3. die standardisierte verpackung von tabak und tabakerzeugnissen
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1. ------IND- 2015 9009 N-- DE- ------ 20150604 --- --- IMPACT Norwegisches Ministerium für Gesundheit und Pflege, 17. März 2015 Konsultation zum Vorschlag für die standardisierte Verpackung von Tabak und die Umsetzung von Artikel 5.3 des Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakkonsums Ende des Konsultationszeitraums: 9. Juni 2015 Inhalt 1. 2. EINLEITUNG .................................................................................................................... 4 1.1 Hintergrund .................................................................................................................. 4 1.2 Weitere Einzelheiten zum wesentlichen Inhalt des Vorschlags des Ministeriums ..... 8 WESENTLICHE FAKTEN ............................................................................................... 9 2.1 Tabakkonsum in Norwegen ......................................................................................... 9 2.2 Gesundheitsschädigende Auswirkungen des Tabakkonsums.................................... 10 3. DIE STANDARDISIERTE VERPACKUNG VON TABAK UND TABAKERZEUGNISSEN ...................................................................................................... 14 3.1 Geltendes Recht ......................................................................................................... 14 3.1.1 EU-Gesetzgebung............................................................................................... 15 3.1.2 Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs ...................... 17 3.2 Ziele und Begründung ............................................................................................... 19 3.3 Regulierung in anderen Ländern ............................................................................... 22 3.3.1 Australien ........................................................................................................... 22 3.3.2 Vereinigtes Königreich ...................................................................................... 23 3.3.3 Irland .................................................................................................................. 24 3.3.4 Neuseeland ......................................................................................................... 25 3.3.5 Frankreich ........................................................................................................... 25 3.3.6 Schweden ........................................................................................................... 25 3.3.7 Finnland .............................................................................................................. 25 3.4 Untersuchungen zu den Auswirkungen von standardisierten Tabakverpackungen .. 26 3.4.1 Wahl der Farbgebung ......................................................................................... 29 3.5 Regulierung von nicht zum Rauchen bestimmten Tabakerzeugnissen ..................... 30 3.6 Öffentliche Meinung.................................................................................................. 32 3.7 Norwegens internationale rechtliche Verpflichtungen im Bereich des Handelsrechts, des Marken- und Geschmacksmusterrechts, der norwegischen Verfassung und der EMRK 33 3.7.1 EWR- und EU-Recht .......................................................................................... 33 3.7.2 WTO-Abkommen............................................................................................... 35 3.7.3 Marken- und Geschmacksmusterrecht ............................................................... 36 3.7.4 Die norwegischen Verfassung und die EMRK .................................................. 38 3.8 Die Vorschläge des Ministeriums.............................................................................. 39 3.9 Überwachung und Sanktionen ................................................................................... 43 3.10 Ermächtigung für Beschlagnahme und Vernichtung ............................................. 44 4. ARTIKEL 5.3 DES RAHMENÜBEREINKOMMENS ZUR EINDÄMMUNG DES TABAKGEBRAUCHS ............................................................................................................ 45 4.1 Hintergrund ................................................................................................................ 45 4.2 Taktik der Tabakindustrie .......................................................................................... 46 4.3 Anwendbares Recht ................................................................................................... 55 4.4 Leitlinien zu Artikel 5.3 des FCTC ........................................................................... 56 4.4.1 Zweck und Anwendungsbereich ........................................................................ 57 4.4.2 Übergreifende Gundsätze ................................................................................... 57 4.4.3 Primäre Empfehlungen der Leitlinien ................................................................ 58 4.4.4 Durchsetzung und Überwachung ....................................................................... 61 4.5 Einschätzung der WHO über die Tätigkeiten zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen ............................................................................................................................. 61 5. 4.6 Stand der Umsetzung von Artikel 5.3 in Norwegen .................................................. 63 4.7 Vorschlag der norwegischen Direktion für Gesundheit ............................................ 64 4.8 Die Vorschläge und Einschätzungen des Ministeriums ............................................ 65 FINANZIELLE UND VERWALTUNGSRECHTLICHE AUSWIRKUNGEN ............ 67 5.1 Standardisierte Verpackung von Tabak ..................................................................... 67 1. EINLEITUNG Das Ministerium für Gesundheit und Pflege übermittelt hiermit einen Vorschlag zur Einführung der verbindlichen standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen gemäß Gesetz Nr. 14 vom 9. März 1973 über die Verhütung der schädlichen Wirkungen von Tabak (Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums) zur Konsultation. Wir schlagen außerdem bestimmte weitere Änderungen und Spezifikationen zum Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums und zur Verordnung Nr. 141 vom 6. Februar 2003 über die Inhaltsstoffe und die Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen sowie zur Verordnung Nr. 989 vom 15. Dezember über das Verbot der Werbung für Tabakerzeugnisse usw. vor, teilweise zur Umsetzung bestimmter Aspekte der neuen EU-Richtlinie für Tabakerzeugnisse (2014/40/EU) in Verbindung mit dem Design von Tabakverpackungen und ähnlichen Erzeugnissen. Norwegen ist einer der 180 Vertragsstaaten des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC), wobei sich die Staaten gemäß Artikel 5.3 verpflichten, Maßnahmen zur Verhinderung der Einflussnahme der Tabakindustrie auf gesundheitspolitische Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs umzusetzen. Die Leitlinien des Artikels 5.3 geben Empfehlungen für spezifische Maßnahmen zur Umsetzung dieser Verpflichtung. Verschiedenen möglichen Maßnahmen werden nachstehend erörtert, und wir bitten um die Beiträge der interessierten Parteien im Hinblick auf die Maßnahmen, die in einem norwegischen Zusammenhang kann angebracht sein können. Das Ministerium fordert außerdem alle Parteien, die sich mit Beiträgen an der Konsultation beteiligen, dazu auf, alle direkten oder indirekten Verbindungen oder Kooperationen mit der Tabakindustrie bzw. finanzielle Unterstützung durch diese zu melden. Außerdem fordern wir, dass alle Aussagen und Feststellungen um Dokumentationen ergänzt werden, die Quellenangaben mit Links enthalten und insbesondere darüber informieren, ob die besagten Studien und Berichte entweder ganz oder teilweise durch die Tabakindustrie finanziert wurden (vgl. die Diskussion in Abschnitt 4). Sollten diesbezügliche Informationen nicht im Internet veröffentlicht worden sein, bitten wir, das entsprechende Dokument mit dem Beitrag einzureichen. 1.1 Hintergrund Trotz beträchtlicher Fortschritte im Bereich der Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen ist das Rauchen weiterhin ein bedeutender Risikofaktor und die größte einzelne vermeidbare Ursache für vorzeitigen Tod und schlechte Gesundheit. Auch Snus hat gesundheitsschädliche Auswirkungen, und seine Verwendung hat in den letzten Jahren zugenommen, insbesondere bei Jugendlichen. Daher ist ein deutlicher Rückgang der Zahl der Tabakkonsumenten die allerwichtigste Maßnahme für die Verbesserung der öffentlichen Gesundheit. Die Gesundheitsrisiken des Rauchens sind allgemein bekannt. In Norwegen werden geschätzt jährlich 6.600 Todesfälle auf das Rauchen zurückgeführt. Jedes dieser Leben wurde um durchschnittlich 11 Jahre verkürzt, und fast 50 % der starken Raucher sterben vor Erreichen des 70. Lebensjahres. Herz-Kreislauf-Erkrankungen sind eindeutig die häufigste Todesursache. Während der letzten Jahre ist die Raucherquote stetig gesunken, aber mehr als ein Fünftel der jungen Erwachsenen im Alter von 16 bis 24 Jahren rauchen weiterhin. Seit der Jahrtausendwende ist auch der Konsum von Snus unter Jugendlichen gestiegen. Ein Drittel aller jungen Männer verwenden jetzt Snus; der prozentuale Anteil junger Frauen, die Snus konsumieren, ist von praktisch Null im Jahr 2000 auf 18 % im Jahr 2014 gestiegen. Laut dem Norwegischen Institut für Öffentliche Gesundheit (Norwegian Institute of Public Health) ist Tabakrauch während des letzten Jahrzehnts sehr wahrscheinlich der einzelne Auslöser für die größte Schädigung der öffentlichen Gesundheit. Im 2010 veröffentlichten Bericht über die öffentliche Gesundheit stellte das Institut fest, dass wir nun hoffentlich „den Anfang vom Ende der Tabakepidemie“ erleben. Es ergänzte jedoch, dass noch große Anstrengungen erforderlich, sind, um die Ära der tabakbedingten Erkrankungen zu beenden. Wenn wir es schaffen, den Tabakkonsum in den folgenden Jahren auf ein Minimum zu reduzieren, könnte die Epedemie der tabakbedingten Erkrankungen bis zum Jahr 2050 vorbei sein. Die übergeordnete Vision der nationalen Strategie zur Eindämmung des Tabakkonsums für den Zeitraum 2013 - 2016 ist das langfristige Ziel, Norwegen zu einer tabakfreien Gesellschaft zu machen. Das ist auch Teil der Zielstellung des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums, vgl. Abschnitt 1. Eines der Strategieziele ist insbesondere, den prozentualen Anteil von rauchenden Kindern und Jugendlichen bis 2016 auf weniger als 6 % zu halbieren, und die Zunahme des täglichen Konsums von Snus unter Jugendlichen zu stoppen. In der ersten Hälfte des Strategiezeitraums lag der Schwerpunkt auf Beschränkungen beim Verkauf und Konsum von Tabak. Diese Maßnahmen sind wichtig gewesen, aber in der gegenwärtigen Gesetzgebung gibt es nur sehr wenige Rechtsvorschriften zu Tabakerzeugnissen. Die nächste „Stufe“ der Strategie des Ministeriums wird daher beinhalten, Tabak für Kinder und Jugendliche weniger attraktiv zu machen. Hauptschwerpunkt der Maßnahmen des Ministeriums zur Tabakprävention ist es, Kinder und Jugendliche vom Tabakkonsum abzuhalten. Die meisten Menschen beginnen als Minderjährige mit dem Tabakkonsum. Studien zeigen, dass sie dazu neigen, das Suchtrisiko zu unterschätzen. Die Verpackung von Tabak ist eine der wenigen noch verbliebenen Formen der Tabakwerbung in Norwegen. Die Tabakindustrie hat beträchtliche Mittel in die Entwicklung von Verpackungsdesigns investiert, die bestimmte Konsumentengruppen, wie z. B. Frauen und Jugendliche, gezielt ansprechen. Zudem hat sich Snus innerhalb weniger Jahre zum neuen Trendprodukt für die jüngere Generation entwickelt. Aufgrund der zunehmenden Verwendung von Snus durch Jugendliche sind Maßnahmen zur Beschränkung der Verwendung von Snus ins Zentrum der Bemühungen zur Eindämmung des Tabakkonsums gerückt. 