprogramme

Arbeit in Prozessen

Kontinuierliche Verbesserungen mit Messgrößen (Kaizen)

Einbeziehung aller Mitarbeiter

Kontinuierliche Schulung und Weiterbildung

Regelmäßige Managementaudits
Der Effekt liegt nun in der systematischen, miteinander verknüpften und auf das Ziel der
unternehmensweiten Qualitätsverbesserung gerichteten Anwendung dieser Methoden (Frehr
1994:37).
Wie aus dieser Abbildung ersichtlich, machen TQM-Konzepte „vom Gedankengut der
einseitig orientierten Konzepte der Qualitätssicherung und Qualitätslenkung und den
Systemen nach ISO 9001 vollen Gebrauch. Dieser umfassende Charakter von TQMKonzepten wurde verschiedentlich nicht verstanden. Vielmehr wurde in der Vergangenheit
10
nach Frehr (In Masing 1994:36)
Leittext März 2006
Seite 37
oftmals von einem Gegensatz zwischen ISO 9001 und TQM gesprochen. Dass kein
Gegensatz besteht, sondern die nach ISO 9001 aufgebauten Systeme Teil eines TQMKonzeptes sein können, beweisen die Erfahrungen und Vorgehensweisen zahlreicher
Firmen, auch in Europa.“ Seghezzi (2003:252) hält aber auch fest, dass Total Quality
Management über den Aufgabenbereich der Bewirtschaftung der Qualität, wie er
beispielsweise durch ISO 9001 vorgegebnen wird, deutlich hinausgeht.
Befürworter des TQM begrüßen den Einfluss einer von Humanfaktoren geprägten
verhaltensorienterten Denkweise in diesem Konzept, im Gegensatz zu einer „vornehmlich an
tayloristischen Elementen der arbeitsteiligen Gestaltung des Leistungsprozesses
ausgerichteten
Dimension
des
Qualitätsmanagements“,
z.B.:
Zertifizierung
(Lechner/Egger/Schauer 2003:410).
4.2.1 Beispiel zu einem Verfahren aus der Literatur zum Sozialbereich
„Wege zur Qualität“ (vgl. Herrmannstorfer 2004:217ff): Dieses Verfahren wurde in der
Schweiz entwickelt und wird vor allem im deutschsprachigen Raum in anthroposophischen
Einrichtungen eingesetzt.
Qualitäts-Check (PQ-Sys plus) – Deutschland (vgl. Wanke 2003:131ff): Dieses Instrument
wurde von der Paritätischen Qualitätsgesellschaft mbH in Zusammenarbeit mit einer
Unternehmensberatungs-Firma entwickelt, hat zum Ziel kleinere und mittlere Organisationen
und orientiert sich am TQM-Ansatz (EFQM).
4.3 Die Europäische Antwort: EFQM
Anfang der 90er Jahre kam das Wissen um die Erfolge der Anwendung von amerikanischen
Qualitätsmanagementsystemen (wie z.B. Malcolm Baldrige National Quality Award –
MBNQA) schließlich auch nach Europa, wo daraufhin beschlossen wurde, eine ähnliche
Institution mit dem „European Quality Award“ (EQA) zu schaffen. Das führte 1988 zur
Gründung der EFQM, der European Foundation for Quality Management, in der sich eine
Reihe unterschiedlicher Unternehmen zusammenfanden und den European Quality Award
ins Leben riefen (Kirstein, 2000)11.
Diese europäische Stiftung stellt sich die Aufgabe, das Management europäischer
Unternehmen bei der Beschleunigung und Steigerung des Prozesses zu unterstützen, durch
den Qualität zu einer entscheidenden Einflussgröße für das Erreichen eines weltweiten
Wettbewerbsvorteils wird. Des Weiteren verfolgt sie das Ziel, alle Bereiche der Europäischen
Gemeinschaft dazu zu ermuntern und dabei zu unterstützen, an QualitätsverbesserungsMaßnahmen mitzuwirken und eine qualitätsbezogene Organisationskultur zu fördern. Zur
Erreichung dieser Zielsetzung vergibt die EFQM jährlich Europäische Qualitätspreise
(EQA)12. Beim EQA handelt es sich um eine Qualitätsauszeichnung, deren Grundlage das
11
Kirstein, Henning: http://www.deming.de/efqm/modellgrund-1.html am 09.09.2005
Der EQA folgt der Tradition des japanischen und amerikanischen Qualitätspreises (Deming Application Price, Malcom
Baldridge National Quality Award-MBNQA)
12
Leittext März 2006
Seite 38
EFQM Modell bildet (siehe auch http://www.efqm.org/). Dieses Modell kann einerseits als
Messkonzept zur Auswahl von Unternehmen, die sich um den Europäischen Qualitätspreis
bewerben, dienen, andererseits kann es völlig unabhängig von Fragen des
Qualitätswettbewerbs zur Erfassung und Weiterentwicklung der Qualität von Unternehmen
und damit des Unternehmens insgesamt verwendet werden (Selbstbewertung)
(Eckardstein/Simsa 2000).
Das EFQM-Modell erfährt eine ständige Verbesserung, ist nie statisch, sondern wird dem
Wandel der Umgebung angepasst. Das Grundmodell ist jedoch seit seiner Gründung
unverändert geblieben. Es basiert auf den drei fundamentalen Säulen von TQM – nämlich
die gleichzeitige Betrachtung von Menschen, Prozessen und Ergebnissen (Kirstein, 2000). In
der Praxis heißt es dann:

KundInnenorientierung

MitarbeiterInnenorientierung

Ergebnisorientierung
Durch eine anhaltende Einbindung aller MitarbeiterInnen und die kontinuierliche
Verbesserung der Prozesse sollen bessere Ergebnisse erreicht werden. Das führt zu dem
Gesamtaufbau des Modells mit seinen neun Kriterien, die den Komplettumfang des Modells
ergeben. Führung, MitarbeiterInnenorientierung, Politik & Strategie und Ressourcen liefern
den strukturellen und humanen Input, der über Prozesse transformiert wird, um so zu einem
Ergebnis zu kommen, bei dem wesentliche Stakeholder einbezogen sind, hier in Form von
MitarbeiterInnenzufriedenheit, KundInnenzufriedenheit, Gesellschaftlicher Verantwortung/
Image und Geschäftsergebnissen gewichtet. Innovation und Lernen sind als Systembegriffe
auf alle Kategorien des Modells anzuwenden, damit steht die Organisation in einem
ständigen Innovations- und Lernprozess, der als kontinuierlicher Verbesserungsprozess zu
bewerten ist (Zollondz 2003:284).
Das ursprüngliche EFQM-Modell mit der Unterbezeichnung Modell für Business Excellence
wurde 1999 mit dem Erscheinen des neuen EFQM-Modells, mit der Bezeichnung EFQM
Excellence Modell, zurückgezogen. Die Grundstruktur (Hauptkategorien und Prozentzahlen)
des ersten EFQM-Modells ist auch in dieser neuen Fassung unverändert geblieben.
Hinzugekommen sind die neuen Kategorien Innovation und Lernen, die im
Regelkreiszusammenhang mit Befähiger und Ergebnisse zu sehen sind. Die Kategorie
Ressourcen wurde um den Begriff Partnerschaft erweitert (siehe folgende Abbildung).
Leittext März 2006
Seite 39
Befähiger (enablers) 50%
Ergebnisse (results) 50%
Mitarbeiter
Mitarbeiterbezogene
Ergebnisse 9%
9%
Führung
Politik und
Strategie
Prozesse
10%
8%
14%
Kundenbezogene
Ergebnisse 20%
Wichtige
Ergebnisse
der
Organisation
15%
Partnerschaften
& Ressourcen
9%
Gesellschaftsbe
zogene
Ergebnisse 6%
Innovation und Lernen
Abb. 4: EFQM-Excellence-Model13
Eine genauere Beschreibung des Modells inkl. Unterkriterien ist bei Zollondz 2003:285ff zu
finden.
Kritik an diesem Modell betrifft die „im vorhinein festgeschriebene und auch theoretisch nicht
weiter begründete Gewichtverteilung zwischen den beiden Qualitätsdimensionen Ergebnisse
und Befähiger (…). Nicht näher erläuterte Plausibilitätserwägungen bzw. Konventionen
haben zu dieser Gewichtung geführt, sodass sie letztlich als willkürlich zu bezeichnen ist“
(Eckardstein/Simsa 2000).
Problematisch scheint jedoch die Wechselwirkung von EFQM (insbesondere seinem 4.
Kriterium – Vernetzung) und dem Vergaberecht zu sein, sieht doch das 4. Kriterium von
EFQM die Vernetzung der „SpielerInnen“ am Markt als eines der neun Qualitätskriterien vor,
während das Vergaberecht davon ausgeht, dass Anbieter an jenem Markt, auf dem die
Öffentliche Hand Nachfragerin ist, voneinander unabhängig agieren sollen und
„BieterInnenabsprachen“ verboten sind und sogar unter Strafandrohung stehen. Ohne dass
es derzeit noch ausjudizierte Beispiele gibt, besteht nun der Verdacht, dass
qualitätssichernde Netzwerke von Organisationen, die sich um öffentliche Aufträge
bemühen, von diesen als „verbotene BieterInnenabsprache“ qualifiziert werden und –
zumindest – aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden könnten. Damit würde
jedoch die qualitätssichernde Strategie der Vernetzung von Drittsektororganisationen diese
13
nach Zollondz 2002:382
Leittext März 2006
Seite 40
aus dem Vergabeverfahren ausschließen, was jene marktorientierten Organisationen, die im
selben Marktsegment tätig sind, sich aber an keinen (qualitätsschaffenden) Netzwerken des
Dritten Sektors (der Sozialwirtschaft) beteiligen, automatisch im Vergabewettbewerb
begünstigen würde. Wir meinen, dieser Frage ist auch im Zuge der Qualitätssicherung nach
EFQM zukünftig höheres Augenmerk zu schenken.
4.3.1 Beispiel aus dem Sozialbereich
IQMP-Reha – Deutschland (Hansmeier/Spyra/Müller-Fahrnow 2004:240ff): Dieses Modell
basiert auf dem EFQM-Modell und beschäftigt sich mit der Qualitätssicherung im
Gesundheitsbereich (Reha).
4.4 AFQM – das österreichische Modell
Eine spezifische österreichische Anpassung der Europäischen Qualitätssicherungsstrategie
EFQM ist die von der Frey-Akademie Österreich in Dornbirn (siehe www.freyakademie.ch)
entwickelte nationale Version AFQM und ihre entsprechenden Branchenversionen. „1998
haben deshalb sieben österreichische EZA-Organisationen14 – darunter die drei
Vorläuferorganisationen und weitere drei Trägerorganisationen von HORIZONT3000 – damit
begonnen, ein gemeinsames EZA-taugliches Instrument zu entwickeln. Mit Hilfe der Frey
Akademie in Dornbirn wurde ein auf das Europäische Qualitätsmodell EFQM aufbauendes
Verfahren (QAP) in den Organisationen erprobt und auf ihre spezifischen Bedürfnisse
angepasst. Im Oktober 2000 haben die Mitglieder der Entwicklungsgruppe eine
Branchenversion des EFQM-Modells für Organisationen der EZA vorgelegt und eine
Vereinbarung über deren Anwendung und Weitergabe unterzeichnet. Den beteiligten
Organisationen steht damit erstmals ein auf ihre spezifischen Bedürfnisse angepasstes, aber
dennoch umfassendes und international anerkanntes Werkzeug zur Verfügung. Richtig
eingesetzt stellt es sicher, dass die Qualität ihrer Arbeit systematisch und regelmäßig belegt
und permanent nach Verbesserungsmöglichkeiten gesucht wird. Eine Lizenzvereinbarung
mit der Frey-Akademie erlaubt es den Mitgliedern der Entwicklungsgruppe, das Modell auch
an andere EZA-Organisationen im deutschen Sprachraum weiterzugeben. Obwohl dies für
die bisher beteiligten Organisationen nicht im Vordergrund steht, macht das Modell auch den
Vergleich untereinander (Benchmarking) und die Erlangung eines Zertifikats von der
European Foundation for Quality Management (EFQM) in Brüssel möglich.“
(http://www.horizont3000.at/s_efqm_txt.html#link1, Zugriff Jänner 2006)
4.5 European Quality Award – ein Resumee
Unter dem Sammelnamen EQA werden die eben dargestellten Europäischen
Qualitätssicherungsmodelle (EFQM, AFQM…) geführt. Wie das AFQM eine österreichische
Spezialität darstellt, wurde das Europäische Qualitätssicherungsmodell auch in anderen
14
Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit
Leittext März 2006
Seite 41
Staaten weiter entwickelt. Adaptionen bestehen für verschiedene Bereiche und Branchen
(siehe z.B. www.freyakademie.ch, für Branchenversionen v.a.: www.horizont3000.at ).
Nunmehr ist es möglich, im Vergleich der ISO-Schule und der EQA-Schule zwei
unterschiedliche Qualitätssicherungsstrategien zu vergleichen.
4.5.1 Vergleich der ISO 9000 und EQA15
Es ist grundsätzlich nicht ganz möglich, einen 1:1 – Vergleich der beiden Systeme
herzustellen, d.h. das Vorhandensein einzelner Elemente und Kriterien in dem einen oder
anderen Modell zu ermitteln und zu bewerten. Der grundsätzliche Ansatz zur
Vorgehensweise ist zu verschieden: Bemühen um umfangreiche Beschreibung eines
Systems in Form einer Norm auf der einen Seite und Beschreibung eines Denkansatzes und
einer Verhaltensweise im Unternehmen unterstützt durch geeignete Methoden auf der
anderen Seite. Dennoch kann man versuchen, wenigstens prinzipiell, beide Modelle
miteinander zu vergleichen.
Am höchsten ist der Grad der Übereinstimmung auf dem Gebiet der Prozesse. Prozesse
spielen in beiden Modellen eine große Rolle und es ist anerkannt, dass Prozesse definiert
und beschrieben sein müssen. Das Hauptgewicht wird jedoch unterschiedlich gelegt. Bei
ISO 9000 ist es möglich, mit einer guten Prozessbeschreibung ein Zertifikat zu erhalten, ein
wesentliches Element – nämlich die Ergebnisse – werden jedoch in die Bewertung nicht
einbezogen. Dies ist anders bei European Quality Award (EQA), der die Bewertung von
Prozessen nur dann als erfolgreich ansieht, wenn sie durch entsprechende Ergebnisse
belegt sind.
Ein weiterer wesentlicher Unterschied zwischen den Betrachtungsweisen von ISO 9000 und
TQM liegt in der Definition der Prozesse. Obwohl Prozesse einen umfangreichen Anteil am
Gesamtumfang der Norm ISO 9000 ff ausmachen, werden im Wesentlichen operative
Prozesse beschrieben. Operative Prozesse sind der Grundbaustein aller Arbeitsabläufe.
Aber auch sie werden durch übergeordnete Prozesse, die mit Geschäftsprozessen
bezeichnet werden, gesteuert, so dass operative Prozesse weitgehend von der Gestaltung
der Geschäftsprozesse abhängig sind.
Ebenfalls das Vorgehen der Bewertung bei beiden Ansätzen ist verschieden. Während es
– wie oben schon angeführt – für die ISO 9000 ausreichend ist, Prozesse zu dokumentieren
und deren Funktion nachzuweisen, sind die Anforderungen an das Prozessdenken nach
dem EQA völlig anders geartet. Neben den Prozessen, die auch hier selbstverständlich
zugrunde liegen, wird vielmehr danach gefragt, wie Prozesse systematisch ermittelt werden,
wie diese Systematik aufgebaut ist, wie Prozesse verbessert werden, welche Kriterien dabei
angesetzt werden. Während im ersten Fall also das Vorhandensein von Prozessen („was?“)
erfragt wird, wird beim EQA zusätzlich nach der Vorgehensweise („wie?“) gefragt.
Die Diskussion, welcher Ansatz für ein Unternehmen am günstigsten ist, wird auf vielen
Ebenen geführt. Bei beiden können Argumente dafür oder dagegen angeführt werden. Es
stellt sich also heraus, dass nicht ein „Entweder/Oder“, sondern ein „Sowohl/Als auch“
15
Zusammengestellt nach Gerd F. Kamiske (http://www.deming.de/iso9000/iso_tqm.html am 09.09.2005)
Leittext März 2006
Seite 42
sinnvoll ist. Unternehmen, die noch kein ausgeprägtes Qualitätsmanagementsystem
besitzen, finden in der ISO-Norm eine gute Anleitung. In den Normen werden wesentliche
Aspekte eines Managements beschrieben, sie müssen jedoch durch ergänzende Methodik
und Vorgehensweise praktisch umgesetzt werden können.
Deshalb wird ein ganzheitliches Modell gefordert: Um zu Marktführerschaft unter heutigen
Weltmarktbedingungen zu gelangen, sind beide Bestandteile erforderlich und müssen
miteinander kombiniert werden: die Wirkung methodischer Ausrichtung wird entscheidend
verstärkt durch die Kombination mit der entsprechenden Grundphilosophie. Sie bietet
erfolgreiche Strategien auf der Grundlage des Umfassenden Qualitätsmanagements zur
Erzielung exzellenter Geschäftsergebnisse.
Das Modell EFQM bietet dabei einen praktikablen Rahmen, der einerseits eine gute
Methodik in der Anwendung der Norm ISO 9000 beinhaltet, auf der anderen Seite auf einem
gesund fundierten Denkansatz im Sinne eines umfassenden Qualitätsmanagement
ausgerichtet ist.
4.6 Die „anderen“ Modelle der Qualitätssicherung
4.6.1 Balanced Scorecard
Das Managementkonzept „Balanced Scorecard“ stellt sich als ein sehr umfassendes
Konzept dar. Entwickelt wurde sie, die Balanced Scorecard (als Folge einer 1989/1990
durchgeführten Studie) von zweien der MitarbeiterInnen der Studie, David P. Norton und
Robert S. Kaplan. Die Balanced Scorecard sollte, im Gegensatz zu vorhergehenden
Konzepten des Performance Managements, nicht nur monetäre Größen der Vergangenheit
betrachten, sondern „ein ganzheitliches Modell, das strategische und operative
Anforderungen durch eine ausgewogene Berücksichtigung von finanziellen und
nichtfinanziellen Kennzahlen integriert“ sein (Schedl 2002:15).
Die wichtigsten Merkmale der Balanced Scorecard, die ein Kommunikations-, Informations-,
und Lernsystem darstellt, sind:


Betrachtung des Unternehmens aus den vier Perspektiven (finanzwirtschaftliche
Perspektive, KundInnenperspektive, interne Prozessperspektive, Lern- und
Entwicklungsperspektive)
„Eine Balanced Scorecard stellt ein System voneinander unabhängiger
Zielsetzungen, Messgrößen, Zielwerte und Aktionen dar, die aus der Strategie
abgeleitet werden. In ihrer Gesamtheit beschreiben sie die Unternehmensstrategie
und die zu ihrer Erreichung notwendigen Maßnahmen. Die Balanced Scorecard ist
somit als Instrument zur Theorieimplementierung zu verstehen“ (Horstmann 1999 in:
Schedl 2002:15f)
Bei der Entwicklung einer Balanced Scorecard ist auf eine Mischung aus Spät- und
Frühindikatoren zu achten, wobei Spätindikatoren zumeist die traditionellen Kennzahlen wie
Rentabilität, Marktanteil, KundInnenzufriedenheit oder MitarbeiterInnenqualifikation sind,
während
unter
Frühindindikatoren
besondere
Elemente
der
spezifischen
Leittext März 2006
Seite 43
Unternehmensstrategie verstanden werden. Auch der Unterschied zwischen strategischen
und diagnostischen Kennzahlen verdient besondere Aufmerksamkeit. Diagnostische
Kennzahlen überwachen hierbei, ob das Unternehmen unter Kontrolle ist und signalisieren
das Eintreten ungewöhnlicher Ereignisse, wohingegen „strategische Kennzahlen eine
Strategie definieren, die auf exzellente Wettbewerbsfähigkeit abzielt“ und daher vor allem
verwendet werden sollten (vgl. Schedl 2002:6).
4.6.1.1 Die Perspektiven

Finanzielle Perspektive
Festlegung finanzieller Zielgrößen; Definition anhand welcher Kennzahlen finanzielle
Situationen gemessen und überwacht werden sollen;

KundInnenperspektive
Definition von bei den KundInnen zu erreichenden Zielen, damit sich finanzieller
Erfolg einstellt und die Strategie erfolgreich umgesetzt wird.

Interne Geschäftsprozesse
Beleuchtet den Prozess der Leistungserstellung; Definition von Zielgrößen und
Messbarkeit dieser anhand operabler Kennzahlen, die die Qualität des
Wertschöpfungsprozesses betreffen und als Voraussetzung für den bei den
KundInnen angestrebten Erfolg dienen;
Kernfrage: „Durch welche internen Geschäftsprozesse müssen wir uns auszeichnen,
um Anteilseigner und Kunden zu befriedigen?“ (Scherer/Alt 2002:14)

Lernen und Entwicklung
Dynamisiert den Leistungserstellungsprozess; Definition von Zielen und Kennzahlen,
die Voraussetzungen markieren, damit die Organisation jede Chance zur
Verbesserung (der internen Prozesse) nutzt (vgl. Scherer/alt 2002:14)
Vision und Strategie sind zuständig für den Zusammenhang der vier Perspektiven
zueinander.
Leittext März 2006
Seite 44
Abb. 5: Balanced Scorecard
4.6.1.2 Die Balanced Scorecard im Non-Profit-Bereich
Bei der Anwendung der Balanced Scorecard im Non-Profit-Bereich bzw. auch in der
öffentlichen Verwaltung bedarf es einer spezifischen Anpassung und Modifikation der vier
Perspektiven in Bezug auf die jeweilige Anwendungssituation. Dabei ist vor allem die
Veränderung zweier Perspektiven notwendig:
Perspektive „Wirtschaftlichkeit und Gesetzmäßigkeit“ statt Finanzperspektive
„Hier geht es um die Randbedingungen der Politik, mit denen gleichsam die Restriktionen
der öffentlichen Leistungserstellung markiert werden“ (Scherer/Alt 2002:18). Des Weiteren
lautet hier die Kernfrage: „Welche wirtschaftlichen und rechtlichen Restriktionen müssen wir
einhalten, um unseren gesetzlichen/ politischen Auftrag zu erfüllen?“ (ebenda)
Perspektive „Gemeinwohlorientierung/ Bürgerperspektive“ statt Kundenperspektive
Hier werden die Leistungen der Verwaltung gegenüber den BürgerInnen aus der Perspektive
der LeistungsempfängerInnen definiert. Die Kernfrage lautet: „Welche Ziele müssen wir für/
bei unsere(n) Bürgern erreichen, um unsere politische Vision zu verwirklichen?“ (ebenda)
Die Perspektiven „interne Verwaltungsprozesse“ sowie „Lernen und Entwicklung“ müssen
wie in der idealtypischen Balanced Scorecard beachtet werden (vgl. Scherer/Alt 2002:18).
Leittext März 2006
Seite 45
Bei der Anwendung der Balanced Scorecard ergeben sich folgende Problembereiche:

Gegebene Politik wird vorausgesetzt

Formelle versus informelle Planung

Bevorzugung einer Top-Down-Perspektive

Bürokratisierung der Organisation

Prüfung der Ziel-Mittel-Ketten

Koppelung der Zielgrößen an Anreizsystemen

Verknüpfung
der
Anreizproblematik
Quantifizierungsproblem

Einführung der Balanced Scorecard stellt kein weiteres Steuerungsinstrument dar,
sondern soll einen komplexen Organisationsentwicklungsprozess in Gang setzen
(Scherer/Alt 2002:21f)
mit
einem
Operationalisierungs-/
4.6.2 Benchmarking
Das Qualitätsmanagement wird von einer Reihe ergänzender, alternativer und/oder
konkurrierender Managementkonzepte begleitet. Eines dieser Konzepte ist das
Benchmarking.
Das Wort „Benchmark“ geht ursprünglich auf die Marke oder Kerbe in der Werkbank (bench)
zurück, die dem Handwerker dazu diente, die Größe eines Werkstücks oder die Länge eines
Stück Stoffs zu messen. Nach dem Oxford Advanced Learner’s Dictionary ist Benchmark
heute im übertragenen Sinn allgemein „a standard against which other things can be
measured, assessed“ (Fromm in: Masing 1994:121).
Benchmarking, in der heutigen Form, ist erstmals Ende der 70er Jahre von einem
amerikanischen Elektronik-Konzern (Rank Xerox) eingesetzt worden, der aufgrund
japanischer Mitbewerber seine Schwächen identifizieren und zu diesem Zweck seine
eigenen Wertschöpfungsaktivitäten mit denen seiner Wettbewerber vergleichen wollte. Die
Beschreibungen dessen, was Benchmarking heute bedeutet, sind vielfältig. R. Camp (1989)
definiert es als die „Suche nach besten Praktiken, die zu überlegener Leistung führen“
(Camp zit. in: Seghezzi 2003:344). David T. Kearns, CEO der Xerox Corporation, versteht
darunter „…the continous process of measuring products, services, and practices against the
toughest competitors or those companies recognised as industry leaders” (Kearns zit in:
Meyer 1996:6).
Nach Meyer (1996:7) ist Benchmarking:

Die Suche nach „Best Practice“ in der Industrie, wodurch relativ zur Konkurrenz eine
überlegene Leistung erzielt werden soll

Ein Zielsetzungsprozess

Nicht nur die Festsetzung von Zielgrößen (Benchmarks) sondern es zeigt auch den
richtigen Weg dorthin (Benchmarking), basierend auf den Erfahrungen anderer,
verknüpft mit eigener Kreativität und unternehmensspezifischer Adaption.
Leittext März 2006
Seite 46
Beim Benchmarking handelt es sich um einen Lernvorgang, bei dem eine Unternehmung
durch die Analyse und den Vergleich mit anderen Firmen jene Praktiken zu verstehen,
entwickeln und implementieren versucht, mit denen KundInnenbefriedigung und
Geschäftserfolg/Umsatz maximiert werden können. Als Benchmarks werden quantifizierte
Leistungsmaße bezeichnet, die sich aus den „Best Practices“ ergeben. Sie werden zum
Standard oder zur Referenz, an denen sich das benchmarkende Unternehmen misst.
(Seghezzi 2003:344).
Man kann grob unterscheiden:

Benchmarking von Prozessen – Hier werden Abläufe, Organisationen, Programme
und Strategien analysiert und mit den eigenen verglichen.

Benchmarking von „Performance“ Parametern – Hier werden Prozesskennzahlen,
Performance Measurements als Richtgrößen übernommen.
Zum Benchmarking-Prozess gibt es in der Literatur eine Reihe von Vorschlägen, die sich in
der Anzahl der Schritte und der Anzahl der Phasen unterscheiden, laut Fromm (Fromm in
Masing 1994:122) im Grundgedanken aber übereinstimmen. Seghezzi (2003:345f) gliedert
diesen Prozess in zehn Schritte. „Sie bilden die Phasen der Planung, Analyse, der
Integration und der Maßnahmen und stellen eine weitere Anwendung des Deming-Kreises
mit Planen, Untersuchen, Prüfen und handeln dar“ (vgl. Decker 1997:512f).
1. Benchmarking-Gegenstand identifizieren
PLANUNG
2. Benchmarking Partner identifizieren
3. Datenerhebungsmethode festlegen/Daten erheben
ANALYSE
4. Aktuelles Defizit bestimmen
5. Künftige Leistung planen
INTEGRATION
6. Ergebnisse kommunizieren, Akzeptanz gewinnen
7. Funktionelle Ziele festlegen
MASSNAHMEN
8. Maßnahmenplan entwickeln
9. Plan umsetzen und Fortschritte prüfen
10. Benchmarks rekalibrieren
Abb. 6: Zehn Schritte des Benchmarking-Prozesses
In Abhängigkeit vom Partner, der für den Vergleich gewählt wird, unterscheidet man in (vgl.
Seghezzi 2003:346):

Internes Benchmarking:
Beim
internen Benchmarking
Unternehmensbereiche oder Tochtergesellschaften verglichen

Wettbewerbs-Benchmarking: Hier werden Vergleiche mit direkten Wettbewerbern auf
der Basis von Produkten Funktionen oder Prozessen angestellt
Leittext März 2006
werden
interne
Seite 47

Funktionales Benchmarking: Das funktionale Benchmarking vergleicht ähnliche
Funktionen oder Prozesse innerhalb der eigenen Branche

Generisches Benchmarking: Best-in-class Benchmarking vergleicht ähnliche
Funktionen oder Prozesse mit dem Weltbesten, egal, welcher Branche dieser
angehört.
Zusammenfassend ist Benchmarking ein dynamischer Prozess zur Bewertung gegebener
Geschäftsprozesse sowie zur Ableitung von Zielsetzungen zur Prozessverbesserung. Im
Sozialbereich ist Benchmarking jedoch nur unter Beachtung des spezifischen Kontextes
sinnvoll. Decker (Decker 1997:519) weist in Bezug der Vergleichbarkeit im Sozialbereich auf
Folgendes hin: „…die Leistungsprozesse in Sozialbetrieben können oft nicht wie in der freien
Wirtschaft nur nach Kosten oder/und Mengen optimiert werden. Die Rentabilität besitzt nicht
dieselbe Bedeutung, da eine Mindestversorgung gewährleistet werden muss. Kosten können
oft nicht berücksichtigt werden.“
Im Sozialbereich setzt sich in den letzten Jahren Benchmarking zunehmend als Strategie
von Fördergebern durch, die daran interessiert sind, durch Vergleich der Leistungen
und/oder der Kosten Informationen für die künftige Vertragsgestaltung/Förderung zu
bekommen.
4.6.3 Die japanischen Modelle des Qualitätsmanagements
Qualitätsmanagement, so wird oft behauptet, sei ein Reimport ursprünglich westlicher
Konzepte nach Japan und dann nach einigen Bearbeitungen wieder nach Westen (Zollondz
2002:137). Diese Auffassung ist aber nicht ganz korrekt. Die Japaner haben grundsätzlich
nicht alles kritiklos übernommen, sondern die ihnen präsentierten Ideen genommen und auf
ihre Verhältnisse angepasst. Als Beispiel kann das Konzept TQM genannt werden, dass aus
den USA stammt. „Den Japanern ist diese im Westen weit bekannte Spielart des
Qualitätsmanagements unbekannt. Das führende japanische Managementbuch … erwähnt
mit keinem Wort den Begriff Total Quality Management oder TQM“ (Yamashiro 1997. In:
Zollondz 2002:138).
An dieser Stelle sollten in Kürze einige japanische Persönlichkeiten genannt werden, die
ihren Beitrag zur Qualitätsdiskussion in Japan geleistet haben.
Taichi Ohno (1912 – 1990) ist in die Geschichte des Qualitätsmanagements als legendärer
Vater des Toyota Production System (TPS) eingegangen (Zollondz 2002:92). Dies ist kein
Beratungs- sondern ein „hauseigenes“ Produktaktivitätssystem, das mit Ford-System (auch
erst später zum „Fordismus“ generalisiert) verglichen werden kann.
Ohno entwickelte in den 50er Jahren unter anderem das Just-in-Time-Konzept: „Just-in-time
production means producing only what is needed, only in the amounts needed, and only
when needed” (Zollondz 2002:93ff). Dieses Konzept wurde als erstes bei Toyota eingeführt,
wo darauf folgend weitgehend ohne Lagerbestände und ohne Nacharbeiten in Fließfertigung
produziert wurde. Ziel dieses Vorgehens war die Beseitigung von jeglicher Verschwendung
und damit (wenn nach dem Aufdecken dagegen gesteuert wurde bzw. wird) die
Verbesserung.
Leittext März 2006
Seite 48
Ein weiterer japanischer Qualitätsexperte Kaoru Ishikawa (1915 – 1989) beschäftigte sich
mit der Entwicklung von Gruppenarbeitskonzepten. Er entwickelte das Qualitätszirkel
(„quality circle“) und viele Qualitätstechniken. Ishikawa hat auf den Arbeiten von A. V.
Feigenbaums16 aufgebaut. Feigenbaums Hinweis, dass jeder Mitarbeiter und jede
Mitarbeiterin für Qualität verantwortlich sind („Quality is everybody`s job“), prägt das heutige
Qualitätsmanagement (Zollondz 2002:102).
Genichi Taguchi (geb. 1924) zählt heute zu den wichtigsten Forschern auf dem Gebiet der
statistischen Versuchsplanung. Er versucht, die Sprache der Statistik in die Sprache des
Managements zu übersetzen (Zollondz 2002:108). Er trug wesentlich dazu bei, dass sich die
klassische statistische Versuchsplanung, die er entscheidend weiterentwickelte und
umsetzte, auch außerhalb von Japan verbreitete. Des Weiteren befasst sich Taguchi mit
dem ökonomischen Verlust und dem Begriff Qualität. Seine Definition von Qualität lautet:
„Die Qualität eines Produktes ist der kleinste Verlust, den ein Produkt nach seiner
Auslieferung verursachen kann“ (Zollondz 2002:110). Der entsteht, wenn die Erwartungen
der KundInnen nicht erfüllt wurden und bei der Nutzung schädliche Nebeneffekte entstehen.
Mit dem Begriff Qualität im weiteren Sinne setzt sich auch Masaaki Imai (geb. 1930)
auseinander. Er sagt, dass das Management dafür verantwortlich ist und dass schlechte
Qualität ein Zeichen von schlechtem Management ist (Imai 1992. In: Zollondz 2002:225ff).
Imai befasste sich mit dem so genannten kontinuierlichen Verbesserungsmanagement
(KVM) und betonte die Notwendigkeit der laufenden Verbesserungen, an denen die
MitarbeiterInnen sowie Führungskräfte beteiligt sind und die ohne Motivation, Engagement,
Bewusstsein für Verbesserungen und entsprechendes Handeln nicht zu erreichen sind.
Imais Konzept (Kaizen-Ansatz) prägte wie kein anderes sowohl die ISO 9000 als auch das
TQM (Zollondz 2002:226). Kaizen17 ist das übergeordnete Konzept, das die meisten typisch
japanischen Führungspraktiken wie z.B. Total Quality Control oder firmenumfassende
Qualitätssicherung, Qualitätszirkel und die Art der Arbeitsbeziehungen zusammenfasst.
Zum Schluss sollte noch der Name Yoji Akao (geb. 1928) genannt werden. Er führte 1966
zusammen mit Shigera Mizuno das Konzept das Quality Function Deployment (QFD) als
Methode für den Entwurf von Produkten ein, das sich in den 90er Jahre auch in Europa
durchsetzte (Zollondz 2002:115). Dieser Ansatz, der nicht nur auf industrielle Unternehmen
beschränkt ist und von jedem Unternehmen jeweils angepasst werden muss, wird in den
westlichen Ländern als Qualitätstechnik, in Japan als Unternehmensphilosophie betrachtet.
Die japanischen Ansätze bestimmen meistens nicht nur das Arbeitsleben, sondern sie sind
auch Teil des Soziallebens und des Leben zu Hause. Die unterschiedliche Einstellung der
westlichen und japanischen Unternehmen beschreibt sehr deutlich Rois (Rois 1999. In:
Zollondz 2002:241): Während es in westlichen Unternehmen mithilfe von Kaizen vor allem
um Verbesserung und Veränderung der Prozesse geht, charakterisiert das japanische
Kaizen die „stete Verbesserung des für die Leistungserstellung arbeitenden Menschen, vom
16
Armand Vallin Feigenbaum (geb. 1920 in USA) – einer der ersten, der den heutigen TQM-Ansatz begründet hat. Der Begriff
TQC (Total Quality Control) ist Feigenbaum zurückzuführen.
17
1986 veröffentlichte Imai sein Buch “Kaizen: The Key to Japan's Competitive Success”, das mittlerweile in 14 Sprachen
übersetzt wurde.
Leittext März 2006
Seite 49
Topmanager bis hin zum Arbeiter unter der Prämisse des funktionsübergreifenden
Zusammenarbeitens.“
4.6.4 Weitere Ansätze im Überblick
Viele Managementansätze gelten an sich als eigenständige Systeme, können aber in den
Bezugsrahmen eines Qualitätsmanagements eingefügt werden.18
Zollondz (2002:317) nennt in diesem Zusammenhang neben der Balanced Scorecard und
dem Benchmarking folgende Ansätze:

Beschwerdemanagement

Kernkompetenz-Management

Leadership

Lean Production/Lean Management

Qualitätszirkel

Reengineering

Six Sigma

Organisationskultur

Wissensmanagement
Einige dieser Ansätze werden nun etwas ausführlicher dargestellt.
4.6.4.1 Qualitätszirkel
„Ein Qualitätszirkel ist eine zielorientierte arbeitende Gruppe von Mitarbeitern, die ihr eigenes
arbeitsspezifisches Wissen und ihre Erfahrungen freiwillig einbringen, um Themen der
eigenen Arbeit zu besprechen und durch selbstentwickelte Lösungen Produkt- und
Arbeitsqualität verbessern zu helfen, sowie zu ihrer Selbstverwirklichung und
Arbeitszufriedenheit beizutragen“(Masing 1994:1075). Des Weiteren meint Masing, dass es
eine Reihe weiterer Bezeichnungen wie Problemlösungsgruppen, Kleingruppen,
Qualitätsgruppen o.ä. gibt, aber alle gleiche Grundelemente und standardisierte Formen
haben. Ein Qualitätszirkel besteht in der Regel aus einer Gruppe von vier bis acht
MitarbeiterInnen. Auch wenn Arbeitsweise und Arbeitsmittel oft bekannte Elemente der
Gruppenarbeit sind, ersetzen Q-Zirkel nicht andere Formen der Gruppenarbeit, sondern sind
ein zusätzliches Angebot teamorientierter Arbeitsformen (Masing 1994:1076f).
4.6.4.2 Qualitätstechnik
Für die praktische Anwendung des Qualitätsmanagements gibt es eine Reihe von
Werkzeugen und Methoden, die unter dem Oberbegriff Qualitätstechnik zusammengefasst
werden. Hierunter fallen auch Techniken aus anderen Fachgebieten, wie zum Beispiel der
18
So lässt sich zum Beispiel die Balanced Scorecard als eigenständiger Managementansatz begreifen, dem man Elemente des
Qualitätsmanagements unterordnen kann. Andersherum lässt sich aber auch aus der Sicht des Qualitätsmanagements die
Balanced Scorecard integrieren, also einem QM-Konzept unterordnen.
Leittext März 2006
Seite 50
Psychologie, der Mathematik und Statistik, der Kostenrechnung etc. Zollondz (2002:318)
spricht aus diesem Grund von Qualitätstechniken im engeren Sinn, die direkt auf die
Planung, Realisierung (Lenkung), Analyse und Verbesserung der Qualität oder des
Qualitätsmanagements
bezogene
Techniken
sind.
Neben
den
„klassischen“
Qualitätstechniken, wie z.B.: Ischikawa’s Ursache-Wirkungsdiagramm, nennt Zollondz
(2002:319) folgende Qualitätstechniken im engeren Sinn:

QFD: Qualitätsfunktionen-Darstellung (Quality Function Deployment)

FMEA: Fehlermöglichkeits- und -einflussanalyse (Failure Mode and Effects Analysis)

SPR/SPC: Statistische Prozessregelung (Statistical Process Control)

DoE: Statistische Versuchsplanung (Design of Experiments)

Q7: Sieben Qualitätswerkzeuge (Seven QC Tools)

M7: Sieben Managementwerkzeuge (Seven New Tools)
„…Neben diesen Qualitätstechniken im engeren Sinne werden Brainstorming, DelphiMethode, Morphologischer Kasten, Synektik und viele andere Hilfstechniken im weiteren
Sinne bezeichnet. Daneben gibt es eher als organisatorische Maßnahmen zu verstehende
Einrichtungen wie Qualitätszirkel, Audit oder vorbeugende Instandhaltung etc.“ (Theden
2001:1005 in Zollondz 2002:320).
Des Weiteren gibt Zollondz (2002:321) einen Überblick über Qualitätstechniken für/aus dem
den Dienstleistungsbereich:

Vignetten Technik (Design/Entwicklung/Prävention/Qualitätsmerkmale)

Blueprinting (Prozessdarstellung)

Sequentielle Ereignis Methode (Ermittlung der Qualitätsmerkmale)

ServQual (Qualitätsmessung)

Beschwerdemanagement (Beschwerden)

FRAP – Frequenz Relevanz Analyse von Problemen

FMEA (Prävention und Verbesserung)
Gerhard Linß (2001:119ff in Zollondz 2002:319) bezieht „die“ Qualitätstechniken auf die
Phasen
des
Deming’schen
PDCA-Zyklus
(Plan-Do-Check-Act).
Dieser
Systematisierungsvorschlag ist in der folgenden Abbildung nachempfunden.
Leittext März 2006
Seite 51
Qualitätsplanung
Qualitätsverbesserung
 Audit;  Benchmarking;  FMEAFehlermöglichkeits- und -einflussanalyse; 
Ursache-Wirkungs-Diagramm
[ISHIKAWADiagramm];  DoE-Design of Experiments
[Statistische Versuchsplanung];  Six-SigmaMethode;  Kaizen/KVP- Kontinuierliche
Verbesserung;  Qualitätszirkel;  BVWBetriebliches
Vorschlagswesen;

Mitarbeiterzufriedenheitsanalyse;  Acht-DMethode
C - CHECK
Qualitätsprüfung (Analyse)

MSA-Analyse
von
Messsystemen
[Prüfmittelfähigkeitsuntersuchung];

Maschinenfähigkeitsuntersuchung;
und
Elementare
Qualitätstechniken
 QFD-Quality Function
[House of Quality];
 Lastenheft/Pflichenheft;
A - ACT
 APQP-Produkt-Qualitätsvorausplanung
und Control Plan;
 Prüfplanung;
 Prüfmittelauswahl

Kreativitätstechniken:
Affinitätsdiagramm
Brainstorming  Brainwriting 
Methode 635  Metaplantechnik
Mindmapping  Netzplantechnik;

Visualisierungstechniken:
Fehlersammelliste Histogramm
Radarbild
Paretodiagramm
Korrelationsdiagramm,
Flussdiagramm Flussdiagramm;

Checkliste;

Balanced
Scorecard
Prozess-
 Lieferantenbewertung;
 Reklamationswesen
D - DO
P - PLAN
Qualitätsrealisierung
(-lenkung)
 VDA 4-Sicherung der Qualität vor
Serieneinsatz;

PPAPProduktionsteilfreigabe nach QS 9000; 
Klassifizierung
von
Prüfungen;

Prüfmittelverwaltung und -überwachung;
 SPC-Statistische Prozessregelung/
Control Cards-Qualitätsregelkarten; 
Annahmestichprobenprüfung/AQL-Werte;
 Fehlermanagement;  Poka Yoke; 
Jidoka;  Anson;  Drei Mu: Muda, Mura,
Muri;  Fünf S: Seiri, Seiton, Seiso,
Seiketsu, Shitsuke
Abb. 7: Systematik der Qualitätstechniken gegliedert nach dem PDCA-Circle von Deming
4.6.4.3 Wissensmanagement
Bereits als Frederick Taylor (vgl. 3.1.1) sein „Scientific Management“ veröffentlichte, wurde
deutlich, dass es sich bei arbeitsteilig produzierenden Organisationen immer um
wissensbasierte Systeme handelt, in denen das individuelle Wissen der MitarbeiterInnen,
das kollektive Wissen einzelner Arbeitsgruppen und das organisationale Wissen, das aus
dem Zusammenwirken aller Beteiligten beispielsweise auf kultureller und sozialer Ebene
entsteht, die Produktivität der gesamten Organisation stark beeinflusst. So wie Taylor
zunächst den Arbeitsablauf optimieren wollte, um so die Arbeitsproduktivität und den
Arbeitsertrag des gesamten Betriebes zu erhöhen, „so muss die neue Organisation
individuelle und kollektive Wissensbestände integrieren, um damit eine effektive
Informationsverarbeitung zu sichern und schlussendlich die Wissensproduktivität des
gesamten Unternehmens zu erhöhen. Es gilt Wissen in wirtschaftlichen Nutzen, in Wert, zu
Leittext März 2006
Deployment
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verwandeln. Wissensmanagement hat sich diese Aufgabe zum Ziel gesetzt“
(Güldenberg/Mayerhofer/Steyrer 1999:593). Wissen ist eine, wenn nicht die entscheidende
Unternehmensressource zur Sicherung der Überlebensfähigkeit eines Unternehmens.
Wohlgemuth (1991:140 in Eckardstein/Kasper/Mayrhofer 1999:593) spricht von einer
ständigen Wissens- und Know-how-Erosion und weist auf die besondere Rolle des
Menschen mit seiner Fähigkeit zu lernen und zu lehren hin, damit die Unternehmung dieser
Erosion nicht zum Opfer fällt.
Laut Güldenberg (1999:528) versteht man unter Wissen die Gesamtheit aller Endprodukte
von Lernprozessen (…). Er bezieht sich auf einen organisationalen Regelkreis der die
Funktion eines ganzheitlichen und damit unternehmensübergreifend verstandenen
Wissensmanagements definiert und identifiziert dabei vier wesentliche Bereiche:

Wissensgenerierung

Wissensspeicherung

Wissenstransfer

Wissensanwendung
Neben
den
betriebswirtschaftlichen
Ansätzen
(siehe
oben)
zum
Thema
Wissensmanagement (vgl. beispielsweise Nonaka, Pautzke, Albrecht, Willke, Pawlowsky)
gibt es auch innerhalb der Volkswirtschaftslehre Bestrebungen, die Bedeutung der
Ressource Wissen hervorzuheben (vgl. beispielsweise Hayek, Machlup).
Um eine Weiterentwicklung handelt es sich beim Ansatz des Systemischen
Wissensmanagements (vgl. z.B. Wilke 2001, Wilke 2004). Ausgangspunkt ist die an der
Systemtheorie orientierte Unterscheidung zwischen Daten, Information und Wissen:

Daten sind beobachtungsabhängige, also qua Beobachtung konstruierte (codierte)
Bausteine von Kommunikation

Aus Daten wird Information, wenn sie bei EmpfängerInnen in einen Kontext von
Relevanzen eingebaut werden; eine Information is a difference which makes a
difference

Aus Information wird Wissen durch Einbindung in bedeutsame Erfahrungsmuster
Informationsaustausch zwischen Systemen ist unmöglich, es werden immer Daten
ausgetauscht, Information entsteht durch Kommunikation bei den EmpfängerInnen und wird
dort, wenn es in bestehende Erfahrungsmuster eingebaut wird, zu Wissen (vgl. Wilke
2001:8ff). Für die Qualitätsentwicklung bedeutet der „systemische Blick“ die Erkenntnis, dass
nicht Daten relevant sind, sondern der Umbau von Daten über Informationen zu Wissen. „To
make your organization perform, you’ll have to build systems that support knowledge – not
data“ (Wilke 2001:8).
4.6.5 Qualitätsmanagement in Integrationsfachdiensten, deutsches Modell
In Deutschland wurde vor einigen Jahren (2000) das „Modulsystem umfassendes
Qualitätsmanagement“ (MuQ) für Integrationsfachdienste (IFD) entwickelt und erprobt. Die
Leittext März 2006
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Ergebnisse dieses Projektes leisten einen wichtigen Beitrag zur Diskussion um das Thema
„Qualitätssicherung“ in sozialen Arbeitsfeldern.
Eine grundsätzliche Auseinandersetzung mit dem Konzept Qualitätsmanagement ist gerade
im Bereich der Integrationsbegleitung besonders relevant, da nach der Novellierung des
Schwerstbehindertengesetzes (2000) und der damit verbundenen flächendeckenden
Einrichtung von IFD in Deutschland die Diskussion um Quantitäten eine Reflexion und
Bestimmung fachlicher Qualitätskriterien der Arbeit zu verdrängen scheint. Es sei jedoch
daran erinnert, so Bungart, dass eine effektive Begleitung und Vermittlung von
Arbeitssuchenden immer nur das Ergebnis von Fachlichkeit und Professionalität sein können
– und nicht umgekehrt (Bungart, 2001).
In Bezug auf die Diskussionen um Leistungsfähigkeit, Kosteneinsparungen und ihre
praktische Auswirkungen ist eine weitere ausführliche Beschäftigung mit der
Qualitätssicherung und -entwicklung in dem sozialen Bereich notwendig. Erhöhte Qualität
muss nicht immer mit steigenden Kosten verbunden sein und umgekehrt erhöhte Kosten
müssen nicht unbedingt bessere Qualität bedeuten.
Mittlerweile gibt es im sozialen Bereich verschiedene Qualitätsmanagementmodelle, z.B. in
der Erwachsenenbildung, Kinder- und Jugendhilfe aber auch in der Behindertenhilfe
(QUOFHI – Qualitätssicherung Offener Hilfen für Menschen mit Behinderung etc.). Bei der
Einführung eines Qualitätsmanagementsystems in sozialen Dienstleistungseinrichtungen
müssen einige Besonderheiten berücksichtigt werden (vgl. Bobzien u.a., 1996). Dazu
gehören unter anderem:

Soziale Arbeit ist durch prozessorientierte Vorgehensweisen charakterisiert, die zwar
eher Flexibilisierung statt Standardisierung einzelner Arbeitsabläufe verlangen, aber
dennoch Formulierung von Qualitätsmerkmalen in einzelnen Arbeitsbereichen zulassen.