2014 führte das Institut für Öffentliche Gesundheit eine Evidenzrecherche zu den mit Snus in Verbindung gebrachten Gesundheitsrisiken durch.1 Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass Snus krebserregend ist, in Bezug auf Krebs zu einer schlechteren Prognose führt, das Sterblichkeitsrisiko nach Herzinfarkten und Schlaganfällen erhöht, das Risiko für Diabetes Typ 2 dadurch zunimmt und Föten während der Schwangerschaft schädigen kann. In seinem Bericht stellt das Institut für Öffentliche Gesundheit fest, dass sich die Verbreitung des Snuskonsums in Norwegen während der letzten fünf Jahre verdreifacht hat, wobei die höchste Zunahme bei Jugendlichen verzeichnet wird. Das Institut ergänzt, dass der starke Anstieg des Snuskonsums bei Jugendlichen als Epedemie charakterisiert werden könnte, und dass es Anzeichen für einen weiteren Anstieg gibt. Das Institut vertritt die Meinung, dass die Anzahl der möglicherweise durch Snus verursachten Krebserkrankungen Grund zur Besorgnis gibt, da heutzutage viele Jugendliche Snus konsumieren. Ebenso besorgniserregend ist die Anzahl der Frauen, die Snus während der Schwangerschaft verwenden - eine Gruppe, die wahrscheinlich in den nächsten Jahren weiter wächst. Norwegen hat sich dem globalen Ziel der Weltgesundheitsorganisation verschrieben, die Zahl der Todesfälle durch nicht übertragbare Krankheiten bis 2025 um 25 % zu senken. Neue internationale Forschungen zeigen, dass eine Verringerung des Tabakkonsums entscheidend ist, um dieses Ziel zu erreichen. Zu zwei wirkungsvollen Maßnahmen, die Norwegen bislang noch nicht eingesetzt hat, gehören die Standardisierung von Tabaksverpackungen und das Verbot von Aromen. Letzteres wird durch die neue EU-Richtlinie für Tabakerzeugnisse abgedeckt und daher an dieser Stelle nicht behandelt. Die verbindliche standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen wurde in Norwegen bereits 2002 als eine Maßnahme in Betracht gezogen, um junge Menschen vom Tabakkonsum abzuhalten. In einer vom Norwegischen Forschungsinstitut für Alkohol und Drogen (SIRIUS) veröffentlichten Wissensbewertung zu Maßnahmen für die Verringerung des Rauchens unter Jugendlichen wurde Folgendes festgestellt: „Die Verpackungen von Tabak sind gestaltet, um ansprechend zu wirken, zudem stellen sie eine Art Symbol dar. Die Gesamtwirkung, die eine Abschaffung dieses Symbols mit sich bringt, ist ungewiss, aber es ist wahrscheinlich, dass wir in das Interesse der Jugendlichen an der Verwendung dieser Tabakverpackungen als Ausdrucksmittel reduzieren können.“2 2010 führte die Weltgesundheitsorganisation eine Einschätzung der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen durch. In ihrem Bericht empfahl die 1 Institut für Öffentliche Gesundheit, Helserisiko ved bruk av snus (2014: http://www.fhi.no/dokumenter/35f7c1d9e4.pdf 2 Lund und Rise (2002), En gjennomgang av forskningslitteraturen om tiltak for å redusere røyking blant ungdom Weltgesundheitsorganisation unter anderem, Norwegen sollte die Einführung der standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen in Betracht ziehen.3 2012 stellte der Nationalrat für Tabak und Gesundheit fest: „Neutrale Verpackung: Wir sind der Ansicht, dass eine neutrale Verpackung oder markenfreie Produkte zu wenig zum Schwerpunkt gemacht werden. Ein Verbot der aktuellen Produktkennzeichnung sollte Bestandteil einer Strategie und einer langfristigen Planung sein. Angesichts des Widerstands, den die Industrie dieser Idee entgegenbringt, handelt es sich dabei um eine äußerst wichtige Maßnahme.“4 Die in diesem Konsultationsdokument enthaltenen Vorschläge werden dazu beitragen, die Verpflichtungen Norwegens als Vertragspartei des WHO-Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) zu erfüllen. Zudem werden die Vorschläge Aspekte der EU-Richtlinie 2014/40/EU für Tabakerzeugnisse implementieren. Das Ministerium wird sich mit einer separaten Konsultation zur Umsetzung der übrigen Bestimmungen der Richtlinie zurückmelden. Tabakerzeugnisse sind legal, unterscheiden sich von anderen Konsumgütern aber entscheidend, da sie - unabhängig von der Art des Konsums - erhebliche Gesundheitsrisiken darstellen. Es gibt keine gefahrlose Art und Weise, Tabak zu konsumieren; gefahrlos ist nur die völlige Abstinenz von Tabak. Das Ministerium betont, dass die schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums für die Regierung zwingende und legitime Gründe bieten, das Design von Tabakverpackungen und ähnlichen Erzeugnissen weiter zu regulieren, um Tabakerzeugnisse für junge Menschen weniger attraktiv zu machen. Zu weiteren legitimen Gründen für die Regulierung von Tabakerzeugnissen gehört unter anderem die Tatsache, dass die Entscheidung für den Tabakkonsum oft von Minderjährigen getroffen wird, die falsche Vorstellungen von den damit verbundenen Risiken haben; und dass die freie Entscheidung, wieder mit dem Rauchen aufzuhören, oft durch das erzeugte Suchtverhalten eingeschränkt ist. Dazu kommt noch der Aspekt des Passivrauchens, das die Gesundheit anderer schädigt. Zusätzlich zu den vorstehend genannten Argumenten stellt das Rauchen eine bedeutende wirtschaftliche Belastung für die Gesellschaft dar. Die Direktion für Gesundheit schätzte 2010 in einem Bericht, dass die Gesamtsumme der sozioökonomischen Kosten des Rauchens in Norwegen jährlich zwischen 8 und 80 Milliarden NOK liegt.5 Dabei handelt es sich um einen groben Schätzwert, und die niedrigste geschätzte Summe beinhaltet nur die Kosten für das Gesundheitswesen und den Produktionsausfall durch erhöhte Morbidität und vorzeitigen Tod, 3 WHO (2010), Evaluation of Norwegian tobacco control efforts: [Einschätzung der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen:] http://www.regjeringen.no/upload/HOD/CapacityAssessmReportNORWAY.pdf, siehe Absatz V.1.3.2 auf Seite 27. 4 Stellungnahme des Norwegischen Nationalrats für Tabak und Gesundheit zur Konsultation, 23. März 2012: https://www.regjeringen.no/contentassets/c09165b697834c56a8ae4b0415f9ad10/nasjonaltraad_tobakksforebygg ing.pdf 5 Direktion für Gesundheit (2010), Samfunnsøkonomiske kostnader av røyking, IS-1825: http://www.helsedirektoratet.no/vp/multimedia/archive/00312/IS-1825_Samfunns_ko_312409a.pdf wohingegen die höchste geschätzte Summe auch eine wirtschaftliche Wertermittlung von 150 - 180 000 verlorenen Lebensjahren umfasst. Diese Schätzung basiert auf der Raucherquote der letzten 10 bis 30 Jahre. In dem Bericht wird außerdem geschätzt, dass der Rückgang bei der Anzahl der täglichen Raucher während der vergangenen 20 Jahre zu einem potenziellen sozioökonomischen Nutzen in Höhe von circa 26 Milliarden NOK jährlich geführt hat, und dass der potenzielle Nutzen eines noch stärkeren Rückgangs bei der Anzahl der täglichen Raucher einen jährlichen gesellschaftlichen Wert von circa 2 bis 3 Milliarden NOK pro Prozentpunkt haben kann. Es muss allerdings beachtet werden, dass es einige Zeit dauern kann, bevor sich die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf die rauchende Bevölkerung zeigen, und dass die häufigsten mit dem Rauchen verbundenen Krankheiten erst nach mehreren Jahrzehnten auftreten. 1.2 Weitere Einzelheiten zum wesentlichen Inhalt des Vorschlags des Ministeriums Das Ministerium schlägt die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak in Norwegen vor. Dieser Vorschlag gilt für alle Arten von Tabakerzeugnissen. Eine standardisierte Verpackung von Tabak umfasst ein einheitliches Layout und Design auf allen Tabakverpackungen sowie ein Verbot von Herstellerlogos, Warenzeichen, Bildern, Farben oder anderen Formen von Werbung. Die Verpackung darf nur einfarbig sein, und für einige der Erzeugnisse werden spezifische Verpackungsmaterialien vorgeschrieben. Markennamen und abweichende Namensformen sowie Herstellerinformationen müssen eine standardisierte Farbe, Platzierung, Schriftart und Größe aufweisen. Das Ministerium schlägt zudem die Standardisierung anderer Elemente wie Barcodes, Verpackungsmaterial usw. vor. Die vorgeschriebenen gesundheitsbezogenen Warnhinweise und andere Angaben gemäß den geltenden Rechtsvorschriften sollen auf der Verpackung erhalten bleiben. Ein weiterer Vorschlag des Ministeriums besteht darin, dass die Gestaltung von Tabakerzeugnissen und Raucherbedarf bis zu einem gewissen Grad standardisiert werden sollte, einschließlich der Farbe des Zigarettenpapiers und Snus-Portionen sowie der Spezifikation von Markennamen und abweichenden Namensformen. Außerdem wird eine Rechtsgrundlage für die Standardisierung der Verpackung von Tabakersatzstoffen vorgeschlagen, aber derzeit gibt es keine Vorschläge für spezifische Vorschriften. Zu den Tabakersatzstoffen zählen unter anderem Kräuterzigaretten und Kräuter-Snus. Die Richtlinie 2014/40/EU enthält spezifische Vorschriften zu einem Verbot irreführender Kennzeichnung (Artikel 13), zu Form und Inhalt von Tabakverpackungen (Artikel 14) und zur Größe der Seitenflächen der Kisten mit Klappdeckeln (Artikel 9.3 Absatz 3). Da diese Vorschriften eng mit der Gesetzgebung zu einer standardisierten Verpackung von Tabak verbunden sind, schlägt das Ministerium in dieser Konsultation auch die Umsetzung dieser Vorschriften vor. Ferner wird vorgeschlagen, dass bestimmte Vorschriften zu Kennzeichnung und Werbung infolge der neuen Gesetzgebung bezüglich einer standardisierten Verpackung von Tabak aufgehoben werden. In Artikel 5.3 des FCTC ist festgelegt, dass wirkungsvolle Maßnahmen durchzuführen sind, um gesundheitspolitische Maßnahmen vor den Interessen der Tabakindustrie zu schützen. In Kapitel 4 schildert das Ministerium kurz mögliche Maßnahmen zum Schutz gesundheitspolitischer Maßnahmen. Zudem wird um Rückmeldungen zu dem Thema gebeten, wie Norwegen seine aus dem FCTC entstehenden Verpflichtungen umsetzen sollte. 