Soziale
Dienstleistungen
sind
im
Wesentlichen
immateriell,
d.h.
die
Bewertungsmaßstäbe sind komplex und nicht nur für NutzerInnen schwer zu handhaben.

Die Beziehungsstruktur zwischen NutzerInnen und MitarbeiterInnen ist ungleich
vielschichtiger. So sind die NutzerInnen für die Qualität der Dienstleistungen bis zu einem
gewissen Maß mitverantwortlich.
4.6.5.1 Zum Konzept MuQ
Die Integrationsfachdienste in Deutschland sind Teil des Regelangebotes von Hilfen zur
beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderungen. Verschiedene Untersuchungen
zur Arbeit von IFD verdeutlichten im Laufe der Zeit, dass die Bearbeitung von Aufgaben
durch die Fachdienste in den einzelnen Standorten durchaus unterschiedlich gewichtet und
ausgestaltet wird. Daraus ergab sich, dass Kriterien für eine differenzierte Beurteilung der
Qualität der verschiedenen Unterstützungsangebote erforderlich sind und dass eine
ausschließliche Orientierung an Betreuungs- und Vermittlungszahlen nicht ausreichen kann.
Vor diesem Hintergrund entstand das Forschungs- und Modellprojekt „Qualitätssicherung
und -entwicklung in Integrationsfachdiensten“ (Laufzeit 1998-2000). Das Ziel dieses
Projektes war die Entwicklung und Erprobung eines Qualitätsmanagementsystems für
Leittext März 2006
Seite 54
Integrationsfachdienste. Es wurden die so genannten „Arbeitsstandards“ erstellt, die eine
konkrete Beschreibung der Leistungen und Vorgehensweise eines IFD sowie Verfahren zur
Überprüfung ihrer Qualität beinhalten.
Um tatsächlich zu einer Verbesserung der Qualität der Arbeit von IFD beitragen zu können,
muss ein Qualitätsmanagementsystem bestimmten Anforderungen genügen. Nachfolgende
Punkte lehnen zum Teil an eine Aufstellung von Gütekriterien für Verfahren der
Qualitätssicherung in der sozialen Rehabilitation behinderter Menschen an
(Schwarte/Oberste-Ufer, 1997:79ff.):

Inhaltliche und methodische Fokussierung

Hinreichende Operationalisierung der Aussagen

Multiperspektivischer Ansatz

Mehrdimensionalität

Eignung zur Selbstevaluation

Eignung als Steuerinstrument

Kontinuität der Anwendung

Flexible Anwendbarkeit (Bungart u.a., 2000:31ff.)
Der Begriff umfassendes QM („Modulsystem umfassendes Qualitätsmanagement“) deutet
an, dass das Modell in der Tradition so genannter Total-Quality-Management Ansätze (TQM)
steht (vgl. Zink, 1995). QM bezieht sich hiernach nicht nur auf die Überprüfung der
Arbeitsergebnisse (Ergebnisqualität), sondern betrifft die gesamte Arbeit des IFD. Es werden
sowohl
die
Arbeitsprozesse
(Prozessqualität)
und
die
dahinter
stehenden
Rahmenbedingungen und Organisationsstrukturen (Strukturqualität) mit in den Blick
genommen, als auch nach Möglichkeit die Interessen aller am Integrationsprozess
beteiligten Gruppen berücksichtigt. Ein umfassendes QM-System kann zudem in seiner
Gesamtheit nur verwirklicht werden, wenn sowohl die Leitungs- bzw. Trägerebene als auch
die MitarbeiterInnen eines Fachdienstes das Vorgehen unterstützen und an der
Verwirklichung mitarbeiten (Bungart u.a., 2000:34).
Das „Modulsystem umfassendes Qualitätsmanagement (MuQ) für Integrationsfachdienste“
besteht aus mehreren Elementen:

„Basismodule“

„Arbeitsstandardmodule“

„Rahmenmodule“

„Audit, externe Beratung und Evaluation“.
Es ist zwar möglich, nur einzelne Module zu realisieren, allerdings ginge dadurch der innere
Zusammenhang des Ansatzes verloren (ausführlicher siehe Bungart u.a., 2000).
Der neu entwickelte Qualitätsmanagementansatz MuQ ist vor allem als einrichtungsinternes
Konzept kontinuierlicher Qualitätsverbesserung und der Selbstevaluation zu verstehen. Der
Schwerpunkt liegt dabei sowohl in den entwickelten Formulierungen von Zielen als auch in
der Verbesserung einer prozessorientierten Arbeitsweise. Die Ausgangsfrage bei der
Leittext März 2006
Seite 55
Konzeptionierung eines Qualitätsmanagementsystems lautet: Wie können – unter Beachtung
der verschiedenen Interessen der Beteiligten – die finanziellen und personellen Ressourcen
so eingesetzt werden, dass die Aufgaben, die der sozialen Dienstleistung gestellt sind,
effizient erfüllt werden (Bungart, 2001)?
4.6.5.2 MuQ im Vergleich zu anderen Qualitätsmanagementsystemen
Abschließend sollte das QM-System MuQ mit anderen Qualitätsmanagementsystemen kurz
verglichen werden. Aufgrund ihrer Bedeutung und Verbreitung wählten die Autoren das
EFQM-Modell und die DIN EN ISO 900119 (Bungart, 2000:78ff.).
Sowie für EFQM ist auch für MuQ die enge Verbindung zwischen den Prozessen und den
erzielten Ergebnissen dieser Prozesse besonders wichtig. Die Bewertung der in den
Arbeitsstandards niedergelegten Prozessbeschreibungen ist bei MuQ ebenfalls von den über
die Verfahren zur Überprüfung der Zielerreichung erfassten Arbeitsergebnissen abhängig.
Des Weiteren ist beiden Systemen die Betonung der TQM-Prinzipien (Kunden-, Mitarbeiter-,
Prozessorientierung etc.) gemeinsam. Die Implementierung von MuQ in einem Fachdienst ist
daher mit einer Ausrichtung am EFQM-Modell kompatibel und erfüllt wesentliche Inhalte der
EFQM-Kriterien (Bungart u.a., 2000:81). Eine vollständige Anwendung des EFQM-Modells
würde jedoch laut Meinung der Autoren eine weitere fachdienstspezifische
Ausdifferenzierung und Umsetzung von einzelnen Unterkriterien des Modells erfordern.
Der Schwerpunkt der Norm DIN EN ISO 9001 liegt in der Definition von allgemeinen
Anforderungen an Regelungen im Rahmen eines QM-Systems. Eine Zertifizierung nach
dieser Norm prüft also die Qualitätsfähigkeit einer Organisation, nicht aber die tatsächliche
Qualität der Produkte (vgl. auch Kap. 4.5.1 Vergleich ISO 9000 und EQA).
Das QM-System MuQ beinhaltet ebenfalls formale Empfehlungen für den Aufbau eines QMSystems (z.B. Arbeitsstandards, Auditverfahren). Im Gegensatz zu DIN EN ISO 9001 werden
aber auch konkrete Arbeitshilfen für die individuelle Ausgestaltung dieser Anforderungen
gegeben (z.B. Leifragen). Das Ziel von MuQ ist die Festlegung und fortlaufende Überprüfung
fachlich-inhaltlicher Kriterien für die Arbeit eines Dienstes. Zudem weist MuQ eine deutlich
stärkere Orientierung an den Prinzipien des TQM auf (z.B. Selbstevaluation und
Mitarbeiterorientierung). Grundsätzlich kann gesagt werden, dass durch die Arbeit mit MuQ
zentrale Elemente der DIN Norm abgedeckt sind bzw. Vorarbeiten geleistet wurden. Die
fachdienstspezifische schriftlichen Formulierung von Verhaltensregelungen und die Definition
von Zuständigkeiten müssten in der Regel aber noch präziser werden (Bungart u.a.,
2000:84).
Für MuQ sowie für andere Qualitätsmanagementsysteme ist besonders wichtig, dass sie
nicht starr bleiben, sondern dass sowohl die Arbeit (Organisation), die durch sie bewertet
wird, als auch die Systeme kontinuierlich entwickelt und verbessert werden.
19
Die Abkürzungen stehen für Deutsche Industrie Norm (DE), Europäische Norm (EN), International Organization for
Standardization (ISO).
Leittext März 2006
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4.7 Qualität als gesetzliche Vorgabe im Sozialen
Die sozialen Einrichtungen Deutschlands wurden und werden seit den 90er Jahren von
Reformstrategien der Sozialpolitik begleitet. Durch Gesetze wurden Vorgaben für den
Umgang mit Qualität und deren Nachweis in sozialen Einrichtungen gesetzt. Grundsätzlich
geht es dabei um folgende Gesetze:

Gesundheitsreformgesetz (GRG)

Krankenversicherungsrecht (SGB V)

Arbeitsförderungsrecht (SGB III)

Bundessozialhilfegesetz (BSHG)

Pflegeversicherungsgesetz (SGB XI)

Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG)
In diesen Gesetzen wird „Qualität“ wie folgt vorausgesetzt (vgl. dazu Regus 2001, Merchel
2004, Burnmeister 2004 und Hansmeier/Spyra/Müller-Fahrnov 2004):
Gesundheitsreformgesetz (GRG):
Krankenversicherungsrecht (SGB V): Qualitätssicherung
Arbeitsförderungsrecht (SGB III): Qualitätsprüfung
Bundessozialhilfegesetz (BSHG): Leistungsvereinbarung (Leistungsstandards auf der
Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität), Vergütungsvereinbarung, Prüfungsvereinbarung.
Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfung.
Pflegeversicherungsgesetz (SGB XI): Qualitätssicherung, Weiterentwicklung der Qualität,
Qualitätsanalysen,
Qualitätsmanagement,
Prüfung
der
Qualität,
Umgang
mit
Qualitätsmängel.
Kinderund
Jugendhilfegesetz
(KJHG):
Leistungsvereinbarung, Entgeltvereinbarung.
Qualitätsentwicklungsvereinbarung,
Diese vollständige Aufzählung aus Deutschland zeigt, dass soziale Einrichtungen, die in
einem dieser Bereiche tätig sind, zur Beschäftigung mit dem Thema Qualität verpflichtet
wurden.
In weiterer Folge wird zu diskutieren sein: Wie sieht die Gesetzeslandschaft in Österreich
aus? Wird hier die Beschäftigung mit einem Qualitätssicherungssystem auch
vorgeschrieben?
4.8 Exkurs: Qualitätssicherung in der Gesundheitsökonomie
Das Gesundheitswesen verlangt seit je her eine besondere Berücksichtigung von Qualität,
weil Qualitätsfehler sehr rasch zu Beeinträchtigungen der Gesundheit oder zum Tod von
PatientInnen führen können. So war die Entdeckung der Ursachen des Kindbettfiebers in
unhygienischen Maßnahmen der Geburtsstationen und der dadurch möglichen bakteriellen
Leittext März 2006
Seite 57
Infektionen durch Ignaz Semmelweis und die daraus abgeleiteten Schlussfolgerungen
(Sterilität von Räumen, Geräten und Personal) ein wesentlicher Meilenstein des
medizinischen Gesundheitsmanagements.
In den letzten Jahrzehnten ist die Sicherung medizinischer Qualität zu einem wesentlichen
Auftragsfeld der Gesundheitsökonomie geworden. Im Folgenden sollen zwei Strategien der
Gesundheitsökonomie zur Sicherung medizinischer Qualität kurz dargestellt werden.
Evidence Based Medicine: Evidenzbasierte Medizin meint, dass ein Behandlungs- oder
Diagnoseverfahren und ein Medikament erst dann als qualitätsgesichert gilt und verwendet
werden darf, wenn es sich im klinischen Test bewährt hat, seine Wirkung also evident
geworden ist bzw. (klinisch) evident geworden ist, dass sie unerwünschte Nebenwirkungen
in tollerablen Grenzen halten. Hier handelt es sich um ein Modell der Gewährleistung von
Prozess- und Ergebnisqualität.
QALY: Ein anderes Modell, das sich mit der subjektiven Bestimmung von Qualität
beschäftigt, ist das Modell der QALY. Unter einer Qualitätssicherung durch QALYs versteht
man die durch eine medizinische Intervention gewonnenen qualitätsangepassten
Lebensjahren. „Der dahinter liegende Gedanke ist, dass ein Jahr mit Behinderung oder
Krankheit nicht so viel zählt wie ein in Gesundheit verbrachtes. Ein gesundes Jahr zählt
meistens 1 und je weniger gesund, desto stärker geht der Wert gegen Null (tot).Manche
lassen auch noch negative Werte zu (schlimmer als tot),aber die Interpretation solcher Werte
ist fragwürdig. Mit diesem Faktor werden nun Lebensjahre in Krankheit oder mit Behinderung
gewichtet, um zu QALYs zu kommen.“ (Journal für Gesundheitsökonomie 2003:22). Die
Ermittlung der QALYs erfolgt in der Regel durch Fragebögen, mit Hilfe derer der subjektive
Gesundheitszustand der PatientInnen eingeschätzt wird. Durch den Vergleich der
Einschätzung vor und nach der medizinischen Intervention kann der Gewinn von QALYs und
damit eine Steigerung von Lebensqualität ermittelt werden. Ausgangspunkt ist das
theoretische Konzept, nach dem die Lebensqualität die subjektive Wahrnehmung einer
Person über die Stellung im Leben in Relation zur Kultur und den Wertesystemen, in denen
sie lebt und in Bezug auf ihre Ziele, Erwartungen, Standards und Anliegen. Lebensqualität
wird nach diesem Konzept beeinflusst durch die körperliche Gesundheit, den psychischen
Zustand, den Grad der Unabhängigkeit, die sozialen Beziehungen sowie durch ökologische
Umweltmerkmale (nach WHO-QOL-Group, 1994). Diese Qualitätsdefinition folgt dem
umfassenden Gesundheitsbegriff der WHO, demnach Gesundheit aus physischem,
psychischem und sozialem Wohlbefinden besteht.
Dies
wird
als
qualitätssichernde
bzw.
qualitätsentwickelnde
Maßnahme
in
Gesundheitswesen verstanden und auch als Bewertungskriterium für die unterschiedliche
Qualität alternativer Handlungen (Interventionen) verwendet („One of the most useful
aspects of QALYs ist hat they allow the value for money provided by different interventions to
be measured in a common unit cost per QALY.“ Malek 2001:2), ist aber in der
medizinökonomischen
Literatur
nicht
unumstritten
(vgl.
z.B.
Journal
für
Gesundheitsökonomie 2003).
Der Ansatz der QALYs wurde in den Neunziger Jahren in Großbritannien von einer
Europäiischen Arbeitsgruppe (EuroQol) in den letzten Jahren weiterentwickelt, um ein
Leittext März 2006
Seite 58
standardisiertes Messsystem für QALYs zu erhalten, das System EQ-5D. „EQ-5D is a
standardised instrument for use as a measure of health outcome. Applicable to a wide range
of health conditions and treatments, it provides a simple descriptive profile and a single index
value for health status. EQ-5D was originally designed to complement other instruments but
is now increasingly used as a ‘standard alone’ measure.” (EuroQol 5D o.J.). Bei EQ-5D
handelt es sich um einen dreiseitigen Fragebogen, bei dem auf der ersten Seite der
Gesundheitszustand nach fünf Kriterien (Beweglichkeit/Mobilität, Selbständigkeit, allgemeine
Tätigkeiten, Schmerzen/körperliche Beschwerden, Angst/Niedergeschlagenheit) jeweils in
einem dreistufigen Fragenraster erhoben werden, auf der zweiten Seite ist der „allgemeine
Gesundheitszustand“ in einer analogen Skala von Null bis Einhundert anzukreuzen und auf
der dritten Seite werden einige demografische Daten erhoben. In der Auswertung dieses
Fragebogens wird eine Indexzahl des momentanen subjektiven Gesundheitszustandes
gewonnen, die Basis für die Bestimmung der jeweiligen QALYs ist.
Die Berechnung der QALYs kann folgender Tabelle entnommen werden:
Beschreibung
Bewertung
Zeitkomponente
Angaben zu Items und
Dimensionen der
gesundheitsbezogenen
Lebensqualität
Einstufung des
Gesundheitszustandes in
einem von 0 bis 1
standardisierten Index
Multiplikation des
Index mit der Dauer
des
Gesundheitszustandes
z.B. die fünf Fragen
des EuroQol 5D
z.B. visuelle Analogskala
(VAS), Methode der
zeitlichen Abwägung,
Standardtheorie
z.B. 0,5*2 Jahre
ergeben 1 QALY
(Aus Leidl 2005:5)
Während
es
sich
bei
evidence
based
medicine
um
ein
objektives
Qualitätsentwicklungsinstrument handelt, das auf den Ergebnissen (klinischer) Studien
aufbaut und die Qualität von Interventionen (Behandlungen, Medikationen) auf Basis
gewonnener und (natur) wissenschaftlich abgesicherter Erkenntnisse beschreibt, orientieren
sich die QALY-Konzepte an einem subjektiven Gesundheitsbegriff. Obwohl gerade EQ 5D
als zusätzliches Informationsinstrument für die Begründung von Entscheidungen über
alternative Behandlungsmethoden entwickelt worden war, hat es sich offensichtlich
mittlerweile bereits als „standard alone“ Maßnahme zur Qualitätsbewertung alternativer
Interventionen etabliert. Es wäre interessant, auch vor dem Hintergrund der gesamten in
diesem Kapitel diskutierten Qualitätsmessungs- und Entwicklungsgeschichte, zu diskutieren,
welche Vor- und Nachteile dieses Konzept der „objektivierten“ Messung subjektiver
Qualitätsempfindungen als Grundlage von medizinische Entscheidungen bietet. In gewissem
Sinn wird hier die Hauptverantwortung (unter der Voraussetzung EQ 5D wird korrekt
angewandt) für eine qualitätsbasierte Entscheidung dem/der „KundIn“, also dem Patienten
oder der Patientin auferlegt.
Leittext März 2006
Seite 59
5 Sozialpolitik und die gesellschaftliche Stellung von
Sozialarbeit – Versuch einer Verortung
5.1 Die
veränderte
Stellung
„Wohlfahrtsdreieck“
der
Sozialarbeit
im
5.1.1 Ausgangspunkt: Die Verschiebungen in der Wettbewerbsgesellschaft
Auf Grund des Subsidiaritätsprinzips der Sozialpolitik waren seit je her viele Aufgaben der
sozialen Absicherung den Trägern der Freien Wohlfahrt zugewiesen, und zwar sowohl den
großen Organisationen wie Rotes Kreuz, Caritas, Diakonie, Volkshilfe, Hilfswerk, Lebenshilfe
und anderen als auch zahlreichen kleinen Trägern, wobei die Grenze zwischen Fremdhilfe
und Selbsthilfe hier sehr oft schwimmend war (und ist). Diese Entwicklung erfolgte in den
westmitteleuropäischen Ländern ziemlich vergleichbar, wiewohl es einige landesspezifische
Besonderheiten zu beachten gilt. (Zur Geschichte der Freien Wohlfahrt in Österreich,
insbesondere in Wien, vgl. Anastasiadis et. al. 2003).
Diese Organisationen, die zunehmend unter dem Begriff Sozialwirtschaft20 subsumiert
werden, verlangen, ohne die allgemeinen Prinzipien des Managements und der
Betriebswirtschaftslehre zu verlassen, die Beachtung einiger Besonderheiten. Insbesondere
die Finanzierung der Sozialwirtschaft weist einige Besonderheiten gegenüber der
Erwerbswirtschaft, aber auch gegenüber den budgetpragmatischen Prinzipien der
Öffentlichen Hand aus: Während die Öffentliche Hand von der Budgetpragmatik und die
Privatwirtschaft vom bilateralen Verhältnis zwischen AnbieterInnen und NachfragerInnen
(Gleichgewichtspreise auf einem Markt) geprägt ist, agiert die Sozialwirtschaft
demgegenüber üblicherweise in einem ökonomischen Dreiecksverhältnis. Zwischen
LeistungserbringerInnen und LeistungsempfängerInnen ist in der Regel ein (öffentlicher)
Kostenträger geschaltet, der den LeistungserbringerInnen den Preis für die erbrachte
Leistungen auf Grundlage sozialgesetzlicher Bestimmungen rückerstattet (in Form von
Tagsätzen oder einer Grundsubvention oder einer Mischform zwischen beiden). Die
traditionelle Beauftragungs- und Finanzierungsform der Sozialwirtschaft besteht also in der
Förderung. Die Veränderungen seit den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts haben diese
traditionelle Beauftragungs- und Finanzierungsform unter Druck gebracht. Schubert
(2005:10f) betont in diesem Zusammenhang vier – mehr oder weniger zusammen wirkende
– Entwicklungstrends:
20
Unter Sozialwirtschaft verstehen wir jenen Teil des Dritten Sektors (Definition dazu siehe weiter unten), der sich im
Sozialbereich bewegt (andere Teile des Dritten Sektors wären z.B. der Sport- oder der Kulturbereich). Andere Definitionen
verwenden den Begriff „Sozialwirtschaft“ breiter und beziehen auch soziale Dienstleistungen des Staates oder des
marktorientierten Sektors mit ein; bei einer zu weiten Verwendung des Begriffes Sozialwirtschaft besteht jedoch die Gefahr, die
Besonderheiten der Produktion sozialer Dienstleistungen im Dritten Sektor zu wenig zu beachten. Wir neigen daher dazu, für
den breiteren Begriff eher das Wort „Sozialpolitik“ zu verwenden (vgl. auch Anastasiadis et.al., 2003). Zum Begriff
Sozialwirtschaft wird aktuell auch im thematischen Netzwerk 3b – das sich aus den 5 EQUAL-EP´s zusammensetzt – gearbeitet
und wird es dazu noch weitere Ergebnisse geben.
Leittext März 2006
Seite 60

Der quantitative und qualitative Bedeutungszuwachs der Sozialwirtschaft führte dazu,
dass hier attraktive Märkte entstehen (entstanden sind), die auch für
marktwirtschaftliche Betriebe zunehmend attraktiv werden. Es bildet sich ein
spezifisches Wohlfahrts-Mix heraus (vgl. Evers 19990, Evers/Wintersberger, 1990).

Die Verwaltungsreform in Gemeinden und Ländern im Rahmen des New Public
Management (vgl. Naschold/Jann/Reichert 1999, Naschold 1995, Maelike1998,
Klimecki/Müller, 1999) führt zu einer „Rückorientierung“ der Gebietskörperschaften
auf ihr jeweiliges Kerngeschäft als öffentliche Verwaltung. Die Organisation und
Durchführung sozialer Dienstleistungen wird zunehmend eine Frage der
Beauftragung externer Erbringer. „Da die Kriterien der Vergabe im neuen Modell nicht
mehr von den klassischen Maximen des Subsidiaritätsprinzips – gesellschaftlicher
Vielfalt und weltanschaulicher Pluralität – bestimmt werden, sondern von
ökonomischen Prinzipien, verliert die traditionelle Vorstellung der Träger der Freien
Wohlfahrtspflege an Bedeutung und kommerzielle Anbieter werden aufgewertet“
(Schubert 2005:11).

Im Wettbewerbsrecht der EU gilt der funktionale Unternehmensbegriff, bei dem es
weder auf die Zuordnung zum öffentlichen oder privaten Sektor noch auf die
Rechtsform ankommt, sondern ausschließlich darauf, ob eine wirtschaftliche Tätigkeit
ausgeübt wird. Eindeutig nicht wirtschaftlich sind in diesem Verständnis die
hoheitsstaatlichen
Aufgaben
der
Gebietskörperschaften,
die
nationalen
Bildungssysteme und karitative Tätigkeiten. Nur wenn die Tätigkeiten
(Dienstleistungen) der Sozialwirtschaft nicht wirtschaftlicher Art sind, fallen sie nicht
unter das Binnenmarkt- und Wettbewerbsrecht der Union. Aus diesem
Wettbewerbsaspekt kommt die Sozialwirtschaft zunehmend unter Druck.

Auch die Bestrebungen einer internationalen Liberalisierung der Dienstleistungen
(GATS, Bolkestein-Richtlinie etc.) schaffen eine neue Deregulierungsdynamik, die die
Sozialwirtschaft und ihre Angebote unter Druck setzt und weiter setzen wird.
Als ein wesentlicher Kern der neuen Rahmenbedingungen, unter denen die Sozialwirtschaft
ihre sozialen Dienstleistungen zu erbringen hat, hat sich immer mehr die öffentliche
Beauftragung mittels Ausschreibungen herausgestellt. Diese Rahmenbedingungen so zu
gestalten, dass sie ein Fortbestehen der Sozialwirtschaft als „Arbeit mit Mission“
(Anastasiadis 2003) ermöglicht, gilt daher unsere Überlegung, wobei die Strategie der
„Vergabe durch Qualität“ hier im Vordergrund stehen soll. Bevor wir aber mit dem
Qualitätsdiskurs weiter fortfahren, soll nunmehr die Stellung der Sozialwirtschaft im Konzert
der öffentlichen Sozialpolitik und ihrer Aufgaben näher analysiert werden.
5.1.2 Die Prinzipien des Sozialstaates als Rahmen von Sozialarbeit
Sozialarbeit in mitteleuropäischen Gesellschaften kann nicht begriffen werden, ohne die
Funktion des Sozialstaates zu definieren, denn Sozialarbeit arbeitet in der Regel im Auftrag
oder in Ergänzung des öffentlichen, durch Staat und private Wohlfahrtsträger vermittelten
Gefüges, das wir Sozialstaat nennen (vgl. z.B. Kaufmann 2003).
Leittext März 2006
Seite 61
5.1.2.1 Das „Taktgeber-Modell“
Dieser Sozialstaat ist in besonderem Maße ein „Taktgeber des Lebenslaufes“
(Leibfried/Leisering 1995:7): Durch ein ausgebautes öffentliches Bildungswesen gibt er
Starthilfen in der Arbeitsgesellschaft, stellt Weichen und eröffnet Lebenschancen. Durch ein
umfassendes Alterssicherungssystem und die umfassende Pflegesicherung schafft er
Erwartungssicherheit in der letzten Lebensspanne, allerdings umso besser, je näher die
eigene Biografie an die „Normbiografie“ der regelmäßigen Erwerbsarbeit bzw. eheliche
Anbindung an diese herankommt. Dadurch fungiert der Sozialstaat immer auch als Träger
und Rekonstrukteur einer normativen biografischen Ordnung. Und schließlich sieht der
Sozialstaat für jene möglichen Wechselfälle des Lebens wie Krankheit, Arbeitslosigkeit oder
Armut besondere Risikosicherungen in der Sozialversicherung, der Arbeitslosenversicherung
und (residual) in der Sozialhilfe vor. Das bedeutet: „Der Sozialstaat definiert Lebensphasen,
steuert Lebenswege und verbürgt biografische Kontinuität“ (Leibfried/Leisering 1995:7).
Die wesentliche Grundlage des so beschriebenen und – zumindest in einem in
bismarckscher Tradition stehenden – auch so strukturierten Sozialstaatsmodells ist die
lineare „Normalerwerbsbiografie“, die eine lebenslang homogene Beschäftigung in einem
Vollzeit-Erwerbsmodell voraussetzt. Wie weiter unten zu zeigen sein wird, bezieht sich
dieses Bild und die damit beschriebenen sozialpolitischen Ansätze in der Realität vor allem
auf das Modell der männlichen Erwerbsbiografie (Breadwinner-Modell), das vom Mann als
Haupterwerbsnehmer und der Frau als Dazuverdienerin ausgeht.
Diese in diesem Modell beschriebenen Zusammenhänge können in Anlehnung an Leibfried
und Leisering (Leibfried/Leisering 1995:7) als Funktionsmodell von Sozialstaat und
Lebenslauf dargestellt werden:
Alterssicherung
Bildung
Strukturierung
Steuerung und
Strukturierung
Erwartungs-
Pflege
Strukturierung
sicherheit
Chance
Kindheit,
Jugend
Vorsorge
Erwachsenenalter
Alter
Drohende Armut
„normaler“
Lebenslauf
Verstetigung
Risikointervention (Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit)
2. subsidiäre Ebene
(Sozial- und Behindertenhilfe, der Länder, Jugendwohlfahrt etc.)
Leittext März 2006
Seite 62
Abb. 8: Sozialstaat und Lebenslauf
Die vier Ebenen sozialstaatlicher Intervention sind stark an je spezifische Lebensphasen
gebunden (vgl. Leibfried/Leisering, 1995:24ff).21
Bildung: Sie ist eine grundlegende sozialstaatliche Intervention zur Schaffung
lebensgestaltender Möglichkeitsräume (Vorselektion für den Arbeitsmarkt), sie ist
ursprünglich an das Kinder- und Jugendalter gebunden, schließt auch Jugendarbeit i.w.S. als
Risikointervention ein und wird durch familienpolitische Interventionen gestützt. Ebenfalls
Chancenräume schafft aber auch die Erwachsenenbildung i.w.S., die den Anforderungen
einer zunehmend an lebenslangem Lernen orientierten gesellschaft folgend, die
strukturierende Aufgabe des Bildungssystems bis in höhere Altersgruppen fortzieht. .
Risikointervention: Staatliche Interventionen vom Typ „soziale Risikobearbeitung“
(Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Armut), der vor allem in der mittleren Lebensphase
(Erwerbs- und Familienphase) eine besondere Bedeutung zukommt.
Alterssicherung: Staatliche Intervention mit dem Effekt der Verstetigung eines
lebensdurchschnittlich erreichten Einkommens- und Statusniveaus, die historisch im 20.
Jahrhundert die grundlegende Voraussetzung für die Herausbildung des Alters als
eigenständigen dritten Lebensabschnittes war. Das Prinzip der „Teilhabeäquivalenz“ schafft
im Gegensatz zu den versicherungsmathematischen Prinzipien einer kapitalgedeckten
Altersvorsorge keine absolute Äquivalenz von Beiträgen und Leistungsansprüchen, sondern
garantiert eine Verlängerung der jeweils relativen (lebensdurchschnittlichen) eigenen oder
über Hinterbliebenenleistungen „abgeleiteten“ Position in der Lohn- und Gehaltshierarchie in
den Ruhestand hinein. Dies wird durch die Umlagefinanzierung möglich.
Pflegesicherung: Die jüngste Form staatlicher Intervention, die durch eine Kombination von
Geld- und Sachleistungen das Pflegerisiko22 sozial bewältigbar macht, wirkt überwiegend im
höchsten Alter und schafft eine materielle Grundlage für die Entstehung eines eigenen
„vierten“ Lebensabschnittes23.
Kritik am Taktgeber-Modell
Wie bereits ausgeführt geht dieses Modell implizit von der Definition des „Normalen
Lebenslaufes“ als (männlichen) Lebenslauf in Erwerbstätigkeit aus und spiegelt daher die
unterschiedlichen Lebenslagen – und die damit verbundenen unterschiedlichen
sozialpolitischen Interventionsbedürfnisse – von Frauen nur ungenügend wieder. Es ließe
sich aber an vielen Beispielen zeigen, dass es sich dabei weniger um einen Fehler des
darstellenden Modells handelt als um ein systemimmanentes Merkmal des Sozialstaates
bismarckscher Prägung, der in seiner erwerbszentrierten Zuerkennung von Leistungen
tatsächlich von einer „Normalerwerbsbiografie“ ausgeht und individuelle Abweichungen
21
Kritisch anzumerken ist, dass dieses Modell auch seine Schwächen hat, es ist in gewissem Sinn ahistorisch und es erfasst
die Genderdimension des Sozialstaatsproblems nicht, siehe dazu weiter unten.
22
Das verbreitete Pflegerisiko wurde paradoxerweise durch den Fortschritt der Medizin und die damit einhergehende längere
Überlebbarkeit von chronisch-degenerativen Schädigungen bzw. Behinderungen wesentlich mitgeschaffen.
23
Obwohl das Pflegerisiko prinzipiell altersunabhängig ist, kommt die Pflegesicherung zu etwa 80% hochbetagten Menschen
zugute; siehe Badelt et.al., 1997
Leittext März 2006
Seite 63
durch Minderleistungen sanktioniert, was in einigen Leistungsbereichen, insbesondere im
Pensionssystem, wo zwei systematische Abweichungen weiblicher Erwerbsbiografien von
der „Normalbiografie“ (niedriger Verdienst, kürzere Erwerbszeiten) multipliziert werden, zu
einer genderspezifischen Schere in den Leistungsbezügen führt, die deutlich größer ist als
die Schere in den Aktivbezügen.
Nicht mehr adäquat abgebildet ist im Taktgeber-Modell die Tatsache, das Bildung schon
längst nicht mehr nur den Beginn des Erwerbslebens strukturiert, also seine WeichenstellerFunktion nicht nur am Lebensanfang einnimmt, sondern dass „lebenslanges Lernen“ bereits
zu einer Regelanforderung bei der Strukturierung der Erwerbsbiografie geworden ist. Vor
allem in Zeiten von Einbrüchen der Erwerbsbiografie, insbesondere bei längerer
Arbeitslosigkeit sind Bildungsmaßnahmen durchaus als lebensstrukturierende Maßnahmen
anzusehen.
5.1.2.2 Das De-Kommodifizierungsmodell
Diese prägende Rolle des Sozialstaates bei der Entstehung und Veränderung des modernen
Lebenslaufes ist an der jeweiligen Mächtigkeit seiner de-kommodifizierenden Wirkung zu
operationalisieren. Unter De-Kommodifizierung (abgeleitet von commodity, die Ware) wird
nach Esping-Anderson (Esping-Anderson 1998) die Bereitstellung alternativer,
nichtmarktfähiger Mittel der Wohlfahrtsproduktion verstanden. Je höher der Grad der DeKommodifizierung durch Sozialleistungen, desto größer ist die Unabhängigkeit des einzelnen
Individuums (insbesondere in Notlagen wie Krankheit, Arbeitslosigkeit oder Alter) gegenüber
den Zwängen des Marktes. Anders gesagt: „De-Kommodifizierung stärkt den Arbeiter und
schwächt die absolute Macht des Arbeitgebers. Eben deshalb haben sich letztere immer
gegen De-Kommodifizierung gesträubt.“ (Esping-Anderson 1998:37). Dieses Modell
orientiert sich an der Schaffung von drei unterschiedlichen „Freiheitsgraden“ zur
Überwindung „kapitalistischer“ Abhängigkeiten im Erwerbssystem.
Kritik am De-Kommodifizierungs-Modell
Auch diesem Modell muss kritisch entgegen gehalten werden, dass es nicht gendersensibel
ist, denn es übersieht, dass weibliche Lebenszusammenhänge in bedeutendem Ausmaß in
nicht einmal noch kommodifizierten Tätigkeiten stattfinden. Sowohl die Reproduktionsarbeit
als auch (was insbesondere für Sozialarbeit relevant ist) Arbeit für das Gemeinwesen
(Nachbarschaftshilfe, ehrenamtliche Arbeit), aber vielerorts auch illegale oder halblegale
Arbeit (z.B. die von ausländischen Frauen erbrachte und nur mit einem Taschengeld
entlohnte 24-Stunden-Betreuung – siehe Prochazkova/Schmid, 2005) wird (fast
ausschließlich) von Frauen in einem Status, der durchaus als noch nicht einmal
kommodifiziert zu beschreiben ist, durchgeführt. Aus unserer Sicht falsch verstandene DeKommodifizierung (etwa über ein Basislohnmodell) könnte durchaus dazu führen, dass
weitere Tätigkeiten in den vorkommodifizierten Raum verlegt werden (so zeigt zum Beispiel
das niederländische Sozialmodell zwar eine relativ hohe Grundsicherung aber die höchste
Teilzeitquote von Frauen in der gesamten EU und gleichzeitig einen hohen Anteil
ehrenamtlicher (Sozial-) Arbeit durch Frauen).
Leittext März 2006
Seite 64
Weiters wird dem Modell von Esping-Anderson auch vorgeworfen, es sei bei der
Klassifizierung der europäischen Sozialstaaten in die von ihm entworfenen drei Gruppen
nicht in der Lage, historische Veränderungen in den Sozialstaatsregimen zu erkennen und
adäquat abzubilden (ausführlicher zu dieser Kritik siehe in Lessenich/Ostner, 1998).
5.1.2.3 Flexicurity – ein Gendermodell
In feministischen Analysen zur Arbeit im 3. Sektor (vgl. Andruschow u.a. 2001) werden
emanzipatorische Arbeits- und Lebensmodelle untersucht. Grundsätzlich wird hier der Begriff
„Arbeit“ neu gewertet und nicht nur als „Erwerbsarbeit“ gefasst. Bedeutsam sind dabei
Ansprüche auf Ganzheitlichkeit (Zusammenhänge zwischen den verschiedenen Arbeits- und
Lebenssphären), Gleichheit und Subjektivität und die Vorstellung dies in „lokalen
Partnerschaften“ zu verwirklichen. In eine Neubestimmung und -bewertung von Arbeit sind
jedenfalls die Familien- und "Care"-Arbeit, ehrenamtliche Arbeit, politische und kulturelle
Arbeit einzubeziehen. Die dabei angewandte feministische Systemkritik beschäftigt sich mit
der Dominanz der warenförmigen, profitorientierten Produktion von Mitteln über die
unmittelbare Reproduktion des Lebens und mit der Frage, wie eine ausgeglichene/gleiche
Teilnahme von Frauen an Erwerbsarbeit und eine ausgeglichene/gleiche Teilnahme von
Männern an Reproduktionsarbeiten erreicht werden kann. Zusätzlich sind auch noch
Freiräume für soziale, kulturelle, ökologische Aktivitäten etc. zu schaffen. Ein konkreter
Vorschlag von Heide Mertens dazu lautet: "jeder und jede hat bei einer drastisch reduzierten
Erwerbarbeit auf vier, höchstens sechs Stunden am Tag auch Zeit für Versorgungsarbeit und
politische Arbeit" (2001:160).
Mechthild Jansen formuliert als Ziel ein „Halbe-Halbe beim Trio: Arbeit, Zeit, Geld“ und Ingrid
Kurz-Scherf postuliert ein Fünfeck von Ökologie-Ökonomie-Soziales-Kultur-Demokratie. Uta
Meier beschreibt als Vision eine „Ökonomie des Erhaltens/Unterhaltens“.
Allgemein ist die Verbindung von privaten Lebensformen und dem Arbeitsmarkt eine
„Schlüsselfrage“ von feministischen Analysen. Ute Klammer hat dazu ein Modell der
"Flexicurity": ausgearbeitet, das eine Kombination aus „security“ und „flexibility“ darstellt.
Diese Forderung nach einer Verbindung von Sicherheit und Flexibilität gilt im Übrigen nicht
nur für Frauen, da auch für Männer die bisherigen Normarbeitsplätze schwinden und
"Patchworkbiographien" zur Regel werden.
Bausteine für „Flexicurity“ (vgl. Klammer 2001):
1.Der Zugang geringfügig erwerbstätiger Personen zu den sozialen Sicherungssystemen
(Einbeziehung von geringfügig Beschäftigten und von WerkvertragsnehmerInnen in die
Sozialversicherungspflicht).
2. Eine allgemeine Mindestsicherung. Bisher hat kein europäisches Land ein
Basiseinkommen, sondern alle beziehen sich auf "Bedürftigkeitsprüfungen", die meist mit
Staatsbürgerschaft und mit Wohnort verknüpft sind. (Subsidiär: nach Arbeit, Unterhalt,
Vermögen).
3. Eine Individualisierung von Ansprüchen. Bisher erfolgt häufig eine Verknüpfung mit dem
Familienstand und einer besonderen Betonung der Ehe.
Leittext März 2006
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4. Eine Sicherung bei Arbeitsmarktübergängen und eine Aktivierungspolitik.
a) Zwischen den fünf typischen Übergängen – reduzierte Arbeit – Vollzeit – Privathaushalt
("Care-Debatte“) – Ruhestand und Ausbildung/Weiterbildung – sind "Brückenbildungen"
erforderlich.
b) Aktivierung von Langzeitarbeitslosen: hier werden „Schonjobs“ mit Lohnzuschüssen und
Jobs in den Bereichen Umweltschutz, Kultur, Gesundheit und Pflege vorgeschlagen.
"Flexicurity" ist als eine gesamtgesellschaftliche Strategie zu verstehen und anzulegen. Die
aktuelle Ausgangslage dazu: "Eine Flexibilisierung, die für einen großen Teil der
Bevölkerung mit neuen Risiken und neuen Phasen des Unterstützungsbedarfs verbunden
ist, kann nur dann sozial abgefedert und unterstützt werden, wenn die Bereitschaft zur
gesellschaftlichen Solidarität und Umverteilung über die Sozialsysteme (wieder) gestärkt
werden kann." (Klammer 2001:265).
Die von Esping-Andersen (1990) erstellte Typisierung von sozialer Sicherung in Europa –
liberaler, konservativ-koporatistischer und sozialdemokratischer Wohlfahrtsstaat – wird hier
noch um einen vierten Typ erweitert, den „mediterran/rudimentären Wohlfahrtsstaat“ mit
einem geringem Sozialtransfer und einer primären Zuständigkeit der Familie für die
Sozialversorgung. Neben einer guten Gesundheitsvorsorge gibt es keine/kaum Sicherung
gegen Arbeitslosigkeit, Alter und/oder sonstige Bedürftigkeit (vgl. Klammer 2001).
5.1.2.4 Privatisierungsorientierte Sozialstaats-Modell
Auch sozialpolitische Ansätze, die dem neoliberalen oder neokonservativen Denken
verpflichtet sind (und diese bilden heute den Mainstream), betrachten de-kommodifizierende
Wirkungen nicht als das Ziel der Sozialpolitik, sondern als unerwünschte, störende und
daher zu vermeidende oder zu verhindernde (Neben-)Wirkung des Sozialstaates. DeKommodifizierende Wohlfahrtsstaaten sind erst jüngeren Datums und haben ihre Entfaltung
in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Eine „minimalistische Definition derselben
müsste enthalten, dass ihre Bürger ungehindert und ohne drohenden Verlust des
Arbeitsplatzes, ihres Einkommens oder überhaupt ihres Wohlergehens ihr Arbeitsverhältnis
verlassen können, wann immer sie selbst dies aus gesundheitlichen, familiären oder
altersbedingten Gründen oder auch solchen der Weiterbildung für notwendig erachten;
sprich: wenn sie dies für geboten halten, um in angemessener Weise an der sozialen
Gemeinschaft teilhaben zu können“ (Esping-Anderson, 1998:38). Wenn man die Funktion
entwickelter Sozialstaaten über ihre de-kommodifizierende Wirkung definiert, wird deutlich,
wieso eine Reduktion de-kommodifizierender Wirkungen im Zentrum konservativer und
neoliberaler Sozialpolitik steht. Ziel ist dabei, die Arbeitskraft warenähnlicher und somit
„marktfähiger“, also in der Tendenz billiger zu machen.
Leittext März 2006
Seite 66
Kritik an diesem Sozialstaatsmodell
Der Sozialstaat ist aber nicht nur aus der Sicht der (mehr oder weniger) beschränkten
Marktfähigkeit der Arbeitskraft zu definieren, sondern auch von seiner strukturellen und
seiner Angebotsseite her. Nach der von Karl Mannheim (vgl. z.B. Mannheim 1980)
getroffenen Unterscheidung zwischen „substanzieller“ und „funktioneller“ Rationalität fördert
der auf die Befriedigung abstrakter, verrechtlichter Bedarfe gerichtete Sozialstaat jene
funktionelle Rationalität, die ihre Zwecke nicht in sich findet, sondern sich nach den
vorhandenen (sozialstaatlichen) Angeboten richtet. Leistungen werden nicht (nur) in
Anspruch genommen, weil eine Notlage besteht, sondern (auch) weil die vorhandenen und
verrechtlichten Angebote (finanzielle) Vorteile bringen.
Dies ist nicht negativ zu bewerten, wenn damit die Schlussfolgerung zu verbinden ist, dass
gerade dieser Zusammenhang den größeren Zusammenhalt des Solidarsystems schafft:
Beitragsleistungen stehen in einem nachvollziehbaren Verhältnis zu beanspruchbaren
(beanspruchten) Leistungen; die Solidargemeinschaft wird durch (fast) alle Glieder der
Gesellschaft gebildet, was erst ein hohes allgemeines Leistungsniveau bei niedriger
durchschnittlicher Beitragsbelastung ermöglicht. Diese Schlussfolgerung ist für jede
„Treffsicherheits-Diskussion“, deren (verdecktes) Ziel nicht die Zerschlagung der
Solidargemeinschaft ist, wesentlich zu beachten.
5.1.2.5 Das Modell des österreichischen Sozialstaates
Der österreichische Sozialstaat orientiert in einem umfassenden, verrechtlichten und tief
gestaffelten kausalen System mit finalen Elementen (z.B. Pflegesicherung) auf die
Absicherung jener Risken, die typischerweise in Zusammenhang mit dem Erwerbsleben (des
Familienerhalters) entstehen (Alterssicherung, Ausbildung) oder entstehen können
(Krankheit, Arbeitslosigkeit, Behinderung). Er basiert auf einem gesetzlich und
korporatistisch
regulierten
Arbeitsmarkt.
„Arbeitsmarktferne“
Risken
(Armut,
Wohnungslosigkeit, soziale Folgen von Suchterkrankungen oder Haftentlassung) werden
demgegenüber subsidiär auf einer zweiten (wesentlich den Bundesländern überlassenen)
Regelungsebene
unter
Mitwirkung
von
Wohlfahrtsverbänden
behandelt.
Der
Problemlösungsmächtigkeit von Familie und Nahraum kommt – ungeachtet ihrer veränderten
gesellschaftlichen Stellung – nach wie vor eine große Bedeutung zu; die Riskenabsicherung
über den Markt ist demgegenüber in Österreich gering entwickelt.
Historisch ruht der Sozialstaat auf mehreren Säulen: Eine stark von den Gemeinden (und
den Ländern) getragene subsidiäre und auf die Familienselbsthilfe orientierte
Grundsicherung (aus der dann die moderne Sozialhilfe wie die sozialen Dienste entstanden
sind) ist die älteste Säule, parallel dazu sind im 19. Jahrhundert die kollektiven
genossenschaftlichen und gewerkschaftlichen Selbsthilfeeinrichtungen (Solidarkassen)
entstanden. Als dritte Säule ist im letzten Drittel des 19. Jahrhunderts der
Sozialversicherungsstaat bismarckscher Prägung begründet worden. Dieser wurde jedoch
erst in der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts umfassend ausgebaut. Heute schützt der
Sozialstaat nahezu die gesamte Bevölkerung (als Selbst- oder Mitversicherte) in der
gesetzlichen Arbeitsunfall-, Kranken- und Pensionsversicherung. Allerdings sind diese
Leittext März 2006
Seite 67
Sicherungssysteme berufsständisch aufgebaut und verfügen über unterschiedlich hoch
entwickelte Sicherungsleistungen. Ebenfalls unterschiedlich aufgebaut sind die
Sicherungsleistungen bzw. die Strukturen der Daseinsvorsorge auf Länder- und
Gemeindeebene.
In den letzten drei Jahrzehnten wurde der Sozialstaat durch zusätzliche bedarfsorientierte
Leistungen der Pflegesicherung und der Familienunterstützung (monetärer und
nichtmonetärer Natur) ergänzt. Auch das Bildungssystem ist breit ausgebaut, aber nur
bedingt horizontal durchlässig24. Betriebliche und über den Markt vermittelte private
Leistungen haben demgegenüber eine geringe Tradition, ihre Bedeutung nimmt jedoch
gegenwärtig (zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung) deutlich zu.
Die Diskussion über die Wechselwirkungen zwischen der Entwicklung des österreichischen
Sozialstaates und der Sozialarbeit in Österreich wird im Rahmen dieses Textes noch zu
führen sein.
5.1.3 Sozialstaat im Umbruch
Die europäischen Sozialstaaten befinden sich gegenwärtig in einer doppelten
Umbruchsituation, einerseits gekennzeichnet durch immer stärker werdende innere
Strukturdifferenzen (vgl. z.B. Bieling 2000), andererseits geprägt durch die schwächer
werdende Finanzierungsbasis in Folge der EU-weiten Budgetkonsolidierungen.
Innere Strukturdifferenzen: Die Entstrukturisierung von Lebensphasen und die
Pluralisierung von Lebensstilen führt zu neuen horizontalen, überwiegend kulturell und durch
Lebensweisen bestimmte Ungleichheitsdimensionen, welche die bestehenden wesentlich
von der je unterschiedlichen Stellung im Erwerbsprozess gebildeten Ungleichheitslagen (an
denen sich sowohl Sozialstaaten des Bismarck- wie des Beveridge-Typs orientieren)
überlagern und in manchen Bereichen bereits ersetzen. So entstehen neue Risken, die nur
zum Teil anerkannt (und damit sozial abgesichert) sind, z.B. Wohnungslosigkeit oder
Überschuldung von Privathaushalten. Die eigentliche Brisanz dieser Risken erwächst
daraus, dass sie zwar klassische Armutsrisken sind, aber keineswegs mehr auf traditionelle
„Randgruppen“ beschränkt werden können, sondern in alle gesellschaftliche Gruppen und
soziale Schichten diffundieren. Diese Risken sind nicht mehr allein durch klassische, auf die
Einzelfallarbeit orientierte Sozialarbeit zu bearbeiten, sondern verlangen eine umfassende
gesellschaftliche Lösung. Diese ist in den genannten Problemfeldern in unterschiedlichem
Ausmaß bereits eingeleitet. Einheitliche „Patentlösungen“ wie das wirtschaftsliberale Modell
einer einheitlichen Grundsicherung25 sind jedoch – zumindest in einem Sozialstaatsregime
bismarckscher
Prägung
–
unzureichend.
Die
Sicherung
einer
minimalen
Gesellschaftsteilhabe in diesen (und anderen) „neuen“ gesellschaftlichen Problemfeldern
erfordert vielmehr die Schaffung und Abstimmung von „maßgeschneiderten“
Mindestsicherungen und Leistungsangeboten26 in verschiedenen Lebensbereichen.
24
insbesondere durch die differenzierende Sekundarstufe
Hier sind Ansätze bedarfsorientierter Mindestsicherung ausdrücklich nicht gemeint.
26
z.B. der privaten Schuldenregulierung oder der Delogierungsprävention
25
Leittext März 2006
Seite 68
Die zunehmende De-Institutionalisierung des Lebenslaufes korrespondiert jedoch mit einem
Sozialstaat, der sich immer noch schwerpunktmäßig auf einen (über den Normalarbeitstag
des Familienerhalters institutionalisierten) „Normal-Lebenslauf“ bezieht. Dieser Sozialstaat
kommt jedoch durch die gegenwärtigen kollektiven biografischen Entwicklungen unter Druck
- Berufsanfänger gelten als „zu alt“, PensionswerberInnen hingegen als „zu jung“.
Aus diesen inneren Strukturdifferenzen des Sozialstaates ergeben sich mehrere
Diskurszusammenhänge, die jedoch hier nicht weiter ausgeführt werden können.