2. WESENTLICHE FAKTEN 2.1 Tabakkonsum in Norwegen Zwischen 1973 und 2013 kam es zu einem drastischen Rückgang des prozentualen Anteils täglicher Raucher. 1973 berichteten 51 % aller Männer und 32 % aller Frauen, dass sie täglich rauchten. 2014 rauchten 13 % der Bevölkerung täglich und 9 % gelegentlich. Dies entspricht 920 000 Personen. Die Gruppe der Gelegenheitsraucher ist unverändert geblieben, aber die Anzahl täglicher Raucher ist im selben Zeitraum stark zurückgegangen. Hinsichtlich der sozioökonomischen Ebene sind Raucher ebenfalls ungleich verteilt. In der Gruppe mit geringer Bildung waren 2014 27 % tägliche Raucher, in der Gruppe mit höherer Bildung waren es hingegen 8 %. Laut statistischen Angaben der OECD kam es im Zeitraum von 2000 bis 2010 und im Vergleich mit allen OECD-Staaten in Norwegen zum größten Rückgang beim prozentualen Anteil der Raucher.6 Während der letzten zehn Jahre hat sich der prozentuale Anteil der täglichen Raucher halbiert - von 26 % auf 13 %. Dies entspricht etwa 400 000 Personen. 2014 rauchten 5 % der Jugendlichen im Alter von 16 bis 24 täglich, weitere 12 % gelegentlich. Das bedeutet, dass immer noch etwas mehr als 100 000 Jugendliche Raucher sind. Mehr als die Hälfte der heutigen Raucher und ehemaligen Raucher fingen vor ihrem 18. Geburtstag mit dem Rauchen an, und mehr als 70 % davon fingen an, bevor sie 20 wurden.7 Das Medianalter des Rauchereinstiegs ist für jede Altersgruppe gesunken, sodass diejenigen, die heute mit dem Rauchen anfangen, viel jünger sind als ihre Eltern es waren, als sie begannen, zu rauchen.8 Das durchschnittliche Einstiegsalter liegt heute bei etwa 16 Jahren. Menschen mit einem geringeren Bildungsstand neigen dazu, jünger mit dem Rauchen anzufangen als Menschen mit höherer Bildung. Während immer weniger Menschen rauchen, steigt die Anzahl der Snus-Konsumenten. 2014 nutzten 9 % der Bevölkerung täglich Snus. Unter Jugendlichen ist es weiter verbreitet. 18 % der Altersgruppe zwischen 16 und 24 verwenden Snus täglich, weitere 8 % gelegentlich. Dies entspricht etwas mehr als 150 000 Jugendlichen. Snus wird häufiger von jungen Männern genutzt (2014 insgesamt 33 % dieser Altersgruppe), aber in den letzten Jahren stieg auch die 6 OECD (2014), Health at a Glance: Europe 2014: [Gesundheit auf einen Blick: Europa 2014], http://dx.doi.org/10.1787/health_glance_eur-2014-en 7 SSB/Direktion für Gesundheit (Statistiken 2013) 8 Direktion für Gesundheit (2013), Tal om tobakk 1973-2012 IS-2064, Anzahl der jungen weiblichen Snuskonsumenten (2014 insgesamt 18 % dieser Altersgruppe). Vor fünfzehn Jahren konsumierten 10 % der jungen Männer Snus täglich, während sich unter den jungen Frauen kaum Snuskonsumenten fanden. Das Institut für Öffentliche Gesundheit bezeichnet den Anstieg des Snuskonsums unter Jugendlichen als eine Epidemie.9 Statistiken aus Norwegen deuten darauf hin, dass 34 % der Personen, die Snus täglich oder gelegentlich verwenden, nie geraucht haben.10 Statistiken aus Schweden lassen erkennen, dass knapp 40 % der männlichen Snuskonsumenten nie geraucht haben, während 10 % der Jugendlichen, die rauchen, zuerst Snus benutzt haben.11 2.2 Gesundheitsschädigende Auswirkungen des Tabakkonsums Gesundheitsschädigende Auswirkungen des Rauchens In Norwegen ist das Rauchen nach wie vor der größte Risikofaktor für einen vorzeitigen Tod und den Verlust gesunder Lebensjahre.12 Statistische Angaben aus dem Projekt zur globalen Krankheitslast zeigen, dass in Norwegen jährlich geschätzte 6.600 Todesfälle auf das Rauchen zurückzuführen sind, was 16 % aller Todesfälle entspricht. In dem 2006 veröffentlichten Bericht „Wie tödlich ist das Rauchen?“ gibt das Institut für Öffentliche Gesundheit an, dass diejenigen, die an mit dem Rauchen verbundenen Krankheiten sterben, durchschnittlich 11 Jahre weniger leben.13 Das Rauchen ist die Ursache für 26 % aller Todesfälle bei Frauen im Alter zwischen 40 und 70 Jahren, während die entsprechende Zahl für Männer 40 % lautet. Männer dieser Altersgruppe, die infolge des Rauchens sterben, verlieren durchschnittlich 14 Lebensjahre, bei Frauen hingegen sind es 20. Neue Untersuchungen aus Australien haben gezeigt, dass zwei Drittel aller Menschen, die für längere Zeit rauchen, an durch das Rauchen bedingten Krankheiten sterben werden; und das Risiko eines vorzeitigen Todes ist für diese Gruppe dreimal höher als für Menschen, die nie geraucht oder damit aufgehört haben.14 Mehr als 40 Krankheiten, davon 20 tödliche, sind unmittelbar mit dem Rauchen verbunden.15 Zu den schweren Krankheiten gehören unterschiedliche Krebsarten, Atemwegserkrankungen 9 Institut für Öffentliche Gesundheit (2014), Helserisiko ved bruk av Snus: http://www.fhi.no/dokumenter/35f7c1d9e4.pdf 10 Bericht vom 18.3.2011 des Instituts für Öffentliche Gesundheit für das Ministerium für Gesundheit und Pflege 11 Das Schwedische Nationale Institut für Öffentliche Gesundheit, Webcase 23.11.2010: http://www.fhi.se/Aktuellt/Nyheter/Snus-bidrar-till-att-fler-ar-tobaksberoende-/ 12 WHO (2009), Global health risks: mortality and burden of disease attributable to selected major risks:,[Globale Gesundheitsrisiken: Mortalität und Krankheitslast in Bezug auf ausgewählte große Risiken:] http://www.who.int/healthinfo/global_burden_disease/GlobalHealthRisks_report_full.pdf 13 Vollset SE m.fl, Hvor dødelig er røyking? Rapport om dødsfall og tapte leveår som skyldes røyking, Bericht 2006:4, Institut für Öffentliche Gesundheit: http://www.fhi.no/dokumenter/F96A862E2C.pdf 14 Banks E et al, Tobacco smoking and all-cause mortality in a large Australian cohort study: findings from a mature epidemic with current low smoking prevalence, [BMC Medicine 2015,13:38: http://www.biomedcentral.com/1741-7015/13/38 15 U.S. Department of Health and Human Services (2004), The health consequences of smoking: A report of the Surgeon General: [Folgen des Rauchens für die Gesundheit: Ein Bericht des Surgeon General], http://www.surgeongeneral.gov/library/smokingconsequences/index.html, Storvoll E m.fl, Skader og problemer forbundet med bruk av alkohol, narkotika og tobakk, Sirus-rapport nr. 3/2010: http://www.sirus.no/filestore/Automatisk_opprettede_filer/sirusrap.3.10.pdf und Herz-Kreislauf-Erkrankungen. Die Weltgesundheitsorganisation schätzt, dass circa 20 % der Herz-Kreislauf-Erkrankungen durch das Rauchen verursacht werden, und dass Herzinfarkte und Schlaganfälle zu den häufigsten Erkrankungen dieser Art zählen. Man geht davon aus, dass das Herzinfarktrisiko bei einem Raucher zweibis dreimal höher ist als bei einem Nichtraucher. Andere Studien hingegen stellten fest, dass dieses Risiko für Raucher - Männer und Frauen - siebenmal höher ist. Dies gilt unabhängig vom Alter (je jünger der Raucher/die Raucherin, desto höher das relative Risiko) und von der Anzahl der pro Tag gerauchten Zigaretten. Rauchen erhöht das Risiko der Entstehung von Krebs bei verschiedenen Organen. Lungenkrebs ist die Art von Krebs, die am stärksten mit dem Rauchen verbunden ist. Etwa 80 - 90 % aller Lungenkrebsfälle sind auf das Rauchen zurückzuführen. Neben Krebs verursacht das Rauchen mehrere Atemwegserkrankungen. Eine der schwersten ist COPD (chronisch obstruktive Lungenerkrankung). Circa 370 000 Menschen in Norwegen sind an COPD erkrankt, was in erster Linie durch das Rauchen verursacht wird. Das Rauchen verursacht und verschlimmert zudem weitere Lungenerkrankungen wie z. B. Asthma und chronische Bronchitis. Im Allgemeinen gibt es eine deutliche Verbindung zwischen dem Rauchen und dem Sterblichkeitsrisiko. Das Sterberiskiko ist bei starkem täglichem Rauchen verhältnismäßig höher. Obwohl das Risiko, infolge des Rauchens zu sterben, bei starken Rauchern am höchsten ist, gibt es eine deutlich überhöhte Sterblichkeit sogar bei denjenigen Personen, die täglich eine bis vier Zigaretten rauchen.16 Es wurden zudem Gesundheitsrisiken festgestellt, die mit dem Rauchen von noch weniger Zigaretten täglich verbunden sind. Laut Bericht des operativen Leiters einer Behörde des US-amerikanischen Gesundheitsministeriums (U.S. Surgeon General) von 2010 können gelegentliches Rauchen und Passivrauchen den Körper unmittelbar schädigen, was zu schweren Erkrankungen oder dem Tod führen kann.17 Selbst das Inhalieren geringer Mengen Tabakrauch kann das Erbgut schädigen und später zu einer Krebserkrankung führen. In der Einführung zu einem Bericht (2014) des U.S. Surgeon General wird festgestellt, dass die Tabakepidemie durch die aggressiven Strategien der Tabakindustrie initiiert und aufrecht erhalten wurde, die die Bevölkerung bezüglich der gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Rauchens vorsätzlich täuschte.18 Der Bericht besagt, dass man einen ursächlichen Zusammenhang zwischen dem Rauchen und Erkrankungen von beinahe jedem Organ des menschlichen Körpers nun mit Forschungsergebnissen belegen kann. Hinweise aus jüngsten 16 BjartveitTverdal, Health consequences of smoking 1–4 cigarettes per day, [Gesundheitliche Folgen des Rauchens von 1 bis 4 Zigaretten täglich], Tobacco Control 2005;14:315–320. 17 U.S. Department of Health and Human Services (2010), How Tobacco Smoke Causes Disease: The Biology and Behavioral Basis for Smoking-Attributable Disease: A Report of the Surgeon General: [Wie Tabakrauch Krankheiten verursacht: Ein Bericht des Surgeon General], http://www.surgeongeneral.gov/library/tobaccosmoke/index.html 18 U.S. Department of Health and Human Services (2014), The Health Consequences of Smoking: 50 Years of Progress. A Report of the Surgeon General [Die gesundheitlichen Folgen des Rauchens: 50 Jahre des Fortschritts. Ein Bericht des Surgeon General.] http://www.surgeongeneral.gov/library/reports/50-years-ofprogress/index.html Untersuchungen deuten darauf hin, dass das Rauchen die Wahrscheinlichkeit eines Therapieversagens für alle Arten von Krebs erhöht, dass das Rauchen zu Arthritis und einem geschwächten Immunsystem führen kann, und dass es das Risiko einer Erkrankung mit Tuberkulose und des Todes durch Tuberkulose ebenso erhöht wie das Risiko einer Eileiterschwangerschaft, einer verringerten Fruchtbarkeit und einer Gaumenspalte bei Föten frühzeitig in der Schwangerschaft. Eine bedeutende US-amerikanische Studie vom Februar 2015 zeigt, dass die Liste der Erkrankungen, die durch das Rauchen verursacht und verschlimmert werden, sogar länger ist als bislang vermutet, und dass die Anzahl der durch das Rauchen verursachten Todesfälle mit großer Wahrscheinlichkeit viel höher ist, als derzeit geschätzt wird.19 Darüberhinaus wird in einem Bericht (2014) des U.S. Surgeon General festgestellt, dass, auch wenn die Raucher von heute weniger Zigaretten rauchen, als durchschnittlich vor 50 Jahren geraucht wurden, ihr Lungenkrebsrisiko immer noch höher ist. Das ist teilweise durch Änderungen in der Form und den Inhaltsstoffen von Zigaretten seit den 50er Jahren begründet. Studien weisen darauf hin, dass hinterlüftete Filter zu einem höheren Lungenkrebsrisiko beitragen können, da Raucher stärker inhalieren und die krebserregenden Chemikalien daher tiefer in ihr Lungengewebe vordringen. Mindestens 70 der im Zigarettenrauch enthaltenen Chemikalien sind krebserregend. Der Gehalt von einigen dieser Chemikalien ist höher, da sich die Produktionsprozesse im Laufe der Zeit verändert haben. Gesundheitsschädigende Auswirkungen des Snuskonsums Obwohl die Verwendung von Snus viel weniger gesundheitsschädlich ist als das Rauchen, erhöht auch der Snuskonsum das Risiko schwerer Erkrankungen. Im November 2014 veröffentlichte das Insititut für Öffentliche Gesundheit einen Bericht über die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Snuskonsums.20 Dieser Bericht kommt zu dem Schluss, dass Snus krebserregend ist, und Anzeichen weisen darauf hin, dass Snus das Risiko für Krebserkrankungen der Bauchspeicheldrüse, der Speiseröhre und der Mundhöhle erhöht. Darüberhinaus gibt es Beweise dafür, dass Snuskonsum das Risiko für Krebserkrankungen des Magens, des Dickdarms und des Enddarms erhöhen kann. Es kann jedoch nicht festgestellt werden, wie hoch das Risiko sein müsste, um an Krebs zu erkranken. Der Grad des erhöhten Krebsrisikos würde höchstwahrscheinlich davon abhängen, wie früh eine Person mit dem Snuskonsum begonnen hat, wie häufig sie Snus verwendet, welche Menge Snus benutzt wird, über wie viele Jahre hinweg Snus konsumiert wird, und welche gefährlichen Chemikalien im verwendeten Snusprodukt enthalten sind. Es gibt Belege dafür, dass Snuskonsumenten bei Krebserkrankungen eine schlechtere Prognose haben. Carter B et al., Smoking and Mortality — Beyond Established Causes, [Rauchen und Mortalität - Über erwiesene Ursachen hinaus], N Engl J Med 2015; 372:631-640, 12.2.2015: http://www.nejm.org/doi/full/10.1056/NEJMsa1407211 20 Institut für Öffentliche Gesundheit (2014), Helserisiko ved snusbruk: http://www.fhi.no/dokumenter/35f7c1d9e4.pdf 19 Es gibt überzeugende Beweise, dass Snuskonsum zu einem höheren Sterblichkeitsrisiko durch Herzinfarkt oder Schlaganfall führen kann. Stellt man den Snuskonsum ein, nachdem man einen Herzinfarkt überlebt hat, so kann dies das Sterblichkeitsrisiko um die Hälfte verringern. Der Bericht enthält zudem deutliche Belege, dass die Anwendung von Snus während der Schwangerschaft zu einem verringerten Geburtsgewicht führen, und das Frühgeburtsrisiko sowie das Risiko einer Totgeburt erhöhen kann. Es gibt Anzeichen dafür, dass der Snuskonsum während der Schwangerschaft zu Präeklampsie, einem erhöhten Risiko für Lungenversagen bei Neugeborenen, Gaumenspalten und langfristig zu Verhaltensauffälligkeiten und anderen Störungen führen kann. Das sich entwickelnde Gehirn reagiert sehr empfindlich auf Nikotin. Wir verfügen nur über begrenzte Kenntnisse zum Ausmaß des Snuskonsums während der Schwangerschaft, aber es gibt Hinweise darauf, dass immer mehr schwangere Frauen Snus verwenden. Statistiken aus dem Jahr 2009 zeigen, dass circa 20 % der Konsumentinnen während der Schwangerschaft weiterhin Snus verwendeten. Durch die starke Zunahme des Snuskonsums bei jungen Frauen, die in den letzten Jahren verzeichnet werden musste, steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass mehr schwangere Frauen in den nächsten Jahren Snus verwenden werden. Es gibt wenig oder keine Hinweise darauf, dass der Konsum von Snus zu einem erhöhten Risiko für Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Schlaganfälle führt. Es gibt jedoch deutliche Belege, dass der Snuskonsum zu einem höheren Sterblichkeitsrisiko durch Herzinfarkt oder Schlaganfall führt. Stellt man den Snuskonsum ein, nachdem man einen Herzinfarkt überlebt hat, so kann dies das Sterblichkeitsrisiko um 50 % senken. Zu den akuten Auswirkungen des Snuskonsums gehören die Erhöhung von Herzfrequenz und Blutdruck, und auch die Herzfunktion kann betroffen sein. Es gibt Anzeichen dafür, dass die Verwendung von Snus mit dem erhöhten Risiko einer Herzinsuffizienz in Verbindung steht. Es gibt auch Hinweise darauf, dass starker Snuskonsum mit einem erhöhten Risiko zur Entwicklung von Diabetes Typ 2 verbunden sein kann, und Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen Snuskonsum und dem erhöhten Risiko einer Gewichtszunahme und Fettleibigkeit. Anzeichen weisen überdies darauf hin, dass der Snuskonsum die Fruchtbarkeit mindern kann. Die Verwendung von Snus kann die Mundschleimhaut schädigen, wodurch sich weiße oder rote Flecken bilden. Diese Flecken werden als durch Snus verursachte Läsionen bezeichnet. Einige dieser Läsionen sind als präkanzerös eingestuft worden, aber die meisten bilden sich wieder zurück, wenn der betroffene Snuskonsument den Konsum einstellt. An den Stellen, an denen das Snus im Mund platziert wird, kann es zu einem permanenten Zahnfleischrückgang kommen. Dies kann zu freiliegenden Zahnhälsen, Nervenschmerzen und dem potentiellen Verlust des betreffenden Zahns führen. Eine wichtige Frage ist, ob der Snuskonsum unter jungen Menschen das Risiko erhöht, dass diese Snuskonsumenten später zu Rauchern werden. Es gibt mehrere Studien zu diesem Thema, bislang waren die Ergebnisse aber widersprüchlich. Es gibt zahlreiche Hinweise darauf, dass die Verwendung von Snus das Risiko erhöht, später zu rauchen. Das Ministerium bleibt bei seiner Auffassung, dass die gesundheitlichen Risiken des Snuskonsums bei jungen Menschen nicht hauptsächlich mit den gesundheitlichen Gefahren des Rauchens verglichen werden sollten, sondern mit dem Gesundheitszustand von Personen, die keinen Tabak konsumieren. 3. DIE STANDARDISIERTE VERPACKUNG VON TABAK UND TABAKERZEUGNISSEN 3.1 Geltendes Recht Das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums umfasst unter anderem die folgenden Beschränkungen: ein Verbot von Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen, ein Verbot der kostenlosen Verteilung von Tabakerzeugnissen und Rabatt auf Tabakerzeugnisse, ein Verbot der sichtbaren Auslage von Tabakerzeugnissen an Verkaufsstellen, ein Verbot der Selbstbedienung, eine Altersgrenze von 18 Jahren für den Kauf von Tabak, ein Verbot des Verkaufs von Zigarettenpackungen mit weniger als 20 Zigaretten, ein Verbot des Tabakkonsums auf Schulgeländen und während der Unterrichtszeiten für Schüler, eine normative Bestimmung über das Recht der Kinder auf eine rauchfreie Umwelt, und ein vollständiges Rauchverbot in allen für die Öffentlichkeit zugänglichen Gebäuden und Transportmitteln (einschließlich Arbeitsplätze, Eingänge von Einrichtungen des Gesundheitswesens und Ämtern). Das Gesetz wird durch drei Verordnungen ergänzt: Die Verordnung Nr. 989 von 15. Dezember 1995 über das Verbot der Werbung für Tabakerzeugnisse (nachfolgend die Werbeverordnung), die Verordnung 141 vom 6. Februar 2003 über die Inhaltsstoffe und die Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen (nachfolgend die Kennzeichnungsverordnung), und die Verordnung 1044 vom 13. Oktober 1989 über das Verbot von neuen Tabak- und Nikotinerzeugnissen. Das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums sowie die Werbeverordnung und die Kennzeichnungsverordnung enthalten besondere Bestimmungen zur Kennzeichnung von Tabakverpackungen. Dabei handelt es sich größtenteils um eine Umsetzung der derzeitigen EU-Richtlinie 2001/37/EG für Tabakerzeugnisse. Im Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums, Artikel 30, ist Folgendes festgelegt: „Artikel 30 Anforderungen an die Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen Es ist verboten, Tabakerzeugnisse nach Norwegen einzuführen und in Norwegen zu verkaufen oder zu vertreiben, die nicht mit einem Warnhinweis bezüglich der gesundheitlichen Risiken des Konsums dieser Erzeugnisse gekennzeichnet sind. Zigarettenpackungen müssen zudem mit einer Erklärung über ihren Inhalt gekennzeichnet sein. Es ist verboten, Tabakerzeugnisse nach Norwegen einzuführen und in Norwegen zu verkaufen oder zu vertreiben, die durch Aufschrift, Bezeichnung, Warenzeichen, Illustrationen oder sonstige Zeichen oder Symbole suggerieren, dass ein bestimmtes Tabakerzeugnis weniger gesundheitsschädlich sei als andere. Herstellern und Vertreibern von Tabakerzeugnissen ist es untersagt, durch Symbole oder Aufschrift auf der Verpackung eigene Informationen über die gesundheitlichen Folgen des Rauchens anzugeben. Das Ministerium wird ausführlichere Verordnungen zur Kennzeichnung entsprechend dieses Artikels erlassen.“ In der Kennzeichnungsverordnung, Artikel 17, heißt es: „Artikel 17. Irreführende Produktbeschreibungen Um zu gewährleisten, dass Verbraucher bezüglich der gesundheitsschädigenden Wirkung des Konsums von Tabakerzeugnissen nicht irregeführt werden, ist es verboten, Tabakerzeugnisse nach Norwegen einzuführen und in Norwegen zu verarbeiten, zu verkaufen oder umzusetzen, die durch Aufschrift, Bezeichnung, Warenzeichen, Illustrationen oder sonstige Zeichen andeuten, dass ein bestimmtes Tabakerzeugnis weniger gesundheitsschädlich sei als andere.“ In der Werbeverordnung, Artikel 6, ist festgelegt: „Artikel 6. Verbot von außergewöhnlichen Designs und Gestaltungen von Verpackungen mit Tabakerzeugnissen Es ist verboten, Verpackungen mit Tabakerzeugnissen zu verkaufen, die infolge ihres außergewöhnlichen Designs oder ihrer außergewöhnlichen Gestaltung zu einer Umsatzsteigerung führen können. Es ist verboten, Verpackungen für Tabakerzeugnisse zu entwickeln, die darauf abzielen, die Umsatzzahlen unter Jugendlichen zu steigern. Dies umfasst außergewöhnliche Designs von Verpackungen mit Tabakerzeugnissen bezüglich Logos, Farben, Form der Verpackung oder ein kontinuierlich wechselndes Design, das zum Sammeln der Verpackungen animieren könnte. 3.1.1 EU-Gesetzgebung Norwegen ist durch zwei EU-Richtlinien für Tabak gebunden: Die Richtlinie 2001/37/EG über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen, und die Richtlinie 2003/33/EG über Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen. Die neue Richtlinie 2014/40/EU vom 3. April 2014 über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen ersetzt Richtlinie 2001/37/EG und wird in allem Mitgliedstaaten bis zum 20. Mai 2016 umgesetzt.21 Die Richtlinie ist EWR-relevant, und das Verfahren zur Aufnahme dieser Richtlinie in das EWRAbkommen hat begonnen. Die Richtlinie 2014/40/EU enthält eine Reihe von neuen Anforderungen, die für alle Tabakerzeugnisse und verwandten Erzeugnisse in der EU gelten werden, einschließlich z. B. größerer gesundheitsbezogener Warnhinweise und Bestimmungen bezüglich der Inhaltsstoffe. Bezüglich der Umsetzung der Richtlinie wird das Ministerium 2015 eine separate Konsultation durchführen. Die standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen wird durch die Richtlinie nicht direkt reguliert, aber Artikel 24 Absatz 2 präzisiert, dass die Richtlinie Mitgliedstaaten nicht an der Einführung diesbezüglicher Rechtsvorschriften hindert, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt werden. Artikel 24 Absatz 2 lautet: „Von dieser Richtlinie bleibt das Recht der Mitgliedstaaten unberührt, für alle in ihrem Gebiet in Verkehr gebrachten Erzeugnisse weitere Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen beizubehalten oder einzuführen, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt ist. Diese Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein und dürfen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen. Diese Maßnahmen sind der Kommission zusammen mit den Gründen für ihre Beibehaltung oder ihren Erlass mitzuteilen.