Diskurs um Krise und Zukunft der Erwerbsarbeit

Kommunitaristischer
Gemeinschaft

Diskurs um das Erkennen der Mechanismen und Dynamiken des sozialen und
soziologischen Umbruches

Diskurs um das Verhältnis von Industriegesellschaft und nachindustrieller
Gesellschaft bzw. um „Fordismus“ und „Post-Fordismus“.
Diskurs
um
das
Verhältnis
von
Gesellschaft
und
Durch die „Ent-Normalisierung“27 der Lebensläufe stimmt die traditionelle verrechtlichte
Programmatik sozialer Sicherungssysteme heute zunehmend weniger mit der Entwicklung
realer Lebensverläufe überein. Auf der einen Seite kann das als (vorübergehende oder
verfestigte) Ausgrenzung, auf der anderen jedoch auch als (relative) Überversorgung erlebt
werden.
Geschwächte Finanzbasis: Der heute in allen EU-Staaten vorherrschende Druck auf den
Sozialstaat, der sich durch eine verengte Finanzierungsbasis ergibt, hat mehrere Ursachen:
Veränderte Funktionsweisen der Wirtschaft (z.B. durch einen Rückgang der
durchschnittlichen Wachstumsraten aber auch der Inflation in den letzten beiden
Jahrzehnten), der Arbeitsmärkte (wachsende Arbeitslosigkeit bei zunehmender
Beschäftigung und Verfestigung segmentierter Teilarbeitsmärkte) sowie der Geldmärkte
(verstärkte Bedeutung der Börsen) und die Auswirkungen der wissenschaftlich-technischen
Revolution einerseits, der Globalisierung (zu einer differenzierten Globalisierungssicht siehe
etwa Sallmutter 1998) wie der EU Konvergenzpolitik (Wirtschafts- und Währungsunion) auf
der anderen Seite führen in den letzten beiden Jahrzehnten zu einer zunehmenden
Dominanz der Staatsschulden-Debatte auf alle wirtschafts- und sozialpolitischen
Entscheidungen.
Aus Sicht der Sozialpolitik wird diese Entwicklung durch die verstärkte Deregulierung und
Dezentralisierung der Arbeitsmärkte und die Einflüsse wachsender Lohnflexibilität auf die
Beitragsentwicklung der Sozialversicherungen verschärft. Verstärkt wird der Druck durch
eine Erwartungsdebatte bezüglich der in den kommenden drei Jahrzehnten zu erwartenden
zusätzlichen demografischen Auswirkungen auf die Leistungsmächtigkeit der
Sozialversicherung und des Sozialstaates.
Aus der geschwächten Finanzierungsbasis des Sozialstaates ergeben sich wiederum
folgende Diskursfelder:
27
Allerdings ist heute kaum mehr bestimmbar, was denn „normal“ sei
Leittext März 2006
Seite 69



Diskurs über die Treffsicherheit von Sozialleistungen
Diskurs über den Wechsel von kausalen zu (nicht mehr erwerbsbezogenen) finalen
Sozialleistungen
Diskurs über eine Reduktion der Versorgungsniveaus

Diskurs über eine zunehmende Riskenprivatisierung vor dem Hintergrund eines
(durchschnittlich) gewachsenen Wohlstandsniveaus wie einer (zumindest
postulierten) zunehmenden Staatsverdrossenheit

Diskurs über den Umstieg von der umlagefinanzierten Sozialversicherung zu einer
kapitalgedeckten börsenfinanzierten Privatversicherung

Diskurs über die Bedeutung der
Wohlstandssicherung und -entwicklung
Standortsicherung
für
die
zukünftige
Eine Frage rückt dabei immer mehr in den Mittelpunkt der sich an der geschwächten
Finanzbasis des Sozialstaates orientierenden gesellschaftlichen Diskussion: Wird die
umfassende Sozialstaatlichkeit (Sicherheit, Produktivität, sozialer Frieden) als Standortvorteil
im Wettbewerb der Märkte abgelöst werden durch eine Reduktion „sozialer“ Kosten als
Wettbewerbsvorteil?
Nach den Vorstellungen der EU-Kommission und einiger nationalen Regierungen sollen die
nunmehr auf Grund seiner geschwächten Finanzbasis vom Sozialstaat nicht mehr (im
notwendigen Ausmaß) zu erbringenden Leistungen zunehmend vom Dritten Sektor, der so
genannten Sozialwirtschaft erbracht werden.
5.1.4 Das „Wohlfahrtsdreieck“ – Die Verortung intermediärer Sozialpolitik
Komplexe Sozialstaaten am Ende des 20. Jahrhunderts können auch als
„Wohlfahrtsgesellschaften“ bezeichnet werden. In ihr vernetzen sich Leistungen, die auf
verschiedenen Ebenen und durch verschiedene Träger erbracht werden. Für die Darstellung
des Wechselverhältnisses von Staat, Markt und Eigenarbeit sowie die Bedeutung der
unterschiedlichen Positionen im dazwischen liegenden intermediären Raum hat sich
international der Begriff des „Wohlfahrtsdreiecks“ eingebürgert (vgl. z.B. Evers 1990;
Evers/Ostner/Wiesenthal 1989; Evers/Wintersberger 1990; Kaufmann 1987).
5.1.4.1 Das Modell als Erklärung von Sozialer Aktivität im intermediären Raum
Dieses Modell des Wohlfahrtsdreiecks will versuchen,
„(a) einige Dimensionen festzulegen, innerhalb derer sich so etwas wie strukturelle
Charakteristiken der organisierenden Größen von Markt, Staat und Haushalt/Gemeinschaft
beschreiben lassen
(b) freie Träger und Organisationen zu diskutieren, die diese bei Markt, Staat und
Haushalt/Gemeinschaft jeweils dominierenden Prinzipien und Merkmale in sich
verschränken“ (Evers 1990:195). Diese Sphäre sozialer Initiativen innerhalb des
Wohlfahrtsdreiecks wird als intermediärer Raum bezeichnet.
Leittext März 2006
Seite 70
STAAT
X
Sozialversicherung
X Genossenschaft
Steuerbegünstigte
Zusatzpension
X
X Freie Kindergruppe
X Gesundheitsprävention
X Selbsthilfegruppe
MARKT
EIGENARBEIT
Abb. 9: Sozialpolitische Handlungsfelder im Wohlfahrtsdreieck
Sozialpolitik findet an den drei Eckpunkten des Wohlfahrtsdreiecks statt, aber auch an den
Linien oder im intermediären Feld zwischen den Eckpunkten. Einige Beispiele sollen dies
illustrieren.
So findet sich zum Beispiel eine steuerbegünstigte private Zusatzpension auf der
Verbindungslinie zwischen Markt und Staat, denn sie wird von Versicherungsunternehmen
am Markt angeboten, aber durch Steuererleichterungen vom Staat unterstützt. Präventive
Gesundheitsprogramme, etwa eine Schutzimpfung oder eine Vorsorgeuntersuchung, finden
sich auf der Linie zwischen Staat und Eigenarbeit, denn hier setzt der Erfolg neben dem
staatlichen Angebot die aktive Beteiligung der Begünstigten voraus.
Sozialpolitische Handlungsfelder finden sich heute nicht nur an den Eckpunkten und
Verbindungslinien zwischen Staat, Markt und Eigenarbeit, sondern zunehmend auch in der
Fläche dieses Wohlfahrtsdreiecks, die hier als intermediärer Raum bezeichnet wird. Große
Wohlfahrtsträger wie das Rote Kreuz treten am Markt der SpenderInnen und der
LeistungskäuferInnen (z.B. Krankentransport) auf, sind aber auch auf staatliche Förderungen
und in mehr oder weniger hohem Ausmaß auf private ehrenamtliche Mitarbeit angewiesen.
Eine Wohnbaugenossenschaft wiederum ist eine am Markt auftretende Eigenorganisation
der GenossenschaftlerInnen, die aber (etwa bei Wohnbaugenossenschaften) auf staatliche
Unterstützung angewiesen ist. Auch die gesetzliche Sozialversicherung, die staatlich
reglementiert und finanziert wird, deren Geschäftsführung in Selbstverwaltung durch die
VertreterInnen der Versicherten erfolgt und die auch als MarktanbieterInnen (etwa bei
Rehabilitationsleistungen) auftritt, befindet sich genau genommen im intermediären Raum.
Aber den eigentlichen Inhalt (die „Fläche“) des intermediären Raumes bieten jene
Sozialinitiativen, Selbsthilfegruppen und Sozialprojekte, die als lebendiger und innovativer
Kern der Sozialwirtschaft gelten. Selbsthilfegruppen (oder wie in unserem Bild freie
Kindergruppen) werden stark von Eigenarbeit getragen, bekommen oft staatliche
Leittext März 2006
Seite 71
Subventionen (etwa durch eine von der aktiven Arbeitsmarktpolitik finanzierte Stelle),
verkaufen ihre Leistungen aber fallweise auch über den Markt an Interessierte, die nicht
selbst aktiv mitwirken wollen. Diese intermediären Einrichtungen sind in der Regel über den
Zeitverlauf relativ instabil. So kann eine autonome Kindergruppe, die auf eine AMSgeförderte Hilfskraft zurückgreifen kann und freie Kinderplätze auch an andere Eltern vergibt,
wieder verschwinden, wenn die Kinder der ursprünglichen InitiatorInnen aus dem
Kindergruppenalter herausgewachsen sind. Ihre Arbeit kann aber auch von anderen Eltern
übernommen werden. Ebenso ist denkbar, dass die ursprünglichen InitiatorenInnen die
Gruppe als Privatkindergarten weiterführen. Genauso vorstellbar ist jedoch, dass die
Gemeinde diese Gruppe in ihre Obhut nimmt und diese innovative Pädagogik in ihr
Regelinstrumentarium übernimmt. Andererseits kann die Kindergruppe nach dem Auslaufen
staatlicher Subventionen aber auch wiederum zu einer rein auf Eigenarbeit und eigenes Geld
aufgebauten Initiative der betroffenen Eltern werden. So kann sich die Einrichtung aus dem
intermediären Raum durchaus wieder zu den Eckpunkten dieses Wohlfahrtsdreiecks
bewegen, es beschreibt daher immer nur Momentaufnahmen, nicht aber historische
Bewegungen. Viele Wege sind offen, hohe Dynamik ist gesichert.
Die Organisationen des intermediären Raumes sind gerade wegen ihrer zeitlichen (und
finanziellen) Instabilität aber oft Träger von Kritik und damit von sozialpolitischen
Innovationen. Sie sind kritisch dem Staat gegenüber, weil sie dem von der Öffentlichen Hand
angebotenen Modell (z.B. dem Gemeindekindergarten) ein eigenes pädagogisches Modell
gegenüber stellen, aber auch, weil sie die geringen finanziellen Aufwendungen des Staates
für Kinderbetreuung kritisieren. Sie sind kritisch gegenüber dem Markt, weil sie rein
marktwirtschaftliche Vermittlung alternativer (pädagogischer) Konzepte ablehnen und sie
sind kritisch gegenüber der Familienarbeit, weil sie der Überzeugung sind, dass
gesellschaftlich wichtige Arbeit auch von der Gesellschaft zumindest mitfinanziert werden
muss. Aus dieser dreifach kritischen Ausgangslage ergibt sich auch das besondere
Innovationspotential der Einrichtungen („Projekte“) des intermediären Raumes.
5.1.4.2 Das Modell als Erklärung politischer Zuordnung von Sozialpolitik
Das Wohlfahrtsdreieck eignet sich jedoch nicht nur als Erklärungsinstrument für vielfältige
soziale Initiativen im intermediären Raum. Es kann auch als Modell zum besseren
Verständnis der Verbindung sozialpolitischer Aktivitäten und ideologischer Bindung der
AkteurInnen dienen. Denn es lassen sich die klassischen sozialpolitischen
Wohlfahrtskonzepte und Ideologien (liberal, christlich-sozial, sozialdemokratisch
/sozialistisch) bei einiger Vereinfachung im Wohlfahrtsdreieck verorten. So wird eine (freilich
vereinfachte) ideologische Zuweisung sozialdemokratischer bzw. sozialistischer Ansätze
genauso wie liberaler Wohlfahrtstheorien und den Grundlagen der christlichen Soziallehre zu
den jeweiligen Polen ihres Ansatzes, dem Staat, dem Markt und der Eigenarbeit bzw. der
Familie möglich.
Diese vereinfachte Sichtweise hilft, die klassischen Wohlfahrtstheorien politisch zu verorten.
Leittext März 2006
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STAAT = Sozialistisch
EIGENARBEIT = christlichsozial
MARKT = liberal
Abb. 10: Politische Zuweisung im Wohlfahrtsdreieck
Diese vereinfachte Sichtweise hilft, die klassischen Wohlfahrtstheorien politisch zu verorten:
Sozialistische
Wohlfahrtstheorien
Liberale
Wohlfahrtstheorien
Sozialismus
Sozialdemokratie
Kommunismus
Wirtschaftsliberale
kirchliche Soziallehre
rechte Liberale
katholische Sozialakademie
Reagonomics
christliche Volksparteien
"Protestantische Ethik" nach Max
Weber
Gesellschaftshilfe über den
Staat
Sozialpolitik von "oben" Verantwortung des Staates
Gesellschaftshilfe über den
Markt
Sozialpolitik von "innen"
Selbstverantwortung der
Individuen
Wettbewerb der
LeistungserbringerInnen
Leistungskauf
Verteilung über persönlichen
Erfolg
Gesellschaftshilfe
durch
Verzicht
Sozialpolitik von "unten" –
Subsidiarität – die jeweils
kleinste Einheit soll helfen
Familienbezug
Freiwilligkeitsprinzip
Verteilung über persönliche
Opfer
Selbsthilfe im Kollektiv
= Genossenschaft
Selbsthilfe durch
wirtschaftlichen Erfolg
Selbsthilfe in den kleinen
Netzwerken
Erwerbsbezogene
Verteilungspolitik
Sozialpolitik
Äquivalententausch
Politik der großen Einheiten
Sachleistungsprinzip
Verteilung über
Erwerbsarbeit
Leittext März 2006
Christlichsoziale
Wohlfahrtstheorien
als Armutspolitik
Seite 73
Spätestens mit der Verlagerung sozialpolitischer Aktivitäten in den „intermediären Raum“ (in
die „Fläche“ des Wohlfahrtsdreiecks) verliert diese klassische „politische“ Zuweisung von
Sozialpolitik und ihren Ansätzen viel von ihrer Erklärungsmächtigkeit. Zumindest die
Aktivitäten im intermediären Raum sind nach diesem Modell (und oft nach unserer
klassischen politischen Lesart) nicht mehr eindeutig (partei-)politisch zuzuordnen.
Allerdings eignet sich dieses Bild nicht, den „Dritten Sektor“ abzubilden, den Evers
(1990:194) beschreibt als „Nicht Sektor, sondern intermediärer Bereich – Soziale Träger und
Projekte als organisatorische Vermittler heterogener Ziele, Motive und Arbeitsformen.“. Es ist
ein Abbild, welches die Innovationskraft im Sozialstaatsmodell deutlich machen kann, aber
nichts über die Organisationsform und die verschiedene Arbeitsweise in den jeweiligen
Teilen aussagt. So können intermediäre Arbeiten durchaus in Selbsthilfeform erfolgen, aber
auch in Form einer Drittsektororganisation; Drittsektororganisationen (z.B. eine
Wohnbaugenossenschaft) können sich wiederum auch auf der Linie zwischen „Staat“ und
„Markt“ befinden. Die Abgrenzung zwischen den beiden Bildern wird deutlich, wenn wir
unsere Begrifflichkeit vom Dritten Sektor entwickelt haben. Davor ist es jedoch noch
notwendig, die drei Ebenen der sozialen Intervention (informell, intermediär, institutionell)
einzuführen.
5.1.4.3 Sozialarbeit im Wohlfahrtsdreieck
Sozialarbeit findet sich heute nach wie vor im staatlichen Bereich (also im Pol „Staat“ in
unserem Wohlfahrtsdreieck), insbesondere bei Ländern und Kommunen, aber auch bei
Sozialversicherungsträgern. Aber sie findet sich in immer größer werdendem Ausmaß auch
in der „Fläche“ des Wohlfahrtsdreiecks, also im intermediären Raum und in geringem (aber
wachsenden) Ausmaß auch am Pol „Markt“ des Wohlfahrtsdreiecks. Der bedeutendste, und
zwar nicht nur mengenmäßig, sondern auch von seiner Innovationskraft her gesehen, Anteil
der Sozialarbeit findet sich im intermediären Raum, erbracht, sowohl von großen
(traditionellen wie neuen) Wohlfahrtsträgern wie auch von kleinen Organisationen.
5.1.5 Die drei Ebenen solidarischer Unterstützung
Von einem anderen Blickwinkel betrachtet können soziale Unterstützungsnetze in drei Stufen
verstanden werden (vgl. Hovorka et.al 1996:29ff):

Informelle oder primäre Netzwerke – sie sind gering und ohne umfassende formale
Festlegungen organisiert. Neben dem Haushalt als der kleinsten überindividuellen
Unterstützungseinheit sind dies die Familie und in größerer Distanz FreundInnen,
NachbarInnen und ArbeitskollegInnen.

Intermediäre oder sekundäre Netzwerke – sie sind mehr oder weniger organisierte
Vereinigungen, die in Selbsthilfe, freiwilliger Laienhilfe/ehrenamtliche Hilfe und/oder
durch formell Beschäftigte in Einrichtungen der freien Wohlfahrt Hilfe und
Unterstützung anbieten.

Formelle Einrichtungen (Institutionen) oder
gesellschaftlich
(staatlich)
organisiert,
Leittext März 2006
tertiäre
es
Netzwerke
handelt
– sie
sich
sind
um
Seite 74
Unterstützungseinrichtungen auf gesetzlicher Basis (Trägerschaft durch den Bund,
die Sozialversicherungsträger, die Länder oder Gemeinden) oder um über den Markt
organisierte LeistungserbringerInnen mit einer relativ bürokratisch-strukturierten
Organisationsform (z.B. Privatversicherungen).
Auf allen drei Ebenen findet soziale Unterstützung statt, die jedoch oft nur unzureichend
aufeinander abgestimmt ist bzw. die Abstimmung der verschiedenen Angebote durch den/die
HilfeempfängerIn (oder seine/ihre) Familie selbst einfordert.
5.1.5.1 Die primäre (informelle) Ebene
Hier gilt es vor allem, einem Missverständnis vorzubeugen – Der Anstieg von Anforderungen
und Erwartungen an die Familie sei vor allem quantitativ, nicht qualitativ. Denn qualitativ
waren Familien immer der Raum, wo Menschen in Krankheit und Not Zuwendung und
Fürsorge erhalten haben, entweder im Haushalt oder während stationärer Pflege in Spital
oder Heim. Neu ist jedoch der Umfang dieser Anforderungen. Immer mehr Personen
erlangen ein immer höheres Alter, aber leben deutlich länger mit ihren Krankheiten, damit
auch mit ihrem Bedarf an Fürsorglichkeit. Gleichzeitig wünscht die Mehrheit der Menschen,
so lange es geht zu Hause gepflegt zu werden oder Angehörige zu pflegen.
Um zu klären, ob und wie weit Familien heute in der Lage sind, diese Aufgabe auch zu
bewältigen, ist es nötig, den Familienbegriff zu differenzieren (vgl. Schmid 1997:3ff) und drei
Formen der Begrifflichkeit von Familie zu unterscheiden:
 Die Haushaltsfamilie als die „Kernfamilie“ im klassischen Sinn. Sie besteht aus den im
gleichen Haushalt zusammenlebenden Angehörigen; hier leben in der Regel zwei,
seltener drei Generationen zusammen; mit steigendem Anteil alter Menschen und einer
zunehmenden Zahl von Menschen, die (noch) kinderlos zusammenleben, nimmt aber
auch die Zahl von Haushaltsfamilien zu, in denen nur eine Generation lebt.
Abgrenzungsprobleme erwachsen bereits dort, wo mehrere Generationen zwar in einem
Haus, aber in verschiedenen Haushalten leben.
 Die Rechtsfamilie als die Gruppe jener Menschen, die in einem durch das Familienrecht
definierten
Verwandtschaftsverhältnis
mit
den
daraus
abgeleiteten
Fürsorglichkeitspflichten stehen. Die Rechtsfamilie ist im Gegensatz zu den anderen
beiden Gruppen durch rechtliche und biologische Verhältnisse definiert, nicht aber durch
Beziehung.
 Die Beziehungsfamilie schließlich als jene Gruppe von verwandten und einander sonst
nahe stehenden Personen, die unabhängig von der räumlichen Nähe ihrer
Lebensverhältnisse durch vielfache und in der Regel stabile Bande der Beziehung, der
Zuneigung und der Freundschaft verbunden sind.
Aber es hieße, „Fürsorglichkeit“ der Familien insgesamt zu idealisieren und zu verklären,
wenn nicht hinzu zugefügt würde: Heute und nach wie vor wird der überwiegende Teil der
Fürsorglichkeitsarbeit durch Frauen erbracht. Dies gilt für die Kindererziehung, für einen
Großteil der Beziehungsarbeit in den Familien, für den überwiegenden Teil der
Leittext März 2006
Seite 75
Haushaltsarbeit, aber eben auch für Pflege und Sorge für Andere: fast 80% der
Betreuungspersonen von PflegegeldbezieherInnen sind Frauen, etwa ein Drittel älter als 60
Jahre (vgl. z.B. Badelt et.al. 1997:109ff).
5.1.5.2 Die sekundäre (intermediäre) Ebene
Damit Familien ihren – weit gehend selbst gestellten – Fürsorglichkeitsaufgaben gerecht
werden können, bedürfen sie vielfältiger Unterstützung. Hier kommt der Hilfe aus dem
intermediären Raum (aus dem „Inneren“ des oben beschriebenen „Wohlfahrtsdreiecks“)
große Bedeutung zu – einerseits zur Abdeckung von Hilfe und Fürsorglichkeit an jene
Personen, die sonst keine Hilfe erhalten und andererseits zur Unterstützung und Entlastung
der familiären Unterstützungsstrukturen. Familienentlastende intermediäre Einrichtungen
nehmen einen zentralen Raum ein, wenn es darum geht, familiäre Hilfsstrukturen zu erhalten
und zu stabilisieren.
Strukturen im intermediären Raum sind so umfangreich wie vielfältig. Die Bandbreite
erstreckt sich von Selbsthilfegruppen über kleine, lokal organisierte Vereine bis zu den
großen Wohlfahrtsträgern, den landesweit organisierten Beratungsstellen und den
Einrichtungen der Gesundheits- und Sozialsprengel. Ihre Aufgaben liegen in subsidiärer
Hilfe, Familienentlastung, Beratung, Mobilisierung, Betreuung, etc. Ohne intermediäre
Einrichtungen und den vielen Menschen, die hier hauptberuflich oder ehrenamtlich in Hilfe
und ihrer Organisation tätig sind, wäre der heutige Wohlfahrtsstaat nicht zu denken. Sie sind
aber gleichzeitig Ort experimenteller Sozialpolitik. Hier wird erst ausprobiert und entwickelt,
was in einigen Jahren zum Regelinstrumentarium öffentlicher Sozialpolitik werden könnte.
Die AnbieterInnen intermediärer Leistungen im Sozialbereich lassen sich nach ihrer
Angebotsstruktur in vier Bereiche gliedern:

Einrichtungen mit einem breiten Angebot, das verschiedene Bedürfnisse alter und
pflegebedürftiger Personen und ihrer Familien abzudecken versuchen.

Ambulante soziale Dienste, die auf Dienstleistung im Bereich der Hauskrankenpflege
und/oder der offenen Altenhilfe spezialisiert sind.

Einrichtungen, die vorwiegend Veranstaltungen und Beratungen, aber
Haushaltshilfen auf ehrenamtlicher Basis anbieten. Dazu gehören
Selbsthilfegruppen.

Soziale
Dienste
mit
SeniorInnenreisen etc).
spezifischen
Einzelangeboten
auch
auch
(Essenszustellungen,
Selbsthilfe und Freiwilligenarbeit bilden einen wesentlichen Bestandteil der Hilfe und
Unterstützung im intermediären Raum. Ohne die vielfältig organisierte ehrenamtliche
Mitarbeit in den Trägern der intermediären sozialen Dienste kann das hohe Niveau der Hilfe
für pflegebedürftigen Menschen und deren Familien kaum aufrechterhalten werden. Aber so
vielfältig intermediäre Einrichtungen auch sind, so unbefriedigend kann die Tatsache sein,
dass Fürsorglichkeitsstrukturen auf sie angewiesen sind. Denn intermediäre Einrichtungen
sind in der Regel nicht flächendeckend und verfügen nur über ein eingeschränktes
Leistungsangebot. Ihre Träger sind, sowohl örtlich wie von der Qualität und Qualifikation der
Leittext März 2006
Seite 76
Leistungen, auf die Aktivitätsbereitschaft und Aktivitätsmöglichkeit der Menschen vor Ort
angewiesen. Dadurch ergeben sich zwangsweise regionale Disparitäten in der Versorgung.
5.1.5.3 Die tertiäre (staatliche) Ebene
Tragfähige Fürsorglichkeit im familiären Nahraum kann nur aufrechterhalten werden, wenn
der Staat, und zwar sowohl Bund, Land und Gemeinden wie die gesetzlichen
Sozialversicherungen ihren Aufgaben nachkommen. Diese bestehen vor allem in der
Existenzsicherung, dem Schutz vor den Risken des Alters, der Krankheit und der
Arbeitslosigkeit, aber auch der Regulierung sozialer Verhältnisse und der umfassenden
Qualitätssicherung. Um die Fürsorglichkeitsfunktion der Familien und der intermediären
Einrichtungen aufrechterhalten und entwickeln zu können, sind daher einige
Rahmenbedingungen staatlicher Sozialpolitik unverzichtbar. Zu nennen wären insbesondere:



Familienentlastende
Dienste:
Auf
Grund
der
grundsätzlichen
Bedeutungsverschiebung von der Haushaltsfamilie zur Beziehungsfamilie ist
tragfähige Fürsorglichkeit auf stabile familienentlastende Dienste angewiesen, von
der Unterstützung bei der Kinderbetreuung bis zur Altenpflege. Die heute oft gesetzte
starre Alternative „nicht unterstützte Familienpflege oder Pflegeheim“ muss durch
einen
Fächer
differenzierter
und
flexibler
familienunterstützender
und
familienentlastender Dienste abgelöst werden. Dazu gehören Möglichkeiten der
Kurzzeitpflege genauso wie soziale Dienste, die von Bedarf und Zeit flexibel sind,
aber auch Angebote an Beratung, Supervision, psychologischer wie spiritueller
Betreuung. All diese Angebote müssen von Preis, Erscheinungsweise und Kultur so
gestaltet sein, dass sie von den Betroffenen und ihren Familien wirklich angenommen
werden.
Vernetzung: Notwendig ist nicht eine staatliche Gestaltung und Durchführung aller
Hilfsangebote, unumgänglich ist jedoch eine öffentlich gesteuerte Vernetzung der
Hilfe- und Fürsorglichkeitsstrukturen des informellen privaten Raums mit den
Angeboten der intermediären wie der öffentlichen Strukturen (vgl. Hummel 1991).
Notwendig für diese Vernetzung ist eine tragfähige Struktur der Information und
Kommunikation. Sozial- und Gesundheitssprengel können diese Strukturen bilden,
sind aber auf eine öffentliche, planende, strukturierende und regulierende SozialhilfeRaumordnungspolitik angewiesen. Diese muss unabhängig von ihrer formalen
Gestaltung den inhaltlichen Anforderungen einer koordinierten und flächendeckenden
Sozialpolitik gerecht werden.
Demokratisierung: Menschen sind heute wie je bereit, ihren sozialen
Verpflichtungen nachzukommen. Und sie beweisen es tagtäglich in vielfältigster
Form. Aber sie erheben immer stärker den Anspruch, bei der lokalen und
überregionalen Gestaltung der Hilfeleistungen mitzuwirken. Es empfiehlt sich daher,
die lokalen Netzwerkstrukturen, etwa die Gesundheits- und Sozialsprengel, in
geeigneter Form für die Mitgestaltung durch die Betroffenen weiter zu öffnen.
Leittext März 2006
Seite 77

Absicherung:
Schließlich
können
sich
familiäre
und
intermediäre
Fürsorglichkeitsstrukturen nur dann wirkungsvoll entfalten, wenn die notwendigen
materiellen Absicherungen und staatlichen Regulierungen vorhanden sind.
5.2 Der „Dritte Sektor“
Die terminologische Festlegung „Dritter Sektor“ als Oberbegriff für alle Organisationen, die
nicht dem privatwirtschaftlichen (erster Sektor) oder dem öffentlichen (zweiten) Sektor
zuzuordnen sind, findet sich in der sozialwissenschaftlichen Literatur schon lange (vgl. Seibel
1990:181), zumindest aber seit den siebziger Jahren. In die breitere öffentliche Diskussion ist
dieser Begriff spätestens seit den neunziger Jahren gekommen, als die EU-Kommission den
Dritten Sektor als „die“ Arbeitsmarktreserve erkannt zu haben glaubte (vgl. z.B. Ciriec 2000).
Dennoch ist der Dritte Sektor begrifflich noch nicht in wünschenswerter Klarheit von den
beiden anderen Sektoren abgegrenzt. Insbesondere das Johns-Hopkins-Projekt (vgl. z.B.
Schauer et.al. 1997; Anheier et.al. 1998; Salomon/Anheier 1999; Prüller/Zimmer 2001),
welches in der internationalen Debatte relativ einflussreich auftritt, setzt den Dritten Sektor
mit der Non-Profit-Welt gleich. Demgegenüber argumentieren Andere (z.B. Birkhölzer 2000;
Anastasiadis et.al. 2003) mit einem deutlich differenzierteren Dritt-Sektor-Ansatz.
5.2.1 Unser28 Verständnis vom „Dritten Sektor“
In Abgrenzung zum Johns-Hopkins-Projekt kann eine Organisation nach folgenden Kriterien
dem Dritten Sektor zugeordnet werden:



28
29
Das für den „Dritten Sektor“ zu enge Kriterium „nicht-gewinnorientiert“ wurde durch
„nicht-gewinnmaximierend“ ersetzt. Allfällige Überschüsse müssen nicht in jedem
Fall zur Gänze für den Unternehmenszweck verwendet werden, wie dies der NPOAnsatz fordert, sondern können auch an Mitglieder ausgeschüttet werden (kollektive
Aneignung), wie dies etwa in Genossenschaften üblich ist. Die vom Johns Hopkins
Projekt vorgeschlagene Beschränkung des Dritten Sektors auf den Non Profit Bereich
würde wesentliche, für die Entwicklung sowie für das Verständnis des Sektors
wichtige Organisationsformen wie etwa die Genossenschaften29 per Definitionen
ausschließen.
Ein weiteres Zugehörigkeitskriterium ist die „Nichtstaatlichkeit“, wodurch jene
Organisationen nicht dem „Dritten Sektor“ angehören, die unabhängig von ihrer
Organisationsform der Überprüfung des Rechnungshofes oder einer entsprechenden
Einrichtung einer Gebietskörperschaft unterliegen.
Das Prinzip der „Selbstverwaltung“ erfordert die juristische und organisatorische
Eigenständigkeit von Organisationen des „Dritten Sektors“. Einer Organisation des
„Dritten Sektors“ muss es beispielsweise möglich sein, sich selbst aufzulösen.
Orientiert an Ergebnissen des EQUAL-Projektes der ersten Runde „Der Dritte Sektor in Wien“, vgl. Anastasiadis et.al. 2003
Die zum Beispiel in Italien (aber auch in Frankreich) den Dritten Sektor weit wesentlicher prägen als die Vereine
Leittext März 2006
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

Die „Freiwilligkeit der Mitgliedschaft“ ist ein weiteres wesentliches Merkmal von
„Dritt-Sektor“-Organisationen, die diesen Sektor von Körperschaften Öffentlichen
Rechtes abgrenzt. Gleichwohl müssen Organisationen des Dritten Sektors keine
Mitglieder aufweisen.
Letztlich müssen Organisationen des „Dritten Sektors“ eine „institutionelle Realität“
aufweisen können, d.h. als juridische Personen existieren. Dazu zählen
Organisationsformen wie Genossenschaften, Gegenseitigkeitsgesellschaften,
Vereine, Stiftungen, Fonds etc.
Die „Sozialwirtschaft“ ist in unserer Begrifflichkeit jener Teil des Dritten Sektors, der im
Bereich des Sozialen, der Sozialpolitik und der Sozialarbeit tätig ist. Andere Bereiche des
Dritten Sektors sind zum Beispiel der Sportbereich oder der Kulturbereich. Prinzipiell sind
viele der Aussagen, die wir über den Dritten Sektor tätigen, für den gesamten Sektor gültig,
aber auf Grund unserer Fokussierung auf Sozialarbeit und Sozialpolitik sind unsere
Aussagen vor allem für diesen Bereich gültig und können möglicherweise im Sport- oder
Kulturbereich des Dritten Sektors nur abgewandelt (modifiziert) zutreffen.
5.2.2 Arbeit mit Mission
Das wesentliche Charakteristikum, welches den Dritten Sektor als Feld von informeller
und formeller Arbeit von den beiden anderen Sektoren unterscheidet, ist, dass hier, wir30
haben es in Anlehnung an Seibel (2002) griffig auf den Punkt gebracht, „Arbeit mit Mission“
geleistet wird. Unter „Mission“ wird der innere Auftrag der handelnden Personen verstanden,
also die Verfolgung von Zielen, die über das reine Erwerbsziel (wie es etwa für
marktorientierte Organisationen typisch ist) hinausgeht. Das Verständnis der „Arbeit mit
Mission“ in unserem Gebrauch unterscheidet sich also vom alltagssprachlichen Verständnis
des Begriffes „Mission“, der stark mit Begriffen wie „Überzeugung“ oder „Bekehrung“
konnotiert wird.
Aus Gesprächen mit den AkteurInnen des „Dritten Sektors“ in Wien31 (vgl. Anastasiadis et.al.
2003) wurde deutlich, dass Arbeit hier nicht zuletzt aufgrund des „Gemeinnützigkeitswertes“
als „sinnstiftend“ erlebt wird: „Da ist sicherlich Idealismus ein großes Motiv für etwas zu
arbeiten, wo man glaubt, damit was bewegen zu können und wo nicht nur der Profit im
Vordergrund steht, sondern auch die persönliche Verwirklichung“ (22:1732). Die Identifikation
mit dem Tun, mit der Sache und der Organisation ist ein wesentliches Motiv, um im Dritten
Sektor zu arbeiten. Damit verbunden ist auch eine höhere Bereitschaft der MitarbeiterInnen,
insbesondere der Bezahlten, zugunsten der Erhaltung der innerbetrieblichen Solidarität, wie
der Einrichtung insgesamt, auf in anderen Beschäftigungsbereichen selbstverständliche
Standards zu verzichten. Dadurch verschwimmen die Grenzen zur ehrenamtlichen Tätigkeit.
30
Siehe Anastasiadis et.al. 2003
Im Zuge des EQUAL-Projektes der ersten Antragsrunde „Der Dritte Sektor in Wien“
32
Diese Ziffern beziehen sich auf die im Zuge des genannten EQUAL-Projektes geführte Interviews, die erste Ziffer bezeichnet
die fortlaufende Interviewnummer, die zweite die Seite des Transkripts; siehe auch Anastasiadis et.al. 2003
31
Leittext März 2006
Seite 79
Der Begriff „Mission“ macht diese Engagementbereitschaft im Kontext ökonomischer
Handlungen deutlich. Seibel stellt fest, dass jede „Dritt-Sektor“-Organisation in einem
Spannungsverhältnis zwischen Ökonomie und Mission steht. Im Glauben einer
besonderen Zweckbestimmung zu folgen, werden kollektiv im Organisationskontext
Ressourcen mobilisiert und gemäß dem ökonomischen Prinzip eingesetzt: „Entweder es wird
mit einem Minimum von Mitteln ein festgesetztes Ergebnis erreicht, oder ein bestmögliches
Ergebnis wird mit den verfügbar gegebenen Mitteln erreicht“ (Seibel 2002:15). Es lässt sich
vermuten, dass diese Dimension der Arbeit im „Dritten Sektor“ eine wesentlich Stütze ist, die
das Überleben vieler Organisationen und Initiativen ermöglicht.
MitarbeiterInnen im „Dritten Sektor“ investieren in selbst finanzierte und selbst organisierte
Zusatzausbildungen und nutzen diese Tätigkeit zur Persönlichkeitsentwicklung. AkteurInnen
verzichten zudem oft auf arbeitsrechtlich geregelte Grundsätze, beispielsweise auf Entgelte
für Überstunden oder konsumieren sie nur über Zeitausgleich (vgl. Anastasiadis et.al. 2003).
In besonderen Fällen kommt es sogar zu Lohnverzichten, Privatkapitalinvestitionen und zur
Aufnahme von Privatdarlehen der MitarbeiterInnen für die Organisation. Viele
MitarbeiterInnen zeigen die Bereitschaft, aufgrund schlechter Arbeitsplatzressourcen
gewisse Tätigkeiten in der Freizeit unter Einbringung privater Mittel zu verrichten.
MitarbeiterInnen, deren Arbeitszeiten nicht abgegolten werden, leisten Innovationsbeiträge.
Sie übernehmen Zusatzleistungen, die nicht zu ihrem Aufgabenbereich zählen, einfach weil
kein/e andere/r da ist, der diese Arbeiten erledigt.
Diese durchwegs als prekär zu bezeichnenden Überschreitungen fügen sich in so genannte
„gentleman agreements“ (oder besser noch „gentlewomen agreements“) Neben schriftlichen
Verträgen sind informelle Absprachen zwischen ArbeitgeberInnen und ArbeitnehmerInnen im
„Dritten Sektor“ gängig. Arbeitsrechtliche Spielräume eröffnen Möglichkeiten für individuelle
Arrangements an der Nahtstelle zwischen voll entlohnter und (teilweise) unentgeltlicher
Arbeit. Im Dritten Sektor ist offensichtlich aus einer Improvisationsnotwendigkeit eine
Improvisationstugend erwachsen. Man stützt sich auf vorhandene Entgelt-Schemata und
adaptiert diese für die eigenen Zwecke, auch wenn sie nicht immer für die tatsächlich
ausgeübte Leistung passend sind. Ein weiteres zentrales Kennzeichen für die Qualität der
Arbeit im „Dritten Sektor“ sind die flachen Hierarchien und ein weit gehender
basisdemokratischer Umgang beziehungsweise die Nähe oder Zugehörigkeit zum
„Pionier“/zur „Pionierin“ der Organisation (nach Glasl/Lievegoed 1993). Diese Merkmale
zählen bei einigen befragten Organisationen in Wien zum internen Organisationsleitbild. Sie
stehen für eigenverantwortliches Handeln, für Freiräume in der Durchführung, für soziale
Kompetenz, aber auch für das Verschwimmen der Zuständigkeiten, der Aufgabenbereiche,
für langwierige Entscheidungsprozesse, die schließlich in einem Kompromiss aufgehen. Im
Arbeiten im Dritten Sektor versinnbildlicht sich das alternative Arbeitsverständnis: „Das ist
nicht wie bei einem normalen Arbeitsplatz“ (25:7); „Wir arbeiten alle zusammen. Es ist ein
gemeinsames Miteinander“ (26:9). Deutlich wird, dass aus einer eigentlich rechtlichen
Beziehung eine emotionale erwächst, oder wie es Behrens nennt „das Angestelltenverhältnis
wird als Beziehung oder Partnerschaft deklariert“ (2003:137), wobei die Emotionalität zu
einem weiteren Mal ressourcenbildend respektive kompensierend wirkt.
Leittext März 2006
Seite 80
Im ArbeitgeberInnen-ArbeitnehmerInnen-Gefüge des Dritten Sektors zeigen sich
gegenseitige Abhängigkeiten, die sich insbesondere in der finanziellen Labilität der
Organisationen gründen. Sind die MitarbeiterInnen hinsichtlich dieser doppelten
Emotionalität: a) ihrer individuellen Liebe zur Sache, die im Dritten Sektor durch b) den
kollektiven Rahmen gestützt wird – als besonders gefährdet zu bezeichnen oder bilden diese
Charakteristika eine Stärke des Dritten Sektors ab, mit der es gelingt, zahlreiche Angebote
aufrecht zu erhalten? Auch wenn diese Frage hier nicht beantwortet werden kann, lässt sich
in diesem Zusammenhang durchwegs von einer „gefährlichen Stärke“ sprechen, die in dieser
spezifischen „Arbeit mit Mission“ des Dritten Sektors begründet ist. Dieses Verhältnis ist eine
wesentliche Grundlage für die Entwicklung besonderer Strategien zur Absicherung und
Entwicklung der Qualität der Arbeit im Dritten Sektor.
Ob nun der Dritte Sektor ein Hoffnungsfeld für den Arbeitsmarkt der kommenden Jahrzehnte
sein wird oder nicht, hängt ganz wesentlich von den Rahmenbedingungen und Ressourcen
ab, innerhalb derer er sich entwickeln kann. Hier kann einerseits ein neues Feld
pauperisierter, vor-kommodifizierter Arbeit entstehen, wobei das „Arbeiten mit Mission“
durchaus zur Falle für jene werden kann, die diese „Arbeit mit Mission“ auch dann ausführen
wollen (subjektiv oft: müssen), wenn die dazu nötigen Ressourcen (Entlohnung,
Arbeitsbedingungen etc.) nicht zur Verfügung stehen. Auf der anderen Seite bietet dieses
„Arbeiten mit Mission“, also eine Arbeitsleistung, die nicht nur Tauschwert, sondern auch
konkrete Gebrauchswerte produziert, die Möglichkeit neue Tätigkeitsfelder zu entwickeln, in
denen weniger Entfremdung, mehr Mitbestimmung und ein Mehr an „nützlichen“ Produkten
und Dienstleistungen besteht als im Sektor des Marktes und des Staates. Das allerdings
quasi zum Nulltarif zu erhalten ist eine Illusion. Denn der Dritte Sektor ist nicht „billiger“, er ist
anders.
Markt
Staat
Dritter Sektor
5.2.3 Der „Dritte Sektor“ in der Vergabewelt
Gerade die aktuelle Umstellung öffentlicher Beauftragung von der Förderpolitik zum
Vergabewesen birgt für den Dritten Sektor große Chancen. Nikolaus Dimmel bezeichnet
zwar in seiner Studie (2004) zur Vergabepraxis in Österreich die Vorgangsweise der
öffentlichen Hand (Bundesländer und Landesverwaltungen) bezüglich Ausschreibungen als
bisher sehr abwehrend. Es werden vielmehr eher Gründe für „Nichtausschreibungen“
dargelegt: soziale Dienste fallen nicht unter das Bundesvergaberecht, langfristige Verträge
ersetzen die Ausschreibung, Förderungen beziehen sich ausschließlich auf Individual- oder
Leittext März 2006
Seite 81
Subjektförderung etc. Bemerkenswert ist für ihn eine gewisse „Arkanpolitik“ der
Bundesländer, wodurch Aussagen über die Vergabepraxis im Bereich sozialer Dienste nur
schwer möglich sind. Auffallend ist für ihn auch eine mögliche Anwendung gegenüber
„renitenten“ DienstleisterInnen. Die bisher eher zögerliche Anwendung mittels Vergabe hat
eine große Ausnahme: „Das AMS hat als einziger Akteur im Feld der sozialen Dienste und
Einrichtungen seine Förderpraxis gänzlich auf die Logik des BVergG umgestellt.“ (2004:9)
Zu den Chancen für Dritt-Sektor-Organisationen durch Beauftragung durch Vergabe lässt
sich sagen, dass sie dadurch aus der Kameralistik und dem von den Gesetzen der
Budgetpragmatik bestimmten queren Logiken (keine überjährige Finanzierung, keine
„Überförderung“, Verbot von Rücklagen, etc.) befreit wären und so von abhängigen
„FörderempfängerInnen“ zu gleichwertigen VertragspartnerInnen würden. Allerdings besteht
eine große Gefahr in einer öffentlichen Beauftragung durch das Vergaberecht dann, wenn
diese nur auf den Mengen- und Preisaspekt achtet, nicht aber auf den Qualitätsaspekt. Denn
im Wettkampf um Mengen und Preise kann der Dritte Sektor mit marktorientierten, zum Teil
transnational operierenden und economics of scale optimal nutzenden, aber „Arbeit ohne
Mission“ verkaufenden Betrieben nicht mithalten – oder nur, wenn er zwar nicht auf seine
„Arbeit mit Mission“ verzichtet, aber deutlich „unterpreisig“ ins Rennen geht - und damit
wiederum prekäre Beschäftigungsverhältnisse fördert oder festschreibt.
Öffentliche Beauftragung, die den Dritten Sektor als Feld der „Arbeit mit Mission“, also als
gesellschaftlich verantwortliches zivilgesellschaftliches Betätigungsfeld erhalten und
ausbauen will, muss daher jene, im Vergaberecht durchaus möglichen und vom
Europäischen Parlament auch (erst jüngst in einer Entschließung im Dezember 2003)
geforderten auf Qualität basierende öffentliche Beauftragung entwickeln, die den
Besonderheiten und Vorzügen des Dritten Sektors entgegen kommt. Vergaberichtlinien, die
die spezifischen qualitätsbezogenen Leistungen, die „Arbeit mit Mission“ besser erbringen
kann als „Arbeit ohne Mission“ stärker berücksichtigen als den Preis oder die Menge,
müssen ausgebildet und in die gesamte öffentliche Beauftragung implementiert werden –
trialogisch mit VertreterInnen des Dritten Sektors und der Sozialwissenschaft
(Sozialarbeitswissenschaft). Dann, und wie wir meinen: nur dann, kann der Dritte Sektor
nicht nur seinem Anspruch gerecht werden, gesellschaftlich verantwortliche Leistungen, also
„Arbeit mit Mission“ zu erbringen, sondern auch eine attraktive Antwort auf die Krise am
Arbeitsmarkt werden.
Angesichts vorhandener Umbruchsituationen im öffentlichen Bereich, wie sie im
Umschwenken von der Förder- zur Vergabepolitik symptomatisch werden (könnte), stellen
sich nicht nur ideelle, sondern zudem auch materielle Herausforderungen an den Dritten
Sektor in Wien, wobei die Förderung eines „autonomen“ Selbstbildes im Sinne eines SocialProfit-Unternehmens – wie es im Dritt-Sektor-Ansatz konstituiert ist – unterstützend sein
kann (vgl. dazu Anastasiadis et a.l., 2003). Diesbezüglich bedarf es allerdings noch eines
weiträumig angelegten Diskurses, um diese vorhandenen Potenziale zu kommunizieren.
An dieser Stelle möchten wir auch auf die Heterogenität des Dritten Sektors verweisen.
Gerade bei Entwicklungs- und Umsetzungsvorhaben zur Aufwertung und Stärkung des
Dritten Sektors sind die jeweils unterschiedlichen organisationsinternen Hintergründen zu
Leittext März 2006
Seite 82
berücksichtigen, denn seine Vielfalt ist eine Stärke, die es zu erhalten und zu unterstützen
gilt – um ihn als „Beschäftigungsmotor der Zukunft“ nutzen zu können, ohne die Verarmung
der hier Beschäftigten zu begünstigen. Daher ist die Identität des Dritten Sektors (also das
wirtschaftliche Handeln, um ideelle Ziele zu erreichen) zu wahren und keine Vermarktlichung
zu forcieren. Um ethisch begründete Diskurse für marktliche Verhältnisse realisierbar zu
machen, bedarf es zusätzlich einer Vernetzungsstrategie zwischen Organisationen sowohl
aus dem Ersten, dem Zweiten und dem „Dritten Sektor“ (vgl. Essl 2003). Nur so kann das
implizite Potenzial des „Dritten Sektors“ entfaltet werden, können Beschäftigungs- und
Leistungsreserven lukriert werden, die von Mitgliedern, MitarbeiterInnen und BürgerInnen als
sinn- und qualitätsvolle Angebote erlebt und in Anspruch genommen werden können.
5.2.4 Widersprüchlichkeiten im Qualitätsdiskurs des Dritten Sektors
Korrespondierend mit den Widerspruchsflächen, die sich aus dem „Doppelten Mandat“ der
Sozialarbeit ergeben, finden sich im Qualitätsdiskurs der Sozialwirtschaft, insbesondere
wenn sozialarbeiterische oder sozialpädagogische Themen im Vordergrund stehen, eine
spezifische Form von Ambivalenzen, und zwar der Widersprüche im Normalisierungsdiskurs.
Grob gesagt geht es darum, dass überall dort, wo „Normalisierung“ als Einfügen in
vorherrschende gesellschaftliche Normen und „Integration“ als Anpassung in bestehende
Zustände verstanden wird, im Gegenzug der Feuser’sche Diktus „Es ist normal, verschieden
zu sein“ (Feuser, zitiert bei Humphreys/Müller 1996:68) bzw. der Anspruch an Integration,
auch das „Recht auf Anderssein“ (Hovorka 2000:304) einzuschließen, lebendig wird. Es
entsteht also das Widerspruchsfeld zwischen Normalisierung als Strategie und
Selbstbestimmung und Mitbestimmung der Betroffenen. Für den Qualitätsdiskurs ist es
wichtig, diese Widersprüchlichkeit, dieses Spannungsverhältnis zu erkennen, auch wenn
nicht immer klare, „richtige“ Antworten erkennbar sind.
Es geht um die Vermittlung zwischen:



Einem als objektiven, von der Wissenschaft und Profession ermittelten „Wohl der
Betroffenen“,
dem selbst bestimmten Interesse derer, für die gearbeitet wird und
dem Qualitätsdiskurs, der sich auf Prozess wie Ergebnis, also auf die Qualität der
Leistungen, die Qualität der Arbeit der für die Erbringung dieser Leistungen
Beschäftigten und der Qualität der jeweiligen Leitung bezieht.
Diese Widersprüchlichkeit lässt sich in folgendem „Widerspruchsdreieck“ darstellen:
Leittext März 2006
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Wohl der Betroffenen
 objektives Wohl
fremdbestimmt
Selbstbestimmt
 nichts für uns ohne uns
es ist normal, verschieden zu sein
Qualität
1
2
3
der Leistungen
der Arbeit
der Leitung
Abb. 11: Widerspruchsdreieck
Gerade wo „Arbeit mit Mission“ im Spiel ist, also im „Dritten Sektor“ kommt es häufig zu
Konflikten zwischen der in der „Mission“ vorhandenen Fremdbestimmung des Wohles der
Zielpersonen, ihrer eigenen Selbstbestimmung und der dreifachen Arbeitsqualität. Dies ist
z.B. im Diskurs über die „totale Institution“ (vgl. Goffman 1973, Basaglia 1971, Schmid 2005)
zu verfolgen. Dies soll nun ausführlicher dargestellt werden.
5.2.4.1 Exkurs: Die Totale Institution – Qualität im Spannungsfeld
Eine besondere Rolle im sozialarbeiterischen und sozialpolitischen Diskurs ist der „Totalen
Institution“ zugeordnet, also jener Zwangseinrichtung oder mit Zwang ausgestatteten
Maßnahme, die einer dialogischen Entwicklung des Veränderungsprozesses durch
interventionsgebene und interventionsempfangende Person keine Chance lässt. Die Theorie
der Totalen Institution soll hier dargestellt werden, da wir es in vielen sozialen Einrichtungen
auch heute noch mit, zumindest teilweise Totalen Institutionen zu tun haben und diese Seite
der Sozialeinrichtungen auch für den Qualitätsdiskurs relevant ist.
„Durch die sonderpädagogisch begründete Absonderung leben Behinderte und
Nichtbehinderte gerade im Abschnitt der frühkindlichen Sozialisation in eigenen Welten. Sie
gehen in verschiedene Schulen. In ihrer ‚Normalität’ kommt das jeweils andere nicht vor“
(Gerhardt 1990, zitiert bei Lingenauber 2003:21). Aus Sicht derer, die diese Ausgrenzung
betreiben und befürworten, wird sie nicht unter dem Blickwinkel der verletzten
demokratischen Rechte der Ausgegrenzten gesehen, sondern als (vermeintlich) „Gutes“ für
die von ihnen betreuten Menschen. Denn „für behinderte Menschen werde gerade durch
Aussonderung das ‚Menschenmöglichste’ und ‚Beste’ getan. Was insofern sogar richtig ist,
weil und insofern HelferInnen sich als humanitäre Anwälte der Isolierten bestimmen und sich
zusprechen, deren Bedürfnisse ungeprüft selbst festlegen zu dürfen“ (Reichmann-Rohr,
1999:34).
Hilfe wird hier als Hilfe durch die Institution definiert, einer Institution, die sich als Teil der
(Sonder-)Pädagogik und der Medizin begreift. Gesellschaftliche Probleme, nämlich die
Probleme, die sich aus dem Erleben des Ausgegrenzt-Werdens ergeben, werden dadurch
Leittext März 2006
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pädagogisiert und medizinalisiert: Gesellschaftliche Probleme der Ausgrenzung werden auf
individuelle Probleme der Ausgegrenzten reduziert, der Kampf gegen gesellschaftliche
Ausgrenzung wird so zum individualisierten Ringen um (etwas weniger) Ausgrenzung im
Einzelfall. Was bleibt ist die Fremdbestimmtheit der Betroffenen.
Fremd bestimmte, also von den Institutionen sozialer Politik und Kontrolle entwickelte,
Strukturen der ambulanten Unterstützung können jedoch die Chronifizierung der
Abhängigkeit gegenüber der chronischen Abhängigkeit in der Totalen Institution (Anstalt,
Heim) nicht aufheben, nur mildern. „Das Problem der Chronifizierung in den die Anstalt
kennzeichnenden Formen der typisierten und irreversiblen Langzeitunterbringung kann
durch die Praxis der Kurzzeitbehandlung und damit eines raschen turnover der Dienste
vermieden oder doch reduziert werden. Die Irreversibilität lebt als solche für eine begrenzte
Gruppe von Personen fort (Alte und erheblich Behinderte) und die Chronifizierung im Sinne
einer ständigen Abhängigkeit von den Diensten breitet sich in Form von deren wiederholter
und periodischer Inanspruchnahme aus. Auf diese Weise bildet sich im Umfeld der Dienste
ein Bereich einer ’sanften Chronifizierung’, in der die Beziehung zum sozialen Umfeld über
eine prekäre und partielle Arbeitstätigkeit und ein eigenes Sozialisationsfeld aufrecht
erhalten bleiben, die beide über die Inanspruchnahme des Dienstes gestützt und kontrolliert
werden“ (Basaglia/Giannichedda, 1980:34).
Die Totale Institution wird somit per se zum Hemmnis für Integration in die Gesellschaft,
verunmöglicht jede „Normalisierungsstrategie“, denn wenn „der Aufenthalt der Insassen
lange andauert, kann das eintreten, was ‚Diskulturation’ genannt wurde – d.h. ein VerlernProzess, der den Betreffenden zeitweilig unfähig macht, mit bestimmten Gegebenheiten der
Außenwelt fertig zu werden, wenn und falls er hinaus gelangt.“ (Goffman, 1973:24).
Spätestens an diesem Punkt betont die Totale Institution (ihr Stab), wie wichtig der weitere
(„beschützende“) Aufenthalt des Insassen in der Totalen Institution ist – wohl zu seinem
Schutz und Besten. So reproduziert sich die Totale Institution selbst, in dem sie beständig
ihre – scheinbare - Notwendigkeit reproduziert.
Dabei spielt die Konstruktion von Wirklichkeit durch Sprache eine bedeutende Rolle.
„Wesentlich beteiligt an der Dynamik des Behinderungsprozesses ist die Benennung,
Bezeichnung, Etikettierung (‚Labeling’) behinderter Menschen nach ihrer jeweiligen
Normabweichung (z.B. ‚der Blinde’), mit der eine defizitorientierte, reduzierende
Wahrnehmung ihrer Individualität und entsprechende Attribuierung einhergehen. Die
Normativität dieses Eingriffes, der zunächst bloß deskriptiv segregierend erscheint, wird in
ihrer vollen Bedeutung erst transparent, wenn auch ihre pragmatisch-imperativen
Bedeutungsanteile beleuchtet werden, also die mit der Attribuierung der jeweiligen
Normabweichung einhergehenden oder erzeugten Bewertung, Emotionen, Verhaltensweisen
und ihre Auswirkungen auf das Leben behinderter Menschen im Spannungsfeld zwischen
Integration und Ausgrenzung“ (Humphreys/Müller, 1996:63).
Das bisher gesagte lässt folgende These als zulässigen Ansatz erscheinen: Wenn man
denen, in deren Interesse die Institution zu handeln vorgibt, eine Stimme gibt zur (Mit)Entscheidung über die Maßnahmen, die zu ergreifen sind, dann findet die Totale Institution
keinen institutionellen Halt mehr. Denn „die Arbeit der bekannten Sondereinrichtungen
Leittext März 2006
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geschieht auf normativer Basis. In Sonderschulen, -wohneinrichtungen, -werkstätten usw.
wird eine nach ‚besonderen’ Normen hergestellte Umwelt angeboten, die den Bedürfnissen
der behinderten Benutzer angepasst sein soll. Solche ‚’Sonderumwelten’ versuchen, die
Probleme des Umgangs mit der ‚normalen’ Umwelt zu vermeiden, in dem sie z.B. physisch
angepasst sind, über Fachwissen verfügen und einen Schutz vor den negativen Reaktionen
der ‚Normalen’ anbieten. Manche Schutzbedürftigen schätzen diese Eigenschaften. Andere
dagegen fühlen sich durch solche Sondereinrichtungen ausgegrenzt und entwertet, vor
allem, wenn sie für andere, nicht behinderungsbezogene, von nichtbehinderten Menschen
bestimmte Sozialnormen gelten sollen (z.B. Sex-Verbot für HeimbewohnerInnen, niedrige
Löhne für WerkstattmitarbeiterInnen). Der Meinungskonflikt über Sondereinrichtungen
bezieht sich also auf Normen – sowohl auf Normprioritäten als auch auf die Anwendung
sozialer Normen“ (Humphreys/Müller, 1996:67)
5.2.4.2 Integration und Normalisierung als Antwort auf die Totale Institution
Was in der Totalen Institution bleibt, ist die Einpassungsstrategie an Stelle von Integration
und die Unterwerfung der Insassen unter fremde Expertise. Hilfe kommt nach wie vor von
„oben“ und von „außen“, nicht aber aus den Wünschen und dem Verlangen der betroffenen
Menschen – unabhängig vom Willen der handelnden (helfenden) Personen muss dieser
funktionelle Zusammenhang im Zentrum stehen, wenn von den segregierenden
Einrichtungen der Behindertenhilfe die Rede ist. „Die Umwertung der separativen
Rehabilitation von einer zu begründenden Ausnahme zur selbstverständlichen Regel lässt
die Gefahr erkennen, die in jeder institutionellen Aussonderung von Diskriminierten liegt. Sie
fördert die Vorstellung, es gebe vollwertige und minderwertige Menschen; diese Vorstellung
aber engt die Definition des Menschlichen ein.“ (Schönberger, 1999:85, Hervorhebungen im
Original).
Nimmt man jedoch die umfassende, nicht aussondernde Definition des Menschlichen ernst,
ergibt sich als ethische Konsequenz die Überwindung der segregierenden Einrichtungen und
eine Integrationspolitik, die sich an einer „Normalität“ orientiert, in der es normal ist, anders
zu sein. Das bedeutet eine Kritik an jenem alten sonderpädagogischen „Normalitätsbegriff“,
der unter „Normalisierung“ die Anpassung abweichender Verhalten oder Zustände an eine –
wie auch immer definierte – gesellschaftliche Norm versteht. „Ich meine also, das
Bewusstsein davon, was unter uns ‚normal’ ist, ist der eigentliche Grund für die Ausgrenzung
der Behinderten. (…) Wir müssen also unser Bewusstsein von der ‚Normalität’ ändern. Der
Begriff muss so ausgeweitet werden, dass er künftig auch die Behinderten als normale
Menschen mit umfasst“ (Bärsch, 1988, zitiert bei Lingenauber, 2003:22).
Wenn aber als „normal“ nur mehr verstanden wird, dass es normal ist, verschieden zu sein,
kann Integration funktionieren und dann werden auch Totale Institutionen nicht mehr
notwendig sein. Denn „Sonderinstitutionen und –Maßnahmen jeglicher Art sind, entgegen
der Behauptungen mancher Befürworter, keine Vorstufen der Integration. Nur die Integration
als solche ist Integration; daher ist Integration vollinhaltlich die Negierung der
Sonderinstitutionen bzw. -maßnahmen.“ (Jeff Bernard, 1989, zitiert bei Österwitz, 1996:199)
Die „’Einkreisung’ helfende Absichten und Handlungen durch Funktionen und Strukturen
Leittext März 2006
Seite 86
ausgrenzender Einrichtungen bringt ein Regelwerk hervor, dass maßgeblich in
Herrschaftsausübung besteht, wie feinsinnig und hilfsbereit sich diese immer auch darstellen
mag.“ (Reichmann-Rohr, 1999:34)
Dieser Integrationsansatz erfordert sowohl eine Arbeit mit der KlientIn mit den Elementen
Pädagogischer Ansatz, Problemlösung, Empowerment als auch eine Arbeit im
Gemeinwesen mit den Elementen Definition von relevanten Umwelten, Empowerment
dieser Umwelten und Veränderung von Rahmenbedingungen, wo dies nötig ist. Dieser
Integrationsansatz ist ein gesellschaftspolitischer Ansatz mit einem Gemeinwesen- und
Veränderungsbezug. Das bedeutet, Integration in dem hier entwickelten Verständnis ist
politisch (aber nicht zwangsweise parteipolitisch). Sie erfordert permanente
Auseinandersetzung mit dem „Doppelten Mandat“ der Sozialarbeit.
Auch die Auseinandersetzung um Integration und ihre Durchsetzung als gesellschaftliche
Strategie kann nur im gesellschaftlichen Raum geführt werden und benötigt ein diskursives
Klima. Sie muss KlientInnen, Angehörige, Gesellschaft und Sozialarbeit gemeinsam
fokussieren und in diesen Diskurs einbeziehen und erfordert Ressourcen wie Supervision,
Reflexion und Coaching.
Unverzichtbare Prinzipien so verstandener Integration sind in dieser Sicht:






Integration ist unteilbar, bezieht sich also auf alle Defizite und
Ausgrenzungsmomente; Integration kann sich daher nicht „aussuchen“, wen sie
integrieren will und wen nicht.
Integration ist diskursorientiert, sie entwickelt sich im wechselseitigen,
respektvollen Dialog der Beteiligten.
Integration ist KlientInnenfokussiert, sie stellt die wahrgenommenen oder
wahrnehmbaren Interessen in das Zentrum ihres Handelns und nicht ohne
KlientInnenbezug entwickelte Expertisen Nichtbetroffener.
Integration ist ganzheitlich und spricht alle Probleme an, die gesellschaftlicher
Inklusion entgegenstehen.
Integration respektiert die ExpertInnenschaft der KlientInnen und nimmt ihre
Wünsche und Bedürfnisse genauso ernst wie die von ihnen entwickelten
Lösungsansätze.
Integration beinhaltet das „Recht auf Anderssein“ als unverzichtbaren Bestandteil
ihrer Strategie und orientiert daher nicht auf Assimilation, sondern auf Überwindung
der Ausgrenzungen der „abweichenden Mehrheit“ nach Basaglia.
Das schließt eine Professionalisierung der Durchsetzungsstrategien mit ein, dabei ist eine
Überwindung rein betriebswirtschaftlicher Ansätze nötig (neben dem heute dominierenden
Effizienzprinzip müssen Kriterien der Effektivität und qualitative Erfolgskriterien gleichwertig
werden). Ein gesellschaftspolitischer Focus ist Grundlage der Entwicklung von
Integrationsstrategien. Die Entwicklung von Integrations-Strategien erfordert professionelle
Ethik, sie darf aber nicht auf der Moral der AkteurInnen aufbauen, sondern auf ihren
Interessen. Die Subjekte der Veränderung sind von diesen selbst zu definieren, es gibt keine
(etwa gar zu instrumentalisierenden) Objekte der Veränderungen. Die subjektiven Interessen
Leittext März 2006
Seite 87
der Beteiligten sind daher zu respektieren, auch wenn sie dem von „oben“ entwickelten
Professionalitätsverständnis entgegenstehen. Interessenskonflikte sind deutlich zu machen.
Dieser Integrationsansatz, zuerst gelebt in der italienischen gemeindenahen Psychiatrie der
siebziger Jahre kann bezeichnet werden als „Rückgabe ihrer Widersprüche an die
Gemeinschaft“ (vgl. Simons, 1980:16). Integration erfordert die Anerkennung der
Unterschiede, die unterscheiden, und sie verlangt Unterscheidung – eine Unterscheidung
allerdings, die nicht ausgrenzend, sondern inklusiv ist. Denn „’jeder Mensch ist einzigartig
und unverwechselbar. Daher ist es normal, verschieden zu sein’. ‚Vom Recht auf
Anderssein’ ist mit den Disziplinen zu sprechen, um jene andere Sichtweise einzuleiten, die
die Vorrangigkeit des defektologisch-defizitären von Menschsein aufgegeben hat.“ (Krebs,
1996:53).
Daraus ergibt sich als Alternative zur Totalen Institution ein tatsächlich gelebtes Recht
des/der Betroffenen auf eine seinen/ihren Bedürfnissen angemessenen Versorgung, also
Wahlfreiheit für die Betroffenen und Zur-Verfügung-Stellung jener Infrastruktur, die diese
Wahlfreiheit einlösbar macht als Aufgabe an die politische Verwaltung. Selbstbestimmbares
Leben erfordert genauso die notwendigen öffentlichen Leistungen, etwa um eine persönliche
Assistenz im erforderlichen Ausmaß tatsächlich auch zahlen zu können, wie es ein
umfassendes Netz zivilgesellschaftlicher Institutionen, wie etwa Selbsthilfe-Initiativen, Peer
Counselling und Peer Support sowie allgemein Einrichtungen des „Dritten Sektors“ nötig hat.
Das Problem und die Grenze des hier entwickelten und in Abgrenzung von der Totalen
Institution verstandenen Integrationsbegriffes liegt daher im System Gesellschaft selbst,
nämlich darin, wie weit die Gesellschaft und ihre Politik zu gehen bereit ist, welche
Ressourcen sie dieser Integration zur Verfügung stellen möchte – Ressourcen, die dann
anderen gesellschaftlichen Zielen nicht mehr zur Verfügung stehen.
In dem hier etwas ausführlicher33 dargestellten Spannungsverhältnis um die Totale Institution
(die über den engen Wirkungskreis in Psychiatrie und Behindertenbetreuung hinaus
durchaus als Metapher für viele Bereiche der Sozialarbeit gelten kann) geht es auch um das
Spannungsverhältnis jener, die innerhalb der Totalen Institution ihre Qualität entfalten und
jenen, deren Qualitätsanspruch sich in Abgrenzung, oft Konfrontation mit der Totalen
Institution entwickelt. Allerdings wäre es zu einfach, der Totalen Institution immer nur
schlechte Qualität und dem selbst bestimmten Leben immer nur gute Qualität zuzuweisen.
Denn das Doppelte Mandat der Sozialarbeit erfordert, in dem Spannungsverhältnis von
„innen“ und „außen“ immer beiden Seiten, dem „Innen“ oder der KlientInnenwelt genauso wie
den Erfordernissen und Anforderungen des „Außen“, also der vielfältigen Umwelten in je
spezifischer Weise gerecht zu werden.
33
Die Länge ist u.E. dadurch gerechtfertigt, dass es sich bei der Frage um die „Totale Institution“ um einen Kerndiskurs der
Sozialarbeit handelt
Leittext März 2006
Seite 88
5.2.4.3 Die drei Kontexte der Sozialarbeit im Qualitätsdiskurs
Der Diskurs um Qualität in der Sozialen Arbeit muss jedoch noch um eine Dimension
erweitert werden, um die der „Wirtschaftlichkeit“, die auch immer Ergebnis unterschiedlicher
Interessen ist. Somit steht Qualität im Diskurs mit drei Anforderungen:
Wirtschaftskontext
Therapiekontext
KundIn
Qualität
Doppeltes Mandat
Politik
Zwangskontext
Abb. 12: Sozialarbeit im Qualitätsdiskurs
Zwischen dem Wirtschaftskontext (finanzielle Rahmenbedingungen, Input-Output-Verhältnis,
Effizienz) und dem Therapiekontext (Fachlichkeit der Hilfe, Professionalität) stehen die
KundInnen, was aber nicht automatisch (nur) die Zielpersonen der Sozialarbeit einschließen
muss; KundInnen der Sozialarbeit sind, wie noch zu zeigen sein wird, auch jene öffentlichen
und privaten Stellen, die Sozialarbeit beauftragen, in einem metaphorischen Sinn ist natürlich
auch die Gesellschaft und die Sozialarbeitsprofession Kundin der Sozialarbeit.
Zwischen dem Wirtschaftskontext und dem Zwangskontext (dem Kontext der Totalen
Institution, der aber auch ein Fachlichkeitskontext sein kann) steht die Politik, die als
Regulierungsinstrument entscheidet, in welchem Ausmaß, mit welchen Instrumenten und mit
welchen Zielrichtungen Sozialarbeit tätig sein soll bzw. kann (Kontextbildung durch Gesetze,
Anreize und Mittelzuweisungen).
Zwischen dem Spannungsverhältnis, das durch den Therapiekontext und den
Zwangskontext aufgespannt wird, steht schließlich das Doppelte Mandat der Sozialarbeit als
professionelles Umgehen mit zwei – oft diametral entgegen gesetzten – Aufgabenfeldern
bzw. Anforderungsbereichen.
Der Qualitätsdiskurs in der Sozialarbeit, will er verwertbare Ergebnisse in Richtung
Verbesserung von Qualität Sozialer Arbeit erbringen, muss daher die drei
Leittext März 2006
Seite 89
Kontextbeziehungen: KundInnen, Politik und Doppeltes Mandat im Auge behalten und auf
deren je spezifische Anforderungen adäquat reagieren.
5.3 Der Gerechtigkeitsdiskurs – das „Politische“ in der
Sozialarbeit
5.4 Das „Politische“ in der Sozialarbeit
Die Frage nach dem „politischen Mandat der Sozialarbeit34“ wird immer wieder (etwa bei
Merten 2001) kontrovers diskutiert. „Hat Sozialarbeit in der Risikogesellschaft ein politisches
Mandat und wenn ja, wer mandatiert sie?“, lautet hier die Leitfrage des Diskurses. Diese
Fragestellung geht weit über die zeitgeistige Verortung des Neoliberalismus hinaus. Der
Position von der fehlenden besonderen Verantwortung des Wissenschaftlers und der
allgemeinen gesellschaftlichen (also letztendlich: politischen) Verantwortung Aller für die
Geschicke des Zusammenlebens wird die These gegenüber gestellt, wer ein allgemeines
politisches Mandat der Sozialarbeit leugne, mache sich bereits zum Handlanger des
neoliberalen Zeitgeistes (vgl. Schneider 2001:28). Es geht in dieser Debatte um den
Stellenwert politischer Mandatierung in einer demokratischen Gesellschaft. Mandate sind
Handlungsvollmachten, die Frage ist, ob diese von einer bzw. an eine Profession verliehen
sind oder ob politische Mandatierung das Ergebnis allgemeiner politischer Protzesse und
(letztendlich) demokratischer Wahlen ist. Die besondere Stellung der Sozialarbeit am der
Schnittstelle zwischen der Gesellschaft und ihrer Opfer35 erfordert eine präzisere
Beantwortung dieser Frage als im allgemeinen Diskurs um politische Verantwortung „der
Wissenschaft“.
Soziale Arbeit steht seit ihrer Entwicklung zur Profession und Disziplin in einem
Spannungsverhältnis zwischen individueller Hilfe und kollektiver Gestaltung oder wie Mimi
Abramovitz (zitiert bei Sünker 2001:73) schreibt: „Since its origins at the turn of the century,
social work has strived to maximize human development, self-determination, and social
justice and to minimize the conditions the conditions that limit these possibilities. At the same
time, the profession faced strong pressures to promote individual adjustment and to protect
the status quo. The tension between containment and change cannot be avoided because it
flows from social work’s structural role as mediator of individual and systemic needs that
often conflict.”
Wenn Sozialarbeit als Vermittlungsinstanz zwischen Individuum und Gesellschaft verstanden
wird, so gilt: „Die Analyse gesellschaftlicher Verhältnisse ist gleichwohl ein unverzichtbarer
Bestandteil der Selbstreflexion Sozialer Arbeit, mit dem sich ihre gesellschaftlichen
Perspektiven allererst begründen lassen.“ (Schaarschuch 2000:165) Die Frage ist, ob sich
aus dieser Selbstreflexion ihrer gesellschaftlichen Perspektiven ein allgemein verbindliches
34
Die folgenden Überlegungen folgen vor allem Schmid 2004
in einem systemischen Gesellschaftsbild können marginalisierte Menschen durchaus, wenn auch etwas vereinfachend, als
„Opfer“ gesellschaftlicher Prozesse verstanden werden.
35
Leittext März 2006
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politisches Mandat der Sozialarbeit als Profession und Disziplin im Sinne einer
„Einmischungsstrategie“ ableiten lässt, wie dies immer wieder eingefordert wird (vgl. z.B.
Krusche/Krüger 2001).
„Zur Debatte dieser Frage ist es notwendig, die beiden Ebenen Sozialer Arbeit, ihr
professioneller Auftrag und das politische Mandat, analytisch zu trennen. Unter dem
professionellen Auftrag sozialer Arbeit verstehe ich vorerst einen (kompetent
wahrgenommenen) Beitrag, um KlientInnen (a) zu ihren Rechten zu verhelfen und (b)
KlientInnen zu befähigen, ihre Rechte selbständig wahrnehmen und durchsetzen zu können.
Als politisches Mandat der Sozialen Arbeit kann daher vorerst verstanden werden, zu
erkennen, welche KlientInnenrechte die ‚richtigen’ sind.“ (Schmid 2004:243). Voraussetzung
für ein so verstandenes „politisches Mandat“ der Sozialarbeit ist die Schaffung (größerer)
Unabhängigkeiten ihrer UserInnen in ihren Lebenszusammenhängen, um soziale Teilhabe
(und das ist die materielle Bedingung der Stabilisierung und Gewährleistung und Gleichheit
und Freiheit) zu schaffen, zu vergrößern oder abzusichern. Das Ziel, die UserInnen sozialer
Arbeit zu befähigen, ihre Interessen (besser) selbst durchzusetzen, ist von der Idee gestützt,
eine verbesserte subjektive Artikulationsfähigkeit verbessere jedenfalls die objektive
Situation bzw. die Durchsetzungsfähigkeit der objektiven Interessen der KlientInnen. Für
„politisch mandatierte“ BetreuerInnen dieser UserInnen ergibt sich jedoch ein Dilemma:
Wenn sie UserInnen befähigen, ihre Rechte selbständig wahrnehmen und durchsetzen zu
können, bestärken sie diese unter Umständen gleichzeitig darin, „objektiv falsche“ Ziele und
Interessen36 durchsetzen zu können. Die Alternative wäre, KlientInnen in ihren Zielen und
Wünschen nicht zu respektieren, da sie die „falschen“ sind. Doch ist es das Recht der
Sozialarbeit im Einzelfall, also kontextgebunden, festzulegen, was „richtige“ Ziele sind und
was nicht?
Die Situation der UserInnen schlägt sich – wie könnte es auch anders sein – aber auch auf
Situation und Position der betreuenden SozialarbeiterInnen durch, denn zum Beispiel „die
Perspektivlosigkeit der Situation der AsylbewerberInnen in unserem Land bedingt die
Perspektivlosigkeit der in diesem Bereich Tätigen, die, solange sie nicht auf den Begriff
gebracht wird, dazu führt, dass viele von ihnen resignieren, d.h. im Wesentlichen nur noch
mit ihrem eigenen Überleben beschäftigt sind, die reale Diskrepanz zwischen Anspruch und
Wirklichkeit ihrer Arbeit verdrängen und jeden, der diese benennt, als Angreifer erleben.
Konsequenzen sind die Individualisierung und Naturalisierung der Probleme, die deren
Bagatellisierung einschließen. Die Unfähigkeit, über ihre Situation zu reden, besteht also
nicht nur bei den Flüchtlingen, sondern auch bei den MitarbeiterInnen solcher
Flüchtlingswohnheimen. Eine wesentliche Ursache hierfür liegt offensichtlich in der
objektiven Überforderung, die dadurch gegeben ist, dass sie Hilfe unter Bedingungen leisten
sollen, die auf die Abschreckung der Flüchtlinge zielen und somit die Hilfe weitgehend
überflüssig machen.“ (Osterkamp 1990:151). Hier wird das Problem angesprochen, dass die
subjektiv nicht immer (leicht) zu bewältigende Lösung des Konfliktes mehrerer
widersprüchlicher Aufträge an die Soziale Arbeit, die Einlösung ihres politischen Anspruches
36
Zum Beispiel durch den Wunsch, weiter oder wieder in „falschen“ Lebensverhältnissen leben zu wollen
Leittext März 2006
Seite 91
(so er überhaupt gegeben ist), erschweren bis verunmöglichen. Wenn die UserInnen sozialer
Arbeit also dank ihrer Unsicherheit, was die „objektiv richtige“ Richtung ihres Auftrags
angeht, als Mandatsgeber der Sozialen Arbeit ausscheiden, stellt sich die Frage: Von wem
wurde dieses Mandat der Sozialarbeit dann erteilt? An wen wurde es erteilt? Mit welchem
Inhalt wurde es erteilt? Wer genau ist mit jener „Sozialarbeit“ gemeint, die das politische
Mandat ausfüllen sollen? Und wie sieht dieses Mandat inhaltlich aus?
Die Kernfrage des Politischen in der Sozialarbeit scheint zu sein, welcher Imperativ formuliert
wird. Auf Grundlage der Diskussion über das Politische in der Sozialarbeit sind drei
unterschiedliche Imperative vorstellbar: „Verändere die Gesellschaft!“ (als Auftrag der
Sozialen Arbeit an die KlientInnen) oder (als Auftrag der KlientInnen an die Sozialarbeit):
„versetze Deine Mandanten in die Lage, die Gesellschaft zu verändern!“ beziehungsweise
als (gesellschaftlicher?) Auftrag an die Sozialarbeit: „Verändere die Gesellschaft!“
Doch dieses scheinbare Problem der Wahl des „Imperativs der Sozialarbeit“ verdeckt die
dahinter liegende Frage: In welche Richtung sollte die Gesellschaft denn verändert werden,
wenn es ein „politisches Mandat“ gibt? Und: Wer weiß (bestimmt) das? Selbst wenn Politik
als interessensgeleitetes Handeln außer Streit gestellt ist, wäre zu klären, um welche
Interessen es geht. Und da bleibt das eigentliche Problem unbeantwortet, ja vielleicht sogar
unbeantwortbar: Erzeugen objektive Interessen (so es diese überhaupt gibt) die „richtige“
subjektive Politik? Die Diskussion um das Politische Mandat der Sozialarbeit scheint diese
Frage bloß von der Ebene der KlientInnen auf die der Sozialen Arbeit zu verschieben, denn
wenn die KlientInnen die Fähigkeit nicht haben, ihre „richtigen“ Interessen „richtig“ in
politisches Handeln zu transformieren, muss das dann wohl die Soziale Arbeit für sie
übernehmen? Wer aber ist dann der Mandatsgeber? Dies scheint auch eine zentrale, aber
oft übersehene Fragestellung für die Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit zu sein.
Das eigentliche Problem der These von der Selbstmandatierung der Sozialarbeit durch die
Sozialarbeit kann in folgender Frage zusammengefasst werden: Wenn Sozialarbeit dieses
„richtige“ Bewusstsein (einzig) hat, welche Rolle ist dann der Politik zugedacht, den
gewählten VolksvertreterInnen? Und welche Rolle ist der Verwaltung zugedacht, etwa den
Sozialämtern? Haben sich politische RollenträgerInnen und VerwaltungsbeamtInnen dem
„richtigen“ politischen Bewusstsein der Sozialarbeit zu beugen? Wenn die Kernfrage dieser
Debatte also lautet: Wer gibt der Sozialen Arbeit welches politische Mandat? und die Antwort
darauf die der Selbstmandatierung ist, stellen sich noch weitere Fragen: Ist Soziale Arbeit die
einzige (soziale) Profession, die sich selbst mandatiert? Wer garantiert dann, dass dieses
Mandat das „richtige“ ist? Und gibt es ein „objektiv richtiges“ (selbst gegebenes) politisches
Mandat überhaupt? Und wie bereitet die Ausbildung zur Sozialarbeit auf diese Fragen vor?
„Letztendlich liegt der These von der „Selbstmandatierung der Sozialen Arbeit“ ein ziemlich
elitäres, wenn nicht gar autoritäres Gesellschaftsbild zugrunde, mit dem soziale Integration
und gesellschaftlicher Ausgleich aber schwerlich umzusetzen wären. Wenn die Frage nach
der Selbstmandatierung jedoch verworfen wird, kehrt unsere Debatte zu den Problemen des
professionellen Auftrages Sozialer Arbeit zurück.“ (Schmid 2004:249). So wäre an der Stelle
des Gedankens der selbstmandatierung der Sozialarbeit durch sich selbst der Gedanke
eines professionellen Auftrages der Sozialarbeit zu denken. Aber auch die Umsetzung des
Leittext März 2006
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professionellen Auftrages der Sozialen Arbeit ist eine politische – hier geht es vor allem um
die Verteilung bzw. Reverteilung von Ressourcen: Für die UserInnen und ihre
Bezugssysteme, für die Soziale Arbeit selbst und für jene Lebensverhältnisse, die das
Entstehen bzw. Fortbestehen der Situationen, die Bedürfnisse nach Sozialarbeit schaffen,
erschweren und verunmöglichen. Kampf um Ressourcen oder um „Qualität“ als Element des
professionellen Auftrages ist politisch, aber nicht unbedingt gesellschaftsverändernd.
Abhängig vom jeweils gewählten Ansatz kann auch erfolgreiche Auseinandersetzung um ein
Mehr an Ressourcen bzw. ein Mehr an Qualität für die jeweiligen Bezugsgruppen
(Stakeholder) der Sozialarbeit letztendlich auf die bestehenden gesellschaftlichen
Verhältnisse stabilisierend wirken. Umgekehrt, der Kampf um gesellschaftliche Ressourcen
als Teil eines politischen Mandats sozialer Arbeit verstanden, hat sicher einen
gesellschaftspolitischen Fokus. Aber er muss nicht unbedingt realpolitisch wirksam werden37.
In der Erfüllung des professionellen Auftrages der Sozialarbeit stellt sich also beständig die
Aufgabe, als eigentliches Ziel der Sozialarbeit die Stabilisierung ihrer NutzerInnen und/oder
ihre gesellschaftliche Integration auszumachen, wobei der eigentliche Diskurs einer
zwischen dem „und“ und dem „oder“ ist, also darüber, ob zwischen der Stabilisierung von
Lebenslagen und der Integration durch Sozialarbeit ein unterschiedmachender Unterschied
ist oder ob sie Beides vom Gleichen sind.
Soziale Arbeit sieht sich mit einer Fülle unterschiedlicher impliziter und expliziter Aufträge
konfrontiert, die einander überlagern und verstärken, aber auch widersprechen können, denn
Soziale Arbeit ist nicht nur mit vielen Aufträgen, sondern auch mit zahlreichen Auftraggebern
konfrontiert. Offensichtlich eignet sich jedoch keine/r davon so wirklich zum Mandatsgeber
eines „politischen Mandats“ der Sozialen Arbeit. Aus diesem Blickwinkel führt ein Anspruch
einer Selbstmandatierung Sozialer Arbeit letztendlich zu einer Privatisierung des Politischen,
denn hier wird ein politisch auf gesellschaftlicher Ebene zu lösendes Problem als ein
(privates) politisches Problem der Profession und ihrer einzelnen AkteurInnen privatisiert.
Allerdings kann professionelles Herangehen an Probleme Sozialer Arbeit sehr oft eine
Umdefinierung des Stabilisierungsauftrages in einen Integrationsauftrag erforderlich machen.
Soziale Arbeit ist kontextgebunden und muss sich in verschiedenen Zusammenhängen
bewegen und bewähren: in politischen, wirtschaftlichen, kulturellen, sozialen, geografischen
und historischen und zwar doppelt - einerseits in der eigenen Berufsausübung und
andererseits in der Ausübung der (auftragsbezogenen) Mandatschaft für ihre Zielgruppen.
Soziale Arbeit ist daher, auch wenn sie als Profession und Disziplin kein „politisches Mandat“
mit sich trägt, mitnichten eine „unpolitische“ Profession und Disziplin. Aber diese Analyse
darf nicht zum Fehlschluss verleiten, Soziale Arbeit sei an sich wertneutral und
gesellschaftlich unabhängig in dem Sinn, dass sie über eine „richtige“ Methode verfüge, die
für jeden Zweck gleich gut einsetzbar sei. Aber erst die Qualitätsdiskussion in der
Sozialarbeit schafft jenen Standpunkt, von dem aus die „blinden Flecken“ der Debatte um
den politischen Auftrag der Sozialarbeit erkannt und möglicherweise auch überwunden
werden können.
37
siehe auch unsere Diskussionen zum „doppelten Mandat“ der Sozialarbeit in diesem Text
Leittext März 2006
Seite 93
Sozialarbeit ist daher letztendlich politisch in ihren Ansätzen wie Auswirkungen, „because it
deals either with consciousness or the allocation of resources, Because it is not possible to
avoid politics in this respect, it is far better to address these issues explicitly than to pretend
that they do not exist.” (Abramovitz, zitiert bei Sünker 2001:74). Diese politische Funktion gilt
es zu erkennen, um daraus die eigene (politische) Position als SozialarbeiterIn bestimmen
zu können – nicht aber, um ein “politisches Mandat” der Sozialarbeit abzuleiten.
5.5 Sozialarbeit im Spannungsverhältnis von Einzelfallhilfe und
Gemeinwesenarbeit
Aufgabe von Gemeinwesenarbeit ist Interventionen im Sozialraum zu initiieren und zu
gestalten; sie wird mittlerweile auch als „Sozialraumorientierung“ beschrieben und als
Arbeitsprinzip für Soziale Arbeit interpretiert (und weniger als klassische 3. Methode).
Historisch finden sich unterschiedliche Stränge und Schwerpunktsetzungen von
Gemeinwesenarbeit, z.B. eine wohlfahrtsstaatliche Ausrichtung, eine integrative, eine
aggressive oder eine aktivierende (vgl. Hinte und Karas 1989). Seit Beginn der 90er Jahre
werden Gemeinwesen mit Blick auf „Netzwerke“ betrachtet – Familien- und Freundeskreise,
Netzwerke der Einrichtungen und ProfessionistInnen – und an einem Einbezug und einer
Weiterentwicklung gearbeitet.
Wichtige Prinzipien in der Gemeinwesenarbeit sind die partizipative Ausrichtung und dass
von konkreten sozialen Problemen und Bedürfnissen auszugehen ist. Ziele sind u.a.,
möglichst viele Ressourcen zu mobilisieren und Bewusstseinsbildung zu erreichen.
Gemeinwesenarbeit lässt sich als kollektiven "Problemlösungs-Erfindungsprozess" unter
gesellschaftlich erschwerten, teilweise behindernden Bedingungen bezeichnen (StaubBernasconi, 1990).
5.5.1 Aufgaben in der Gemeinwesenarbeit

Unterstützung von BürgerInnen und BürgerInnen-Initiativen

Aktivierung/Mobilisierung und Förderung der Teilhabe und Partizipation

Integration bzw. Wiedereingliederung insbesondere von benachteiligten Gruppen

Förderung der Selbstorganisation und Selbstverwaltung

Verbesserung der Lebensqualität im Gemeinwesen

Unterstützung von Empowermentprozessen (Selbstermächtigung)

Unterstützung bei Öffentlichkeitsarbeit, Hörbar-machen der unterschiedlichen Anliegen

Mitgestaltung und Unterstützung bei Umsetzung und Durchsetzung gesellschaftlicher
Vorhaben