“ Das Recht auf die Einführung diesbezüglicher Rechtsvorschriften, die über die ausdrücklichen Vorschriften der Richtlinie hinausgehen, ist in der Präambel, Nummer 53, festgelegt: „Für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, sollte derfreie Warenverkehr gelten. Da mit dieser Richtlinie nicht in allen Fällen ein gleiches Maß an Harmonisierung erreicht wird, sollten die Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen jedoch weiterhin befugt sein, in bestimmten Bereichen weitere Anforderungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit festzulegen. Dies gilt für Elemente der Aufmachung und Verpackung einschließlich der Farbgebung - von Tabakerzeugnissen, die keine gesundheitsbezogenen Warnhinweise sind und für die diese Richtlinie eine erste Zusammenstellung grundlegender gemeinsamer Vorschriften vorgibt. Folglich könnten die Mitgliedstaaten beispielsweise Vorschriften zur weiteren Standardisierung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen aufstellen, sofern diese Vorschriften mit 21 Die Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG. http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/DE/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014L0040&qid=1413455761491&from=EN dem AEUV und den WTO-Vorschriften vereinbar sind und die vollständige Anwendung dieser Richtlinie nicht behindern.“ 3.1.2 Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs Das Rahmenübereinkommen der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs ist ein evidenzbasiertes, internationales und rechtsverbindliches Abkommen.22 Das Ziel des Übereinkommens wird in Artikel 3 dargelegt: „Ziel dieses Übereinkommens und seiner Protokolle ist es, heutige und künftige Generationen vor den verheerenden gesundheitlichen, gesellschaftlichen, umweltrelevanten und wirtschaftlichen Folgen des Tabakkonsums und des Passivrauchens zu schützen, indem ein Rahmen für Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs geschaffen wird, die von den Vertragsparteien auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene einzuleiten sind, um die Verbreitung des Tabakkonsums und des Passivrauchens stetig und wesentlich zu vermindern.“ Das Übereinkommen hat derzeit 180 Vertragsparteien, und Norwegen war das erste Land, das es unterzeichnet und ratifiziert hat. An der Umsetzung und Ausarbeitung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen wird kontinuierlich gearbeitet, dies beinhaltet auch die Ausarbeitung von Leitlinien. Die Bestimmungen des Übereinkommens bieten den verschiedenen Vertragsparteien erhebliche Freiheiten bezüglich der Gestaltung ihrer eigenen Rechtsvorschriften und Maßnahmen auf der Grundlage der Bedingungen in jedem einzelnen Land. Die Bestimmungen des Übereinkommens legen fest, was durch die Parteien zu regulieren ist und welche Ziele es anzustreben gilt. Oft können die Parteien jedoch selbst festlegen, auf welche Art und Weise sie diese Regulierung umsetzen möchten. Die Leitlinien sind ausführlicher gehalten, und einige davon bieten Erläuterungen zur Art und Weise, die die Vertragsparteien bezüglich der Auslegung und Umsetzung der Bestimmungen vereinbart haben. Andere Leitlinien bieten nur Vorschläge für verschiedene Maßnahmen und Beispiele für bewährte Praktiken. Die Leitlinien zu Artikel 11 des Übereinkommens (Kennzeichnung und die Verpackung von Tabakerzeugnissen) und zu Artikel 13 (Verbot der Werbung) empfehlen den Vertragsparteien, die Einführung der standardisierten Verpackung in Betracht zu ziehen. Die Leitlinien für Artikel 11 beziehen sich in Punkt 46 auf „neutrale Verpackung“: „46. Die Vertragsparteien sollten Maßnahmen in Erwägung ziehen, um die Verwendung von Logos, Farben, Markensymbolen oder Werbeinformationen auf Verpackungen einzuschränken oder zu verbieten mit Ausnahme von Marken- und Produktnamen, die in einer Standardfarbe und -schriftart dargestellt werden (neutrale Verpackung). Dies kann die Wahrnehmbarkeit und Wirksamkeit von 22 Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC): http://whqlibdoc.who.int/publications/2003/9241591013.pdf, Norwegische Übersetzung: http://www.helsedirektoratet.no/vp/multimedia/archive/00000/Rammekonvensjonen_om_f_603a.pdf Gesundheitswarnungen und -botschaften erhöhen, verhindern, dass die Verpackung von ihnen ablenkt und Packungsdesignmethoden der Branche neutralisieren, die eventuell manche Produkte harmloser erscheinen lassen als andere.“ Die Leitlinien für Artikel 13 beziehen sich in den Punkten 15 bis 17 auf „neutrale Verpackung“: „Verpackung und Produkteigenschaften 15. Die Verpackung ist ein bedeutender Bestandteil von Werbung und Verkaufsförderung. Die Eigenschaften von Tabakverpackungen und Produkteigenschaften werden auf vielfältige Weise eingesetzt, um Verbraucher anzuziehen, den Verkauf der Produkte zu fördern und eine Markenidentität auszubilden und zu fördern, z. B. durch den Einsatz von Logos, Farben, Schriftarten, Bildern, Formen und Materialien auf oder in Schachteln oder auf der einzelnen Zigarette oder anderen Tabakerzeugnissen. 16. Die Wirkung der Werbung und Verkaufsförderung auf der Verpackung kann dadurch unterbunden werden, dass eine einfache Verpackung vorgeschrieben wird: schwarz und weiß, oder zwei andere Kontrastfarben, je nach Vorschrift der nationalen Behörden; Abbildung von nichts außer dem Markennamen, einem Produkt- oder Herstellernamen, Kontaktdaten und der Produktmenge in der Verpackung ohne Logos oder sonstige Merkmale außer den gesundheitsrelevanten Warnhinweisen, Steuermarken und anderen von der Regierung vorgeschriebenen Informationen oder Markierungen; vorgeschriebene Schriftart und -größe; genormte Form, Größe und Materialien. Es sollten keine Werbe- oder verkaufsfördernden Elemente innerhalb der Verpackung oder außen angebracht werden. Dies gilt auch für einzelne Zigaretten oder Tabakerzeugnisse. 17. Wenn eine einfache Verpackung noch nicht vorgeschrieben ist, sollte die Einschränkung so viele der Gestaltungsmerkmale wie möglich umfassen, die Tabakerzeugnisse für Verbraucher attraktiver machen, z. B. Tierabbildungen oder sonstige Abbildungen, spaßige Formulierungen, buntes Zigarettenpapier, anziehende Gerüche, Sonderverpackungen für Neuheiten oder saisonale Verpackungen. Empfehlung Verpackung und Produktdesign sind wichtige Elemente für Werbung und Verkaufsförderung. Die Parteien sollten erwägen, die Anforderungen für Einheitsverpackungen einzusetzen, um die Auswirkungen von Werbung und Verkaufsförderung über die Verpackung zu verhindern. Auf der Verpackung, einzelnen Zigaretten oder sonstigen Tabakerzeugnissen sollten keine Werbe- oder verkaufsfördernden Elemente, z. B. Gestaltungsmerkmale, die Produkte attraktiv machen, dargestellt werden.“ Die Vorschläge in diesem Konsultationsdokument werden dazu beitragen, dass Norwegen in die Lage versetzt wird, die Verpflichtungen des FCTC zu erfüllen. 3.2 Ziele und Begründung Übergeordnetes Ziel des Vorschlags zur Einführung der standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen ist es, die Anzahl der Kinder und Jugendlichen, die mit dem Rauchen und dem Konsum von Snus anfangen, zu verringern, um sie vor den schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums zu schützen. Konkret besteht das Ziel darin, Tabakerzeugnisse weniger attraktiv zu machen, indem die Werbewirkung der Verpackung eingeschränkt wird, die Wirkung der vorgeschriebenen gesundheitsbezogenen Warnhinweise erhöht wird und das Risiko minimiert wird, dass die Verpackungsgestaltung irreführende Informationen über die gesundheitsschädlichen Auswirkungen von Tabak vermittelt. Es wird angenommen, dass die Maßnahme auch zu einer moderaten Verringerung des Tabakkonsums bei Erwachsenen beitragen wird, indem Menschen geholfen wird, das Rauchen und den Konsum von Snus aufzugeben, und ehemalige Konsumenten dabei unterstützt werden, Rückfälle zu vermeiden. Ein weiterer Effekt wird das Infragestellen der Selbstverständlichkeit von Tabakerzeugnissen und des Tabakkonsums sein. Das Ministerium ist der Ansicht, dass auch mit dieser Maßnahme verhindert werden kann, dass die Kinder und Jugendlichen von heute zur nächsten Generation tabakabhängiger Erwachsener werden. Die Maßnahme würde zudem zur Erüllung des langfristigen Ziels einer tabakfreien Gesellschaft beitragen. Untersuchungen haben ergeben, dass die Verpackungsgestaltung den falschen Eindruck vermitteln kann, dass Tabakerzeugnisse weniger gesundheitsschädlich sind, als es tatsächlich der Fall ist, insbesondere bei Jugendlichen. In der Präambel der neuen EU-Richtlinie heißt es in Erwägungsgrund 27, dass bestimmte Arten von Tabakpackungen falsche Versprechungen im Hinblick auf Gewichtsabnahme, Sex-Appeal, den sozialen Status oder Eigenschaften wie Weiblichkeit, Männlichkeit oder Eleganz machen. Die Verpackung wird so gestaltet, dass der Tabakkonsum - insbesondere für Jugendliche - attraktiver und reizvoller erscheint, und die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise verringert. Des Weiteren ist allgemein bekannt, dass das Erscheinungsbild verschiedener Marken eine gewisse Bedeutung als Identitätsmerkmal haben kann. Das Ministerium vertritt daher die Ansicht, dass eine standardisierte Aufmachung und Gestaltung der Verpackung von Tabak eine hilfreiche und wirksame vorbeugende Maßnahme sein kann, insbesondere im Hinblick auf Jugendliche. Die meisten Menschen beginnen mit dem Rauchen, wenn sie minderjährig sind, und Untersuchungen zeigen, dass sie dazu neigen, das Suchtrisiko zu unterschätzen.23 Die Aufmachung von Tabakverpackungen ist bei der Schaffung von Anreizen für junge Konsumenten ein wichtiger Faktor. In den letzten Jahren ist eine Reihe von Tabakerzeugnissen mit außergewöhnlichem Design auf dem Markt gekommen. Das Design 23 Lund and Rise (2002), Gjennomgang av forskningslitteraturen om tiltak for å redusere røyking blant ungdom, Direktion für Gesundheit und Soziales, IS-1037, S. 22-23. von Tabakverpackungen dient als Werbung und wirkt besonders auf junge Menschen. Ältere, etabliertere Tabakkonsumenten wechseln selten die Marke. Mehr als die Hälfte der Raucher fing noch vor dem 18. Geburtstag mit dem Rauchen an. Trotz umfassender Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs, die seit den 70er Jahren in Norwegen getroffen wurden, ist der prozentuale Anteil der Raucher und Snuskonsumenten in der Altersgruppe 16 bis 24 Jahre nach wie vor hoch. Daher ist es erforderlich, weitere Maßnahmen umzusetzen, wenn das Ziel der tabakfreien Generation erreicht werden soll. Der Vorschlag wird nur Auswirkungen für die Tabakindustrie haben, es wird deren Möglichkeit zur Anbringung von Warenzeichen auf ihren Erzeugnissen beschränken. Die Maßnahme wird die Möglichkeit für Erwachsene, Tabak zu kaufen und zu konsumieren, nicht beeinträchtigen. Es ist ausführlich dokumentierte, dass die Tabakwerbung den Tabakkonsum beeinflusst. Dies ist einer der Grundlagen des FCTC. In der Präambel heißt es, dass die Parteien „ernstlich besorgt [sind] über die Wirkung aller Formen von Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring, die darauf abzielen, zum Gebrauch von Tabakerzeugnissen zu ermuntern.“ In Artikel 13.1 ist Folgendes festgelegt: „Die Vertragsparteien erkennen an, dass ein umfassendes Verbot der Werbung, der Verkaufsförderung und des Sponsorings den Konsum von Tabakerzeugnissen vermindern würde.“ Wie viele andere Länder hat auch Norwegen eine Reihe von Beschränkungen für die Vermarktung und das Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen eingeführt, und die Werbung nahezu vollständig untersagt, was auch ein Verbot der Auslage von Tabakerzeugnissen an Verkaufsstellen beinhaltet. Aufgrund dieser strengen Vorschriften ist die Verkaufsförderung durch die Verpackung der Erzeugnisse die einzig verbleibende legale Form der Werbung. Deshalb hat die Tabakindustrie erhebliche Beträge in die Entwicklung von Verpackungsdesign und Markenbildung investiert. Die Tabakindustrie selbst hat festgestellt, dass die Tabakverpackung selbst das „Werbeplakat“ des Unternehmens darstellt.24 Eine britische Studie zeigte eine bedeutende Entwicklung im Bereich Produktinnovation auf, nachdem das Verbot von Werbung und Sponsoring zugunsten von Tabakerzeugnissen eingeführt worden war.25 Während dieses Zeitraums kamen zahlreiche innovative Verpackungsdesigns auf den Markt, viele davon mit besonders fortschrittlichen Gestaltungs- und Verpackungselementen. Die Tatsache, dass die Verpackung als Werbemittel dient, wurde auch von der Direktion für Gesundheit in einem Bericht vom 1. November 2006 festgestellt, der das Verbot der Auslage 24 Artikel im Magazin WIPO, Februar 2013, Cigarettes will kill you: The High Court of Australia & plain packaging of tobacco products [Zigaretten werden Sie umbringen: Das höchste Gericht Australiens & die neutrale Verpackung für Tabakerzeugnisse: http://www.wipo.int/wipo_magazine/en/2013/01/article_0005.html 25 Cancer Research UK (2012), The packaging of tobacco products [Die Verpackung von Tabakerzeugnissen]: http://www.cancerresearchuk.org/— prod_consump/groups/cr_common/@nre/@new/@pre/documents/generalcontent/cr_086687.pdf von Tabakerzeugnissen an Verkaufsstellen behandelt. In diesem Bericht bezog sich die Direktion auf eine Untersuchung, die mit Verweis auf frühere interne Unterlagen der amerikanischen Tabakindustrie aufdeckte, dass das Design von Tabakverpackungen einen Hauptbestandteil der Marketingstrategie darstellt und zwei Funktionen erfüllt: Die Verpackung sollte in der Tabakauslage eines Geschäfts Aufmerksamkeit wecken, und sie sollte eine Botschaft über das Image kommunizieren. In einem späteren Forschungsbericht von Sirus wurde festgestellt, dass die Verpackung ein Kommunikationsmedium darstellt, das an Bedeutung gewonnen hat, da immer mehr Länder Beschränkungen für die normale Tabakwerbung einführen. 26 Zu diesem Schluss kommen auch mehrere weitere internationale Studien. In den Leitlinien zu Artikel 13 des FCTC wird darauf hingewiesen, dass „Verpackung und Produktgestaltung wichtige Elemente für Werbung und Verkaufsförderung sind“. Kurz gesagt lautet die allgemeine Ansicht der Forschungsliteratur, dass Tabakverpackungen, die mit einem Logo und der eigenen Markengestaltung des Herstellers versehen sind, einen der letzten verbleibenden einflussreichen Kanäle darstellen, über die Tabakhersteller die Verbraucher erreichen können.27 Mit der Einführung des Auslageverbots haben Tabakverpackungen in Einzelhandelsverkaufsstellen ihre Werbewirkung verloren. Nach dem Kauf sind Tabakverpackungen jedoch sichtbar, und sie erzielen auch weiterhin eine Werbewirkung, während das Erzeugnis konsumiert wird. Eine australische Studie hat gezeigt, dass 81 % der gewöhnlichen Zigarettenpackungen auf eine Art und Weise ausgelegt wurden, dass die Marke nach dem Kauf der Packung (in Cafés, Restaurants etc.) sichtbar war, sodass sich auch nach dem Verkauf eine erhebliche Werbewirkung ergab.28 Eine Person, die täglich eine Packung 26 Lund and Rise, Kunnskapsgrunnlag for forslaget om et forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer, SirusSkrifter 1/2008 (nachfolgend Lund & Rise 2008): http://www.sirus.no/filestore/Import_vedlegg/sirusskrifter1.08.pdf 27 Siehe Lavik and Scheffels, Evaluering av forbud mot synlig oppstilling av tobakksvarer, Bericht Nr. 2-2011, Sirus (nachfolgend Lavik & Scheffels, 2011); Cancer Council Victoria, Australia, Plain packaging of cigarettes: a review of the evidence, [Krebsrat Victoria, Australien, Die neutrale Verpackung von Zigaretten: Eine Überprüfung der Evidenzgrundlagen] ,2011, S. 6-10; Moodie and Hastings (2010), Tobacco Packaging as promotion [Tabakverpackung als Werbung]: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/19/2/168.full; Scollo and Freeman (2012), Packaging as Promotion [Verpackung als Werbung]: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/19/2/168.full; Moodie et al, Plain Tobacco Packaging: A Systematic Review [Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse: Eine systematische Übersicht], (nachfolgend Moodie 1): http://phrc.lshtm.ac.uk/papers/PHRC_006_Final_Report.pdf; sowie Aktualisierungen (nachfolgend Moodie 2): http://www.stir.ac.uk/media/schools/management/documents/Plain%20Packaging%20Studies%20Update.pdf; Chantler, Standardised packaging of tobacco, UK, [Standardisierte Verpackung von Tabak, GB], (nachfolgend Chantler): http://www.kcl.ac.uk/health/10035-TSO-2901853-Chantler-ReviewACCESSIBLE.PDF?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=standardised-packaging-of-tobaccoreport-of-the-independent-review-undertaken-by-sir-cyril-chantler-pdf; Hammond, Standardized packaging of tobacco products, Evidence Review, Ireland, [Standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen, Evidenzrecherche, Irland]: http://health.gov.ie/wp-content/uploads/2013/12/2014-Ireland-Plain-Pack-MainReport-Final-Report-July-26.pdf 28 Wakefield et al, The silent salesman: an observational study of personal tobacco pack display at outdoor café strips in Australia, [Der stumme Verkäufer: Eine Beobachtungsstudie zur Darstellung von Tabakverpackungen durch ihre Eigentümer in australischen Straßencafés],Tob Control. 2014 Jul;23(4):339-44: http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/23427292 mit 20 Zigaretten raucht, ist dem Anblick dieser Verpackung mehr als 7.000-mal pro Jahr ausgesetzt.29 Auch Snusschachteln sind im sozialen Umfeld deutlich sichtbar. Kinder werden wiederholt über die Schädlichkeit und die Suchtgefahr von Tabakerzeugnissen aufgeklärt. Sie hören, dass man nie Tabak konsumieren sollte, und dass es illegal ist, Tabakerzeugnisse an Kinder und Jugendliche unter 18 Jahren zu verkaufen. Trotzdem sind Kinder häufig Tabakerzeugnissen ausgesetzt, deren Verpackung, Farbgebung und Gestaltung attraktiv wirken. Dank der umfassenden gesundheitsbezogenen Warnhinweise der Regierung können Erwachsene mit diesen widersprüchlichen Botschaften besser umgehen. Kinder sind jedoch nicht in der Lage, widersprüchliche Botschaften auf die gleiche Weise einzuordnen, wie es Erwachsene tun. Das Ministerium ist der Auffassung, dass die Maßnahme eindeutig über das Potenzial verfügt, den Tabakkonsum zu verringern. 3.3 Regulierung in anderen Ländern Die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak ist kürzlich in Australien umgesetzt worden. In Irland und im Vereinigten Königreich wurde sie angenommen, und unter anderem in Frankreich, Neuseeland, Schweden und Finnland in Betracht gezogen. 3.3.1 Australien Australien war weltweit das erste Land, das die verbindliche standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen eingeführt hat (mit Wirkung vom 1. Dezember 2012). Ziel der Regierung Australiens ist es, die Raucherquote bis zum Jahr 2018 auf 10 % zu senken, und die Maßnahme dient dem Erreichen dieses Ziels. Die Maßnahme soll die Bevölkerung dazu ermuntern, das Rauchen aufzugeben und den Tabakkonsum zu verringern. Außerdem soll sie es für diejenigen leichter machen, die bereits mit dem Rauchen aufgehört haben oder es versuchen. Darüber hinaus sollen die Menschen in der Öffentlichkeit weniger Tabakrauch ausgesetzt sein. Zweck der Verordnung zu Verpackung, Aufmachung und Gestaltung von Tabak ist es, die Attraktivität von Tabakerzeugnissen - insbesondere für Kinder und Jugendliche - zu verringern, die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu steigern, die Möglichkeit zur Vermittlung irreführender Informationen über die gesundheitsschädlichen Auswirkungen von Tabak auf Tabakverpackungen zu verringern, und gemeinsam mit weiteren Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs langfristig zur Verringerung der Anzahl der Tabakkonsumenten beizutragen. Gemäß den Bestimmungen der Rechtsvorschrift wird die Maßnahme auch zur Erfüllung der Verpflichtungen beitragen, die Australien im Rahmen des FCTC eingegangen ist. Australien verfolgt bereits seit langem eine umfassende Politik zur Eindämmung des Tabakkonsums. Dies beinhaltet neben umfangreichen Kampagnen zur Raucherentwöhnung auch das Verbot der Werbung, der Auslage und des Rauchens in öffentlichen Bereichen. 29 Gesundheitsministerium, England, Folgenabschätzung, 5.3.2012: https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/170569/dh_133576.pdf, siehe Seite 10. Die standardisierte Verpackung von Tabak ist eine wissensbasierte Maßnahme, und die australischen Behörden führten die Maßnahme aufgrund ausführlicher Studien ein.30 Zusammenfassend kann gesagt werden, dass Australien Nachweise für die Aussagen gefunden hat, standardisierte Verpackungen führten zu einer effektiveren Gesundheitswarnung, reduzierten falsche Vorstellungen über die mit den verschiedenen Marken verbunden Risiken, und verringerten die mit dem Tabakkonsum assoziierte Attraktivität. Weitere Einzelheiten zu diesen Studien und die Auswirkungen der Maßnahme siehe Abschnitt 3.4. Kurz nach Einführung der Maßnahme wurde Australien von mehreren Tabakunternehmen vor einheimischen Gerichten verklagt. Kernpunkt des Verfahrens war, ob die Maßnahme ausgehend von den Bestimmungen der Verfassung des Landes als legitim angesehen werden könne. Die Regierung hat das Verfahren gewonnen. Philip Morris brachte am 21. November 2011 einen Fall vor ein Schiedsgericht, wobei sich das Unternehmen auf ein bilaterales Investitionsabkommen mit Hongkong berief. Ein Urteil wurde noch nicht gesprochen. Fünf Länder haben im Rahmen des WTO-Systems Streitbeilegungsverfahren gegen Australien eingeleitet. Für einige von ihnen trägt die Tabakindustrie die Gerichtskosten. Es wird erwartet, dass die Fälle zwischen 2016 und 2017 entschieden werden. Norwegen ist eine dritte Partei in diesen Fällen. 