Analyse der Ist-Situation im Gebiet und der AnsprechpartnerInnen

Erarbeitung eines Problemaufrisses, (Projekt)Beschreibung

Entwicklung von Lösungsmodellen und Innovationen

Unterstützung bei der Strukturierung eines Projektes, Projektentwicklungsberatung
Leittext März 2006
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5.5.2 Unterschiede
und
Gemeinwesenarbeit
Einzelfallhilfe
Gemeinsamkeiten
bei
Gemeinsamkeiten
Einzelfallhilfe
und
GWA
fallspezifisch
Fallunspezifisch
Finanzierungsstruktur:
Defizitfinanzierung
Viele
AkteurInnen
Interventionsebenen
und
Bewusste Entscheidung wer
im KlientInnensystem
Empowerment
und
Ressourcenorientierung
Integration
Konfliktminderung
Individuelles Handeln
Kollektives Handeln
Erhöhung der individuellen
Handlungsfähigkeit
Erhöhung der
Partizipationsmöglichkeiten
und Teilhabe
Diese Tabelle orientiert sich an einem Skriptum von Marianne Rössler
 GWA ist die zusammenfassende Bezeichnung verschiedener,
professioneller Sozialarbeit und anderer sozialer und planerischer Berufe
Arbeitsformen
 GWA befasst sich mit als "problematisch" definierten, territorial-kategorial und/oder
funktional , abgrenzbaren Bevölkerungsgruppen
 ausgehend
von
Problem-Betroffenen
Bevölkerungsgruppen
und
deren
Lösungspotentialen bezieht sich GWA auf einen geographisch-ökologisch abgrenzbaren
Raum
 GWA ist ein Arbeitsprinzip sozialer Arbeit
 GWA leistet im Rahmen kommunaler, regionaler, und eventuell bezirksbezogener
Sozialpolitik spezifische Ersatz-, Vorbereitungs- und Durchführungsfunktion
Gerade die knapper werdenden Mittel für Sozialausgaben bringen für das Prinzip
Gemeinwesenarbeit gewisse Chancen, da Hilfe und Entwicklung möglichst viele Menschen
möglichst komprimiert und günstig erreichen soll. Marianne Rössler fasst dies z.B. derart
zusammen:
„Somit
findet
Gemeinwesenarbeit
im
Spannungsfeld
zwischen
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Leistungsanforderungen und Leistungsunwilligkeit des Staates statt. Dies ist mit ein Grund,
warum Gemeinwesenarbeit und Partizipationsmodelle immer wichtiger werden und
zunehmend - auch für bislang nicht erfasste Themen und Bereiche – und unter Einbeziehung
unterschiedlichster AkteurInnen“ (2005:4).
Peter Pantucek beschreibt das Verhältnis von Individualhilfe und Gemeinwesenarbeit derart:
„Das scheinbare Gegensatzpaar von Einzelfallhilfe und Gemeinwesenarbeit hat engere
Verbindungen, als es auf den ersten Blick scheinen mag. Während sich Gemeinwesenarbeit
dem Alltag von der Seite eines Ortes, dem Gemeinwesen, Grätzel, Stadtteil, Dorf, nähert,
geht Individualhilfe (den einzelnen Menschen und sein Umfeld betreffend, Anm. des Verf.),
vor allem in der Rekonstruktionsarbeit, verändernd in die Zusammenhänge des
Gemeinwesens hinein.“ (Pantucek, 1998:270f). Die zwei genannten Methoden der
Sozialarbeit (Einzelfallhilfe und Gemeinwesenarbeit), die ganz unterschiedliche
Ausgangspunkte haben, treffen dort aufeinander, „wo sie auch gestaltend eingreifen“ und
beeinflussen sich gegenseitig.
Einzelfallhilfe => Gemeinwesenarbeit

Gemeinwesenarbeit => Einzelfallhilfe
Rekonstruktionsarbeit,
Gestaltung 
des Alltags im Gemeinwesen

Gemeinwesenarbeit kann Bedingungen
des Lebensumfeldes verbessern und
Für KlientInnen der
Ressourcen mobilisieren
Einzelfallhilfe
Und weiter: „Oder, wie es Margarita Edler (1997, 54) formuliert: Die Einzelfallhilfe ist eine
notwenige, jedoch keine hinreichende Bedingung für Gemeinwesenarbeit – und umgekehrt.“
(Pantucek, 1998:271).
SozialarbeiterInnen die sich im Feld der Einzelfallhilfe betätigen gewinnen Informationen
über „Detailaspekte des Gemeinwesens“ (Lokale Machtstrukturen, Netzwerke, Lebensräume
etc. und können damit zu einer Verbesserung der strukturellen Alltagsbedingungen beitragen
– und dies auch als Teil der „lebensweltorientierten Einzelfallstrategie“. Mit diesem Wissen
können SozialarbeiterInnen „…Beiträge liefern, die im Rahmen von sozialpolitischen
Einmischungsstrategien
den
zivilgesellschaftlichen
Diskurs
im
Interesse
von
Personengruppen beeinflussen, die der Unterstützung bedürfen. Ziel dieser Strategie wäre
es, den Alltag eines Gemeinwesens so umzugestalten, daß bestimmte Problemstellungen
nicht mehr mit Strategien professioneller Individualhilfe bearbeitet werden müssen, sondern
die nötigen Ressourcen bereits zum selbstverständlich vorhandenen Ressourcenrepertoire
des Gemeinwesens mit alltäglicher Erreichbarkeit gehören“ (Pantucek, 1998:271).
Gleichzeitig können aber auch KlientInnen der Einzelfallhilfe auch in der Gemeinwesenarbeit
mitwirken z.B. an Tauschbörsen, Nachbarschaftshilfezentren etc. oder aber auch von der
Einzelfallhilfe dorthin überwiesen werden.
Leittext März 2006
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5.6 Die „erfolgreich scheiternde“ Institution und ihre Stellung
im Qualitätsdiskurs – der komplexe KundInnenbezug
Organisationen des Dritten Sektors verfolgen oft eigenartige Steuerungs- und Kontrollwege,
die sich dem Urteil marktwirtschaftlich geschulter Betriebswirtschaft mehr oder weniger
entziehen. Das bedeutet nicht nur, dass marktwirtschaftlich entstandene Instrumente der
Betriebswirtschaft und Qualitätssicherung in der Regel nicht ohne entsprechende Adaptionen
in Organisationen des Dritten Sektors implementiert werden können, wie am Beispiel der
„KundInnenzufriedenheit“ bereits an anderer Stelle in dieser Arbeit gezeigt wurde. Es
bedeutet auch, dass Organisationen im Dritten Sektor manchmal (gemessen an den
Kriterien der Marktökonomie) „versagen“ und trotzdem „überleben“. Seibel (1992:15) meint
dazu: „Die hier zur Diskussion gestellte These lautet, dass Organisationen oder
Arrangements von Organisationen im ‚Dritten Sektor’ zwischen Markt und Staat nicht trotz,
sondern wegen ihres Versagens gegenüber den Maßstäben norm- und zweckrationaler
Kontrolle überleben“ (Hervorhebung vom Autor).
Dies hat mehrere Gründe, die ihre Wurzeln alle in der Tatsache haben, dass Organisationen
im Dritten Sektor, wie gezeigt wurde, nicht nach der Logik G  P  G’, wobei G’ > G ist
folgen, sondern es um die Maximierung von Zuständen (Z’ > Z)38 geht, die nicht oder nur
bedingt in Geld auszudrücken sind. Wenn Organisationen ihr Ziel beispielsweise in der
Veränderung sozialer Ziele haben, können „betriebswirtschaftlich unvernünftige“
Entscheidungen durchaus Sinn machen, indem die Mehrkosten (z.B. durch fair gehandelte
Waren) durch ehrenamtliches Engagement oder durch Preise, die sich nicht am Markt
orientieren, sondern einen „ideologischen Zuschlag“ einfordern, getragen werden. Auch
Drittsektororganisationen im politischen Umfeld bzw. im Politischen Nahefeld können
durchaus „ökonomisch unvernünftig“ handeln, wenn die dadurch entstehenden Mehrkosten
politisch abgedeckt werden, indem zum Beispiel zur Schaffung höherer Qualität Leistungen
angeboten werden, die weit über vergleichsweise Angebote am Markt hinausgehen (z.B.
Unterbringung von obdachlosen Menschen in Einbettzimmern eines Wohnheimes, während
sonst überall am Markt Vier- oder Mehrbettzimmer üblich sind). Schließlich gehören auch
Organisationen, die ihr Ziel in ihrem Überflüssig-Werden sehen, zu den „erfolgreich
scheiternden“ Organisationen. Dazu gehören zum Beispiel Gewaltschutzeinrichtungen oder
Frauenhäuser, deren Ziel im Verschwinden von (familiärer) Gewalt und damit dem
verschwinden ihrer Notwendigkeit liegen. Dabei handelt es sich nicht immer um ein
utopisches Ziel, denn oft führt bereits die Existenz einer entsprechenden Einrichtung dazu,
dass sich bedrohte Menschen weniger gefallen lassen und sich weniger abhängig fühlen,
denn es gibt ja die Schutzeinrichtung.
„Die betreffenden Organisationen“, so Seibel (1992:16) „“’überleben’ also in einer durch
Norm- und Zweckrationalität geprägten Umwelt, obwohl sie sich gegenüber den
Anforderungen nur bedingt responsiv verhalten. Sie ermöglichen die Stabilisierung von
Steuerungs- und Kontrollversagen ohne selbst merklich an Stabilität einzubüßen.“ Seibel
38
Dazu ausführlicher im nächsten Kapitel
Leittext März 2006
Seite 97
meint, dieses „partielle Organisationsversagen“ hat seinen speziellen Zweck in einer
Gesellschaft, die durch partielles versagen des Marktes und des Staates in ihren
Grundfunktionen (halbwegs gerechter) Güterallokation und der politischen Stabilisierung
geprägt ist. „Ein Dritter Sektor bietet die institutionelle Chance, kumulatives Markt- und
Staatsversagen zu kompensieren, allerdings nicht durch komperative Vorteile nach den
Maßstäben der Norm- und Zweckrationalität, sondern durch deren relative Suspendierung.
Kumulatives
Marktund
Staatsversagen
wird
kompensiert
durch
das
‚Selbststeuerungsversagen’ im Dritten Sektor“ (Seibel 1992:19), denn „die Stabilisierung von
organisatorischem Dilettantismus in einem institutionellen Reservat, einem ‚Dritten’ Sektor,
hält partielle Aufhebungen norm- und zweckrationaler Organisationskulturen und
Handlungsorientierungen disponibel für Situationen, in denen diese Norm- und
Zweckrationalität dominierende ‚Codesysteme’ (S.N. Eisenstadt) der modernen
Organisationskultur in ihrer Leistungsfähigkeit überfordert sind.“ (Seibel, 1992:18f)
Für den Qualitätsdiskurs bedeutet dies, dass man dem Qualitätsstreben und der
Qualitätssicherung von Organisationen des Dritten Sektors nur dann gerecht werden kann,
wenn man ihr „erfolgreiches Scheitern“ aus dem Blickwinkel der Markt- aber auch der
Staatslogik als qualitätsgenerierenden und nicht als qualitätshemmenden oder
qualitätsgefährdenden Aspekt berücksichtigen kann und will.
Leittext März 2006
Seite 98
6 Qualität in der Sozialarbeit
6.1 Das Effizienz-Effektivitätsproblem im „Dritten Sektor“
Wettbewerb und damit Probleme des Qualitätsmanagements stellen sich für NonprofitOrganisationen auf zwei Ebenen dar: „Die Herausforderung ist einerseits kundenseitig zu
sehen. Durch vermehrte Wahlmöglichkeiten zwischen verschiedenen Anbietern werden
Kunden anspruchsvoller, mobiler und kritischer und stellen dadurch höhere Anforderungen
an die Leistungen einer NPO. Andererseits verschärft sich der Wettbewerb
beschaffungsseitig, wenn die Vergabe knapper Ressourcen (Förderungen, Spenden,
Kostenübernahmen, Subventionen etc.) unter zunehmendem Legitimationsdruck erfolgt.“
(Matul/Scharitzer 1997:387). Qualitätsmanagement in der Sozialwirtschaft muss daher in
zwei Richtungen erfolgen: Richtung AbnehmerInnen der Leistungen und Richtung
AuftraggeberInnen/ZahlerInnen. Dadurch können durchaus Widersprüche entstehen, die
dem Doppelten Mandat der Sozialarbeit entsprechen.
Qualitätsmanagement ist in marktorientierten Betrieben ein Instrument, den Erfolg des
Betriebes zu verbessern. In marktorientierten Betrieben kann der Organisationserfolg relativ
einfach gemessen werden, wobei wir folgende Formel verwenden:
G  P  G’ wobei gilt: G’ > G
G = Geld, P = Prozess (Produktion oder Dienstleistung)
Die Messung des Erfolges der Organisation, und zwar sowohl des Ergebnisses wie der
Effektivität und der Effizienz39, ist relativ einfach, denn sie erfolgt längs einer eindimensional
skalierten Einheit: des Geldes: Je größer der Abstand von G’ und G ist, desto erfolgreicher
ist die Organisation.
Für den Nonprofit Sektor ergibt sich allerdings das Problem, dass es keine dem in Geld
ausgedrückten Gewinnziel entsprechende, einfachen und einheitlichen Regeln für
Erfolgsmessung gibt. (vgl. Matul/Scharitzer 1997:388). Wiederum in einer Formel
ausgedrückt ergibt sich:
Z  I  Z’ wobei gilt: Z’ > Z
Z = Zustand, I = Intervention (sozialarbeiterische Dienstleistung)
Der Abstand von Z’ und Z lässt sich nicht in einer linearen numerischen Größe ausdrücken,
da es sich bei Z um keine quantitative, sondern eine qualitative Größe handelt, die nur
indirekt (durch Quantifizierung einiger Indikatoren) numerisch ausgedrückt werden kann. Das
bedeutet allerdings auch, dass hier die drei Erfolgsfaktoren Ergebnis, Effektivität und
Effizienz auseinander fallen, ja oft sogar widersprüchlich werden. Beim Ergebnis handelt
sich um jenen Ergebnis-Zustand, der dem ursprünglich gewünschten bzw. geplanten
Zustand möglichst ähnlich sein soll. Das Ausmaß der Erreichung dieses Ergebnisses kann
39
Effektivität beschreibt die qualitative Seite, die Effekte der Handlung, Effizienz beschreibt die quantitative Seite eines
möglichst guten Zahlenverhältnisses zwischen (niedrigem) Ressourceneinsatz und (hohem) Output. In der Marktökonomie
fallen Effizienz und Effektivität in der Regel zusammen.
Leittext März 2006
Seite 99
durch verschiedene Indikatoren auch quantitativ ausgedrückt werden; dabei darf aber nicht
vergessen werden, dass dieses quantitative Maß für die Erreichung des Ergebnisses nur ein
Näherungswert für die Beschreibung eines qualitativen Zustandes ist. Die Effektivität der
Intervention kann auch nur qualitativ beschrieben werden, nämlich anhand der gewünschten
(bzw. unerwünschten) Effekte der Intervention, z.B. die nachhaltige Veränderung der
Lebenssituation von Zielgruppenpersonen. Nur die Effizienz der Intervention kann
numerisch (in der Regel im Messinstrument der Marktökonomie, dem Geld, aber auch in
anderen Messbegriffen wie zum Beispiel dem Zeitaufwand oder dem Verbrauch anderer
quantitativ messbarer Ressourcen) ausgedrückt werden. Ziel der Effizienz ist es, das
gewünschte Ergebnis mit dem möglichst geringen Input bzw. mit einem gegebenen Input das
höchstmögliche Ergebnis zu erzielen.
Die Unterscheidung von Effizienz und Effektivität Sozialer Arbeit lässt sich mit Heiko Kleve
wie folgt ins Bild bringen:
„’Effizienz’ bezieht sich auf die Frage, in welchem Verhältnis der Nutzen der Beratung zum
Beratungsaufwand steht. Während der Aufwand relativ eindeutig messbar ist, und zwar
anhand des eingesetzten Personals und der benötigten Zeit, kurz: anhand der Kosten, so ist
die Bewertung des Nutzens nicht so klar. Ob KlientInnen und KundInnen hinsichtlich des
Beratungsnutzens ähnliche Perspektiven entwickeln, ist keineswegs selbstverständlich.
Jedenfalls bringt das Konzept der Effizienz wirtschaftliche Kriterien ins Spiel. Denn das
ökonomische Ziel besteht darin, bei so wenig Aufwand (sprich: Finanzmittel) wie möglich, so
viel Nutzen wie möglich zu erreichen.
‚Effektivität’ bezieht sich auf die Frage, in welchem Verhältnis die tatsächlich erreichten, die
beobachtbaren Ergebnisse der Beratung zu den vereinbarten Zielen stehen. Effektiv ist eine
Beratung also dann, wenn sich deren Ergebnisse mit den vereinbarten Zielen decken. Aber
ob, wie und wann Ziele erreicht wurden, bringt freilich wieder systemrelevante, kontext- und
beobachterabhängige Bewertungen in den Blick.“ (Kleve 2005:50).
Die Tatsache, dass in der Nonprofit Ökonomie nur einer der drei Zielzustände, nämlich die
Effizienz einfach numerisch zu messen ist, die anderen beiden (Ergebnis und Effektivität)
jedoch nicht oder nur indirekt (über Indikatoren) quantitativ darstellbar sind, es sich bei dem
numerischen Messinstrument der Effizienzbestimmung gleichzeitig in der Regel um die
Rechengröße Geld handelt, führt in einer sich immer stärker ökonomisierenden Gesellschaft
zunehmend dazu, dass die Ergebnisse von Nonprofit Organisationen immer mehr bzw. fast
ausschließlich nur mehr über ihre Effizienz bzw. die Nutzung der Effizienzsteigerungen
gemessen werden. Zu beachten ist aber, dass eine zu stark beanspruchte Orientierung auf
Effizienzsteigerung sich negativ auf die Effekte der Organisation auswirken kann. Ein
Beispiel: Die Effizienzsteigerung einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme wird daran
gemessen, wie viele Vermittlungsergebnisse es bei gegebenem Personaleinsatz gibt. Um
diese Effizienz zu steigern (bzw. weil die Organisation nur weiter beauftragt/gefördert wird,
wenn sie gewisse Vermittlungszahlen erreicht), neigen Organisationen dann dazu, vor allem
jene Personen aus der Zielgruppe aufzunehmen, bei denen das Vermittlungsziel leicht zu
erreichen scheint. Der Effekt: Schwer zu vermittelnde Personen haben eine abnehmende
Chance auf einen Platz in der Einrichtung - Die Effektivität der Einrichtung, nämlich vor allem
Leittext März 2006
Seite 100
jene Menschen zu betreuen, die ohne die Einrichtung die geringsten Integrationschancen
haben, schwindet.
Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, mit Matul und Scharitzer (1997:388) festzuhalten:
„Den Qualitätsbegriff inhaltlich zu interpretieren bedeutet daher auch, Rücksicht darauf zu
nehmen, aus welcher Sichtweise die jeweilige Qualitätsbeurteilung vorgenommen wird.“. Die
Ansatzpunkte der Qualitätsbeurteilung und somit zum Qualitätsmanagement in der
Sozialwirtschaft müssen daher auf drei miteinander verflochtenen Ebenen identifiziert
werden:

„den fachlichen Grundlagen der Arbeit in NPOs und deren Umsetzung in die Praxis

den organisatorischen Strukturen und Abläufen innerhalb der Einrichtungen

den politischen, gesamtwirtschaftlichen und sozio-kulturellen Rahmenbedingungen,
innerhalb derer die jeweilige NPO agiert“ (Matul/Scharitzer 1997:389).
Diese drei Kriterien bzw. ihre Optimierung stehen durchaus miteinander in Widerspruch.
Erfolgreiches Qualitätsmanagement ist daher immer auch ein Management dieser
Widersprüche, und zwar umso erfolgreicher, je besser hier eine Optimierung gelingt. Dazu
sind professionelle Strategien des Qualitätsmanagements zu nutzen, wobei jeweils zu
überprüfen ist, wie weit sich die im Rahmen der Marktökonomie entwickelten Instrumente
tatsächlich für den Dritten Sektor eignen. Da sich Organisationen der Sozialwirtschaft gemäß
dem Doppelten Mandat der Sozialarbeit immer in einem doppelten Spannungsverhältnis
zwischen den Interessen von UserInnen und von (öffentlichen) AuftraggeberInnen bewegen
und insbesondere die beauftragenden (öffentlichen) Stellen von der Qualität der
angebotenen Leistung zu überzeugen sind, sind neben der Entwicklung von
Qualitätsmanagementstrategien zur Optimierung der Ablauforganisation der jeweiligen
Einrichtung immer auch Strategien zur Bewertung von Qualitätszuständen nötig (dazu
weiter unten mehr).
Um allen drei eben dargestellten Ebenen gerecht werden zu können, bedarf es in der
betroffenen Organisation zumindest das Zusammenwirken von drei korrespondierenden
Perspektiven: „Es braucht das Know-how der jeweils betroffenen Fachdisziplinen (z.B.
Ausbildung, Pflege, Kultur, Sport etc.), darüber hinaus sind betriebswirtschaftliche Ansätze
und Methoden notwendig, um aus organisatorischer und betriebsbezogener Sicht eine
möglichst gute Produzenten-Konsumenten-Beziehung herzustellen. Schließlich sind
volkswirtschaftliche Kenntnisse Voraussetzung, um die Qualität des gesellschaftlichen
bzw. wirtschaftlichen Systems insgesamt im Auge zu behalten“ (Matul/Scharitzer 1997:38940).
Dabei macht es durchaus Sinn, bei der Analyse der Qualität bzw. des
Qualitätsmanagements von Dienstleistungen eine Unterteilung in Struktur-, Prozess- und
Ergebnisqualität vorzunehmen. Die Strukturqualität beschreibt den (internen und externen)
Kontext, innerhalb dessen die Leistung erbracht wird, also zum Beispiel sozialpolitische und
kulturelle Rahmenbedingungen im jeweiligen Gesellschaftssegment, aber auch Einflüsse, die
sich aus Geschichte und Mythen der leistungserbringenden Organisation selbst ergeben. Die
40
Hervorhebungen durch uns
Leittext März 2006
Seite 101
Prozessqualität beschreibt die Abläufe, innerhalb derer die jeweilige Dienstleistung erbracht
wird, wobei zwischen technischer (z.B. Qualität der Apparate) und funktionaler (in welcher
Form wird die Leistung erbracht, z.B., welchen Anteil spielt Empathie bei der Erbringung
einer Dienstleistung) Qualität zu unterscheiden ist. Die Ergebnisqualität beschreibt den
Output gemessen an den angestrebten Zielen und ist die am schwersten zu
operationalisierende Qualitätsdimension, da sie nur auf qualitativen Merkmalen aufbaut.
Auch die Nachhaltigkeit der jeweiligen Intervention (Dienstleistung) ist ein Element der
Ergebnisqualität. Zu dieser Dimension findet man bei Braun folgendes Zitat: „Bei der
Ergebnisqualität lassen sich Standards für das prozessuale Ergebnis (Output) nur in
Grenzen angeben: Fähigkeit zur Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten, Rückkehr
eines Jugendlichen in die Familie, Behebung der Inkontinenz bei einem bettlägerigen alten
Menschen. Dies sagt jedoch nicht notwendigerweise etwas über die Folgequalität (Outcome)
aus. Und die Folgequalität hängt ja wiederum von Persönlichkeitseigenschaften,
Lebensgeschichte und Verhalten des Klienten ab.“ (Braun 2004:39f).
6.2 Die drei Bereiche der Qualität: Qualität der Dienstleistung,
Qualität der Arbeit und Qualität der Leitung
6.2.1 Qualität der Dienstleistungen
Diese Zusammenfassung wird nach der Debatte mit den anderen Modulen der Partnerschaft
zusammenfassend ausgeführt.
6.2.2 Qualität der Arbeit
Erwerbsarbeit ist in unserer Gesellschaft Schlüssel nicht nur zur Gewinnung von
Einkommen,
sondern
ebenfalls
zur
gesellschaftlichen
Teilhabe
(vgl.
z.B.
Jahoda/Lazarsfeld/Zeisel 1982, Gorz 2000). Ausschluss von der Erwerbsarbeit bedeutet in
der Regel auch Verminderung oder Ausschluss von gesellschaftlicher Teilhabe. Allerdings
geht es mit den globalen Veränderungen auf den Arbeitsmärkten längst nicht mehr um die
einfache Polarisierung „Erwerbsarbeit – Nicht Erwerbsarbeit“, sondern auch um die Qualität
jener Arbeitsplätze, die angeboten werden. Die These dabei ist, dass nur ein Mindestmaß an
qualitativen Kriterien eines Erwerbsarbeitsplatzes auch dessen Funktion der Integration
(Inklusion) in die Gesellschaft ermöglicht. „Insbesondere in Anbetracht der FlexibilisierungsAtypisierungs- und Prekärisierungstendenzen wäre es unzureichend und irreführend,
lediglich die Pole ‚erwerbslos bzw. erwerbstätig’ zu betrachten, um zu beurteilen, wer
‚drinnen’ und wer ‚draußen’ ist. Erst die Inblicknahme qualitativer Aspekte ermöglicht
Aussagen darüber, ob und inwiefern Erwerbsarbeit ihre sozialintegrative Kraft entfaltet“
(Satilmis 2005:273).
Gerade in Zeiten verschärfter Arbeitslosigkeit werden Anforderungen um Qualität der Arbeit,
sei es der betriebliche Gesundheitsschutz, höhere Verdienste, Aus- und
Weiterbildungsansprüche, betriebliche Mitbestimmung, aber auch Forderungen nach
Geschlechtergleichstellung und ökologischer Nachhaltigkeit, vorrangig als „Gefährdung des
Leittext März 2006
Seite 102
Standortes“ eingestuft. Satilmis (2005:266) nennt diesen Prozess eine „Verklärung der
Erwerbsarbeit“ nach der lapidar formulierten Devise „(fast) jeder Arbeitsplatz ist besser als
keiner“. Mit der Angst um den Verlust (oder die Nichterhaltung) des Arbeitsplatzes kann im
gegenwärtigen makropolitischen Klima fast jede Debatte um Qualität der Arbeit auf das
Abstellgleis geschoben werden. Dieses Phänomen ist am gesamten Arbeitsmarkt zu
beobachten, verschärft wird es freilich im Dritten Sektor, diesem Gemenge von
vollberuflicher, prekärer und ehrenamtlicher Arbeit. Mit dem Bestreben der „Arbeit mit
Mission“ werden in der Sozialwirtschaft (aber auch in anderen Branchen des Dritten Sektors)
oft Arbeitsplätze und Arbeitsbedingungen akzeptiert, die dieselben Personen keinem ihrer
KlientInnen zumuten würden. Qualität der Arbeit im Dritten Sektor muss sich daher
gleichzeitig mit zwei Phänomenen auseinandersetzen, einerseits mit den Folgen der
„Verklärung der Erwerbsarbeit“, andererseits mit denen der „Arbeit mit Mission“ auf die
Qualität der Arbeitsplätze im Dritten Sektor.
Dabei werden viele Bereiche anzusprechen sein. „Die Frage der Qualität der Arbeit umfasst
schließlich sehr verschiedene Dimensionen der Arbeits- und Lebensbedingungen. Es geht
dabei um Aspekte der sozialen Absicherung, des existenzsichernden Einkommens, des
Gesundheitsschutzes, der Aus- und Weiterbildung, wie auch um Arbeitszeiten und um die
Vereinbarkeit von unterschiedlichen Lebens- und Arbeitsphären. Der Arbeitsprozess und der
-inhalt sind ebenso angesprochen wie Fragen der Arbeitszufriedenheit und der
gesellschaftlichen Anerkennung. Wichtige Indikatoren für Qualität ergeben sich zudem aus
den Möglichkeiten der persönlichen Entwicklung und der Beteiligung, der Frage, ob
Tätigkeiten
qualifikationsentsprechend
sind
und
Planungssicherheiten
bzw.
Zukunftsperspektiven bieten. Die Frage nach der Qualität der Arbeit ist eng verwoben mit der
Forderung und dem Anspruch nach gleichberechtigten Lebens- und Teilhabechancen und
verweist somit auf die soziale Frage.“ (Satilmis 2005:267).
Gerade in Anbetracht der Entdeckung des Dritten Sektors als ‚Beschäftigungsmarkt der
Zukunft’ ist es daher nicht nur aktuell, sondern auch notwendig, gemeinsame Überlegungen
zur Verbesserung der Qualität der Arbeit im Dritten Sektor anzustelleni41. Da die Qualität der
Arbeit stets im Zusammenhang mit den strukturellen Bedingungen zu sehen ist, wurden in
den Entwicklungen beide Aspekte gleichermaßen berücksichtigt:

Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse und der Erwerbsperspektive unter
Berücksichtigung von gender-, tätigkeits- und engagementspezifischen Grundsätzen

Stabilisierung der finanziellen Handlungsspielräume der Organisationen unter
Berücksichtigung der gesellschaftlichen Verortung des Dritten Sektors zwischen
Markt, Staat und Eigenarbeit

Angesichts der intermediären Stellung des Dritten Sektors wurde uns bald bewusst,
dass es nur möglich ist, diesen Entwicklungspfad im Gefolge eines Dialoges zu
beschreiten, denn der Dritte Sektor ist in seiner gesellschaftlich gewachsenen Rolle
41
Der folgende Text ist dem Handbuch Dritter Sektor der Entwicklungspartnerschaft „Der Dritte Sektor in Wien“ der ersten
Antragsrunde entnommen; wir geben ihn hier wieder, weil wir meinen, dass er die anzusprechenden Probleme der Qualität der
Arbeit im Dritten Sektor klar beschreibt.
Leittext März 2006
Seite 103
nicht nur Dienstleistungserbringer, sondern v.a. immer auch Dialogpartner. Da das
Finden von individuellen Lösungen ein Charakteristikum und wesentliches Potenzial
des Dritten Sektors ist, sind diese Erfahrungswerte für eine gemeinsame
Strategieentwicklung von erheblicher Relevanz. An dieses Potenzial anzuschließen,
war und ist uns wichtig – nicht zuletzt, um der Gefahr vorzubeugen, dass der Dritte
Sektor als bester Ausweg aus der Krise des Wohlfahrtsstaates und der
Arbeitsgesellschaft instrumentalisiert wird.
In
einem
Dialog
zwischen
Verantwortlichen
aus
den
Organisationen,
Interessensvertretungen und ExpertInnen aus den Feldern des Arbeitsrechts und der
Finanzierung
wurden
Entwicklungsperspektiven
formuliert,
die
eine
Argumentationsgrundlage für die Verbesserung der Qualität der Arbeit im Dritten Sektor
darstellen.
Anzusprechende Probleme im Zusammenhang mit einer Qualitätsentwicklung der Arbeit im
Dritten Sektor sind vor allem:





Ehrenamtliche Arbeit (Mindestformen des Schutzes für Ehrenamtliche und als Schutz
der Beschäftigten vor „Dumping“ durch Ehrenamtliche)
Vertragsformen der Arbeit (vor allem die „Neuen“ Vertragsformen wie Werkvertrag
und dienstnehmerInnenähnliche Beschäftigung, aber auch alle Formen prekärer
Arbeitsverträge)
Arbeitszeiten (Lage und Länge der Arbeitszeit, Durchrechnungszeiträume)
Entgelt (Grundentgelt und Zulagen, Entgelte für Mehrarbeit)
Sonstige Begleitmaßnahmen (z.B. Supervision)
Einige dieser Bereiche sind bereits in einigen Kollektivverträgen im Dritten Sektor
angesprochen (und teilweise auch bereits befriedigend gelöst) worden, etwa im so
genannten BAGS-Kollektivvertrag im Gesundheits- und Sozialbereich. Eine weiterführende
Diskussion fand etwa auch im
EQUAL-Projekt
der
ersten Antragsrunde
„Musterkollektivvertrag“ statt und wurde auch publiziert (vgl. Leibetseder et.al. 2005).
6.3 Gender
in
den
Qualitätsinstrument?
Mainstream
bringen
–
ein
6.3.1 Definition von Gender Mainstreaming
Gender Mainstreaming (GM) als Strategie mit dem Ziel Gleichstellung zu erreichen, ist
ursprünglich im Kontext der Entwicklungszusammenarbeit geprägt worden, als die
ökonomische Rolle der Frauen in Afrika, Asien und Lateinamerika zu einem Thema der
Entwicklungspolitik geworden ist. Es wurde bei der Weltfrauenkonferenz in Nairobi (1985) in
die Debatte eingeführt und kam 10 Jahre später bei der Weltfrauenkonferenz von Beijing
(1995) zu einem globalen Durchbruch. Als geeignete Strategie zur Erreichung von
Gleichstellung fand GM in den neunziger Jahren Eingang in die Politik der EG und EU,
aufbauend auf die seit Ende der siebziger Jahre (mit dem Art. 119 EGV zur Gleichheit der
Entgelte und zahlreichen darauf aufbauenden EUGH-Urteilen) entwickelte Europäische
Leittext März 2006
Seite 104
Gleichstellungspolitik. Das Konzept Gender Mainstreaming wird seit 1996 von der EU explizit
aufgegriffen und findet in beschäftigungspolitischen Leitsätzen und Programmen (ausgehend
vom Gipfel von Luxemburg 1997) Eingang. Im Amsterdamer Vertrag von 1999 hat sich die
Union schließlich zur Beseitigung von Ungleichheiten und zur Förderung der Gleichstellung
von Männern und Frauen verpflichtet (Art. 3 Abs. 2 EG-Vertrag). Zur Erzielung der vollen
Gleichstellung ermächtigt der Art. 141 Abs. 4 EGV die Mitgliedsstaaten ausdrücklich auch zu
Maßnahmen der positiven Diskriminierung, wenn dadurch das Gleichstellungsziel besser
erreicht werden kann (vgl. Stiegler, 2002). Dementsprechend haben sich die Mitgliedstaaten
politisch und rechtlich verpflichtet, die Strategie des Gender Mainstreaming in alle politischen
Konzepte und Handlungen einfließen zu lassen, die österreichische Bundesregierung etwa in
einem Ministerratsbeschluss im Sommer 2000. Dieses Gleichstellungsprinzip wird im
Verwaltungshandeln zunehmend wirksam, so sind etwa vielfach öffentliche Aufträge und
Förderungen bereits an den Nachweis der begünstigten bzw. beauftragten Organisation
gebunden, Gender Mainstreaming umzusetzen und über eine Gleichstellungsorientierung zu
verfügen.
Gender Mainstreaming ist eine Gleichstellungsstrategie, die sich nicht (allein) auf Personen
bezieht, sondern auf die Systeme und Zusammenhänge, in denen sie leben und wirken. Sie
spricht Frauen und Männer gleichermaßen an. In den Worten der EU-Kommission (EU 1996)
heißt es: „Die Förderung der Gleichstellung ist nämlich nicht einfach der Versuch, statistische
Priorität zu erreichen: Da es darum geht, eine dauerhafte Weiterentwicklung der Elternrollen,
der Familienstrukturen, der institutionellen Praxis, der Formen der Arbeitsorganisation und
der Zeiteinteilung usw. zu fördern, betrifft die Chancengleichheit nicht allein die Frauen, die
Entfaltung ihrer Persönlichkeit und ihrer Selbständigkeit, sondern auch die Männer und die
Gesellschaft insgesamt, für die sie ein Fortschrittsfaktor und ein Unterpfand für Demokratie
und Pluralismus sein kann.“ So verstanden bedeutet Gender Mainstreaming einen Schritt in
Richtung Demokratisierung und Modernisierung der Gesellschaft.
Gender Mainstreaming ist eine durchgängig einzusetzende („top down“) Strategie zur
Durchsetzung der Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Lebensbereichen. Unter
Gleichstellung ist dabei zu verstehen, dass Frauen und Männer in allen Bereichen des
öffentlichen und wirtschaftlichen Lebens gleichermaßen präsent, berechtigt und beteiligt
sind. Gender Mainstreaming ist ein aktives Konzept, das das Gleichstellungsthema in alle
Politikbereiche verankert und erfordert, dass auf allen Entscheidungs- und Handlungsebenen
so lange Maßnahmen gegen Diskriminierung und zum Ausgleich von Benachteiligungen
gesetzt werden, bis Chancengleichheit der Geschlechter hergestellt ist. Somit ist
Gleichstellungspolitik auf europäischer und damit auch auf nationalstaatlicher Ebene zur
Querschnittsmaterie geworden, insbesondere in der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik,
zunehmend aber auch in anderen Feldern der Politik und Wirtschaft.
Der Europarat hat Gender Mainstreaming 1998 wie folgt definiert: „Gender Mainstreaming ist
die (Re-) Organisation, Verbesserung, Entwicklung und Evaluierung politischer Prozesse mit
dem Ziel, eine geschlechterbezogene Sichtweise in alle politischen Konzepte auf allen
Ebenen und in allen Phasen durch alle an politischen Entscheidungen beteiligten
AkteurInnen einzubeziehen“ (Naylon/Weber 2000:6) Diese Gleichstellungsstrategie hat
Leittext März 2006
Seite 105
mittlerweile eine Fülle von spezifischen Instrumenten entwickelt, von denen das bekannteste
die „4-R-Methode“ ist, die auf Basis eines skandinavischen Modells von der Schweizer
Juristin Zita Küng entwickelt wurde und auf den 4 Elementen:

Repräsentation,

Ressourcen,

Recht und

Realia
beruht, wobei die drei Elemente Repräsentation, Ressourcen und Recht quantitativer Natur
sind und das Element Realia (Normen und Wertvorstellungen) qualitativ zu bewerten ist (vgl.
Naylon/Weber 2000). Im Gegensatz zu früheren Gleichstellungspolitiken orientiert sich die
komplexe Strategie Gender Mainstreaming nicht nur an der numerischen Gleichstellung von
Frauen und Männern, sondern setzt sich auch mit den Zusammenhängen struktureller
Ungleichheiten (verstanden als dynamische Wechselwirkung zwischen zustands- und
handlungsbezogener Gleichheit) auseinander. Das Neue am Ansatz Gender Mainstreaming
gegenüber früheren Ansätzen ist die Erkenntnis, dass die hier angestrebte Gleichstellung der
(sozialen) Geschlechter nur zu erreichen ist, wenn auch die Männer ein Interesse an
Gleichstellung entwickeln, d.h. ein Verständnis dafür, dass nicht andere, nur die Frauen,
gemeint sind, sondern auch ihre eigene Berufs- und Alltagspraxis. Gender Mainstreaming
fokussiert als Gleichstellungsstrategie daher die Lebenswirklichkeit von Frauen und
Männern.
Die Komplexität der Gleichstellungsstrategie Gender Mainstreaming birgt allerdings auch die
Gefahr ihres Missbrauches in sich, insbesondere dadurch, dass eine formelhafte (und daher
politisch-symbolische) Entwicklung von „Gender Mainstreaming-Aktivitäten“ gesetzt werden
kann, um vom Gleichstellungsziel tatsächlich abzulenken. Dies tritt vor allem dort auf, wenn
eine Organisation sich zwar zu Gender Mainstreaming „bekennt“, aber über keine
Gleichstellungsziele verfügt. Insbesondere Gender Mainstreaming-Strategien, die sich in
einer Tradition und Denklinie mit den US-amerikanischen Konzepten des Diversity
Managements sehen, bergen die Gefahr, keine eigentliche Gleichstellung der sozialen
Geschlechter zu verfolgen. Es ist daher zu beachten, dass Gender Mainstreaming eine
Strategie meint und nicht den Inhalt der Politik (vgl. auch Schunter-Kleemann 2001).
6.3.2 Aufgaben und Ziele der Gleichstellungsstrategie GM
Gender Mainstreaming ist eine Strategie, um Gleichstellung von Frauen und Männern in der
Öffentlichkeit, in Politik und Verwaltung zu erreichen. Diese Strategie sollte in allen
Bereichen eines politischen Systems oder einer Organisation verankert werden
(Querschnittsmaterie). Bei allen Entscheidungen ist eine geschlechterbezogene Sichtweise
zu berücksichtigen, die Wirkungen auf Frauen, Männer und Mann-Frau-Verhältnisse sind zu
überlegen (vgl. Schörghuber/Rosenbichler 2005:83). Gender Mainstreaming ist Strategie und
nicht Politik, sie kann daher Gleichstellungspolitik nicht ersetzen, sondern ist ein Instrument,
um Gleichstellung in Organisationen und (politischen) Strukturen durchzusetzen.
Leittext März 2006
Seite 106
Die
Verankerung
von
Gender
Gleichstellungsstrategie erfordert:
Mainstreaming
als
Querschnittsmaterie
und

Das Vorhandenseins von Gleichstellungszielen, am besten im Leitbild der
Organisation (Gleichstellungsstrategie)

Die Verankerung der Gleichstellungsstrategie von der Spitze der Organisation
herunter in alle Teilbereiche (top-down-Strategie)

Die Schaffung von Verantwortungsbereichen in der operativen Führung der
Organisation (kein Abschieben der Verankerung an eine „Gender-Stabsstelle“)

Definition abrechenbarer Gleichstellungsziele der Organisation

Strukturierung der einzelnen Schritte der Gleichstellung

Gender-Berichterstattung (Aufbereitung aller statistischen Nachweise
Organisation auch nach der Genderdimension, Gender-Budgeting)

Orientierung an hierarchischer Gleichstellung, nicht an numerischer Gleichstellung

Erreichen und Evaluierung tatsächlicher Veränderungen in Richtung Gleichstellung
der
Das bedeutet, dass in einer Organisation bzw. in einem Projekt nicht nur Gleichstellungsziele
zu entwickeln (bzw. zu formulieren) sind, sondern dass alle Prozesse, Strukturen und
Ergebnisse in Hinblick auf deren Wirkungen auf Frauen, Männer und insbesondere auf FrauMann-Beziehungsverhältnisse überprüft werden müssen (Schörghuber/Rosenbichler
2005:88). Gender Mainstreaming bedeutet also nicht, „neue Methoden oder grundlegende
Vorgangsweisen zu erfinden, sondern es ist auch mit den vorhandenen Instrumenten effektiv
und nutzbringend durchzuführen. Diese stammen – logisch weitergedacht – aus den
Bereichen
der
Qualitätsentwicklung
und
Organisationsentwicklung“
(Schörghuber/Rosenbichler 2005:91).
Ob Gleichstellung „beobachtet“ und festgestellt werden kann oder nicht, hängt davon ab, wie
hingesehen wird:




mit welchen Vorannahmen (Wertvorstellungen, individuelles und gesellschaftliches
Umfeld);
vor dem Hintergrund welcher Erfahrungen (Sozialisation als Frauen und Männer, in
bestimmten Geschlechterverhältnissen aufgewachsen);
mit welchen Hilfsmitteln (Statistiken, Strukturanalysen, Analyse von Mythen und
Normen...);
mit welchen heimlichen oder offenen Zielen (vgl. Schörghuber/Rosenbichler
2005:85f)
Werden diese Kriterien nicht (ausreichend) in der eigenen Gleichstellungspolitik
berücksichtigt, besteht die Gefahr, dass Gender Mainstreaming keine tatsächliche
Querschnittsmaterie zur Erreichung des Gleichstellungsziels geworden ist, sondern mehr
oder weniger eine formale Handlung geblieben ist, um den Vergabe- oder Förderkriterien
genüge zu tun.
Leittext März 2006
Seite 107
7 Die Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit – Wege und
Irrwege
7.1 Die Legimitationskrise in der Sozialarbeit:
7.1.1 Beginn der Qualitätsdiskussion in der Sozialarbeit und Reaktionen
Ökonomisches Denken und Handeln ist in der Sozialarbeit nicht neu. Bereits Anfang des 20.
Jahrhunderts gab es TheoretikerInnen in der Sozialarbeit, die gleichzeitig auch
ÖkonomInnen waren: Alice Salomon (geb. 1872), Christian Jaspar Klumker (geb. 1868) oder
Ilse Arlt (geb. 1876) (vgl. dazu Mühlhausen 2004:14f).
Vor und während dem 2. Weltkrieg wurde die Sozialarbeit weitgehend für die nationalsozialistische Ideologie funktionalisiert. Der Wiederaufbau nach dem Krieg stellte vorerst an
die Qualität keine hohen Ansprüche. Durch den weiteren wirtschaftlichen Aufschwung wurde
viel Geld der öffentlichen Hand in soziale Einrichtungen investiert (vgl. Speck 2004:15).
Beginn der Qualitätsdebatte (in Deutschland?)
Ein Anfang der heute geführten Qualitätsdiskussion liegt in der so genannten
„Legimitationskrise“. In den 90er Jahren des 20. Jahrhunderts kommt es in drei Bereichen zu
wichtigen Veränderungen für die Sozialarbeit.
Sozialpolitik: Den öffentlichen Kassen ging es finanziell nicht mehr so gut. Als Auslöser
dafür nennt Speck die vermehrte Arbeitslosigkeit (die er auf die globalen ökonomischen
Veränderungen und den damit zusammenhängenden gesteigerten Wettbewerb zurückführt)
und das Vorhandensein immer älterer Menschen (vgl. Speck 1999:15f). Die
Verwaltungsmodernisierung und -reform hält Einzug in die Sozialarbeit und neue
Finanzierungsmodelle für Soziale Dienste werden ausgearbeitet. Mittels Leistungsverträgen
(vgl. Meinhold/Matul 2003:31) und konsequenter Dezentralisierung (vgl. Obermair 2004:242)
werden die Angebote der öffentlichen Träger (genauso wie andere Dienstleistungen) als
Produkte definiert und müssen Qualitätskriterien erfüllen (vgl. Meinhold 1996:88). Es werden
zunehmend Fragen zur Effektivität und Effizienz sozialer Dienstleistungen gestellt
(KostenträgerInnen, KlientInnen, Öffentlichkeit) wie auch zur Qualität der Arbeit bzw. der
Dienstleistung. Die MitarbeiterInnen stehen vor neuen Aufgaben: Bewertung fachlicher
Arbeit, Behebung arbeitsspezifischer Mängel und Erfüllung der Forderung nach verbesserter
Legimitation durch Nachweis von „Wirksamkeit“ (vgl. Merchel 2004:15). Weiters bezieht sich
die Qualitätsdiskussion „(…) immer mehr auf die Frage nach dem Nutzen der Arbeit für die
unterschiedlichen Anspruchsgruppen und auf Fragen bezüglich der konkreten Ergebnisse
der Sozialen Arbeit“ (Meinhold/Matul 2003:47).
Gesetzliche (Neu-)Bestimmungen: Leistungsverträge, aber auch die Ausschreibung
sozialer Leistungen (und das erfolgte „Auslagern“ aus staatlichen Einrichtungen) gehen auf
eine Änderung des Gesundheitsstrukturgesetzes zurück. Diese stellen laut Meinhold/Matul
Leittext März 2006
Seite 108
Vorläufer zur Qualitätsdebatte dar (vgl. Meinhold/Matul 2003:31). Auch in anderen Gesetzen
kam es zu essentiellen Änderungen. (vgl. Kapitel 3.8).
Betriebswirtschaftliche Einflüsse: Die Lösung der Qualitätsdebatte wird im Denken und
Handeln der Betriebswirtschaft gesucht und die sozialen Einrichtungen werden zunehmend
gezwungen „(…) ein neues unternehmerisches Selbstverständnis zu entwickeln“ (Moos
2004:192). Die Argumentationslinie beruht auf dem „(…) alten Vorwurf, dass überall, wo
Institutionen von öffentlichen Geldern leben, Unprofessionalität, beamteneigene
Initiativlosigkeit und Etatdenken letzten Endes zur Mittelverschwendung führen“
(Herrmannstorfer 2004:217). Keupp meint hierzu: „Neu in der Suche nach Qualität ist die
betriebswirtschaftliche Managementperspektive. Sie ist angesichts knapper werdender Mittel
für öffentliche Angelegenheiten zu einer notwendigen Dimension geworden, aber sie darf
nicht der Hegemonie bei der Festlegung von Qualitätsstandards erliegen. Diese brauchen
nach wie vor eine inhaltlich-fachliche Begründung, die heute von der Idee einer aktiven
Bürgergesellschaft geprägt sein sollte. Im Spannungsfeld von Zivilgesellschaftlichen und
Effizienzkriterien muss der Qualitätsdiskurs entfaltet werden“ (Keupp 2004:326).
Diese Darstellung von Merchel (2005:15) greift wichtiges auf:
Abb. 13: Sozialpolitisches Umfeld der Qualitätsdebatte in der Sozialen Arbeit
Leittext März 2006
Seite 109
7.1.2 Sozialarbeit und ihr Umgang mit der Legimitationskrise
Die Sozialarbeit reagierte auf diese Anforderungen vorerst recht hilflos, „(…) hat die
Qualitätsdebatte quasi verschlafen und kann aus dieser Defensivposition heraus kaum aktiv
in das Geschehen eingreifen.“ (Depner/Trube in Neue Praxis, 2001:230) „Ein entscheidender
Grund dafür ist die unvollständige Professionalisierung Sozialer Arbeit.“ (Mühlhausen
2004:84).
Meinhold und Matul meinen hierzu: „Aufgrund der Einsparungsdiskussion werden in den
letzten Jahren in zunehmendem Maße betriebswirtschaftliche Konzepte auf das
Handlungsfeld Sozialer Arbeit übertragen. Mit der vermehrten Ökonomisierung der Sozialen
Arbeit wurden bei den MitarbeiterInnen berechtigte Befürchtungen geäußert, dass
Wertigkeiten und methodische Ansätze der KlientInnenarbeit zu kurz kommen können und
Effizienzüberlegungen geopfert werden müssen. Lange Zeit war daher die
Betriebswirtschaftslehre fast ein Feindbild bzw. ein Gegenpol zu fachlich guter
KlientInnenarbeit. Struktur-, Ergebnis- und Kostenorientierung würden geradezu gute
fachliche Arbeit verhindern.
Zur Zeit ist eine klare Gegenbewegung zu erkennen. Insbesondere in den Kreisen der
Führungskräfte ist eine Art ‚Management- und Qualitätseuphorie’ festzustellen, die die
rasche Übernahme von Qualitätsinstrumenten und Qualitätsmodellen aus dem
gewinnorientierten Bereich fordert. Manchmal entsteht der Eindruck, dass das, was lange
Zeit nicht gemacht wurde, jetzt umso rascher nachgeholt werden soll. Für dieses ‚Nachholen’
werden vor allem betriebswirtschaftliche Instrumente heran gezogen. Dies führt häufig zu
einer Überforderung der MitarbeiterInnen, die sich in unterschiedlichen Formen von
Widerstand äußern kann: Der instrumentell-betriebliche Steuerungszugang habe nichts mit
der unmittelbaren Arbeit der ausführenden Fachkräfte vor Ort zu tun und sei daher nicht
praxisrelevant. Solange nicht auch auf der ausführenden Ebene der Fachkräfte die
Anschlussfähigkeit von betrieblichen Instrumenten sichergestellt wird, werden
Qualitätsmanagementansätze abgehoben und nicht greifbar bleiben“ (Meinhold/Matul
2003:47).
7.2 „Sozialmanagement“ als neue Sozialarbeitsstrategie
Die Auseinandersetzung um die Entwicklung von „Sozialmanagementansätzen“ als
Professionalisierungs- und Qualitätsentwicklungsstrategie in der Sozialarbeit wird noch
ausführlicher diskutiert und dargestellt werden.
Leittext März 2006
Seite 110
7.3 New Public Management und die Qualitätssicherung der
öffentlich erbrachten Sozialarbeit
In der Schnittstelle von marktwirtschaftlichen Organisationen und Trägern der öffentlichen
Hand angesiedelt ist für die Sozialwirtschaft nicht nur die an die Marktökonomie angelehnte
„Betriebswirtschaftlichung“ relevant, sondern auch die Veränderungen im Bereich der
Öffentlichen Hand, zusammenzufassen in dem Begriff „New Public Management“. Das Ziel
ist klar: eine bessere Nutzung der vorhandenen, gemessen an den (wachsenden) Aufgaben
immer knapper werdenden öffentlichen Mittel, vor allem für die lokalen
Gebietskörperschaften. „Dabei geht es um die Steigerung der Effektivität und Effizienz der
kommunalen Leistungen bei gleich bleibenden und steigenden Aufgaben sowohl in
quantitativer wie qualitativer Hinsicht, ohne das verausgabte Finanzvolumen zu erhöhen.
Ausdruck dieser Strategie, die sich weltweit vollzieht, ist das New Public Management“
(Schaarschuch 2003:151). Diese Entwicklung findet vor dem Hintergrund einer
Liberalisierung des öffentlichen Sektors statt, gekennzeichnet durch Eindringen einer
betriebswirtschaftlichen Rationalität auch in der öffentlichen Verwaltung, verbunden mit einer
Rückbesinnung auf das „Kerngeschäft“ politischer Verwaltungen, die Erfüllung
hoheitsstaatlicher Aufgaben. Die Organisation und Durchführung aller anderen Aufgaben
wird zunehmend öffentlich vergeben, und zwar – und das ist das absolut Neue zumindest im
Bereich der Sozialwirtschaft – nicht mehr den klassischen Prinzipien der Subsidiarität
folgend, sondern nach wettbewerblichen Kriterien42 der Vergabe. Hier verliert die traditionelle
Vorrangstellung der Sozialwirtschaft an Bedeutung und sie wird – quasi durch die
„unsichtbare Hand des Marktes“ geleitet – den kommerziellen AnbieterInnen gleich gestellt
(vgl. Schubert 2005:11).
Diese Verwaltungsreform bezieht sich auf alle drei Ebenen der Staatlichkeit (vgl. Reis
2003:263):



das Grundverständnis von Staat und Gesellschaft
die Organisationsform der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
die unmittelbare Handlungsebene im Verhältnis von BürgerInnen und Verwaltung.
Diese umfassende Umgestaltung der öffentlichen Verwaltung und ihrer „Bürokratie“ (im
Sinne Max Webers, Weber 1972:551ff) kann tatsächlich als Paradigmenwechsel bezeichnet
werden. Sie ist zu charakterisieren durch:

„die Ablösung der Regelsteuerung durch Elemente der Ergebnissteuerung
(management by objectives und management by results), um die starren Formen
bürokratischen Handelns durch die Erschließung der Produktivitätsreserve
‚Eigeninitiative’ zu überwinden;
42
Nach dem funktionalen Unternehmensbegriff der EU ist nicht mehr auf die Rechtsform der AnbieterInnen oder ihrer
Zuordnung zu einem der drei Sektoren zu achten, sondern ausschließlich darauf, ob hoheitsstaatliche oder wirtschaftliche Ziele
verfolgt werden.
Leittext März 2006
Seite 111




das Zusammenführen bisher zersplitterter Arbeitsbereiche und die Einführung von
teilautonomen Arbeitsgruppen und Teamarbeit, um diese Intention auch
organisationsstrukturell zu verankern (‚dezentrale Ressourcenverantwortung’);
die Übernahme von Managementinstrumenten und Führungsprinzipien aus der
Privatwirtschaft;
die
einer
‚Marktrhetorik’
(König
1995)
folgende
Entwicklung
von
Wettbewerbsinstrumenten und -surrogaten, mit denen Kostenbewusstsein und
Flexibilität der Leistungserbringung gesteigert werden sollen;
die Überprüfung der ‚Leistungstiefe’ der öffentlichen Verwaltung“ (Reis 2003:261f),
also die weitgehende Reduzierung der Aufgaben der Gebietskörperschaften auf ihr
„Kerngeschäft“, die hoheitsstaatliche Verwaltung.
Dieser Paradigmenwechsel im Handeln der Öffentlichen Hand ist nicht nur auf ihre
verengten Finanzierungsspielräume zurückzuführen, sondern ist in der Veränderung des
Denkens über Staat und Wirtschaft ab den achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts
(„neokonservative Revolution“) zu begründen.
Der Ansatz von Public Management kann wie folgt beschrieben werden: „Im Kern geht es
dabei um die Verknüpfung der Einführung von Management- und Organisationselementen in
der Privatwirtschaft mit der partiellen Neudefinition öffentlicher Aufgaben und
Aufgabenwahrnehmung“ (Reis 2003:260). Dabei ist die Öffentliche Hand – vor allem in
Hinblick auf das hier diskutierte Qualitätsthema – in drei Dimensionen relevant:

Öffentliche Hand als Aufsichtsbehörde für Sozialarbeit (Qualitätssicherung)

Öffentliche Hand als Hauptgeldgeber (durch Vergabe oder Förderung)

Öffentliche Hand als Träger von Sozialarbeit (Sozialarbeit im zweiten Sektor, z.B. im
Jugendamt)
Insbesondere im Zusammenhang mit der Qualitätsdebatte muss aber die bedeutende
Funktion des Rechtsanspruches (und damit von Rechtssicherheit) als Besonderheit
(hoheitsstaatlicher) Öffentlicher Dienstleistungen beachtet werden. Gerade diese
Verrechtlichung schafft Möglichkeiten der Durchsetzung von Qualität. Es wäre daher im
Zuge der Verwaltungsreform darauf zu achten, dass diese nicht zu einer Zunahme der
Verlagerungen von Aufgaben der Öffentlichen Hand (insbesondere in der Daseinsvorsorge)
aus dem Bereich der hoheitsstaatlichen Leistungen (mit Rechtsanspruch) zu
privatwirtschaftlichen Leistungen (ohne Anspruch der Betroffenen, auf Grundlage des
Vertragsrechtes) kommt. In diesem Zusammenhang kommt jeder Kritik an der Bürokratie, die
(offen oder verdeckt) für die Verlagerungen von Öffentlichen Aufgaben aus dem
rechtsgesicherten hoheitsstaatlichen Bereich in einen „unbürokratischen“ privatrechtlichen
Bereich verantwortlich ist, besondere Bedeutung zu.
Diese Kritik der „bürokratischen“ Verwaltung und ihrer Dienstleistungen wird oft darin
zusammengefasst, dass KonsumentInnen und KostenträgerInnen der Dienstleistungen nicht
identisch sind, „was grundsätzlich die Gefahr in sich birgt, dass wegen der mangelnden
Budgetrestriktion des Nachfragers einer Leistung die Nachfrage ‚grenzenlos’ ist und der
Kostenträger für Leistungen bezahlt, in deren Genuss er nicht selbst kommt und von deren
Leittext März 2006
Seite 112
Qualität er nicht direkt betroffen ist. Nicht-schlüssige Tauschbeziehungen können deshalb –
werden nicht entsprechende vorbeugende Arrangements getroffen – in zu teuren, schlechten
Leistungen resultieren“ (Reis 2003:266). Im Gegensatz zu Dienstleistungsangeboten am
Markt führt eine hohe Nachfrage nach (sozialen) Dienstleistungen der öffentlichen Hand
nicht zu hohen Erlösen und damit zu einem (möglichen) Ressourcenzuwachs, sondern im
Gegenteil zu sinkenden spezifischen Ressourcen (Ressourcen pro Leistungseinheit) und
damit zum Druck auf den (öffentlich-rechtlichen) Leistungszahler, die Leistungserbringung zu
rationalisieren, einzuschränken oder ganz einzustellen. Damit entsteht ein für die öffentliche
Beauftragung der Sozialwirtschaft typischer Konflikt: eine Erhöhung des Umsatzes durch
steigende Nachfrage wirkt sich nicht in einen steigenden (nachfrageverknappenden) Preis,
sondern in steigenden Druck seitens der GeldgeberInnen aus, die Angebote zu reduzieren
(bzw. nicht entsprechend der Nachfrage auszuweiten). Das geht in der Regel auf Kosten der
Qualität der erbrachten Leistung. Wenn es sich um Leistungen handelt, auf die ein
Rechtsanspruch seitens der LeistungsempfängerInnen vorhanden ist (hoheitsstaatliche
Aufgaben, die an die Sozialwirtschaft delegiert werden43), entsteht durch diesen Druck auf die
LeistungserbringerInnen ein ernster Konflikt, für deren Lösung es keine marktwirtschaftlichen
Rezepte gibt. Diese Konflikte müssen im politischen Raum ausgetragen werden (und werden
es auch).
Dieser Zusammenhang begrenzt die Reichweite „kundInnenorientierter“ Strategien der
Öffentlichen Hand auch im New Public Management, und zwar überall dort wo der Zugang
von LeistungsbezieherInnen zu den entsprechenden Leistungen nicht – wie in der
Marktwirtschaft üblich – durch die Grenze ihrer kaufkräftigen Nachfrage beschränkt wird,
sondern wo ein – wie auch immer formulierter – Rechtsanspruch auf diese Dienstleistung
besteht. Die Restriktion muss durch politisch normierte (und daher prinzipiell dem politischen
Diskurs offen stehende) Zugangsbarrieren in den entsprechenden Leistungsgesetzen
geregelt werden (z.B. durch extensive Bestimmungen gegen „Missbrauch“ bzw.
„TrittbrettfahrerInnen“). Der „KundInnenbegriff“ ist daher auch im New Public Management,
sofern man nicht gänzlich vom Prinzip des Rechtsanspruches auf bestimmte
Dienstleistungen und damit die prinzipielle Gleichheit der Versorgungsbedürftigen vor dem
Recht abgehen will, deutlich beschränkt. „Umstritten ist allerdings, ob die inhaltlichen
Konzepte, die im Begriff ‚Public Management’ bereits terminologisch zusammen geführt
werden, überhaupt miteinander kompatibel sind oder ob die sarkastische Bemerkung Walace
Sayres zutrifft: ‚Öffentliches und privates Management gleichen sich fundamental in allen
unbedeutenden Aspekten’ “ (Reis 2003:260f).
Die Erbringung personenbezogener sozialer Dienstleistungen wird immer innerhalb des
Dreieckes aus Bedürfnissen (LeistungsadressatInnen), Ressourcen (den Budgets der
öffentlichen Kostenstellen) und der Politik (der Entscheidungen des Gesetzgebers bzw. der
Verwaltung) entschieden. Zu fragen ist, wie in diesem öffentlichen Diskursraum die Qualität
der Dienstleistungen gesichert werden kann. Uns scheint, dass diese Qualitätssicherung
ebenfalls nur im öffentlichen (politischen) Diskurs, im Trialog von LeistungsanbieterInnen der
43
Beispielsweise wenn die Unterbringung in einer Notschlafstelle, auf die nach dem entsprechenden Sozialhilfegesetz
Rechtsanspruch besteht, an eine Organisation der Sozialwirtschaft delegiert wird.
Leittext März 2006
Seite 113
Sozialwirtschaft und „ihren“ LeistungsbezieherInnen, den VertreterInnen der Öffentlichen
Hand und der Wissenschaft erfolgen kann. Die verbindende Klammer der Qualitätssicherung
im New Public Management bildet „neben den Leistungsgesetzen, die Festlegungen über Art
und Maß von Geld-, Sach- und Dienstleistungen enthalten, fachliche Diskurse, in deren
Kontext Aussagen getroffen werden über wissenschaftliche und/oder sozialethische
Grundlagen von Leistungen. Auf diese Diskurse beziehen sich sowohl die Leistungsanbieter
wie auch die politischen Entscheider, die sich nur begrenzt über fachliche Argumente
hinwegsetzen können, ohne ihre Legitimation aufs Spiel zu setzen“ (Reis 2003:267).
7.4 Der Nutzen der Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit
Wenn es um den Nutzen der Qualitätsdebatte für die Sozialarbeit bzw. für den
sozialarbeiterischen Diskurs geht, muss berücksichtigt werden, dass Sozialarbeit in der
Regel keine lineare Orientierung im Sinne von Ursache  Wirkung hat, sondern in
komplexen Kontextbeziehungen steht. Es gilt daher zu bestimmen, welche Bezugsgruppen
Nutzen von Sozialarbeit (bzw. von sozialarbeiterischen Leistungen) haben (können), um
unterschiedliche, oft widersprüchliche Sinnbeziehungen zur Qualitätsdebatte hinterlegen zu
können.
Unbedingt zu betrachten sind folgende Bezugsgruppen der Sozialarbeit:

AuftraggeberInnen: In der Regel staatliche Stellen („Fördergeber“), aber auch private
Organisationen

Aufsichtsbehörde: jene staatlichen Stellen, denen die Aufsicht
Qualitätssicherung von Sozial- und Gesundheitsdiensten unterliegen

GeldgeberInnen: Hier handelt es sich um öffentliche und private GeldgeberInnen,
aber auch „KundInnen“, die Entgelte leisten („Eigenmittel“)

Vereine – Träger – Vorstände: Die Trägerorganisationen der Sozial- und
Gesundheitsleistungen verfolgen als Organisationen des Dritten Sektors spezielle
materielle und ideelle Ziele („Arbeit mit Mission“)

Öffentlichkeit: Auch die Öffentlichkeit, insbesondere die öffentliche Meinung hat
gewisse Erwartungshaltungen an die Träger von Sozialarbeit und deren Qualität

KlientInnen: Die Erwartungen der KlientInnen (NutzerInnen) an Sozialarbeit sind
entsprechend ihrem „doppelten Mandat“ komplex, sie erhalten sowohl „Hilfe“ als auch
„Unterdrückung“, dementsprechend verfügen sie auch über einen „doppelten
Qualitätsbegriff“

deren Angehörige: Auch die Erwartungen der Angehörigen können, dem „doppelten
Mandat“ folgend, komplex sein und Elemente der Hilfe wie der Einpassung
(„Normalisierung“) beinhalten

andere Träger/Organisationen/KollegInnen: Insbesondere Organisationen, die in der
sozialarbeiterischen Leistungskette vor- oder nachgelagert sind, haben bestimmte
Leittext März 2006
bzw.
die
Seite 114
Erwartungen und Anforderungen an die betreffende Organisation, um ihre eigene
Arbeit zu optimieren bzw. ihr den optimalen Rahmen zu geben

die Profession/Disziplin: Die Profession und die (entstehende) akademische Disziplin
erwarten von den einzelnen Einrichtungen und ihrer Tätigkeit insbesondere
Professionalität und ein state-of-the-art-Agieren

„ich“ selbst: In den komplexen Gefügen der Erwartung(en) an Sozialarbeit gehen die
eigenen Ansprüche und Erwartungshaltungen der in der Sozialarbeit Tätigen oft
unter; die Qualität der Arbeit in Einrichtungen der Sozialarbeit bildet daher eine
wichtige Dimension des Qualitätsdiskurses.
Nur ein umfassendes „Stakeholder-Konzept der Sozialarbeit“ ist in der Lage, die komplexen
Wirkungsverhältnisse zu erfassen und als Grundlage für die unterschiedlichen Bezugs- und
Schnittstellen der einzelnen Stakeholdergruppen zur Qualitätsdebatte zu erkennen.
Dabei ist vor allem zu beachten, dass die AuftraggeberInnen der Sozialarbeit oft nicht ihre
NutznießerInnen sind, Auftrag und Nutzen von Sozialarbeit wird mit ihrer zunehmenden
Vermarktlichung vermutlich sogar noch weiter auseinander fallen. „Auf die Programmformel
Hilfe kann Soziale Arbeit nicht verzichten, sie gerät aber zunehmend unter den Druck
nachzuweisen, dass solche Hilfen effektiv und effizient im Sinne ökonomischer Vorgaben
erbracht werden. In dem Maße, wie sozialstaatliche Gewährleistungen reduziert werden,
gerät Soziale Arbeit in Anhängigkeit vom zahlungsfähigen Kunden, die definieren, was in
ihrer Sicht das Problem und seine Lösung ist. Diese Kunden sind aber in der Regel nicht die
Adressaten Sozialer Arbeit. Hilfe wird dann zu einem Mittel der Problemlösung neben
anderen. Soziale Arbeit und Polizei gelten etwa zunehmend als ergänzende Mittel zur
Lösung
kommunaler
Ordnungsund
Sicherheitsprobleme.
D.h.:
Nicht
die
Problemdefinitionen der Adressaten, sondern die der Kunden bestimmen, was der Anlass
und der Zweck der Hilfe ist“ (Scherr 2005:23).
Leittext März 2006
Seite 115
8 Standardisierung als Dokumentation von Qualität
Durch eine Standardisierung, deren verschiedene Möglichkeiten weiter unten beleuchtet
werden, wird die von der Organisation selbst behauptete „Qualität“ extern legitimiert und
damit in den Status einer höheren Objektivität erhoben. Eine Organisation erhält von einer
Institution (also einer selbst schon „qualitätsgesicherten“ Organisation) einen Titel. „Nur eine
Institution (der Titel einer Körperschaft, die über den Rechtstitel verfügt, Titel zu verleihen)
kann jemandem seinen Titel verleihen. Diese Institution kann zweifellos durch Personen, ja
durch eine einzige Person verkörpert werden, doch wird diese Verkörperung ihrerseits von
irgendeiner Institution oder Konstitution garantiert. Dass der verliehene (oder verweigerte)
Titel von einer institutionellen Körperschaft verliehen (oder verweigert) wird, bedeutet, dass
die Obhut über die Titel wie auch ihre Garantie eben dem zukommt, was an Institutionen
bereits den Titel innehat.“ (Derrida 2003:21)44
Die von einer Organisation erreichte (oder behauptete) Qualität kann erst dann
marktwirksam gemacht werden, wenn der Markt (das entsprechende Marktsegment) bereit
ist, diesen Qualitätszustand anzuerkennen. In Betrieben des Marktsektors wird diese
Anerkenntnis in der Regel über das Kaufverhalten durchgesetzt, wiewohl auch hier eine
externe Qualitätszertifikation ein Marktvorteil sein kann. Bei Organisationen des Dritten
Sektors (der Sozialwirtschaft), die sich in der Regel auf einem sehr viel komplizierteren Markt
befinden, wo oft NutzerInnen, AuftraggeberInnen und ZahlerInnen auseinander fallen, ist
eine externe Anerkennung des erreichten (oder – noch – nicht erreichten)
Qualitätszustandes in den letzten Jahren immer unverzichtbarer geworden. „Qualität, die
nicht messbar gemacht werden kann, ist als Gestaltungs- und Steuerungsinstrument für
NPOs nicht von großem Nutzen. Deshalb ist bei der Implementierung des
Qualitätsmanagementgedankens eine operationale Formulierung der Qualitätsdimensionen
und damit verbundener relevanter Merkmalsausprägungen einzufordern. Operationalisierung
bedeutet, dass die NPO angehalten ist, bezüglich jeder der genannten Anspruchsgruppen
Qualitätsziele und -anweisungen in der Form zu formulieren, dass

die Qualitätserfordernisse intersubjektiv eindeutig kommuniziert werden können,

von den Zielen Maßnahmen für die Umsetzung abgeleitet werden können,

die Zielerreichung messbar und damit kontrollierbar gemacht werden kann.“
(Matul/Scharitzer 1997:401)
Es gibt nun verschiedene Strategien der Standardisierung und Qualitätssicherung in sozialen
Dienstleistungen; die wichtigsten sollen im Folgenden kurz dargestellt werden.
8.1 Fachgesetz
Qualitätsstandards und der Auftrag zur Weiterentwicklung von Qualität könnte zum Beispiel
in einem Fachgesetz niedergeschrieben werden. Als Beispiel könnte das Gesundheits- und
Krankenpflegegesetz (GuKG) genannt werden, wo die Qualität der Pflegeleistungen
44
Hervorhebung im Original
Leittext März 2006
Seite 116
genauso festgelegt sind wie die Normen, welche/r VertreterIn aus welchem
Gesundheitsberuf welche Leistungen erbringen kann und welche nicht (z.B. das
Verabreichen von Infusionen etc.). Auch die Weiterentwicklung von Qualitätsstandards ist ein
Gesetzesauftrag nach dem GuKG).
Die Qualitätssicherung wäre allerdings auch durch das Gewerberecht möglich, vgl. auch
§1299 ABGB
8.2 Berufsgesetz
Qualitätssicherung kann auch durch ein Berufsgesetz erfolgen wie zum Beispiel das
„PsychologInnengesetz“ den Berufsstand der Psychologinnen und Psychologen gesetzlich
regelt und eine Mindestqualität bei der Berufsausübung durch Festlegung des berechtigten
Personenkreises sichert.
Auch das derzeit in Begutachtung stehende Berufsgesetz der SozialarbeiterInnen kann eine
gesetzliche Basis für Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung in der Sozialarbeit
sein/werden. Im Entwurf zum Sozialarbeiterinnengesetz des Berufsverbandes soll geregelt
werden

Berufsbezeichnung und Berufspflichten

Berufsberechtigung und Qualifikationsnachweis

Berufsausübung

Ausbildung und Weiterbildung

Österreichisches Sozialarbeitsgremium

Aus- und Fortbildungsausschuss

Berufungs- und Disziplinarkommission

Strafbestimmungen

Übergangsbestimmungen
(nach dem Entwurf des ÖBDS vom November 2005)
8.3 Selbstbindung durch Eintrag in eine Liste
An die Stelle einer gesetzlichen Regelung kann auch eine Selbstbildung an gewisse
Qualitätsstandards durch einen Dachverband und/oder eine Berechtigungsliste erfolgen (wie
z.B. bei den SupervisorInnen). Hier wird der jeweilige Qualitätsstandard durch den
Dachverband/das Gremium, das die Liste verwaltet, festgelegt und laufend garantiert, durch
die Aufnahme und Streichung der einzelnen auf der Liste befindlichen Personen durch den
Dachverband bzw. das Gremium erfolgt eine laufende (begleitende) Qualitätssicherung der
Befähigung/Kompetenz der einzelnen Berufsausübenden. Diese Variante kann gewählt
werden, wenn eine gesetzliche Regelung nicht zu erwarten bzw. nicht wünschenswert
erscheint.
Leittext März 2006
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Die Qualitätssicherung bzw. Qualitätsentwicklung erfolgt nicht bereits durch den
(kontrollierten) Eintrag in die Liste, sondern dadurch, dass sich die AnwenderInnen bewusst
entscheiden, in ihrem Wirkungskreis nur mehr Personen einzusetzen, die sich auf dieser
Liste befinden. Es handelt sich also um eine Qualitätssicherung auf dem Markt.
8.4 Staatliches Gütesiegel
Auch
die
Verleihung
eines
staatlichen
Gütesiegels
kann
eine
taugliche
Qualitätsmanagementstrategie sein, die insbesondere dort anzuwenden ist, wo eine
staatliche Regulierung durch Fach- oder Berufsgesetz nicht zu erwarten oder nicht
wünschenswert ist, wo es aber Bereitschaft des Staates (Bund, Land, Gemeinde) gibt, durch
eine staatliche Auszeichnung qualitätssichernd aktiv zu werden. Auch dieses
Qualitätsmanagementmodell ist ein marktorientiertes Modell, denn es kommt auf die
Kundinnen und Kunden (auf die Abnehmer der jeweiligen Dienstleistung) an, ob und in
welchem Ausmaß Organisationen mit diesem Gütesiegel bevorzugt werden bzw. in welchem
Ausmaß mit dieser Strategie nicht qualitätsgesicherte Organisationen vom Markt verdrängt
werden können.
8.5 ISO-Zertifizierung
Auch eine Ablaufzertifizierung durch ISO oder ein ähnliches Zertifizierungsinstrument kann
sich als qualitätssichernde Strategie eignen, allerdings wird diese Qualitätsmaßnahme vor
allem dort anzuwenden sein, wo es sich um (auch) produzierende Organisationen handelt,
etwa um sozialökonomische Betriebe oder um geschützte Werkstätten, die neben der
sozialen Aufgabe auch eine Marktaufgabe erfüllen (müssen) und auf diese Markt
vergleichbare (oder die selben) Qualitätsmanagementstrategien anwenden müssen wie ihre
MitbieterInnen.
8.6 TQM-Zertifikate + Qualitäts-Preis
Die hier gewählten Zertifizierungen relativieren bereits den Namen „Zertifikat“, es ist hier von
„Qualitätspreisen“ die Rede. Die Bewertungsstrategien unterscheiden sich in den einzelnen
Systemen (TQM, EFQM, AFQM…).
8.7 (Neue) Zertifizierungsstrategien + Gütesiegel
8.7.1 Zertifizierung und Gütesiegel aus Sicht der Sozialarbeit
Dies ist ein umstrittenes Thema. DIN EN ISO und EFQM machen es vor – also muss dies
auch für den Sozialbereich gelten – oder etwa doch nicht?
Speck spricht von der „Zertifizierungsfalle“ und meint damit:
Leittext März 2006
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„Eine Zertifizierung ist an sich lediglich ein Beleg dafür, daß hier bestimmte Standards und
Arbeitsabläufe zu einem bestimmten Zeitpunkt gemessen worden sind, und daß die
gemessenen Daten bestimmte Normen entsprechen. Der Beleg geht aus bestimmten
Dokumenten hervor. – Deren Erstellung beansprucht im übrigen einen beachtlichen Teil der
Arbeitszeit (bis zu 20%?), geht als für die eigentliche soziale Tätigkeit verloren.
Das Entscheidende unter dem Aspekt von sozialer Qualität aber ist eine Verschiebung der
Akzente, die im allgemeinen unbeachtet bleiben: Das Normhafte, das Meßbare, das
Zertifizierbare wird maßgebend, während das Unberechenbare und unvergleichlich und
unaustauschbar Eigene, als Menschlichkeit und Eigenverantwortlichkeit des Anderen in den
Hintergrund treten und an Bedeutung einbüßen. Damit wird eigentlich diejenige Qualität eher
verhindert, von der gesagt werden muß, daß sie für die Beteiligten bedeutungsvoll ist,
nämlich diejenige, die auf der Persönlichkeit beruht, deren freie Entfaltung durch das
Grundgesetz garantiert ist. Eigenmotivierung und Zertifizierung sind kaum miteinander
vereinbar (Krönes 1998, 85.)“ (Speck 1999:158f).
Bei Merchel liest man, dass in der Fachliteratur folgendes Urteil zugespitzt formuliert wurde:
„„Zertifizierung mögen bestenfalls unschädlich sein – sie sind aber mindestens überflüssig!“
(Gerull 2000, S. 2-126)“ (Merchel 2004:179). Merchel macht weiters darauf aufmerksam: „Es
lohnt sich daher, die Zertifizierungsbefürworter und deren Motive noch einmal genauer zu
betrachten, ihre Interessen und deren Realisierbarkeit zu bewerten sowie die fachlichen und
fachpolitischen Perspektiven und Folgen, die mit einer stärkeren Ausbreitung von
Zertifizierung in der Sozialen Arbeit verbunden sind, zu diskutieren“ (Merchel 2004:180). Zu
den Motiven der ZertifizierungsbefürworterInnen vergleiche Merchel 2004:184-188. Im
Kapitel „Qualitätsentwicklung versus Zertifizierung“ stellt er folgende These auf: „… dass
eine sich ausbreitende Zertifizierungspraxis der Qualitätspolitik der Sozialen Arbeit insofern
Schaden
zufügen
würde,
weil
der
prozessbezogene
und
dialogorientierte
Entwicklungsgedanke, der dem Qualitätsmanagement in der Sozialen Arbeit angemessen
ist, durch das der Zertifizierung zugrunde liegende Konzept konterkariert würde.“ (Merchel
2004:188).
Er begründet diese These mit vier Argumenten:
„1. Durch Zertifizierung wird der Glaube an ein interessensunabhängiges Qualitätskonstrukt
gefördert, was letztlich zu dem Effekt führt, dass eine „dialogische Qualitätskultur“, auf die
die Soziale Arbeit angewiesen ist, nicht entsteht oder untergraben wird. (…)
2. Auch innerhalb der Einrichtungen besteht die Gefahr, dass das „Produkt Zertifikat“ zum
zentralen Bezugspunkt für die Mitarbeiter wird. (…)
3. Insbesondere bei den Zertifizierungen nach DIN ISO 9000 ff., aber nicht nur bei diesen
Formen der Zertifizierung wird ein großer Aufwand betrieben zum Zwecke der
Formalisierung, der in Spannung steht zur Individualität des Handelns in
sozialpädagogischen Arbeitsfeldern. (…)
4. Zertifizierungen sind stärker auf die Perspektiven der Kontrolle ausgerichtet und stehen in
Spannung zum Interesse, über Formen des Qualitätsmanagements Lernen in
Organisationen anzuregen. (…)“ (vgl. Merchel 2004:189ff).
Leittext März 2006
Seite 119
Zusammenfassend meint Merchel:
„Nach den dargelegten Argumenten dürfte deutlich geworden sein, dass Zertifizierungen
keine angemessene Perspektive für da Qualitätsmanagement in der Sozialen Arbeit
darstellen, zum einen weil sie die mit diesen Verfahren verbundenen Erwartungen nicht
einlösen können, und zum anderen, weil Zertifizierungen in ihrer Verfahrenslogik in
deutlicher Spannung stehen zu den speziellen, für das Qualitätsmanagement relevanten
Gegebenheiten in der Sozialen Arbeit. Dies gilt für den Ansatz der Zertifizierung generell,
nicht nur für die ISO-Zertifizierungen. Formen der prozessorientierten Qualitätsentwicklung
sind allemal für die Soziale Arbeit Erfolg versprechender als aufwendige und in ihrem Wert
zweifelhafte Zertifizierungen. In diesem Sinne stellt in der Sozialen Arbeit die
Qualitätsentwicklung die Alternative zur Zertifizierung dar.“ (Merchel 2004:191f).
Trotz dieser ablehnenden Haltung findet sich in Deutschland eine unüberschaubare Vielzahl
von verschiedensten Modellen, von denen hier nur ein kleiner Auszug dargestellt wird (vgl.
Merchel 2004:181ff):

Arbeiterwohlfahrt (AWO) hat eine eigene Zertifizierung

Paritätischer Wohlfahrtsverband mit „Initiative Qualität“ und der gegründeten
„Paritätischen Gesellschaft für Qualität mbH“ hat das „Paritätische Gütesiegel“ (PQSys) entwickelt

Evangelische Kirche gründete das „Diakonische Institut für Forschung und
Qualitätsmanagement“, welches u.a. die Aufgabe hat „…Gütesiegel zu konzipieren
und die Mitgliedseinrichtungen des Diakonischen Werkes in Zertifizierungsfragen zu
beraten“

Caritas Verband: Zertifizierungsgesellschaft gründet „proCum Cert GmbH“ vorerst für
den Krankenhausbereich
8.7.2 Ausgewählte Beispiele zu Zertifizierung/Gütesiegel
Im Folgenden werden nun ein paar ausgewählte Verfahren und ihre Zertifizierung dargestellt.
8.7.2.1 2Q-System
„Bei dem 2Q-System handelt es sich um ein in der Schweiz entwickeltes Verfahren für
Qualitätsmanagement. Die Abkürzung 2Q steht für Qualität und Qualifizierung. Das erste Q
umfasst die Qualität der Arbeit: Es beinhaltet Entwicklung, Steigerung und Sicherung von
Qualität. Das zweite Q bedeutet die Qualifizierung der MitarbeiterInnen: Auf der Basis einer
Kombination von Führung und Selbstführung verbessern die MitarbeiterInnen ihr berufliches
Können und entwickeln sich sowohl fachlich als auch persönlich weiter.“
Der Schweizer Arbeitswissenschaftler Prof. Dr. Karl Frey von der Eidgenössischen
Technischen Hochschule (ETH) Zürich entwickelte das System Anfang der 90er-Jahre. 2Q
entstand ursprünglich im Regierungsauftrag, mit dem Ziel, die Leistungen von
MitarbeiterInnen des öffentlichen Dienstes zu verbessern.
Leittext März 2006
Seite 120
Grundlage des 2Q-Systems bilden wissenschaftliche Erkenntnisse zur optimalen
Arbeitsorganisation, über Bedingungsfaktoren für hohe Arbeitsleistung und zur
Mitarbeiterführung. Diese Wissenschaftsbasierung unterscheidet das 2Q-System von vielen
anderen Qualitätsmanagementsystemen.
Das Konzept wird durch die Frey Akademie in Zürich, die auch in Deutschland und
Österreich Niederlassungen besitzt, vermarktet. Neben dem 2Q vertreibt die Frey Akademie
noch ein weiters Qualitätssystem, das QAP – Qualität als Prozess-, welches sich am
Qualitätssystem der European Foundation for Quality Management (EFQM) orientiert.“
(Büker 2003:75).
Und zur Zertifizierung: „Ein Unternehmen, welches 2Q eingeführt hat, kann sich auch
zertifizieren lassen. Unabhängige, externe Auditoren prüfen und beurteilen das
Qualitätssystem nach vorgegebenen Kriterien. (…) Das 2Q-Zertifikat für „Qualität der Arbeit
und Qualifizierung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter“ wird durch die 2Q-Corporation
vergeben und ist zwei Jahre gültig. Präsident der 2Q-Corporation ist der Urherber der 2QMethode, Professor Dr. Karl Frey.“ (Büker 2003:80).
8.7.2.2 Berufsregister als Gütesiegel der Sozialen Arbeit (Deutschland)
Ein weiteres Modell beschäftigt sich auf eine ganz spezifische Art mit Zertifizierung. Dieses
Berufsregister orientierte sich am Niederländischen Modell (vgl. Jost 2004:18f, Jost 2004:
21f, Vos 2004:115f) und registriert Tätige in der Sozialen Arbeit, wie: SozialabeiterInnen,
SozialpädagogInnen,
HeilpädagogInnen,
SozialwirtInnen,
aber
auch
ErziehungswissenschaftlerInnen (vgl. http://www.berufsregister.de/ausuebende.php (Stand
13.04.2005) eingesehen am 24.02.2006). Die registrierten Personen können eine
Zertifizierung für 5 Jahre erhalten, wenn sie die vorausgesetzten Kriterien erfüllen (vgl. ebd.).
Eine weitere Schiene dieses Berufsregisters ist die Zertifizierung von Fortbildungs- oder
Weiterbildungseinrichtungen
(vgl.
http://www.berufsregister.de/wbeinrichtungen.php,
eingesehen am 24.02.2006).
Weitere Texte dazu unter http://www.berufsregister.de/woher.php (24.03.2006):

Grundlegendes zum BSA - http://www.berufsregister.de/grundlegend.php

Qualität, Qualitätssicherung und Qualitätsunlust http://www.berufsregister.de/qualitaet.php

Nutzen des BSA - http://www.berufsregister.de/nutzen.php

Geschichte des BSA und Internationaler Vergleich http://www.berufsregister.de/geschichte.php

Qualität Sichern – Vertrauen stärken - http://www.berufsregister.de/vertrauen.php

Berufsregister f.S.A. – Zertifizierungen http://www.berufsregister.de/zertifizierungen.php
Leittext März 2006
Seite 121
8.7.2.3
„Sozialgütesiegel“ – Gütesiegel für Soziale Integrationsunternehmen:
Dieses Gütesiegel entspringt der Arbeit eines EQUAL-Projekts (durchgeführt vom SÖBVerband Steiermark) und ist speziell für „SIUs“ (Soziale Integrationsunternehmen) konzipiert
worden. In Österreich werden hier vor allem folgende Unternehmen angesprochen:

Sozial-Ökonomische Betriebe (SÖB)

Gemeinnützige Beschäftigungsprojekte (GBP)

Beschäftigungsgesellschaften (BG)
„Das Gütesiegel ist für Unternehmen und Organisationen gedacht, die soziale und berufliche
Integration
von
Menschen
als
vorrangiges
Ziel
definieren“
(http://www.soeb.at/0307/_pdf/lf_v07_web.pdf, Jänner 05 – Leitfaden für Soziale
Integrationsunternehmen Seite 6).
Weitere Informationen (eingesehen am 14.12.2005):

Allgemeine Information - http://www.soeb.at/0307/_pdf/sgs_v15_web.pdf, Jänner 05

Jahresbericht 2003 - http://www.soeb.at/0307/_pdf/jahresbericht03.pdf, April 2004

Jahresbericht 2002 - http://www.soeb.at/0307/_pdf/jahresbericht02.pdf,

Kriterienkatalog zum Gütesiegel für Soziale Integrationsunternehmen http://www.soeb.at/0307/_pdf/lf_v07_web.pdf, Jänner 05

Leitfaden für Soziale Integrationsunternehmen http://www.soeb.at/0307/_pdf/lf_v07_web.pdf, Jänner 05
8.7.2.4 QSI
Im Qualitätshandbuch QSI – das ebenfalls in einem EQUAL-Projekt entwickelt wurde –
finden sich Standards für Ausbildungen im Integrationsbereich und zur Integration
behinderter Menschen in den Arbeitsmarkt.).Weitere Informationen in: QSI (Hrsg.) (2004):
Qualitätssicherung in der Integrationsarbeit – Erkenntnisse und Empfehlungen der EQUAL
Entwicklungspartnerschaft QSI (Qualitätshandbuch). Wien
8.8 Schlussfolgerungen für unsere Debatte
Für die weitere Qualitätsdebatte der EQUAL-Partnerschaft „Donau – Quality in Inclusion“
wird es nun darum gehen, einerseits konkrete Aufträge und Anforderungen an die
Qualitätssicherungs- und Qualitätsentwicklungsstrategien der einzelnen Bereiche sozialer
Arbeit zu formulieren und danach gemeinsam zu entscheiden (zu erarbeiten), welche
Qualitätssicherungsstrategie sich für welche Aufgabe am besten eignet bzw. am
realistischsten durchgesetzt werden kann. Dabei wird jeweils zu diskutieren sein, ob
Qualitätsmanagement unbedingt mit einem Zertifikat erfolgen soll oder ob jeweils eine
andere Strategien sinnvoll(er) wäre.
Leittext März 2006
Seite 122
Entscheidend für den Erfolg der Entwicklungspartnerschaft wird sein, ob wir in der Lage sein
werden, trialogisch eine Zertifizierungsstrategie oder etwas vergleichbar Gutes bzw. Anderes
zu erarbeiten, die von den öffentlichen beauftragten Stellen als Grundlage für ein auf Qualität
ausgerichtetes Vergabeverfahren im Rahmen des Vergaberechtes verwendet werden kann
und dann auch verwendet wird. Dazu bietet der hier vorgelegte „Basistext“ eine
Diskussionsgrundlage für die weitere Arbeit in den Modulen und der gesamten Partnerschaft.
Leittext März 2006
Seite 123
9 Rückbindung: Von den Standardisierungssystemen zur
Qualitätsbestimmung
9.1 Gemeinsame
Ziele-Systeme
Qualitätsentwicklung
als
Grundlage
von
Die Entwicklung von Qualitätsstandards und ihre Zertifizierung erfordert ein gemeinsames
Zielesystem und zwar nicht nur auf der Ebene von deklamatorischen Grundsatzzielen 45,
sondern auf der konkret operationalisierbaren Ebene abrechenbarer Zielsetzungen. „Ziele
müssen messbar gemacht werden, um erkennen zu können, ob und was verändert wurde.
Gleichzeitig sind Aussagen darüber erforderlich, welche quantitativen (z.B.
Bearbeitungszeiten) und qualitativen Standards (z.B. Grad des Selbsthilfepotenziales) dabei
erreicht werden sollen“ (Jung 2003:401). Diese Ziele erfordern den Trialog zwischen der
beauftragenden Öffentlichen Stelle, der durchführenden Organisation (und gegebenenfalls
der von ihr betreuten/erreichten Personen) und der begleitenden Sozialarbeitswissenschaft,
der (im besten Fall) zu einem gemeinsamen Committment über Ergebnisziele führt. Auf
Grundlage dieser gemeinsam festgelegten Ziele kann ein adäquates Qualitätsmanagement
aufgebaut werden.
Dabei geht es darum, fachliche Standards und sozialpolitische Ziele als Grundlage und
Elemente eines Qualitätsmanagements im trialogischen Diskurs zwischen den Einrichtungen
der Sozialarbeit, der Sozialarbeitswissenschaft und den beauftragenden öffentlichen Stellen
zu vermitteln.
9.2 Die „besondere Qualität des Sozialen“
Die Qualitätsdimensionen in der Sozialarbeit können als Zwischenergebnis unserer
bisherigen Arbeit bereits recht umfassend dargestellt werden, wobei von einem hohen
Komplexitätsgrad des Qualitätsprozesses und von vielen Kontextbezügen im Wirkungsfeld
der Sozialarbeit und ihrer relevanten Umwelten ausgegangen werden muss.
9.2.1 Qualitätsdimensionen – was gibt es?
Als Ausgangspunkt dienten die drei Dimensionen Struktur – Prozess – Ergebnis, aufbauen
auf Donabedian 1982. Hier werden die Erweiterungen der Fachliteratur zusammen getragen
und zu einem Bild verarbeitet.
Das Modell von Donabedian beschreibt mit den Dimensionen folgendes:
45
Müller-Schöll und Priebke (1992:46ff) unterscheiden drei Ebenen von Zielen (1) Grundsatzziele, (2) Rahmenziele, (3)
Ergebnisziele, wobei nur die Ergebnisziele (und die darauf allenfalls aufbauenden Handlungsziele) konkret abrechenbare Ziele
im Sinne einer Erfolgs- und Ergebniskontrolle sein können
Leittext März 2006
Seite 124

Struktur: objektive Rahmenbedingungen: Ausstattung, die materiellen und
personalen Ressourcen usw. (Personalschlüssel, Qualifikationen…), die technische
Ausstattung

Prozess: Aktivitäten zwischen Leistungserbringer- Leistungsempfänger und impliziert
die Art und Weise wie Leistungen erbracht werden (Aufnahmeverfahren…)

Ergebnis: Gesamtresultat der Dienstleistung => Nutzen des Kunden und
Veränderung des Kunden z.B.: Gesundheitszustand, Verhalten…
(vgl. dazu Merchel 2004:39/ Mülhausen 2004:31)
Diese drei Dimensionen wurden erweitert durch:
Spiegel, Hiltrud v., mit Konzeptqualität:
„Und seitdem die berühmte Trias Ergebnis-, Prozess- und Strukurqualität von Donabedian
für die Soziale Arbeit um die Dimension der Konzeptqualität ergänzt wurde (v.Spielgel 1998),
ist auch die Auseinandersetzung mit den Zielen und Wertvorstellungen der zu
untersuchenden Projekte oder Einrichtungen wahrscheinlicher geworden.“ (Heiner, Maja
2004:132). Spiegel unterscheidet vier Perspektiven:

Konzeptionelle Perspektive (Innovation): Konzeptionelle Ziele in Handlungen
umsetzen und Überprüfung von Zielannäherung – Bewertungskriterien
Angemessenheit und Effektivität

Prozessperspektive (Aufklärung)

Strukturelle Perspektive (Qualifizierung)

Ergebnisperspektive (Kontrolle)
(vgl. dazu Spiegel 1998:353f).
Eine andere Dimension: Normqualität:
„„Diese Dimensionen (gemeint sind die drei Dimensionen von Donabedian, Anm. d.
Verfassers) wurden um eine weitere Ebene – genannt Normqualität – ergänzt, mit der die
inhaltliche und sozialpolitische Angemessenheit der in Frage stehenden Qualitätskonzepte
erfasst und bewertet werden sollte.“ Boeßenecker/Vilian/Biebricher/Buckley/Markert 2003:8)
Die Überlegungen zu dieser Erweiterung gehen zurück auf Heiner (vgl. Heiner, Maja 1996:
210-230).
Frank Luschei und Archim Trube sehen die drei Ebenen von Donabedian folgendermaßen:

Strukturqualität sind Rahmenbedingungen, z.B. Raum, Zeit, Ort

Prozessqualität ist Verlauf, z.B. Bildung von
Selbstbewusstsein, Entdeckung eigener Kompetenz

Produktqualität (Ergebnisse) sind z.B. Integration in den Arbeitsmarkt, Entschuldung,
Beschaffung von Wohnraum (vlg. Luschei/Trube 2001:196ff)
Leittext März 2006
Vertrauen,
Entstehung
von
Seite 125
und sie schlagen weiters vor, die Prozessqualität um die Procederequalität zu erweitern
(vgl. Luschei/Trube 2001:196):
Es „(…) gilt (…) eine vierte Dimension in die Qualitätsbewertung mit einzubeziehen, und
zwar die Verfahrensweisen (Methoden, Techniken), d.h. das Procedere, wie Leitungen
erbracht werden. Hier kann unabhängig vom Ergebnis (Produkt) und Verlauf (Prozess)
beurteilt werden, ob die Arbeitsweise (wenigstens) dem Stand der Kunst, d.h. den fachlichen
Standards („state of art“), entsprach oder aber nicht.“ (Luschei/Trube 2001:197)
Weiters fallen noch folgende Begrifflichkeiten in Zusammenhang mit den Dimensionen von
Qualität:

Dienstleistungsqualität/Beziehungsqualität (vgl. Baur, Uta/ Herrmann, Gerhard
2004:174)

Orientierungsqualität (vgl. Speck 1999:177, geht zurück auf Brunner, Ewald
Johannes 1998:8-15)

Lebensqualität (Speck 1999:178)

Planungsqualität (aus Knorr/Halfar 2000:80)

Programmqualität (Sheehan/Snyder/Sheehan: 114-131)

Führungsqualität
2003:132)

Servicequalität (Meinhold/Matul 2003:39ff)
(Verantwortung
der
Entscheidungsträger
(vg.
Wanke,
H.J.
Um diese Vielfalt von Begriffen etwas einordnen zu können folgende Abbildung:
Leittext März 2006
Seite 126
Dienstleistungsqualität/ Programmqualität
KONZEPT
-
DIMENSION
NORM - DIMENSION
STRUKTUR oder POTENTIAL - DIMENSION
umfasst: Überprüfung
der
konzeptionellen
Ziele
in
der
Umsetzung
in umfasst: inhaltliche und
Handlungen und Grad sozialpolitische
der Zielerreichung
Angemessenheit: WERTE
umfasst: objekt. Rahmenbedingungen: Ausstattung,
materielle
und
personale
Ressourcen
(Personalschlüssel, Qualifikationen…), technische
Ausstattung
Planungsqualität
Führungsqualität
Lebensqualität
PROZESS
- PROCEDERE
-
DIMENSION
DIMENSION
ERGEBNIS - DIMENSION
umfasst: Verlauf
z.B.:
Bildung von Vertrauen,
Entstehung
von
Selbstbewusstsein,
Entdeckung
eigener
Kompetenz…
umfasst: Instrumente
z.B.:
Diagnoseverfahren,
Techniken
der
Gesprächsführung,
Methoden
des
Casemanagements….
umfasst: Gesamtresultat der Dienstleistung =>
Nutzen für den KundInnenen und Veränderung des
KundInnen z.B.: Gesundheitszustand, Verhalten…
Beziehungsqualität
=>
Schlüsselbegriff,
Produktqualität:
wenn
es
um
KundInnenorientierung geht.
messbar ist z.B.: Integration in den Arbeitsmarkt,
Entschuldung, Beschaffung von Wohnraum…
Orientierungsqualität
=> gemeinsame Interessen + Reflexion über
gemeinsame Basis ("Reflexionskultur")
Unterscheidung: OUTCOME  OUTPUT
Servicequalität
Der Zusammenhang von Output und Outcome wird von Müller (1997:218f) wie folgt
dargestellt: „Wenn wir sorgfältig und nach den Regeln der Kunst arbeiten, dann können wir
Leittext März 2006
Seite 127
ziemlich genau sagen, was wir machen und was wir gemacht haben (output), aber wir haben
wenig zuverlässiges Wissen über das, was wir bewirken (outcome). Das ist ein
Strukturproblem von Dienstleistungen. Und es ist ein besonderes Problem von
personenbezogenen Dienstleistungen in der Sozialen Arbeit. Darum haben wir unsere
Schwierigkeiten mit dem betriebswirtschaftlichen Dienstleistungsbegriff. Er ist im
wesentlichen an Dienstleistungen orientiert, die wie Ware behandelt, als gekauft und in
Anspruch genommen werden können. Nehmen wir den Kundendienst eines
Markenkühlschrankes. Wenn das Ding kaputt ist, kann man den Kundendienst anrufen. Er
schickt einen Techniker, der sieht und analysiert den Schaden, ersetzt kaputte Teile,
berechnet Material- und Lohnkosten (es sei denn, wir befinden uns noch in der
Garantiephase) und hinterlässt uns erleichtert. Seine Dienstleistungen lassen sich unschwer
und output-orientierte standardisieren.“
9.3 Ebenen qualitätsgesicherter Sozialarbeit
Es gilt nun, jene Dimensionen zu bestimmen, die für „gute“ (also: qualitätsgesicherte)
Sozialarbeit
nötig
sind.
Diese
Bestimmung
wird
wesentlich
von
den
Erfahrungen/Ergebnissen der anderen Module der Entwicklungspartnerschaft abhängen und
soll in den kommenden Monaten in einem gemeinsamen Dialog entwickelt werden. Hier
können nur erste Anregungen entwickelt werden.
9.3.1 Lebensweltorientierte Qualitätsentwicklung
Speck (1999:127) definiert eine „lebenswertorientierte Qualitätsentwicklung“ als Kern
sinnvoller Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit: „Diese wird sich auf eine entsprechende
Integration fachlicher und institutioneller Qualität im Sinne von Lebensqualität und
Wirtschaftlichkeit zugleich beziehen müssen (…) Es bleibt komplex, d.h. unberechenbar,
auch wenn gelernt werden muss, dass das Unberechenbare nicht gleichbedeutend ist mit
Verzicht auf Rechenschaftslegung“ (Speck 1999:127). Als Bestandteile für die Entwicklung
eines Leitbildes für „soziale Qualität“ nennt Speck (1999:130) vor allem folgende sechs
Werte:

Menschlichkeit

Autonomie

Professionalität

Kooperativität

Organisationale Funktionabilität

Wirtschaftlichkeit
Diese sechs Werte, jedenfalls noch zu ergänzen um die Werte

Inklusion

Gleichstellung
Leittext März 2006
Seite 128
stehen miteinander in enger Wechselwirkung, sind aber im jeweiligen Kontext zu betrachten
und auszuformulieren. Diese Vernetzung kann, angelehnt an Speck (1999:143), aber
ergänzt um die zwei oben genannten Werte wie folgt dargestellt werden:
9.3.2 Qualitätsbausteine und ihre Wechselwirkung
Menschlichkeit
Inklusion
Kooperativit
ä
Wirtschaftlichkeit
Autonomie
Gleichstellung
Professionalität
Organisationale Funktionabilität
Abb. 14: Qualitätsbausteine und ihre Wechselwirkung
Dieses Bild hat – wie jedes Schema – seine Erklärungsgrenzen, es soll aber deutlich
machen, dass es sich bei qualitätsorientierten Leitbildern um keine „Strukturen“, sondern um
„Prozesse“ handelt, denn aus der gegenseitigen Wechselwirkung der acht dargestellten
Faktoren entstehen unterschiedliche und oft widersprüchliche und daher in der praktischen
Anwendung immer wieder flüchtige, weil sich verändernde Gesamtaussagen – was aber
erhalten bleibt ist ein Prozess, der wesentlich von den acht hier dargestellten Pfeilern
getragen wird (werden sollte). Wichtig ist aber, und hier setzt unsere Kritik an Speck (1999)
ein, dass sowohl die Entwicklung von Qualitätsleitbildern wie ihre Bewertung von der
Analyse und Bewertung von Interessen und nicht von Moral getragen sein sollte.
Qualitätsgesicherte soziale Strukturen und Organisationen funktionieren dann „gut“, wenn sie
im Einklang mit den Interessen (und das schließt eine klare Analyse ihrer Widersprüche mit
ein) den handelnden und beteiligten Personen stehen. Organisationen, die nur dann „gut“
funktionieren, wenn die agierenden Personen „gut“ sind, sind – zumindest – suboptimal
konfiguriert (vgl. Schmid 2004). Gerade für die Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit wäre es
wichtig, den Blick von der moralischen Debatte hin zur Professionalisierungsdebatte zu
wenden, wobei unter „Ent-Moralisierung“ der Sozialarbeit kein Verzicht auf Ethik zu
verstehen ist, aber die Aufgabe jener Moralvorstellung, die da meint, Sozialarbeit wäre per
se berufen, das Gute zu fördern und das Schlechte zu bannen (vgl. Schmid 2004). Die
Leittext März 2006
Seite 129
Effekte, die Sozialarbeit und ihr Qualitätsdiskurs von einem systemtheoretischen Blickwinkel
gewinnen könnten, wären zweierlei, erstens „ein cooling-out im Blick auf die Moral, die das
System nachgerade parasitär besetzt und – aus meiner Sicht – weitgehend lähmt. Der
andere, damit zusammen hängende Effekt wäre vermutlich, dass mit dem Wegpumpen von
Moral (und das leistet die Systemtheorie vorzüglich) der Weg frei würde für eine
Professionalisierung, aus der – neben einer minimalen Ethik – insbesondere resultieren
könnte, dass man endlich dazu übergeht, festzulegen, was man können muss (!), wenn man
diesen Job machen will.“ (Fuchs 2005:13)
Bei der Entwicklung qualitativ hoch stehender Sozialarbeit bietet der Rückgriff auf Methoden
aus der Betriebswirtschaftslehre Möglichkeiten, die aber nur dann zu Chancen werden, wenn
sie kritisch, das heißt reflektiert genutzt werden (können): „Soziale Arbeit ist dadurch
angehalten, dass sie das, was sie tut, an den tatsächlichen Ergebnissen misst, die sie
bewirkt – und nicht an den ehrenvollen und moralischen Intentionen ihrer Akteure. Sie muss
sich im Zuge der Ökonomisierung fragen lassen, wie sie die öffentlich bereit gestellten Mittel
einsetzt, welche Methoden sie nutzt, was sie damit erreicht und schließlich, ob das, was sie
erreicht, nicht auch effektiver und effizienter erreicht werden könnte. Andererseits sind
betriebswirtschaftliche Kategorien in der Sozialen Arbeit problematisch, und zwar aus
unterschiedlichen Gründen. So ist z.B. die Idee, dass man Ziele planen kann, um diese dann
methodisch in Ergebnisse zu verwandeln, für nichttriviale Prozesse, wie wie sie in der
Sozialen Arbeit ablaufen, nicht passend. In der Sozialen Arbeit haben wir es mit Abläufen zu
tun, die chaotisch, eigendynamisch, in ihren Entwicklungen unvorhersehbar sind. Daher
greifen klassische ökonomische Kriterien, die von planbarer Effizienz und Effektivität
ausgehen, zu kurz und werden der Sozialen Arbeit nicht gerecht. In diesem Zusammenhang
scheint es wichtig, die betriebswirtschaftlichen Kriterien nicht unreflektiert zu übernehmen,
sondern sie so umzuarbeiten, dass sie der Sozialen Arbeit angemessen sind.“ (Kleve
2005:51)
Bei den hier zur Diskussion stehenden Leistungen der Sozialwirtschaft handelt es sich vor
allem um personenbezogene Dienstleistungen, deren Erfolg wesentlich von der Mitwirkung
der LeistungsempfängerInnen abhängt, deren Qualität also zu einem nicht unbeträchtlichen
Teil durch die Beziehungsqualität der LeistungserbringerInnen abhängt. Für die
Festmachung der Qualität dieser Dienstleistungen ist also ein komplexes Qualifikationsprofil
erforderlich, dass aus den drei Bestandteilen Können – Wissen – Haltung besteht (vgl. QSI,
2004).
Für die Sicherung der Qualität der persönlichen Dienstleistungen ist ein spezifisches
Herangehen im Qualitätsmanagement erforderlich. „Ist die Quantität und Qualität der
Leistungserbringung aber derart rückgebunden an die Person dessen, der die Leistung
erbringt und sind Kontrollen zwar prinzipiell möglich, aber systematisch unterkomplex (sie
beziehen sich beispielsweise auf bereits selektive Produkte wie Akten, Fallberichte o.ä.), so
ist es gerechtfertigt, soziale Arbeit, die als personenbezogene Dienstleistung erbracht wird,
organisationstheoretisch analog zu hoch qualifizierten Dienstleistungsarbeiten zu
analysieren. Und für diese gilt (…), dass die Koordination der Arbeit, d.h. ihre Einbindung in
den Kontext der Organisation, vorwiegend über Vertrauensbeziehungen erfolgt.“ (Reis 2003:
Leittext März 2006
Seite 130
273). Dies erfordert eine Einschränkung der Kontrollierbarkeit dieser Beziehungsarbeit, was
auch in der gewählten Qualitätszertifizierung zu beachten ist und unter Umständen komplexe
und wahrscheinlich nicht konfliktfreie Situationen schaffen wird.
Reis stellt zwei Anforderungen für die Entwicklung von Qualitätssicherungsregimes, die den
Anforderungen der Sozialwirtschaft als Produzentin personenbezogener Dienstleistungen mit
einem zusätzlichen „versteckten“ Auftrag („Arbeit mit Mission“) zur Diskussion:

„Überall dort, wo die Steuerung durch formale Anweisungen und Vorgaben versagt
(und dies dürfte für weite Teile der Produktion personenbezogener Dienstleistungen
zutreffen), muss auf Formen konsensorientierter Steuerung, beispielsweise durch
Zielvereinbarungen, zurückgegriffen werden. Dabei ist der Begriff ‚Vereinbarung’
ernst zu nehmen, denn in dem unwegsamen Gelände personenbezogener
Dienstleistungen, in dem Wirkungen und damit Zielrealisierungen nur schwer
feststellbar sind, sind die Vorgesetzten auf die Offenheit, Motivation und
Kooperationsbereitschaft ihrer MitarbeiterInnen angewiesen und können Ziele nicht
einfach ‚vorgeben’, es sei denn mit einem solchen Abstraktionsgrad, dass ihre
Realisierung immer schon nachgewiesen werden kann.

Die Steuerung durch Zielvereinbarungen birgt die Gefahr in sich, dass die
Organisation in ein Gewirr von Einzelsystemen und Einzelvereinbarungen zerfällt und
die Identität und Kontinuität der Gesamtorganisation aus dem Blickfeld gerät. (…)
Hier haben Bestrebungen des Aufbaues einer ‚Unternehmenskultur’, sei es in Form
einer nach außen getragenen ‚Corporate Identity’ oder – bescheidener – eines
internen Leitbildes oder der institutionellen Förderung informeller Sozialbeziehungen
ihren systematischen Stellenwert.“ (Reis 2003:279f).
9.4 Spezifika personenbezogener Dienstleistungen
Dieses Kapitel beginnt mit der Definition von Begriffen:
Dienstleistung: „Beabsichtigtes immaterielles Produkt, erbracht durch Tätigkeiten, von
denen mindestens eine notwendigerweise an der Schnittstelle zwischen Lieferant und Kunde
ausgeführt wird“ (Zollondz 2001:159). Und weiter: „Typischerweise kann man eine
Dienstleistung nicht vorab erbringen und ‚auf Lager legen’ – vielmehr kann sie nur zu
gewissen Zeiten erbracht werden, beispielsweise das Haarschneiden nur dann, wenn der
Kunde beim Frisör ist“ (Zollondz 2001:59). Bei den von uns erfassten Dienstleistungsbegriff
geht es vor allem um die Prozessorientierung und darum, dass der Kunde aktiv mitwirken
muss um die Dienstleistung erst möglich zu machen (viel zitiertes uno-actu-Prinzip:
zusammenfallen von Produktion und Konsumtion).
Die Tätigkeit der SozialarbeiterInnen lässt sich am besten mit dem Begriff
„Beziehungsdienstleistung“ beschreiben und hat einige „Besonderheiten“ aufzuweisen: Sie
ist zurückzuführen auf Donabedians Vorschlag der Struktur-, Prozess- und Ergebnisqualität:
Leittext März 2006
Seite 131
beschreibt
STRUKTUR
objekt.
Rahmenbedingungen
ist abhängig von
Potentiale MitarbeiterInnen
Potentiale UserInnen
PROZESS
Aktivitäten
S.A.
<=>
UserInnen
ERGEBNIS
Gesamtresultat
Potentiale Einrichtung/Anbieter
Kommunikationsfähigkeit
UserInnen als und
KoKooperationsfähigkeit d. Einflüsse
ProduzentInnen UserInnen
Umwelt
"KundInnenzufriedenheit"
DYNAMIK
UNO-ACTU-Prinzip
Output
Was sagen Zahlen über
eine
Einrichtung: Ergebnisse/
„Belegung“
Kennzahlen
Folgequalität,
Nachhaltigkeit,
Outcome
Hilfe zur Selbsthilfe
Wie ist das
messbar?
Abb. 15: Besonderheiten der Beziehungsdienstleistungen
Die Beschreibung der Dimensionen:
Struktur: objektive Rahmenbedingungen: Ausstattung, die materiellen und personalen
Ressourcen usw. (Personalschlüssel, Qualifikationen…), die technische Ausstattung
Prozess: Aktivitäten zwischen Leistungserbringer- Leistungsempfänger und impliziert die Art
und Weise wie Leistungen erbracht werden (Aufnahmeverfahren…)
Ergebnis: Gesamtresultat der Dienstleistung => Nutzen des Kunden und Veränderung des
Kunden z.B.: Gesundheitszustand, Verhalten…
Leittext März 2006
Seite 132
Der Bereich der Beziehungsdienstleistungen ist abhängig von:
Struktur:

Potentialen/Ressourcen des Anbieters (Räumlichkeiten…) und auch von

Potentialen/Ressourcen der MitarbeiterInnen (Ausbildung…) – wie auch der

Potentiale/Ressourcen der KlientInnen (Pflichtklientschaft vers. Freiwilligkeit)
Prozess:

Dynamik, von nicht kontrollierbaren Einflüssen von Außenwelt

Produktion von Dienstleistung und Konsumtion fallen zusammen (Uno-actu-prinzip)

UserInnen als Ko-Produzenten (Beziehungsqualität)

Bewertung der UserInnen der Servicequalität (vgl. Meinhold/ Matul 2003:39f)
o
Annehmlichkeiten des tangiblen Umfelds (Äußeres Erscheinungsbild des
Dienstleistungsortes, Ausstattung, Erscheinungsbild des Personals)
o
Zuverlässigkeit
(Fähigkeit
des
Dienstleistungsunternehmens,
die
versprochenen Leistungen au dem anvisierten Niveau erfüllen zu können)
o
Reaktionsfähigkeit (Fähigkeit des Dienstleistungsanbieters, auf den speziellen
Bedarf und die Wünsche der Kunden einzugehen. Betrifft Bereitschaft als
auch Schnelligkeit)
o
Leistungskompetenz (Fähigkeit des Anbieters zur Dienstleistung: Wissen,
Höflichkeit, Vertrauenswürdigkeit der MitarbeiterInnen)
o
Einfühlungsvermögen (Bereitschaft + Fähigkeit d. Unternehmens auf indiv.
Wünsche der UserInnen einzugehen)
 diese Bewertung stößt aber in der Sozialarbeit auf Grenzen: Sozialarbeit setzt unter
anderem auch Handlungen, die z.B. zum Schutze eines Kindes beitragen und die
den fachlichen Kontext zugrunde liegen, in die die UserInnen möglicherweise keinen
Zugang haben. Die Kooperations- und Kommunikationsfähigkeit der UserInnen spielt
dabei auch eine wichtige Rolle.
Ergebnisqualität folgt aus Strukturqualität und Prozessqualität, hängt mit den
letztgenannten jedoch nicht linear zusammen, d.h. sie sind jedoch wichtige
Rahmenbedingungen (Standards dort setzen)! Unterschied Output/ Outcome:
Output = Standards für prozessuale Outcome = Folgequalität
Ergebnisse
„Kennzahlen“, Quoten
Was
sagen
Einrichtung?
diese
Hilfe zur Selbsthilfe
Zahlen
über Wie ist das messbar?
Der entscheidende Unterschied zwischen Dienstleistung(-sproduktion) und einer
Beziehungsdienstleistung liegt darin, dass Handlungen mit und am Menschen nicht beliebig
Leittext März 2006
Seite 133
wiederholt werden und vor allem nicht rückgängig gemacht werden können bzw. können die
nicht „gelungen Dinge“ nicht einfach aus der „Produktion“ ausgesondert werden. Das heißt
auch, dass Beziehungsdienstleistungen mit und am Menschen arbeiten und nicht für den
Menschen!
Weiters stellen sich in diesem Kapitel Fragen nach der „Legimitationskrise“: wann und wie
hat die Qualitätsdiskussion in der Sozialarbeit Einzug gehalten? Wie sind SozialarbeiterInnen
damals damit umgegangen?
Und was sind die Qualitäten der jeweiligen sozialen Beziehungsdienstleistung? In unserem
Projekt: in der Sozialraumarbeit, bei der Fremdunterbringung von Kindern, bei der Erstellung
von fachlichen Standards und in der Wohnungslosenberatung?
Leittext März 2006
Seite 134
10 Die akute Problemstellung: Vergaberecht 2002/2006
10.1 Grundlagen
46
Der Staat (Bund, Länder, Gemeinden) aber auch andere öffentlich-rechtliche Einrichtungen
(wie etwa Sozialversicherungsträger oder Universitäten) benötigen zur Besorgung ihrer
öffentlichen Aufgaben in großem Ausmaß marktmäßig angebotene Sachgüter und
Leistungen. Sie decken diesen Bedarf prinzipiell nicht durch Eigenleistungen oder durch
zwangsweise Beschaffung (z.B. Enteignung). Im Regelfall beschaffen sie sich die Güter und
Leistungen wie Private, indem sie am Markt nachfragend auftreten und mit anbietenden
Unternehmen privatrechtliche Verträge über die Erbringung der Leistung (Kaufvertrag,
Mietvertrag, Leasingvertrag, Werkvertrag usw.) abschließen. Diese öffentliche Beauftragung
kann prinzipiell auf zweierlei Wegen zustande kommen

Durch Förderungen

Durch Vergabe
Die Möglichkeit zur öffentlichen Beauftragung durch Förderungen ist jedoch mittlerweile
durch entsprechende EU-Bestimmungen relativ beschränkt und gilt im Prinzip nur mehr für
jene Bereiche, in denen durch EU-Förderrichtlinien entsprechende Ausnahmen geschaffen
wurden (z.B. für die Behindertenpolitik). In allen anderen Bereichen öffentlicher Beschaffung
bzw. Beauftragung ist prinzipiell das Vergaberecht anzuwenden.
Die Verträge im Vergabeverfahren kommen in der Regel durch Aufforderung zur
Anbotstellung (Ausschreibung), Angebote (Offerte) und Zuschlag (Angebotsannahme)
zustande. Das entspricht dem klassischen Weg eines privatrechtlichen Vertragsabschlusses,
ALLERDINGS unterliegen öffentliche Aufträge – im Unterschied zu privaten
Vertragsabschlüssen - den Bestimmungen des Vergaberechtes47.
Für die spezielle rechtliche Regelung der Vergabe öffentlicher Aufträge gibt es mehrere
Gründe: Der Gesetzgeber will einen Ausgleich des Markt- und Machtungleichgewichtes
zwischen dem meist monopol- oder oligopolartig agierenden öffentlichen Auftraggeber und
dem Auftragnehmer, der sich in einer Konkurrenzsituation befindet, schaffen. In vielen
Bereichen ist die Öffentliche Hand der einzige oder ein sehr großer Nachfrager, der den
jeweiligen Markt ohne entsprechende Wettbewerbsregelungen (die im Vergaberecht
formuliert sind) stark dominieren könnte. Öffentliches Quasimonopol besteht zum Beispiel im
Eisenbahnwesen, im Straßenbau, aber auch bei verschiedenen Bauvorhaben der
Gebietskörperschaften.
Daher soll die Leistungsbeschreibung des Beschaffungswunsches (Ausschreibung) sowie
die Beurteilung des Wettbewerbsergebnisses (Zuschlag) nach so weit wie möglich
objektiven, nachvollziehbaren Kriterien erfolgen. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, dass
46
die folgende Darstellung folgt Raschauer(1998) und Korinek
ausnahmsweise weiter außerhalb des Vergaberechtes gefördert werden darf in jenen Bereichen, die von den EU
Förderrichtlinien ausdrücklich genannt werden (z.B. Behindertenwesen)
47
Leittext März 2006
Seite 135
der organisierte Parallelwettbewerb der Bieter eine wettbewerbsstimulierende Wirkung hat
und tendenziell eine wirtschaftliche, sparsame und zweckmäßige Beschaffung gewährleistet.
Das (öffentlich-rechtliche) Vergabeverfahren endet mit der Entscheidung über den Zuschlag.
Dieser ist gleichzeitig die privatrechtlich relevante Angebotsannahme und begründet das
(privatrechtliche) Auftragsverhältnis.
10.2 Gemeinschaftsrechtliche Grundlagen
Da in Österreich das EG-Vergaberecht gilt, herrscht für alle Vergaben (auch unter den
Schwellenwerten) ein Diskriminierungsverbot innerhalb des gesamten EWR. Nach der
Rechtsprechung des EuGH verbieten der Schutz der Grundfreiheiten sowie das
Diskriminierungsverbot jede Art von Präferenzierung, etwa nationaler Produkte oder
Unternehmungen, aber auch Regionalpräferenzierungen.
Daneben gibt es Richtlinien über das Verfahren der Auftragsvergabe in bestimmten
Bereichen. Österreich ist verpflichtet, für alle von den Richtlinien erfassten Vergaben (so
auch für „öffentliche Dienstleistungsaufträge“) oberhalb der Schwellenwerte eine gesetzliche
Regelung des Vergabeverfahrens zu schaffen.
Dies wurde erstmals in Gesetzesform mit dem Erlass des Bundesvergabegesetzes im Jahr
1993 – bereits in Vorbereitung auf den EU-Beitritt Österreichs - getan. Davor gab es in
Österreich ebenfalls rechtliche Vorschriften über das bei der öffentlichen Auftragsvergabe
einzuhaltende Verfahren. Die vergebenden Stellen orientierten sich inhaltlich weitgehend an
der ÖNORM A 2050 aus 1957.
10.3 Die Struktur des Vergaberechtes in Österreich
In Österreich gab es bis 2002 ein Bundesvergabegesetz (BVergG) und neun
Landesvergabegesetze. Daneben gab es einen gesetzlich nicht geregelten Bereich für
Vergaben unter den Schwellenwerten. In diesem Bereich gelten allerdings andere Regeln
über das von den Vergabestellen einzuhaltende Verfahren: diese bestehen teilweise aus
selbstbindenden
Verwaltungsverordnungen,
teilweise
aus
aufsichtsbehördlichen
Anordnungen. Diese unklare Rechtslage wurde 2002 durch das Bundesvergabegesetz
(BVergG 2002) ersetzt. Dieses Gesetz wurde 2005 umfassend novelliert, das neue
Bundesvergaberecht trat am 1. Februar 2006 in Kraft, mit zum Teil langen Übergangsfristen
im so genannten „nicht prioritären Bereich“. Näheres zu den Änderungen siehe weiter unten.
Das Bundesvergabegesetz gilt v.a. für entgeltliche Lieferaufträge, Bauaufträge und sonstige
Dienstleistungsaufträge, sofern sie durch öffentliche Auftraggeber im Bundesbereich
vergeben werden. Unterhalb gewisser Schwellenwerten (in der Regel 60.000 – 80.000 €,
wobei ein „Teilungsverbot“ gilt, das heißt, inhaltlich zusammengehörige Teile eines Auftrages
dürfen nicht zum Zweck der Umgehung der Schwellenwerte geteilt werden) kann auch direkt
vergeben werden, auch hier müssen einige Anbieter zur Legung eines Anbotes eingeladen
werden. Prinzipiell ist in der öffentlichen Beauftragung jedes Mal zumindest ein
Leittext März 2006
Seite 136
Vergleichspreis zu eruieren, das BVergG gilt also für alle öffentlichen Aufträge, für die nicht
die Förderrichtlinie der EU anzuwenden ist.
Aufträge mit einem Wert von mehr als 137.000 bzw. 211.000 € (Oberschwellenwert) müssen
prinzipiell offen ausgeschrieben werden, wobei auch hier das Teilungsverbot gilt. Im
Unterschwellenbereich können auch nicht offene Verfahren und Verhandlungsverfahren
angewandt werden.
Die europaweite Ausschreibung erfolgt zwingend für alle Ausschreibungen, deren Lieferwert
137.000 bzw. 211.000 € (bei Bauaufträgen 5,2 Millionen €) übersteigt und ist an komplexe
Formalvorschriften gebunden und dauert in der Regel sechs Monate oder länger.
Europaweite Ausschreibungen haben im Amtsblatt der EU veröffentlicht zu werden,
österreichweite Ausschreibungen (mit Ausnahme der beschränkten Vergabe unterhalb des
Schwellenwertes und der Direktvergabe) haben jedenfalls im Amtsblatt der ausschreibenden
Gebietskörperschaft zu erfolgen. Eine elektronische Ausschreibeplattform findet man unter
www.auftrag.at
10.4 Das Vergabeverfahren
10.4.1 Ablauf
Das Vergabeverfahren ist mehrstufig. Es beginnt mit der Einladung zur Erstellung von
Angeboten, die nur dann zulässig ist, wenn die konkrete Absicht einer tatsächlichen Vergabe
besteht (Unzulässigkeit der Ausschreibung zur bloßen Informationsgewinnung). Aufgrund
der Ausschreibung legen sodann die interessierten Bieter Angebote, die von der
vergebenden Stelle entgegenzunehmen und zu prüfen sind und auf deren Grundlage die
Vergabeentscheidung zu treffen ist.
Grundsätzlich stehen den vergebenden Stellen drei verschiedene Wege zur Verfügung, um
jenes Unternehmen zu finden, dem der Auftrag erteilt werden soll: das offene Verfahren,
das nicht offene Verfahren und das Verhandlungsverfahren.
Bei der Wahl der Vergabeart ist der Auftraggeber nicht frei. Grundsätzlich muss ein offenes
Verfahren stattfinden. Ein nicht offenes Verfahren oder ein Verhandlungsverfahren ist nur
zulässig, wenn der Auftrag die Schwellenwerte nicht übersteigt, weil dann ein
unverhältnismäßiger Aufwand im Vergleich zum Wert der Leistung bestünde. Eine
öffentliche Ausschreibung muss bekannt gemacht werden (in Amtsblättern, Tageszeitungen,
in der Wiener Zeitung, im „Amtlichen Lieferungsanzeiger“.).
Im mehrstufigen Verfahren wird in einer ersten offenen Ausschreibung nach geeigneten
Anbietern gesucht; die so ermittelten InteressentInnen erhalten erst die tatsächlichen
Ausschreibungsunterlagen und werden in einer zweiten Stufe zur Legung eines
entsprechenden Anbotes eingeladen. Mehrstufige Verfahren können sowohl oberhalb wie
auch unterhalb der Schwellenwerte durchgeführt werden.
Bei beschränkten Vergaben (unterhalb des Schwellenwertes) kann die Beauftragung auch
über
einen
AuftragnehmerInnenkataster
erfolgen,
wobei
die
vergebende
Gebietskörperschaft zu gewährleisten hat, dass alle interessierten (geeigneten) Anbieter die
Leittext März 2006
Seite 137
Möglichkeit der Aufnahme in den Kataster haben, eine willkürliche Ausschließung (etwa aus
geografischen Gründen oder aus Qualitätsgründen) ist nicht zulässig; ein Ausschluss aus
dem Kataster ist prinzipiell nur für anbietende Betriebe zulässig, die sich in früheren
Beauftragungen als unzuverlässig erwiesen haben. Alle im Kataster enthaltenen Betriebe
müssen die gleiche Chance zur Einladung zu einer Anbotslegung erhalten, die vergebende
Gebietskörperschaft hat daher dafür Sorge zu tragen, dass die Ziehung der zur
Anbotslegung eingeladenen Betriebe aus dem Kataster nach einem Zufallsprinzip erfolgt.
Nach übereinstimmender Rechtsmeinung ist selbst der Ausschluss von Betrieben, die gegen
geltende Arbeits- und Sozialrechtsbestimmungen verstoßen haben, aus dem
Vergabeverfahren (bzw. ihre Nichtaufnahme in den Kataster) nicht zulässig.
10.4.2 Gesamt oder Teilvergabe
Zusammengehörige Leistungen sind grundsätzlich ungeteilt zu vergeben. Leistungen
verschiedener Zweige der Wirtschaft können auch getrennt vergeben werden. Jedenfalls
unzulässig ist ein Zuschlag in Teilen einer ausgeschriebenen Gesamtleistung oder die
Teilung von Leistungen um Schwellenwerte zu umgehen.
10.4.3 Vergleichbarkeit der Angebote
Entscheidende Bedeutung kommt im Vergabeverfahren der Ausschreibung, insbesondere
der Qualität der an die Interessenten ausgegebenen Leistungsverzeichnisse, zu. Das
BVergG bestimmt daher, dass die Ausschreibungsunterlagen so auszuarbeiten sind, dass
die Vergleichbarkeit der Angebote sichergestellt ist und die Preise bzw. die
Entscheidungskriterien ohne umfangreiche Vorarbeiten und ohne Übernahme nicht
kalkulierter Risken von den Bietern ermittelt werden können.
Die Leistungsbeschreibung muss eindeutig, vollständig und neutral sein, darf also nicht so
abgefasst werden, dass sie bestimmten Bietern von vornherein Wettbewerbsvorteile bietet.
In der Ausschreibung ist darüber hinaus anzuführen, welche Kriterien für die Wahl des
Angebotes ausschlaggebend sein werden. Auch die Angebots- und Zuschlagsfristen sind
anzuführen.
Die vergebende Stelle kann durch die Formulierung ihrer Ausschreibung bzw. durch die
Erlassung entsprechender Vergaberichtlinien entscheiden, ob nur über den Preis
(Billigstbieterprinzip) oder auch über qualitative Merkmale (Bestbieterprinzip) vergeben
wird. Kommt das Bestbieterprinzip zur Anwendung, ist in der Ausschreibung (und in den
Vergaberichtlinien) festzulegen, welche Kriterien zur Bewertung der Qualität herangezogen
werden und wie viel Punkte man durch das Erfüllen der einzelnen Kriterien erwerben kann;
dabei ist auch der Preis mit einem Punktewert zu versehen, aus dem zu erkennen ist, um
wie viel Punkte jemand weniger erhält, der/die vom Billigstpreis abweicht.
Es gibt beim Bestbieterverfahren zwei Arten von Entscheidungskriterien

Ausschlusskriterien

Zuschlagskriterien
Leittext März 2006
Seite 138
Erfüllt das Anbot eines oder mehrere Ausschlusskriterien nicht, ist das Anbot ohne weitere
Prüfung auszuscheiden. Ausschlusskriterien müssen in engem Zusammenhang mit dem
Auftrag stehen. Zuschlagskriterien bestimmen, um wie viel Punkte das jeweilige Anbot bei
Einhaltung (Erfüllung) des Kriteriums erhaltet.
Ein Ausschluss bzw. ein Punkteabzug auf Grund geografischer Entfernung o.Ä. ist nicht
möglich, so dass eine Gebietskörperschaft weder durch Ausschluss- noch durch
Zuschlagskriterien erreichen kann, dass nur Betriebe aus dem eigenen geografischen
Wirkungsfeld (z.B. aus der ausschreibenden Gemeinde) zum Zug kommen. Damit soll
Markttransparenz erreicht werden.
Enthält die Ausschreibung keine Kriterien für eine Entscheidung (einen Zuschlag) nach dem
Bestbieterprinzip, ist auf jeden Fall das Billigstbieterprinzip anzuwenden, das bedeutet, wenn
eine Ausschreibung keine Qualitätskriterien enthält, ist auf jeden Fall dem billigsten Anbot
der Zuschlag zu erteilen.
Eine fehlerhafte Ausschreibung kann zur (gänzlichen oder teilweisen) Aufhebung durch das
Bundesvergabeamt führen, aber auch zivilrechtliche Auswirkungen auf den Leistungsvertrag
haben.
10.4.4 Prüfung der Angebote
Die Angebote werden durch eine Kommission geöffnet und auf ihre Übereinstimmung mit
den Ausschreibungsunterlagen, auf ihre rechnerische Richtigkeit und Preisangemessenheit
sowie (insbesondere beim offenen Verfahren) auf die Qualifikation der Bieter hin überprüft.
Während des offenen oder nicht offenen Verfahrens darf mit Bietern über eine
Angebotsänderung
nicht
verhandelt
werden
(Verhandlungsverbot).
Im
Verhandlungsverfahren darf hingegen mit den BieterInnen auch nach der Öffnung der
Kuverts über das Anbot verhandelt werden, es ist jedoch zu gewährleisten, dass alle
Anbieter dieselben Informationen und Nachbesserungsmöglichkeiten erhalten.
10.4.5 Das Zuschlagsverfahren
Das Zuschlagsverfahren ist zweistufig. In einem ersten Schritt sind jene Angebote
auszuscheiden, die einen im BVergG aufgezählten Mängel aufweisen (z.B. verspätet
eingebrachte Anbote, fehlerhafte oder unvollständige Anbote, Vorliegen eines
Ausschlusskriteriums u.ä.).
Der Zuschlag ist dem technisch und wirtschaftlich günstigsten Angebot gemäß den in der
Ausschreibung festgelegten Kriterien zu erteilen (Bestbieterprinzip). Enthält die
Ausschreibung keine näheren Festlegungen über Kriterien des Zuschlages, erfolgt dieser
allein nach dem niedrigsten Preis (Billigstbieterprinzip).
Mit dem Zuschlag – genauer gesagt mit der Verständigung vom Zuschlag – kommt der
Leistungsvertrag zustande; das Vergabeverfahren ist damit beendet. Vom Abschluss des
Vergabeverfahrens sind alle Bieter zu verständigen. Alle Bieter haben das Recht zu
erfahren, wer den Zuschlag erhalten hat und zu welchem Preis.
Leittext März 2006
Seite 139
10.5 Strafbestimmungen
An das Vergabegesetz sind sowohl die öffentlichen Auftraggeber (Schadenersatzleistungen
bei Verstößen gegen das Vergaberecht, als Geschädigter kann sich jeder unterlegene Bieter
bezeichnen) als auch die Bieter (z.B. verbotene Bieterabsprache) gebunden und unterliegen
bei Verstößen den entsprechenden Sanktionen, die teilweise sogar von Zivilgerichten (z.B.
bei Bieterabsprache).verhängt werden.
10.6 Vergabe-Glossar
Bestbieterprinzip
Der Zuschlag ist dem technisch und wirtschaftlich günstigsten Angebot gemäß den in der
Ausschreibung festgelegten Kriterien zu erteilen.
Modifiziertes Billigstbieterprinzip
Enthält die Ausschreibung keine näheren Festlegungen über Kriterien des Zuschlages,
erfolgt dieser allein nach dem niedrigsten Preis
Nicht offenes Verfahren
Hier wird eine beschränkte Anzahl von Unternehmen durch die Vergabestelle schriftlich zur
Angebotsabgabe eingeladen (ist nur unterhalb des Schwellenwertes von 60.000 bzw. 80.000
€ zulässig).
Offenes Verfahren
Die vergebende Stelle wendet sich an eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen, die sie
durch öffentliche Bekanntmachung auffordert, sich „Ausschreibungsunterlagen“ zu besorgen
und Angebote zu legen.
Öffentliche Aufträge
Sind privatrechtliche Verträge zwischen öffentlichen Auftraggebern und Unternehmungen, in
denen diese sich verpflichten, eine bestimmte Leistung gegen Entgelt zu erbringen.
Schwellenwerte
Definieren den Typus der Ausschreibung (beschränkte Ausschreibung bis 60.000 bzw.
80.000 € voraussichtlichen Auftragswert, europaweite Ausschreibungen ab einem
Auftragswert von 137.000 bzw. 2110.000 €, bei Bauaufträgen ab 5,278 Millionen €).
Verhandlungsverbot
Während des offenen oder nicht offenen Verfahrens darf mit Bietern über eine
Angebotsänderung nicht verhandelt werden.
Verhandlungsverfahren
Hier wird direkt mit den anbietenden Unternehmen über den Vertragsinhalt verhandelt. Alle
Anbieter müssen ständig über alle Verhandlungsinhalte informiert werden, um keinem
Anbieter aus dem Verhandlungsverfahren einen unberechtigten Vorteil erwachsen zu lassen.
Auch in diesem Verfahren müssen mehrere Angebote eingeholt werden.
Leittext März 2006
Seite 140
10.7 Vergaberecht 2006
Das neue Vergabe-Richtlinienpaket der EU ist seit 1. Februar 2006 in Österreich
umzusetzen. Der österreichische Gesetzgeber hat die Gelegenheit wahrgenommen ein völlig
neues BVergG zu beschließen, das sowohl inhaltliche als auch logistische Neuerungen
beinhaltet. So wurden beispielsweise die „Verweisketten“ deutlich reduziert, was allerdings
insgesamt eine größere Anzahl an Paragrafen mit sich brachte. Die Systematik des
Gesetzes folgt verstärkt dem Ablauf eines Vergabeverfahrens, neue Instrumentarien zur
Beschaffung wie Rahmenvereinbarungen und wettbewerblicher Dialog wurden
aufgenommen. Gleichzeitig wird das Rechtsschutzverfahren vereinfacht und beschleunigt.
Die Bundes-Vergabekontrollkommission, die als Schlichtungsstelle in den letzten Jahren an
Bedeutung verloren hatte, wurde aufgelöst.
Änderungen gab es vor allem in den Bereichen:

Schwellenwerte

Verfahrensarten

Sektorenbereich
Eine legistische Kuriosität mit unter größeren Auswirkungen ist die Tatsache, dass für nicht
prioritäre Dienstleistungen bis zum 31.12.2006 das Bundesvergabegesetz 2002 an zu
wenden ist.
Die Schwellenwerte im Unterschwellenbereich:
nicht offenes Verfahren ohne vorherige
Bekanntmachung
Verhandlungsverfahren
ohne vorherige
Bekanntmachung (3 Bieter)
Bauaufträge
< 120.000 €
< 80.000 €
Lieferaufträge
< 80.000 €
< 60.000 €
Dienstleistungsaufträge
< 80.000 €
< 60.000 €
Geistige Dienstleistung
Mit 1 Bieter bei unverhältnismäßig hohem
Aufwand des Vergabe-verfahrens (bei
Auftragswert: < 77.000 € )
Leittext März 2006
Seite 141
Die Schwellenwerte im Oberschwellenbereich:
Im klassischen Bereich (vgl.§ 12)
Schwellenwert
Lieferaufträge
211.000 EUR
bei AG gemäß Anhang V BVergG Zentrale öffentlicher Auftraggeber
137.000 EUR
Dienstleistungsaufträge
211.000 EUR
Bei AG gemäß Anhang V BVergG Zentrale öffentliche Auftraggeber
137.000 EUR
Wettbewerbe
211.000 EUR
Bei AG gemäß Anhang V BVergG (Zentrale öffentliche Auftraggeber
137.000 EUR
Bauaufträge
5.278.000 EUR
(zum neuen Vergaberecht vgl. Kropik/Mille/Sachs 2006)
10.8 Vergaberecht und Qualität
Prinzipiell kann durch öffentliche Beauftragung durch Vergabe wie gesagt auf zweierlei Art
erfolgen, nach dem Billigstbieterprinzip und nach dem Bestbieterprinzip. Qualitätssicherung
und Qualitätsentwicklung in der Vergabe wird prinzipiell nur möglich sein, wenn das
Bestbieterprinzip angewandt wird und entsprechende qualitätsorieniterte Ausschluss- und
Zuschlagskriterien entwickelt werden. Für die Qualitätsentwicklung öffentlich beauftragter
Sozialarbeit wird es daher jetzt notwendig sein, die entsprechenden Vergabekriterien im
Trialog mit den vergebenden Stellen und der Wissenschaft zu entwickeln. Dazu soll der hier
vorgelegte Leittext Qualität eine Grundlage bieten.
Kriterien qualitätsgesicherter Sozialarbeit sollten hier in zwei Dimensionen entwickelt
werden:
Ausschlusskriterien: Welche Kriterien gualitätsgesicherter Sozialarbeit eignen sich bei
welcher Art von Auftrag (abhängig von Zielsetzung, Auftragsvolumen und Handlungsfeld) als
Ausschlusskriterium? Das bedeutet, es müssen Kriterien sachlich begründet und in engem
Zusammenhang mit dem Auftragsziel stehend entwickelt werden, deren Vorliegen eine
Mindestbedingung für die Auftragserteilung sind.
Zuschlagskriterien: Welche (prinzipiell skalierbaren) Kriterien qualitätsgesicherter
Sozialarbeit eignen sich bei welcher Art von Auftrag (wiederum kontextabhängig), durch
Punkteabzug bzw. Punktezuschlag die Chance der Auftragserteilung zu erhöhen. Auch
Zuschlagskriterien dürfen nicht willkürlich entwickelt werden, sondern müssen in einem
inhaltlichen Bezug zum Auftrag stehen. Klar ist jedoch, dass im Vergabeverfahren
Qualitätselemente, deren Vorhandensein durch Zuschlagskriterien abgesichert werden soll,
durch bessere Anbote (höhere Punktezahl) bei anderen Zuschlagskriterien oder durch einen
niedrigeren preis – weitgehend – umgangen werden können. Zuschlagskriterien eignen sich
daher nicht so optimal wie Ausschlusskriterien für die Qualitätssicherung
Leittext März 2006
Seite 142
(Qualitätsentwicklung) im Vergabeverfahren, Ausschlusskriterien sind jedoch schwieriger zu
begründen, da hier ein besonders enger Zusammenhang zum Auftragsgegenstand vorliegen
muss, um das Vergabeverfahren nicht durch die Kritik der Willkürlichkeit zu gefährden.
10.9 Vergaberecht als Chance
Prinzipiell kann die öffentliche Beauftragung durch Vergabe gegenüber der alten
Förderpraxis als Fortschritt in Richtung Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung
verstanden werden, denn im alten (budgetpragmatischen) Förderwesen war der Willkür
bezüglich Auftragsinhalt und Auftragspreis keine Grenze gesetzt. Eine Untersuchung
geförderter Vorhaben der Sozialarbeit nach Leistungsumfang und Leistungspreisen würde
wahrscheinlich ergeben, dass hier kaum ein nachvollziehbarer Zusammenhang zwischen
Auftragsqualität, Auftragsziel und Geldvolumen besteht (auch nicht im Wirkungsbereich einund derselben Behöre), Förderaufträge folgen immer auch historischen Gewohnheiten und
politischen Randbedingungen. Außerdem unterliegen Organisationen, die durch Bundesoder Landesstellen bzw. durch Gemeinden gefördert werden, immer auch den Auflagen der
Kameralistik (Budgetpragmatik), so dürfen Mittel, die für „Personal“ gewidmet werden, nicht
für „Investitionen“ verwendet werden, Einnahmen von dritter Seite vermindern in der Regel
die Fördersumme (um „Überförderung“ zu vermeiden) und es dürfen in der Regel keine
überjährigen Förderguthaben entstehen (was zum Beispiel Rücklagenbildung bei der
entsprechenden Organisation erschwert oder verunmöglicht). Die Entwicklung und
Sicherung von Qualität in der Sozialarbeit unterliegt in der „Förderwelt“ zumindest gleich
hohen, wenn nicht höheren Barrieren wie in der „Vergabewelt“ (vgl. dazu beispielsweise
Mayrhofer/Pallas/Schmid 2005).
Die neuen Chancen, die das Vergaberecht der Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung
der Sozialarbeit prinzipiell ermöglicht, müssen aber erst (trialogisch) entwickelt und
abgesichert werden. Dazu mehr im folgenden Kapitel.
Leittext März 2006
Seite 143
11 Problem(-bewusstsein) und Strategie:
qualitätsgesicherter Vergaberichtlinien
Formulierung
11.1 Der Weg: Qualitätssicherung durch Vergabe
Das Vergaberecht eignet sich dazu, im Zuge der Öffentlichen Beauftragung durch Vergabe
Qualität sozialer Dienstleistungen zu sichern, wenn die entsprechende Bereitschaft
vorhanden ist, nach dem BestbieterInnenprinzip und nicht nach dem Prinzip des billigsten
Angebotes vorzugehen. Voraussetzung dafür ist die Entwicklung entsprechender
Entscheidungskriterien bereits in der Ausschreibung, entweder durch eine allgemeine
Vergaberichtlinie, der jede Ausschreibung folgt oder in Vergabekriterien, die in jeder
Ausschreibung neu formuliert werden.
11.2 Bestehende Ausschreibungsrichtlinien im Überblick
In den kommenden Monaten werden die vorhandenen Vergaberichtlinien öffentlicher Stellen,
so weit sie uns erreichbar sind, im Modul 1 ausgewertet und analysiert. Danach kann
diskutiert werden, ob und wie weit bestehende Vergaberichtlinien zur Qualitätssicherung und
Qualitätsentwicklung im Sozialbereich geeignet sind.
11.3 Probleme im Vergabeverfahren
Allerdings stellen sich in Vergabeverfahren drei wesentliche Probleme, deren Lösung eine
Voraussetzung für Qualitätssicherung im Vergabeverfahren ist.
11.3.1.1 Enge Gestaltungskriterien
Das Vergaberecht sieht, wie weiter oben ausgeführt wurde, prinzipiell zwei Möglichkeiten, im
BestbieterInnenverfahren
einzugreifen:
Durch
Ausschlusskriterien
und
durch
Zuschlagskriterien.
Ausschlusskriterien ermöglichen, BieterInnen, die gewissen Merkmalsausprägungen (das
können durchaus Qualitätskriterien sein) nicht genüge tun bzw. die sich im Anbot nicht
wieder finden, vom weiteren Verfahren auszuschließen. Mit diesem „harten“ Instrument
können grundlegende qualitätssichernde Maßnahmen (wie etwa eine Inklusionsorientierung
oder die Erfüllung der österreichischen Gesetze inkl. z.B. des Frauenförderungsrechtes)
eingefordert werden. Allerdings müssen die Ausschlusskriterien in einem engen
Zusammenhang mit dem Gegenstand der Ausschreibung stehen, nicht jedes aus Sicht der
Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit wünschenswerte Kriterium eignet sich im bestehenden
Vergaberecht daher als Ausschlusskriterium. Außerdem werden Ausschlusskriterien in der
Regel so „grob“/allgemein formuliert sein, dass ihre nominale Erfüllung nicht wirklich
Aufschluss auf die tatsächliche Befolgung der dahinter liegenden qualitätssichernden
Strategien ermöglicht.
Leittext März 2006
Seite 144
Zuschlagskriterien erlauben, neben dem Preis auch Qualität durch Punktezuschlag zu
„belohnen“, das bedeutet, dass AnbieterInnen, die mehr Punkte bei den Zuschlagskriterien
erwerben, auch einen höheren Preis verlangen können, ohne sich aus dem Wettbewerb zu
nehmen. Allerdings können in umgekehrter Weise die Zuschlagskriterien durch einen
deutlich niedrigeren Preis umgangen werden, d.h., niedrig(st)er Preis kann im Endeffekt
wiederum die Qualität verdrängen. Denn der Preis muss immer ein wesentliches Kriterium
der Vergabe (mindestens 40% der Zuschlagskriterien) bilden.
Allerdings kann der Öffentliche Auftraggeber bereits durch die Beschreibung der Eckdaten
der gewünschten Dienstleistung Rahmenbedingungen für die Qualität des Angebots
schaffen. So können bestimmte qualitätssichernde Kriterien (z.B. Betreuungsschlüssel oder
Qualifikationsanforderungen der AnbieterInnen) bereits als Leistungsbeschreibung in den
Ausschreibungstext aufgenommen werden. Dadurch wird ein bereits engerer Rahmen für die
Verwendung von Ausschluss- oder Zuschlagskriterien geschaffen. Allerdings erfordert dies
den Willen der ausschreibenden Stelle, bereits im Vergabeverfahren sehr regulierend
einzugreifen, was dem (in letzter Konsequenz wirtschaftsliberalen) Ziel des Vergaberechtes
nicht völlig entspricht.
11.3.1.2 Wissensungleichgewicht
Das zweite Problem besteht darin, dass die vergebenden Stellen in manchen Bereichen der
Vergabe von Dienstleistungen im Sozial- und Gesundheitsbereich über Qualität weniger
wissen als die (potentiellen) AuftragnehmerInnen. Das gilt insbesondere für die Vergabe
jener Beratungsdienstleistungen, für deren Bewertung auf Seite der vergebenden Stellen
zuerst eine Beratung (oft durch eines der auf diesem Markt agierenden
Beratungsunternehmen) konsumiert werden musste. Hier ist der AnbieterInnenmarkt in der
Lage, durch geeignete Information der NachfragerInnen die Grundlagen für die Kriterien zur
Qualität(-smessung) selbst zu schaffen. In diesem Fall spricht man von einem
AnbieterInnenzentrierten Markt.
So sind beispielsweise in vielen öffentlichen Einrichtungen, die Trainings und Beratungen für
Gender Mainstreaming ausschreiben, die entscheidenden Personen (die die Vergabe
formulieren und die Anbote bewerten) selber ExpertInnen im Bereich Gender Mainstreaming
und wurden daher auch auf demselben Markt ausgebildet. Vergabemärkte mit einer starken
Angebotsmacht erfordern daher qualitätssichernde Maßnahmen (auch) auf Seite der
AnbieterInnen (z.B. über Zertifizierungen)
11.3.1.3 Verbotene BieterInnenabsprache
Netzwerke von anbietenden Organisationen, die sich gerade im Bereich der sozialen
Dienstleistungen gebildet haben und in früheren Jahrzehnten durch FördergeberInnen
(insbesondere durch das AMS) sogar gefördert worden sind, können nunmehr im
Vergabeverfahren als verbotene BieterInnenabsprache angesehen werden. Dies könnte
insbesondere dort eintreten, wo sich Netzwerke darauf einigen, in Hinblick auf eine
gewünschte und nicht zu unterschreitende Qualitätsgrenze, Mindestnormen zu formulieren,
unter denen „nicht geboten wird“: Spätestens sobald sich alle oder der relevante Teil der
Leittext März 2006
Seite 145
AnbieterInnen auf diesem Markt an solche (qualitätssichernde) Absprachen halten, könnte
der Tatbestand der verbotenen BieterInnenabsprache erfüllt sein – ein Tatbestand allerdings,
der nicht als Verwaltungsübertretung, sondern als Straftatbestand gewertet wird und
entsprechende Konsequenzen nach sich zieht.
Mit diesem Punkt müssen sich sozialpolitische Netzwerke in Zukunft auseinander setzen.
11.4 Instrumente und Strategien der Qualitätssicherung
Die weiter vorne beschriebenen möglichen Instrumente der Qualitätssicherung in der
Sozialarbeit könnten nun unter den Gesichtspunkten der Leistungsbeschreibung sowie der
Zuschlags- und Ausschlusskriterien diskutiert werden. Die dabei entstehende Matrix kann mit
Ergebnissen aus einzelnen Bereichen der Sozialarbeit bzw. der Auftragsvergabe in
sozialpolitischen Handlungsfeldern gefüllt werden. Dieser Diskurs sollte in den kommenden
Monaten in den Modulen 2 – 5 der Entwicklungspartnerschaft durchgeführt werden, um eine
„Donau-Qualitäts-Matrix“ erhalten zu können.
Ausschlusskriterium
Zuschlagskriterium
Leistungsbeschreibung
Fachgesetz
Berufsgesetz
Selbstbindung durch
Eintrag in eine Liste
bzw. Dachverband
Staatliches
Gütesiegel
ISO-Zertifizierung
Neuere
Zertifizierungen und
Standardisierungen
Sonstiges
Dabei sollte immer der Blick sowohl auf die Qualität der Dienstleistung, aber auch auf die
Qualität der Arbeit und auf die Qualität der Leitungen in den einzelnen Auftragsvergaben
gelegt werden. Dadurch könnte sich jene mehrdimensionale Betrachtungsweise ergeben, die
eine Grundlage für Sicherung und Weiterentwicklung von Qualität sein könnte.
Letztendlich geht es um die Entwicklung von Strategien, um öffentliche beauftragende
Stellen zu einem gemeinsamen Qualitätsdiskurs gewinnen, einem Diskurs über Vor- und
Nachteile der Qualitätssicherung, um Nachhaltigkeit und um die wichtigen gesellschaftlichen
Leittext März 2006
Seite 146
Funktionen der jeweiligen sozial- oder gesundheitspolitischen Dienstleistungen. Hier steht
die Handlungslogik von Sozialarbeit in einem Spannungsverhältnis mit der Verwaltungs- und
Vergabelogik der öffentlichen Stellen.
Wichtige Fragen für diesen Qualitätsdiskurs könnten sein:

Wer
tritt
in
meinem
Handlungsfeld
als
öffentliche/r
Auftraggeber/in
(Gebietskörperschaften, für sie handelnde und/oder durch sie beherrschte
ausgegliederte RechtsträgerInnen, öffentlich-rechtliche Einrichtungen wie z.B.
SozialversicherungsträgerInnen) auf?

Wie
könnten
Kriterien
für
potentielle
Ausschreibungen
in
meinem
Verantwortungsbereich formuliert sein, um Qualität messbar und angreifbar zu
machen? Und zwar als Leistungsbeschreibung, als Zuschlagskriterien und als
Ausschlusskriterien.

Welche Voraussetzungen muss qualitativ anspruchsvolle Sozialarbeit in meinem
Arbeitsbereich/Verantwortungsbereich
mitbringen
(Personalausstattung,
Raumsituation, etc.)?
Leittext März 2006
Seite 147
12 Die Umsetzung der Qualitätssicherungsstrategien im
Unterricht
Die Umsetzung der Qualitätsdebatte und ihrer Ergebnisse in den Unterricht an
Fachhochschulstudiengängen der Sozialarbeit bleibt den weiteren Monaten der
Entwicklungspartnerschaft überlassen.
Leittext März 2006
Seite 148
13 Schlussfolgerungen
13.1 Zusammenfassender Überblick
Der Aufbau dieses Textes folgt folgender Struktur:
1. Einleitung
2. Qualitätsdiskussion in der
Sozialarbeit
Ein Einstieg
4. Sozialarbeit und ihre
gesellschaftliche Stellung
3. Geschichte der
Qualitätssicherung als
Ausdruck von
Industrialisierung und
Massenfertigung
7. Zertifikate als
Dokumentation von
Qualität
5. Qualität in der
Sozialarbeit
6. Qualitätsdebatte in der
Sozialarbeit – Wege und
Irrwege
8. Rückbindung: Von den
Zertifizierungssystemen zur
Qualitätsbestimmung
9. Vergaberecht 2006
10. Problem(bewußtsein) und Strategie: Formulierung qualitätsgesicherter
Vergaberichtlinien
11. Umsetzung im
Unterricht
12. Schlussfolgerungen für die EP
Leittext März 2006
Seite 149
In diesem Text wurden qualitätsorientierte Sozialpolitik und Sozialarbeit sowie die aktuellen
Anforderungen aus dem Bereich Vergaberecht und öffentliche Beauftragung betrachtet. Aus
den bisherigen Ergebnissen lässt sich folgern: Qualität als Unterscheidungskriterium, das
Unterschiede erkennen lässt, die unterscheiden, erfordert Skalierung. Am leichtesten ist
Skalierung dort möglich, wo es ausschließlich um quantitative Größen geht; bei Märkten
erfüllt Geld diese Anforderung, nämlich eine rein quantitative Größe ohne jeden qualitativen
Effekt zu haben.
Viele „Märkte“, also Räume des Austausches von Produkten und Dienstleistungen, erfüllen
diese Anforderung nicht, insbesondere (aber nicht nur48) im Sozialbereich. Wo mit anderen
Medien als Geld, also mit Medien, die auch (oder ausschließlich) eine qualitative
Ausdehnung und eine geringe oder keine quantitative Dimension haben, Leistungen erbracht
werden, muss über andere Instrumente als einer quantitativen Reihung nach den linearen
Kriterien „mehr“ und „weniger“ gereiht werden, um dem Skalierungsgebot der
Qualitätsdebatte gerecht zu werden. Folgende mögliche Skalierungsinstrumente haben wir
für Dienstleistungen der Sozialarbeit benannt und wollen sie nun zur Diskussion stellen:
-
Fachgesetze
-
Berufsgesetze
-
Selbstbindung durch Eintrag in eine Liste / Dachverband
-
Staatliches Gütesiegel
-
ISO-Zertifizierung (Prozesszertifikate)
-
TQM-Zertifizierungen (Netzwerkzertifikate wie EFQM, AFQM)
-
Weitere hier noch nicht genannte Instrumente??
Nicht jede der genannten Strategien eignet sich in jedem Handlungsfeld der Sozialarbeit
gleichermaßen als Instrument der Skalierung von Qualität einer überwiegend qualitativ
ausgerichteten Dienstleistung, nicht jedes Instrument ist in jedem Handlungsfeld der
Sozialarbeit gleichermaßen (politisch) durchzusetzen. Daher sollte es in der weiteren
Diskussion darum gehen, vorerst beispielhaft herauszuarbeiten, welche der hier
vorgestellten Strategien sich in welchem Handlungsfeld besonders eignet, Qualität im
öffentlichen Beauftragungsprozess von Sozialarbeit zu entwickeln und zu sichern bzw. ob
sich im konkreten Arbeitsfeld noch weitere Instrumente gefunden werden können.
Wesentlich ist die Sicherung und Entwicklung dreier Qualitäten:
48

Qualität der Dienstleistungen aus der Perspektive ihrer NutzerInnen (und deren
Angehörigen)

Qualität der Arbeitsbedingungen in der Sozialwirtschaft/Sozialarbeit

Qualität der Leitungen und Leitungsprozesse in der Sozialwirtschaft/Sozialarbeit
es sei etwa an den nicht kommerziellen Sektor der Kultur oder des Sportes erinnert
Leittext März 2006
Seite 150
Die Lissabon-Strategie, das „Europäische Wirtschafts- und Sozialmodell“ zum
erfolgreichsten Modell in der Welt zu machen, erfordert auch, den Qualitätsdiskurs in der
Sozialarbeit nach diesen oben genannten Aspekten weiter zu entwickeln. Das schließt neben
der Leistungs- und Leitungsdimension deutlich auch die arbeitsmarktpolitische Dimension
der Beschäftigung in der Sozialwirtschaft ein. Zugegeben eine unübliche Blickrichtung in
einer primär wirtschaftsliberalen Gedankenwelt, in der „das Soziale“ (in dieser Lesart oder
als „das Gute“ verstanden) häufig mit dem ehrenamtlichen und unbezahlten Engagement
„guter Menschen“ konnotiert und nur residual (wenn überhaupt) als Arbeitsmarktsegment
gesehen wird.
Wenn man sich also die Frage stellt, ob es sich bei der Qualitätsdebatte im Sozialbereich um
alten Wein in neuen Schläuchen handelt oder um eine Anpassung des
Sozialarbeitsdiskurses an veränderte Bedingungen des speziellen Austauschraumes
(„Marktes“) des Sozialen, so kommen wir in der bisherigen Debatte des Qualitätsthemas im
Sozialbereich zum Schluss, dass die Qualitätsdebatte in der Sozialarbeit keineswegs bloß
eine neue Strategie der Verschleierung alter Herrschaftsverhältnisse ist, sondern ein
notwendiges Instrument, um im Trialog der öffentlichen beauftragenden Stellen (letztendlich
der Politik), der anbietenden Organisationen und ihren MitarbeiterInnen (und ihren
NutzerInnen) und der Sozialarbeitswissenschaft die nutzenstiftenden Elemente und
Eigenschaften der (öffentlich beauftragten) Sozialarbeit zu stabilisieren bzw. zu erhöhen.
Dies scheint uns auch vor dem Hintergrund liberaler Wirtschafts- und Verteilungspolitik
möglich und dazu sind Strategien der Qualitätssicherung im öffentlichen
Beauftragungsprozess von Sozialarbeit zu entwickeln.
13.2 Weitere Arbeit der Entwicklungspartnerschaft „Donau –
Quality in Inclusion“
Wir verstehen diesen Text nicht als „Antwort“ auf die Leitfragen der
Entwicklungspartnerschaft, sondern als verdichtete Fragestellung, die im Diskurs der
Module in praktischen Erprobungsfeldern bearbeitet und mit strategischen
PartnerInnenorganisationen, vergebenden Stellen und Organisationen der Sozialwirtschaft
weiter entwickelt werden soll.
Daraus aktuell entstandene Fragen an die Module 2-5 sind:

Wie stehen sie (in ihrem Arbeitsfeld) zum Qualitätsdiskurs, wie er hier entwickelt
wurde?

Was ist der je spezifische Kontext?

Welche Erfahrungen gibt es in der Bestimmung von Qualitätssicherung und
Qualitätsentwicklung?

Was ist dafür förderlich, was ist hemmend?

Was sind die (modulbezogenen) Bedürfnisse im Qualitätsdiskurs?
Leittext März 2006
Seite 151
Schließlich wäre noch die „Nachhaltigkeitsfrage“ zu stellen und zu diskutieren:

Was bleibt nach dem Ende von EQUAL von unserem Qualitätsdiskurs übrig und
wieso?
Wien und St. Pölten im März 2006
Leittext März 2006
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Leittext März 2006
Seite 170
15 Anhang
15.1 Anhang 1
15.1.1 Literaturzitate zu: Qualitäten der Beziehungsdienstleistung Sozialarbeit
Lachhammer, Johann (2004): Total-Value-Management – Mittelpunkt einer Qualitätsoffensive in
sozialen Einrichtungen, In: Peterander, Franz/Speck, Otto (Hrsg.) (2004): Qualitätsmanagement in
sozialen Einrichtungen, Ernst Reinhardt Verlag München Basel - 2. Auflage, Seiten 181 – 191:
S 183: „Die Qualität einer sozialen Einrichtung umfasst alle relevanten Eigenschaften und Eignungen
des Gesamtsystems, die geeignet sind, die vorgegebenen operativen und kurzfristigen sowie
strategischen und langfristigen Ziele zu erreichen.“
S 184 (Lachhammer 1999):
„1. Die Qualität sozialer Einrichtungen kann nicht nur aus der Innensicht definiert werden. Aufgrund
der 1:n-Beziehung ist auch die Außensicht mit einzubeziehen.
2. Qualität hängt von der Dynamik der sozialen Einrichtung sowie von den Veränderungen in den
Umweltbeziehungen ab. Sie ist damit relativ sowie mehrdimensional und spiegelt sich in bestimmten
Qualitäts- und Zielniveaus wider.
3. Das Qualitätsniveau ist das Ergebnis eines Abgleichs zwischen Qualitätsanforderungen, Kosten
und Nutzen. Dabei ist die Wirtschaftlichkeit die Rahmenbedingung, aber nicht das Ziel.
4. Aufgrund der unterschiedlichen Zielvorstellungen zwischen Organisationsmitglieder (soziale
Einrichtung) und Organisationsteilnehmer (Umwelt) kann die Grundlage eines von beiden Seiten
akzeptierten Qualitätsniveaus nur sein: ein Wertekonsens innerhalb der 1:n-Beziehung. Dieser
Wertekonsens findet seinen Ausdruck in einem wertebasierten Zielsystem. Qualität wird damit zum
Ausdruck einer Sinngemeinschaft auf der Grundlage von Anspruchsniveaus (Lietz 1994).
5. Ohne ein fundiertes Wertesystem gäbe es überhaupt keine stabile Richtschnur für die Ziele und
Handlungen der Sinngemeinschaft. Werte sind deshalb Leitlinien bei der Wahl zwischen
Handlungsalternativen, sie sind "Konzeptionen des Wünschenswerten“ (Klockhohn 1951).Jeder
machtbezogene Versuch, von innen oder außen auf die Sinnesgemeinschaft und ihre Wertebasis
einzuwirken, führt unweigerlich zu einem Konflikt“
Leittext März 2006
Seite 171
Zusätzliche Literatur:
Klockhohn, C. (1951): Values and Value-Orientations in the Theory of Action. In: Parsons, T, Shils,
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Patient oder Profit im Mittelpunkt? Barth, Heidelberg, 53-58
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Peterander, Franz: Neue Technologien und Qualitätsentwicklung in sozialen Einrichtungen, In:
Peterander, Franz/Speck, Otto (Hrsg.) (2004): Qualitätsmanagement in sozialen Einrichtungen,
Ernst Reinhardt Verlag München Basel - 2. Auflage, Seiten 311 – 325
S 313: "Die inhaltliche Arbeit der Fachleute in sozialen Einrichtungen beruht häufig auf ihren
persönlichen Erfahrungen, Alltagstheorien und ihrer Intuition. Diese subjektiven Erfahrungen leisten
zwar einen wesentlichen Beitrag bei der Arbeit mit beeinträchtigten Menschen bzw. bei der
individuellen Förderung von Kindern, doch stellen sie nur einen wichtigen Aspekt des therapeutischpflegerischen fachlichen Handelns dar. Wertvolle Informationen werden auf diese Weise nicht oder
nicht in
erforderlichen Umfang genutzt oder gehen verloren, und eher subjektive Bewertungen
bestimmen Ziele und Inhalte des fachlichen Handelns. In dieser Situation tun sich nicht nur junge und
berufsunerfahrene Fachleute schwer, sonder sie entspricht auch nicht einer professionellen und
rational begründbaren Fachlichkeit (Speck 2003)."
Zusätzliche Literatur:
Speck, O. (2003): System Heilpädagogik – eine ökologisch-reflexive Grundlegung. 5. Aufl. Ernst
Reinhardt, München/Basel
Keupp, Heiner: Die Suche nach der Qualität Sozialer Arbeit im Spannungsfeld von Markt, Staat und
Bürgergesellschaft, In: Peterander, Franz/Speck, Otto (Hrsg.) (2004): Qualitätsmanagement in
sozialen Einrichtungen, Ernst Reinhardt Verlag München Basel - 2. Auflage, Seiten 326 – 340
S 332: „Joachim Merchel führt dazu aus: „Qualität ist ein Konstrukt, das außerhalb gesellschaftlicher
und persönlicher Normen, Werte, Ziele und Erwartungen nicht denkbar ist. Grundlage jeder
Leittext März 2006
Seite 172
Qualitätsdefinition in der Sozialen Arbeit ist deren ethische und normative Ausrichtung"(1998, 27).
Nichts gegen die "Optimierung von Verfahrensabläufen", aber macht das die Qualität guter Praxis
aus? Ebenso wenig, wie man menschliche Beziehungen "begradigen" kann, lassen sich Beziehungen
zwischen Helferinnen und Klientinnen gradlinig-strategisch durchrationalisieren. Sind es nicht gerade
die Umwege, die Ambivalenzen, die "Kunst des Indirekten", das Ermöglichen von Langsamkeit
gegenüber dem gesellschaftlichen Druck auf eine zügige und standardisierte Lösung?"
Zusätzliche Literatur:
Merchel, J. (Hrsg.) (1998): Qualität in der Jugendhilfe. Votum, Münster
Meinhold, Marianne (1996): Qualitätssicherung und Qualitätsmanagement in der Sozialarbeit Einführung und Arbeitshilfen, Lambertus Verlag, Freiburg im Breisgau
S 24: "Jenseits der erwähnten verschiedenen Kunden und der geforderten Kundenfreundlichkeit ist
noch zu bedenken, daß nicht nur der "Konsument" sozialer Dienstleistungen, sondern "die
Gemeinschaft aller Bürger (Kunde ist), die ein Recht an der Einhaltung von gerechten und
legitimierten Regeln hat" (Tegethoff 1995, 142). Diese Perspektive rechtfertigt nicht, daß
beispielsweise Behörden unfreundlich mit Sozialhilfeempfängern umgehen. Doch der Einwand von
Hans Georg Tegethoff erinnert daran, daß eine eindimensionale Foccusierung auf KlientenErwartungen nicht automatisch ein Indikator für gute Qualität sein muß. Für die Mitarbeiterinnen im
sozialen Bereich ergeben sich aus dieser Perspektivenerweiterung im Einzelfall nicht unbedingt
eindeutige Verhaltensregeln, zumindest aber Anlässe zur Reflexion.“
Zusätzliche Literatur:
Tegethoff, H.G. (1995): Schlankheitskur für die Jugendhilfe nach dem Modell der Kommunalen
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt). In: Neue Praxis 2, 132-150
Mülhausen, Susanne (2004): Qualität in der Sozialen Arbeit - Pflicht oder Chance? Tectum Verlag,
Marburg
S 20 f: "Die Facetten von Qualität in der Sozialen Arbeit beschreibt folgendes Zitat sehr treffend.
"Qualität bedeutet nämlich vor allem Dingen Fürsorge, Menschen, Passion, Konsequenz,
Augenkontakt, und intuitives Reagieren. Qualität ist keine Technik, und sei die Technik auch noch so
gut (Peters/ Austin 1993, 131).
Laut Speck lassen sich aufgrund eines ökonomisch bestimmten Qualitätsinteresses folgende Begriffe
von Qualität im sozialen Bereich unterscheiden:
Leittext März 2006
Seite 173
(a) betriebwirtschaftliche Qualität, welche auf optimale wirtschaftliche Effizienz einer Institution
gerichtet ist. Sie ist erforderlich, um auf dem Markt konkurrenzfähig zu bleiben,
(b) Spitzenqualität, welche konkurrenzfähige Höchstleistungen intendiert. Weniger Qualifizierte
bleiben nachgeordnet. Somit kommt der Spitzenqualität keine Leitfunktion im Sinne soziale Qualität
zu, da sie die sozial Benachteiligten nachordnet,
(c) Mindest- oder Restqualität, ist zu verstehen als eine Qualitätsstufe, die unter dem Druck
ökonomischer Bedingungen entstehen kann. Dies betrifft diejenigen, die am wenigsten oder gar nicht
zur Erhöhung oder Erhaltung des Sozialproduktes beitragen können, und die keine wirkliche Qualität
im Sinne menschenwürdiger Lebensqualität, sondern lediglich ein Minimum zum Überleben. Aufgrund
unzulänglicher rechtlicher Regelungen kann es vorkommen, dass dieses Überlebensminimum noch
als legimitierbare Mindestqualität ausgelegt wird (vgl. Speck, 1999, 128-129).
"Mit Sozialer Qualität ist ein Wertekomplex gemeint, der sich auf das Individuum als Person, begabt
mit unverlierbarer Menschenwürde, und zugleich auf seine Zugehörigkeit (Inklusion) zu anderen in
einer ihm und dem Gemeinwohl förderlichen Weise bezieht. Eine spezifische Ausprägung und
Funktion erhält diese Qualität unter dem Aspekt drohender Ausgrenzung (Exklusionen), wie z.B. im
Falle
ökonomischer
Benachteiligungen
oder
vorliegender
funktioneller
Beeinträchtigungen
(Behinderungen)" (Speck 1999, 129).
Dieses Zitat weist auf die Eigenheit "sozialer Qualität" hin, die Qualität in der Sozialen Arbeit von
Qualität in der industriellen Produktion unterscheidet.
Qualität in sozialen Einrichtungen und soziale Dienstleistungen lässt sich durch verschiedene
Bestimmungsgröße als Teilwerte charakterisieren:

Menschlichkeit,

Autonomie,

Professionalität,

Kooperativität,

Organisationale Funktionalität,

Wirtschaftlichkeit
(vlg. Speck, 1999, 130)"“
Zusätzliche Literatur:
Peters, Tom/Austin, Nancy (1993): Leistung aus Leidenschaft, Über Management und Führung,
Hamburg
Speck, Otto (1999): Die Ökonomisierung sozialer Qualität, Zur Qualitätsdiskussion in Behindertenhilfe
und Sozialer Arbeit, München, Basel
Leittext März 2006
Seite 174
Kromrey, Helmut (2000): Die Bewertung von Humandienstleistungen. Fallstricke bei der
Implementations- und Wirkungsforschung sowie methodische Alternativen. In: Müller-Kohlenberg,
Hildegard/Münsterman, Klaus (Hrsg.) (2000): Qualität von Humandienstleistungen - Evaluation und
Qualitätsmanagement in Sozialer Arbeit und Gesundheitswesen, Leske + Budirch Verlag, Opladen
Seiten 19 - 58,
S 52 f: "Somit gehört es zu den ersten Aufgaben der Evaluation, die qualitätsrelevanten Dimensionen
des Dienstleistungsangebotes zu bestimmen und zu deren Beurteilung Qualitätsindikatoren zu
begründen und zu operationalisieren - eine Aufgabe, mit der sich die Sozialwissenschaft im Rahmen
der Sozialindikatorenbewegung seit Jahrzehnten befasst. Hierbei wird die Evaluation gleich zu Beginn
mit einem zentralen theoretischen und methodischen Problem konfrontiert, der Unbestimmtheit des
Begriffs "Qualität". Je nachdem, auf welchen Aspekt der Dienstleistungserbringung sich der Blick
richtet und aus welcher Perspektive der Sachverhalt betrachtet wird, kann Qualität etwas sehr
Unterschiedliches Bedeuten. Eine Durchsicht verschiedener Versuche der Annäherung an diese
Thematik erweist sehr schnell, dass "Qualität" keine Eigenschaft eines Sachverhalts (z.B. einer
Dienstleistung ) ist, sonder ein mehrdimensionales Konstrukt, das von außen an den Sachverhalt das
eigentliche Kriterium der Qualitätsbeurteilung sein sollen, die Qualität der Dienstleistung jedoch aus
unterschiedlichsten Gründen nicht an den Effekten auf die AdressatInnen abgelesen werden kann,
dann
erwächst
daraus
ein
methodisches
Problem,
das
ebenfalls
schon
in
der
Sozialindikatorenbewegung unter dem Schlagworten subjektive versus objektive Indikatoren ausgiebig
diskutiert worden ist. Dann muss entweder den AdressatInnen die Rolle der EvaluatorInnen
zugeschoben werden, indem per mehr oder weniger differenzierte Befragungen ihre Beurteilung der
Dienstleistung erhoben wird. Oder es müssen "objektive" Qualitätsmerkmale der Dienstleistung und
des Prozesses der Dienstleistungserbringung ermittelt werden, die auch "subjektive Bedeutung"
haben, die also in der Tat die Wahrscheinlichkeit positiver Effekte bei den AdressatInnen begründen
können (Kromery & Ollmann, 1985)".
Zusätzliche Literatur:
Kromery, H./Ollmannn, R. (1985): Handlungsorientierungen und gebaute Umwelt. Zur subjektiven
Bedeutung objektiver Indikatoren. In: Informationen zur Raumentwicklung, H.5, S. 393-406
Boeßenecker, Karl-Heinz/Vilain, Michael/Biebrichter, Martin/Buckley, Andrea/Markert, Andreas
(Hrsg.) (2003): Qualitätskonzept in der Sozialen Arbeit. Eine Orientierung für Ausbildung, Studium
und Praxis, Beltz Verlag, Weinheim
Leittext März 2006
Seite 175
Aus der Einleitung zum Buch S 7: "Allerdings wird der Begriff und die mit ihm verbundenen
Konzepte in der Regel nicht wertfrei benutzt: Qualität ist negatives Reizwort für die einen - verbunden
mit Sorgen und Ängsten über eine fachliche Fremdbestimmung und eine fortschreitende
Ökonomisierung der Sozialen Arbeit mit unklaren Perspektiven für ihre Erbringer und Nutzer. Für
andere dagegen ist Qualität ein wichtiger Faktor, der hilft, die eigene Arbeit langfristig als erfolgreich
zu dokumentieren, ihre einrichtungs- oder trägerspezifischen Besonderheiten positiv zu akzentuieren
und sich optimal zu positionieren".
Leittext März 2006
Seite 176
15.1.2 Anhang 2 – Die Ansätze des Qualitätsmanagements und ihre
wichtigsten Literaturquellen
In der folgenden vorläufigen Tabelle werden die wesentlichen Ansätze des Qualitätsmanagements
noch ein Mal dargestellt und mit den wesentlichsten Literaturquellen in Bezug gebracht.
Instrumente/
Wo zu finden?
Methoden
DIN EN ISO 9000 ff
Mechel S 561 ff, Meinhold/Matul S 122 ff, Mülhausen S 52ff,
Speck S 151 ff, Knorr/Halfar 108 ff (Beispiel S174 ff),
Boeßenecker S 23 ff
EFQM – European Foundation of Merchel S 571ff, Meinhold/Matul S 127 ff, Mülhausen S 40 ff,
Quality Management
Knorr/Halfar S 113 ff, Boeßenecker S 38 ff,
Vergleich: DIN EN ISO ff und
EFQM
Mühlhausen S 63 ff
Benchmarking
Merchel S 83 ff, Mühlhausen S 29, Knorr/Halfar S 129 ff
(Internes + Externes, Funktionales Benchmarking)
Formen der Evaluation
Boeßenecker S 52 ff,
Interne Evaluation
(Selbstevaluation)
Merchel S 96 ff, Meinhold/Matul S 130 ff, Peterander/Speck S
135 ff + 142 ff (Heiner M.), Knorr/Halfar S 94 ff
Externe Evaluation
(Experimentelle) Evaluation
Peterander/Speck S 139 ff (Heiner M.), Mühlhausen S 29
TQM (Kainzen)
Merchel 110 ff, Meinhold/Matul S 58 f + 99 f, Mühlhausen S 32
ff, Speck S 165, Knorr/Halfar S 41 f, Knorr/Halfar S 158 ff
Total-Value-Management
Peterander/Speck S 181 ff (Lachhammer J.)
Balanced Scorecard (BSC)
Meinhold/Matul S 61 f, Peterander/Speck S 192 ff (Moos G.) ,
Boeßenecker S 15 ff
Wissensmanagement
Peterander/Speck S 86 ff (Reinmann G.)
„Münchner Modell“
Peterander/Speck S 203 ff (Gmür W.)
„Wege zur Qualität“
Peterander/Speck S 217 ff (Herrmannstorfer U.), Speck S 170
Führung durch Zielvereinbarung Petrander/Speck S 242 ff (Obermair W.)
Qualitätszirkel
Merchel 164 ff, Knorr/Halfar S 99 f
Qualitätsbeauftragte
Merchel 159 ff,
Service Assessment
(Orientierung an EFQM, kurz:
Serv.As) Servicequalität
Meinhold/Matul S 131 ff
Leittext März 2006
Seite 177
Instrumente/
Wo zu finden?
Methoden
Sozialplanung
Meinhold/Matul S 74 ff
New Public Management
Meinhold/Matul S 74 ff
Kontinuierlicher Verbesserungs
Prozess (KVP) + Kainzen
Peterander/Speck S 188 ( Lachhammer J.), Knorr/Halfar S 145
ff
“Neues Führungsverhalten”
Peterander/Speck S 189 (Lachhammer J.)
Stakeholder Management
Meinhold/Matul S 50
Nutzer- Bewertungs-fragebogen
psychosozialer und
psychiatrischer Einrichtungen
(Manteufel/Schiebke)
Speck S 173,
SYLQUE - Modell
Speck S 173, Boeßenecker S 152 ff
LEWO – Modell (LEbensqualität
WOhnen)
Speck S 174, Boeßenecker 105 ff,
KREIS-Verfahren
Speck S 177
MAL (Münchner Analyse- und
Lernsystem)
Peterander/Speck S 318, Speck S 179
QFD – Quality Function
Deployment - House of Quality
Knorr/Halfrar S 35 f, Boeßenecker, S 59 ff
MBNQA - Malcom Baldrige
National Quality Award
Knorr/Halfar S 114 ff
Speyerer Qualitätswettbewerb
für die öffentliche Verwaltung
Knorr/Halfar S 124 ff
Silent/Mystery Shopper
Knorr/Halfar S 140 ff
Citizen Charter
Knorr/Halfar S 152 ff (Beispiel S - England 180 f)
(CIT) Critical-Incident-Technik
Knorr/Halfar S 155 ff
Best Practice (aus den USA Beispiel)
Knorr/Halfar s 189 ff
WANJA-Instrumentarium zur
Qualitätsentwicklung in der
Offenen Kinder- und
Jugendarbeit
(Professionelle Handlungsmuster und Wirksamkeitsanalysen in
der Offenen Kinder- und Jugendarbeit) – MüllerKohlenberg/Münstermann S 249 ff, Boeßenecker S 163 ff
Das „Q2-System“ (Qualität +
Qualifizierung)
Knorr/Halfar S 172 f, Boeßenecker S 75 ff,
QAP (Qualität als Prozess)
Boeßenecker S 75
Leittext März 2006
Seite 178
Instrumente/
Wo zu finden?
Methoden
Die „KindergartenEinschätzskala“ (KES-R)
Peteraner/Speck S 271 (ab 252), Knorr/Halfar S 171 f,
Boeßenecker S 85 ff
Das Qualitätskonzept
Kronberger Kreis
Boeßenecker S 95 ff,
Weitere QS Instrumente zu
LEWO: AQUA-FDU, AQUANetOH, AQUA-UWO
Boeßenecker S 115
Das GMB-Verfahren („HaischModell“)
Knorr/Halfar S 173 f
Lörracher Qualitätskonzept für
die Krankenhaus-Sozialarbeit.
Akutkrankenhaus
Boeßenecker S 116 ff
KTQ (Kooperation für
Transparenz und Qualität im
Krankenhaus
Boeßenecker S 123
Qualitäts-Check (PQ-Sys plus)
Boeßenecker S 130
Das Konzept Selbstbewertung
des Qualitätsmanagements in
der Jugendhilfe (SQ-J)
Boeßenecker S 141
„Leitfaden zur Entwicklung von
Qualitätsstandards für soziale
Dienste Berlin“
http://www.evfh-berlin.de/evfhberlin/institute/inib/download/dateien/leitfaden-entwicklungqualitaetsstandards.pdf
Perfomance + Quality Compass
PQ Handbuch
Von Prospect Unternehmensberatung, Research + Sollution
(http://www.pro-spect.at/), www.sozial-wirtschaft.at (genaue
Quelle muss ich noch finden!
„lernende Organisation“
Boeßenecker S 39,
Beschwerdemanagement
Meinhold/Matul S42ff
Qualitäts-ManagementInformationssystem (Q-MIS)
Knorr/Halfar 221 ff
Leittext März 2006
Seite 179
15.2 Anhang 3
Weltwirtschaftskrise und
NS-Ära
1945 bis
seit Mitte 70er Jahre/
20er Jahre
30er Jahre
1938-1945
Mitte 70er-Jahre
Anfang 80er Jahre
Verallgemeinerung
der
pro-letarischen
Kleinfamilie
(zudem
Witwenhaushalte infolge
des 1. Weltkriegs)
Fortsetzung des seit 1900
laufenden Trends;
neue
Herausforderungen
für
NS-Eheund
Bevölkerungs-politik
Kleinfamilie als Norm (inkl.
Durchschnittlich 2 Kinder)
Erwerbsbeteiligung
der
Frauen steigt; Witwen- und
Waisenanteil steigt infolge
des 2. Weltkriegs
Neue Familienformen und
Haushaltskonstellationen;
Zweite Hälfte des
soziale
Kofiguration
19. Jahrhunderts
1900-1914
1. Weltkrieg
„das ganze Haus“ im
Übergang
Ungleichzeitige und regional ungleiche Tendenz zu
proletarischer Kleinfamilie
(Ehe)-Frauen
Kinder/Jugendliche
kriegsbedingte
Haushalts-
und
als
konstellation
Reduktion der Kinderzahlen
(Geburten); Anteil der alten
Menschen steigt
steigende AlleinerzieherInnen-Haushalte; Single-Haushalte; Wohngemeinschaften;
Pensionisten-Haushalte:
privat und in Altersheimen
Bildung
Volksschule als Basis
von
Qualifikation
Sozialisation
SozialreformMilieus
/
bürgerliche und adelige
Philanthropie;
katholische Soziallehre;
Marxismus
Sozialpolitische
Ideologien
patriachal-paternalistische Sozialintegration;
sozialprotektionistisch
(für alten Mittelstand
wie
Bauern,
Kleingewerbe,
Handwerker)
Politische
Kräfte-
Kostituierung der Arbeiter-
Leittext März 2006
und
Beginn
Frauenstudium,
Frauenbildungsexpansion
(Kindergärtnerin, Erzieherin, Krankenschwester)
Verallgemeinerung
Bildungschancen
Bürgerliche Philanthropie;
spätaufklärerisch
gesinnte
bürgerliche
Sozial-reformerInnen
Bürgerliche
Sozialreformer
gemeinsam mit Sozialdemokratie; katholischständische
Reformkonzep-tionen
angesichts
der
Transformationskrisen
Re-Katholisierung und
Beginn
des
massendemo-kratischen
Zeitalters (Allge-meines
gleiches Wahlrecht für
Männer
+
Frauen);
Parlamentarische
Republik;
sozialpolitischer
Boom
1918 – 1920 (Koalition
Sozdem. + Christsozial);
Unternehmer
gegen
„sozialen Schutt“ der
„österr. Revolution“
„Autoritäre
(1934 – 38);
„Rotes Wien“ versus
bürgerlich-konservative
Regierungsdiktatur
Ab 1906 Priviligierungsstrategie zugunsten des
neuen Mittelstands
(z.B. Pensionsversicherung für Angestellte) =
politisch motivierte Spaltung der Lohnabhängigen
Anfänge und Expansion
von
modernen
der
Katholische Erziehung und
Moral im Bildungswesen
NS-Erziehung
„Volksgemeinschaft“
zur
Modernisierung
des
Bildungssystems
z.B.
Akademien für Sozialarbeit
Modernisierung
Bildungssystems
Gleichschaltung und Abschaffung der bürgerlichen
Sozialreform
Reedukation in der Besatzungszeit (Rolle westlichaus-ländischer Demokratieund Bildungskonzepte)
Studentenbewegung;
Demokratie in der Massengesellschaft;
Reformära Kreisky
des „Austrofaschismus“
totale
Vergesellschaftungstendenz von Produktion
und
Reproduktion;
Integration der Gewerkschaften infolge
von
Kriegserfordernissen;
Mieterschutz als Notmaßnahme
„Burgfriedenspolitik“
Re-Konfessionalisierung
im
Austrofaschismus;
Vaterländische Front
Sozialpolitik“
Sozialabbau
+
Sozialumbau;
Ziel:
Schaffung
einer
berufständischen
Ordnung
(„Stände statt Klassen“)
NS-Regime steigt in „Ostmark“ direkt ein, Konzepte
von
„Volksgemeinschaft“,
soziale
Integration
der
„guten
deutschen
Volksgenossen“;
Ausgrenzung
bis
Ausmerzen
der
„nichtarischen“
Elemente
Seite 180
Faschismus
fordistische Konsumgesellschaft;
Vollbeschäftigung
Sozial-partnerschaft;
und
des
Neue Soziale Bewegungen;
Neue
kritische
arbeiterinitiativen;
Sozial-
(Modernisierung
Demokratisierung);
und
Keynesianischer
Wohlfahrtsstaat;
Konsenspolitik;
80er: Ende des
keynesianismus;
Rekonstruktion uns Ausbau
des Sozialstaates
Deregulierung;
Parlamentarische
Demokratie
Parlamentarische
Austro-
Sozialabbau und –umbau;
Demokratie
verhältnisse
Gewerkschaftsbewegung;
Liberalismus;
Massenpar-teien
(Sozialdemokratie,
Christlich-Soziale)
Regierungskoalition
Bundesebene
auf
1906 Pensionsgesetz
1920
Arbeitslosenversicherung
moderne
christlichsoziale Bewegung
1. Soziales Netz
vgl.
staatliche
Sozialpolitikgesetze
v.a. KV + UV;
Beginn des Sozialversicherungsstaats
Staatliche
Vorsorge
Fürsorge
für Privatbeamte
„Aussteuerung“;
(-Angestellte)
staatlicher
beitrag
Heimatgesetz /
Heimatrecht 1863;
Bettlerund
Vagabunden-gesetze
(1885) als Strategie der
Armenpolizei;
Heimatgesetznovelle von
1896 (wirksam 1901 ff.);
Ausdifferenzierung
von
Armutsrisiken;
Jugendfürsorgebewegung
Unterhalts-
Berufsvormundschaft
--Jugendämter
Kriegsinvaliden-,
Kriegswitwenund
Kriegswaisenversorgung
Modernisierung
des
Fürsorgebereichs und
1. Blütezeit
Sozialarbeit
beruflicher
Traditionelles reaktivrepressives
Armenwesen;
ehrenamtlicher
Fürsorgerat (bis Ende
1950er Jahre)
Freie Träger
„Fürsorgebuch“;
„Bettlerbekämpfung“;
Naturalienunterstützung
bevorzugt;
Ausgabenreduktion
für
innovative Bereiche der
Sozialarbeit;
Ausbau des Sozialversicherungsstaates
(Einbeziehung
neuer
Gruppen und ver- besserter
Leistungskatalog)
Ausbau des Sozialversicherungsstaates (Einbeziehung
neuer Gruppen und verbesserter
Leistungskatalog;
Gegentendenzen seit Mitte
der 80er deutlich (z.B. Verschlechterungen AlVG)
staatlicher Unterhaltsbeitrag
im 2. Weltkrieg
Kriegsinvaliden-,
Kriegswitwen- und Kriegswaisenversorgung; Opferfürsorge
Fürsorge
für
„gute,
deutsche Volksgenossen“;
Ausbau
und
Modernisierung
(=
Sozialhilfe der Länder und
Gemeinden);
Ausgrenzung und „Vernichtung durch Arbeit“ für unangepaßte und unerwünschte
Bevölkerungsgruppen
Primat klassischer Armutsverwaltung;
Repressive
Dimensionen
des Umgangs mit sozial
benach-teiligten Gruppen
nicht
ver-schwunden
(„Zwangsarbeit“,
Bettlerverordnungen)
Ausbau und Modernisierung
(=Sozialhilfe der Länder
und Gemeinden);
repressive Dimensionen des
Umgangs mit sozial benachteiligten Gruppen nicht verschwunden („Zwangsarbeit“,
Bettlerverordnungen)
Abbau von Fürsorgerinnenstellen;
der
konfessionelle, adelige
und
bürgerliche
Vereinsphilan-thropie
Völkischer Wohlfahrtsstaat;
Rüstungskurs senkt Arbeitslosigkeit
neues Sozialversicherungsrecht
1935
(gegen
industrielle
Lohnarbeiterschaft)
/
2. Soziales Netz
Zahlreiche Verschlechterungen im AlVG ---
Privatisierung
Fürsorge-bereichen
bürgerlich-philantropische Vereine als Motor
der Wohlfahrtsarbeit
alle engagieren sich an
der „Inneren Front“
Krise der Privatwohltätigkeit, Rest kooperiert mit
öffentlicher Fürsorge
von
Dominanz katholischer Fürsorge + Frauenvereine
NS-Volkswohlfahrt (NSV);
Liquidierung
der
klassischen freien Träger
Renaissance
Träger
der
Freien
Renaissance
der
Freien
Träger (v.a. 90er Jahre)
Aus: Melinz, Gerhard (2000): Der Wohlfahrtsmix und „bürgerschaftliches Engagement“. Eine historische Skizze. In: Rössler, Marianne/Schnee, Renate/Spitzy,
Christine/Stoik Christoph (Hrsg.): Gemeinwesenarbeit und bürgerschaftliches Engagement. Wien, S. 26 - 27
Leittext März 2006
Seite 181