3.3.2 Vereinigtes Königreich Das Vereinigte Königreich verabschiedete am 13. März 2014 eine primäre Rechtsvorschrift, die die Einführung der verbindlichen standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen vorsieht. Am 11. März 2015 wurden im Unterhaus ergänzende Vorschriften für England genehmigt. Ziel dieser Maßnahme ist es, den Tabakkonsum mittels folgender Punkte zu verhindern: Minderung der Attraktivität von Tabakerzeugnissen für Verbraucher, Steigerung der Effektivität gesundheitsbezogener Warnhinweise auf Verpackungen von Tabakerzeugnissen, Minimierung der Möglichkeit zur Vermittlung irreführender Informationen über die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Rauchens auf Tabakverpackungen, positive Einflussnahme auf mit dem Rauchen verbundene Einstellungen, Sichtweisen, Absichten und Verhaltensweisen, insbesondere unter Kindern und Jugendlichen. Die Maßnahme findet nur auf Zigaretten und Drehtabak Anwendung, da diese Produkte von den Jugendlichen in England am häufigsten genutzt werden. Zusätzlich zu einer unabhängigen Studie zu den Auswirkungen der Maßnahme wurden zwei Evidenzrecherchen durchgeführt. Alle drei Untersuchungen kamen zu dem Schluss, dass sich die Maßnahme wahrscheinlich positiv auf die Bevölkerungsgesundheit auswirken wird, was 30 Quit, Cancer Council Victoria, Plain packaging of cigarettes: a review of the evidence, [Quit, Krebsrat Victoria, Die neutrale Verpackung von Zigaretten: Eine Überprüfung der Evidenzgrundlagen], April 2011: http://www.cancervic.org.au/plainfacts/browse.asp?ContainerID=plainfacts-evidence insbesondere für die Gesundheit von Kindern und Jugendlichen gilt. Schlussfolgerung des abschließenden Berichts heißt es: 31 In der „Abschließend ist zu sagen, dass die Forschung nicht eindeutig beweisen kann, dass eine einzelne Maßnahme wie Standardverpackungen für Tabakerzeugnisse die Verbreitung des Rauchens reduzieren kann. Aus verschiedenen, hier aufgeführten Gründen, ist es nicht möglich, eine randomisierte kontrollierte Studie durchzuführen. Selbst wenn dies möglich wäre, würde sich die Kontrolle aller Störfaktoren, die das Rauchen bekanntermaßen beeinflussen, äußerst schwierig gestalten. Nach sorgfältiger Prüfung aller mir vorliegenden relevanten Nachweise bin ich jedoch überzeugt, dass hinreichende Beweise aus unabhängigen Quellen vorliegen, dass die Einführung der standardisierten Verpackung als ein Bestandteil einer umfassenden Maßnahmenpolitik zur Eindämmung des Tabakkonsums im Laufe der Zeit sehr wahrscheinlich zu einem leichten, aber wichtigen Rückgang der Raucherquote, insbesondere bei Kindern und jungen Erwachsenen, beitragen würde. Angesichts der Gefahren des Rauchens, der dadurch verursachten Leiden, des hohen Suchtpotentials von Nikotin und der Tatsache, dass die meisten Raucher als Kinder oder junge Erwachsene süchtig werden sowie der Gesamtkosten für die Gesellschaft sollte die Bedeutung eines solchen Rückgangs nicht unterschätzt werden.“ (Hervorhebung hinzugefügt) 3.3.3 Irland 2013 verabschiedete Irland eine Strategie, mit der die Verbreitung des Tabakkonsums bis zum Jahr 2025 auf weniger als 5 % reduziert werden soll. Eine Maßnahme zum Erreichen dieses Ziels war die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak am 3. März 2015. Die irischen Behörden präzisieren, dass es sich bei dieser Maßnahme um eine von vielen handelt, mit denen der Tabakkonsum der Bevölkerung reduziert werden soll. Zweck der Rechtsvorschrift ist es, die Attraktivität von Tabakerzeugnissen zu mindern, die Wirkung gesundheitsbezogener Warnhinweise zu erhöhen und falsche Vorstellungen über die Gefahren des Tabakkonsums zu minimieren. Es wird auch darauf hingewiesen, dass die Rechtsvorschrift dazu beitragen wird, die von Irland im Rahmen des FCTC eingegangenen Verpflichtungen zu erfüllen. Die Rechtsvorschrift findet auf alle Tabakerzeugnisse Anwendung. Eine irische Evidenzrecherche kommt zu dem Schluss, dass die Maßnahme geeignet ist, diese Ziele zu erreichen.32 Die Prüfung enthält eine Analyse von Studien aus mehreren 31 First knowledge review, [Erste Wissensbewertung], Moodie 1: http://phrc.lshtm.ac.uk/papers/PHRC_006_Final_Report.pdf; Updated version of first knowledge review, [Aktualisierte Version der Ersten Wissensbewertung], Moodie 2: http://www.stir.ac.uk/media/schools/management/documents/Plain%20Packaging%20Studies%20Update.pdf; Chantler review:http://www.kcl.ac.uk/health/10035-TSO-2901853-Chantler-ReviewACCESSIBLE.PDF?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=standardised-packaging-of-tobaccoreport-of-the-independent-review-undertaken-by-sir-cyril-chantler-pdf Hammond (2014), Standardized packaging of tobacco products – Evidence Review [Standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen - Evidenzrecherche]: http://health.gov.ie/wp-content/uploads/2013/12/2014Ireland-Plain-Pack-Main-Report-Final-Report-July-26.pdf 32 Fachbereichen wie z. B. Marketing mit der Zielgruppe Jugendliche, ursächlicher Zusammenhang von Marketing und Tabakkonsum, gesundheitsbezogenen Warnhinweisen, Risikobewusstsein, Verbraucherverhalten und Wahl der Farbe sowie Studien zu den Auswirkungen der Maßnahme in Australien. Zudem weist der Bericht darauf hin, dass sich westliche Länder hinsichtlich der Bedingungen sehr ähneln, die Raucherbeginn, Nutzungsmuster und Raucherentwöhnung beeinflussen. Die Praxis der Tabakindustrie im Hinblick auf das Design und den Einsatz von Tabakverpackungen als Werbeträger ist in diesen Ländern ebenfalls ähnlich. Daher ist es vertretbar, diesbezügliche Untersuchungsergebnisse aus anderen westlichen Ländern auf Irland anzuwenden. Ergebnisse aus den verschiedenen Ländern stimmen miteinander überein und stützen die Schlussfolgerung, dass Studien und Ergebnisse aus anderen Ländern auf Irland übertragen und als Grundlage für die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak in Irland verwendet werden können. Die Maßnahme wird von der Öffentlichkeit weitgehend unterstützt. Laut einer europäischen Studie von 2012 unterstützten 81 % der irischen Bevölkerung den Vorschlag.33 3.3.4 Neuseeland 2011 setzte sich die Regierung das Ziel, Neuseeland bis zum Jahr 2025 zu einer rauchfreien Nation zu machen. 2012 wurde eine öffentliche Konsultation zu dem Vorschlag durchgeführt, eine standardisierte Verpackung von Tabak einzuführen. Mit diesem Vorschlag wollte die neuseeländische Regierung den Erlass von Verordnungen erreichen, die sich zum Großteil an der diesbezüglichen Gesetzgebung in Australien orientierten. Ein Gesetzentwurf wurde dem Parlament am 17. Dezember 2013 vorgelegt. Das Ziel des Vorschlags war es, die Attraktivität von Tabakerzeugnissen insbesondere für Kinder und Jugendliche zu mindern, der sozialen Akzeptanz von Tabakerzeugnissen in der Bevölkerung entgegenzuwirken, das Bewusstsein für gesundheitsbezogene Warnhinweise zu stärken und deren Wirkung zu erhöhen sowie durch Tabakverpackungen hervorgerufene falsche Vorstellungen über gesundheitliche Risiken zu reduzieren. 3.3.5 Frankreich In Frankreich wurde dem Parlament am 27. Oktober 2014 ein Gesetzentwurf zu einer standardisierten Verpackung von Tabak vorgelegt. Zweck der Rechtsvorschrift war es, Kinder und Jugendliche vom Tabakkonsum abzuhalten. 3.3.6 Schweden In Schweden wurde ein öffentlicher Ausschuss mit der Aufgabe betraut, die mögliche Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak in Schweden zu bewerten. Der Ausschuss wird seinen Bericht bis zum 1. März 2016 vorlegen.34 3.3.7 Finnland 33 http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/eurobaro_attitudes_towards_tobacco_2012_en.pdf Socialdepartementet, Kommittédirektiv 2015:16, Tilläggsdirektiv till Utredningen om genomförande av EU:s tobaksproduktdirektiv (S. 2014:16): https://www.riksdagen.se/sv/DokumentLagar/Utredningar/Kommittedirektiv/Tillaggsdirektiv-till-Utrednin_H3B116/ 34 2014 verabschiedete Finnland eine neue Tabakstrategie mit dem langfristigen Ziel, die Quote der Tabakkonsumenten bis zum Jahr 2040 auf weniger als 2 % zu reduzieren. Eine der Maßnahmen dieser Strategie ist die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak. Das Ziel ist es, den Tabakkonsum insbesondere unter Kindern und Jugendlichen zu reduzieren, indem die Attraktivität von Tabakerzeugnissen gemindert wird. 3.4 Untersuchungen zu den Auswirkungen von standardisierten Tabakverpackungen Vorläufige Ergebnisse aus Australien deuten darauf hin, dass die Maßnahme wirkungsvoll gewesen ist, und dass sie im Laufe der Zeit dazu beitragen wird, sicherzustellen, dass der Tabakkonsum bei jüngeren Generationen schrittweise abgeschafft wird. In allen Ländern, in denen die standardisierte Tabakverpackung eingeführt wurde oder wird, sind Evidenzrecherchen durchgeführt worden. Zu den wichtigsten in Europa durchgeführten Recherchen und Berichten gehören u. a.: Vereinigtes Königreich: o Moodie et.al. (2011), Plain Tobacco Packaging: A systematic Review, [Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse: Eine systematische Übersicht], University of Stirling.35 o Moodie et.al. (2013), Plain Tobacco Packaging Research: An Update, [Einheitsverpackungen für Tabak: Neueste Entwicklungen], University of Stirling.36 o Chantler (2014), Standardised packaging of tobacco products. Report of the independent review undertaken by Sir Cyril Chantler [Standardisierte Verpackung von Tabak – Bericht der unabhängigen Überprüfung von Sir Cyril Chantler].37 Irland Hammond (2014), Standardised Packaging of Tobacco Products [Standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen]. Evidenzrecherche, University of Waterloo.38 Norwegen: Sirus (2015), Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om standardiserte tobakkspakninger [Aktualisierung der Wissensdatenbank zur standardisierten Tabakverpackung]39 Neuseeland und Australien haben ebenfalls Studien und Evidenzrecherchen durchgeführt.40,41 35 http://phrc.lshtm.ac.uk/papers/PHRC_006_Final_Report.pdf http://www.stir.ac.uk/media/schools/management/documents/Plain%20Packaging%20Studies%20Update.pdf 37 http://www.kcl.ac.uk/health/10035-TSO-2901853-Chantler-ReviewACCESSIBLE.PDF?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=standardised-packaging-of-tobaccoreport-of-the-independent-review-undertaken-by-sir-cyril-chantler-pdf 38 http://health.gov.ie/wp-content/uploads/2014/06/2014-Ireland-Plain-Pack-Main-Report-Final-Report-July26.pdf 39 http://www.sirus.no/kunnskapsoppsummering-om-standardiserte-tobakkspakninger/ (Aktualisierte Wissensbewertung von 2012) 40 http://www.health.govt.nz/publication/proposal-introduce-plain-packaging-tobacco-products-new-zealand 41 http://www.health.gov.au/internet/preventativehealth/publishing.nsf/Content/home-1 36 Am 11. Februar 2015 legte Sirus eine aktualisierte Bewertung zur standardisierten Verpackung von Tabak vor. Sirus berichtet, dass der Umfang der experimentellen Untersuchungen der Maßnahme seit der vorherigen Wissensbewertung von 2012 deutlich gestiegen ist. Der Sirus-Bericht bestätigt, dass die Forschung ausreichend ist, um Schlüsse zu den Auswirkungen der Maßnahme in Bezug auf die Menge neuer jugendlicher Tabakkonsumenten zu ziehen. Evidenzrecherchen beinhalten Beschreibungen und Analysen von Studien bezüglich verschiedener Aspekte einer standardisierten Verpackung von Tabak, ein besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf den drei Hauptzielen der Maßnahme. Mehrere Studien behandelten zudem die Auswirkungen der Maßnahme auf die Einstellungen und das Verhalten hinsichtlich des Tabakkonsums sowie auf den unerlaubten Handel mit Tabakerzeugnissen. Weniger attraktive Tabakverpackungen Eine der wesentlichsten Erkenntnisse aller Studien zu Anziehungskraft und Attraktivität ist, dass standardisierte Verpackungen weniger attraktiv als vergleichbare Verpackungen mit Logos oder Markengestaltung (gewöhnliche Verpackungen) eingestuft wurden. Außerdem wurde der Inhalt standardisierter Verpackungen als Produkt minderer Qualität bzw. Produkt mit schlechterem Geschmack wahrgenommen. Der positive Eindruck der Raucheridentität und der Persönlichkeitsattribute, die mit bestimmten Tabakmarken assoziiert werden, wurde bei standardisierten Verpackungen abgeschwächt oder verschwand völlig. Eine weitere einstimmige Erkenntnis war, dass Nichtraucher und Jugendliche negativer auf standardisierte Verpackungen reagierten als Raucher und ältere Menschen. Deutlicher sichtbare gesundheitsbezogene Warnhinweise Mehrere Studien haben sich mit dem Verhältnis zwischen standardisierten Verpackungen und der Wahrnehmung der Bedeutung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise auf den Verpackungen beschäftigt. Bei der Mehrheit der Studien kam man zu dem Schluss, dass die gesundheitsbezogenen Warnhinweise auf standardisierten Verpackungen deutlicher sichtbar waren als auf gewöhnlichen Verpackungen; und Studienteilnehmer erinnerten sich häufiger an die Warnhinweise, nachdem sie diese auf standardisierten Verpackungen gesehen hatten. Ergebnisse qualitativer Studien zu dem Thema zeigen, dass standardisierte Verpackungen gesundheitsbezogene Warnhinweise in einem größeren Ausmaß betonen, da diese Verpackungen insgesamt weniger „unruhig“ wirken. Es gibt weniger visuelle Eindrücke, die mit der Mitteilung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise konkurrieren, und eintönige Verpackungen scheinen die Ernsthaftigkeit und Glaubwürdigkeit dieser Hinweise zu betonen. Weniger falsche Vorstellungen über gesundheitliche Risiken Andere Studien untersuchten die Wahrnehmung bezüglich gesundheitlicher Risiken und schädlicher Auswirkungen. Eine Prüfung dieser Wahrnehmungen zeigt, dass standardisierte Verpackungen falsche Vorstellungen der allgemein schädlichen Auswirkungen von verschiedenen Tabakmarken verringern können. Studien ergaben außerdem, dass die Verwendung von Begriffen wie „Gold“ oder „Smooth“ auf standardisierten Zigarettenpackungen bei Verbrauchern möglicherweise einen falschen Eindruck hinsichtlich der schädlichen Auswirkungen erwecken kann, ganz wie man es auch von gewöhnlichen Verpackungen kennt. Förderung negativer Einstellungen zum Tabakkonsum Wieder andere Studien konzentrierten sich auf die mögliche Auswirkung standardisierter Verpackungen auf mit dem Rauchen verbundene Einstellungen und das Rauchverhalten. Diese Studien stellten hauptsächlich fest, dass standardisierte Verpackungen offenbar negative Einstellungen zum Rauchen fördern, und dass die allgemeine Wahrnehmung standardisierter Verpackungen dazu beitragen kann, junge Menschen vom Rauchereinstieg abzuhalten, und Rauchern das Rauchen abzugewöhnen. Am häufigsten waren diese Wahrnehmungen bei Nichtrauchern; bei Rauchern, die wenigere Zigaretten rauchen; und bei Jugendlichen. Norwegische Studien – unter besonderer Berücksichtigung von Snus Auch in Norwegen hat Sirus Studien durchgeführt.42 Die wichtigste Schlussfolgerung dieser Studien war, dass standardisierte Verpackungen - vor allem jüngeren Menschen - weniger attraktiv erschienen. Darüber hinaus hatten die gesundheitsbezogenen Warnhinweise auf diesen Verpackungen eine stärkere Wirkung und erhielten mehr Aufmerksamkeit. Die meisten Raucher glaubten nicht, dass sie durch standardisierte Tabakverpackungen mit dem Rauchen aufhören würden, aber sie dachten, dass standardisierte Verpackungen möglicherweise andere davon abhalten könnten, mit dem Rauchen anzufangen. Eine Studie aus Norwegen zeigte, dass standardisierte Snuspackungen von Jugendlichen als weniger attraktiv wahrgenommen wurden.43 Die Studie zeigt, dass das Design einer Snuspackung für die Attraktivität des Produkts, die es für Jugendliche im Alter zwischen 14 und 18 Jahren ausstrahlt, wichtig ist. Verpackungsdesign und Snusmarken kommunizieren soziale Identität, während Design, Farbgebung und Verwendung von Materialien insgesamt die Wahrnehmung junger Menschen zu Snusprodukten beeinflussen. Marken hatten für junge Menschen - durch deren Interaktionen mit anderen - eine eindeutige gesellschaftliche Bedeutung. Marken hatten auch eine größere symbolische Bedeutung, da sie verwendet wurden, um soziale Identität und Zugehörigkeit zum Ausdruck zu bringen. Studienteilnehmer beschrieben Snusprodukte auf dem Markt als Identitätsmerkmal, da die Packungen so 42 Scheffels & Sæbø (2013), Perceptions of Plain and Branded Cigarette Packaging Among Norwegian Youth and Adults: A Focus Group Study [Norwegische Jugendliche und Erwachsene und deren Wahrnehmung von neutralen und mit Markengestaltung versehenen Zigarettenpackungen: Eine Fokusgruppenstudie] , Nicotine & Tobacco Research 15(2): 450-456; Lund & Scheffels (2013), Young smokers and non-smokers perceptions of typical users of plain vs. branded cigarette packs: a between-subjects experimental survey [Junge Raucher und Nichtraucher und deren Wahrnehmung von typischen Konsumenten neutraler Zigarettenpackungen bzw. Zigarettenpackungen mit Markengestaltung: Eine experimentelle Studie mit „between-subjects“ Design] , BMC Public Health 13(1): 1005; Scheffels & Lund (2013), The impact of cigarette branding and plain packaging on perceptions of product appeal and risk among young adults in Norway: A between-subjects experimental survey. [Die Wirkung von Verpackungen mit Markengestaltung und neutralen Verpackungen auf die Wahrnehmung von Produktattraktivität und Risiko unter jungen Erwachsenen in Norwegen: Eine experimentelle Studie mit „between-subjects“ Design]., BMJ Open 3(12). 43 Sirus (2015), Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om standardiserte tobakkspakninger unterschiedlich waren. Das Verpackungsdesign war auch für die gesundheitlichen Risiken bedeutend, die von den jungen Menschen wahrgenommen wurden. Helle Dosen mit Aromatisierung wurden als weniger schädlich als andere Marken erlebt. Andere Dosen wurden so wahrgenommen, als enthielten sie etwas anderes als Tabak. Dies gilt insbesondere für helle oder bunte Dosen mit Aromatisierung. Sie wurden von den Personen mit Süßigkeiten, Kosmetikprodukten oder Kaugummi assoziiert. Mehrere Teilnehmer erwähnten, dass neue Produkte mit kleineren und dünneren Snusportionen für junge Menschen besonders attraktiv wären. Zusammenfassend verdeutlicht die Studie, dass Jugendliche das Verpackungsdesign für Snus so wichtig nehmen wie das für Zigaretten, und dass es in der Interaktion von Jugendlichen Identitätsmerkmale darstellen und gesellschaftliche Bedeutung transportieren kann. Des Weiteren sind Verpackungsdesign und Produktentwicklung für die Gewinnung junger und neuer Snuskonsumenten wichtig. Wesentliche Erkenntnisse aus Australien Nach Einführung der Maßnahme wurde in Australien eine ganze Reihe von Studien durchgeführt. Zu den wesentlichen Erkenntnissen gehört Folgendes: Standardisierte Verpackungen können sich auf die Einstellungen zum Rauchen auswirken. Die Maßnahme scheint keinerlei negative Auswirkungen auf den allgemeinen Verkauf und Einkauf in Geschäften oder die Bevorzugung größerer oder kleinerer Einzelhandelsgeschäfte gehabt zu haben. Des Weiteren scheint die Maßnahme keine Auswirkungen auf den unerlaubten Handel gehabt zu haben. Raucher empfinden eine standardisierte Verpackung als weniger attraktiv. Zigarettenpackungen sind in der Öffentlichkeit weniger sichtbar geworden: Im Vergleich zum Zeitraum vor der Einführung der standardisierten Verpackung beträgt der Rückgang 15 %. An Treffpunkten von Jugendlichen ist dieser Rückgang noch stärker. Die Anzahl der Anrufer bei Quitline (Rauchstopp-Beratungstelefon) stieg ebenso wie die Anzahl der Personen, die die Absicht äußerten, mit dem Rauchen aufzuhören. Die Zustimmung von Rauchern zur standardisierten Verpackung stieg von 28 % vor Einführung der Maßnahme auf 49 % nach Einführung der Maßnahme. Nach Einführung der Maßnahme sank zudem der prozentuale Anteil der Raucher in Australien: Von 15,1 % im Jahr 2010 auf 12,8 % im Jahr 2013.44 Dies ist der stärkste Rückgang seit Beginn der Umfragen 1991. Der prozentuale Anteil der Jugendlichen im Alter zwischen 18 und 24, die berichteten, nie geraucht zu haben, stieg von 72 % in 2010 auf 77 % in 2013. Das Ministerium betont, dass sich die Maßnahme in erster Linie langfristig auswirken wird, insbesondere was den Rückgang des Tabakkonsums betrifft. Die vorstehend genannten Studien weisen allerdings darauf hin, dass die Maßnahme in Australien bereits gewirkt hat.45 3.4.1 Wahl der Farbgebung 44 Internetseite des australischen Gesundheitsministeriums, Wichtige Fakten und Zahlen zu Tabakverkauf, Konsum und Prävalenz. http://www.health.gov.au/internet/main/publishing.nsf/Content/tobacco-kff 45 Sirus (2015), Oppdatering av kunnskapsgrunnlaget om standardiserte tobakkspakninger Mehrere Studien behandelten die Farbgebung von Verpackungen und deren Einfluss auf relevante Ergebnisse. Ergebnisse dieser Studien zeigen eindeutig, dass dunklere Farben als wesentlich weniger attraktiv wahrgenommen werden.46 Eine britische Studie ergab, dass man braune Verpackungen weniger attraktiv als weiße empfand, und dass mit ersteren zudem eine Wahrnehmung schwererer gesundheitlicher Risiken assoziiert wurde.47 Eine weitere britische Studie stellte fest, dass braune Verpackungen mit matter Oberfläche gedanklich mit einem höheren Teergehalt sowie höheren Gesundheitsrisiken in Verbindung gebracht wurden, und dass diese Farbgebung die gesundheitsbezogenen Warnhinweise deutlicher sichtbar erscheinen ließ.48 Qualitative Studien mit jungen Rauchern in Schottland ergaben, dass dunkelbraune Verpackungen in allen Fokusgruppen als weniger attraktiv wahrgenommen wurden als hellbraune und hellgraue.49 In Australien kamen mehrere Studien zu der Schlussfolgerung, dass dunklere Farben mit höherem Risiko und weniger Attraktivität in Verbindung gebracht und als wirkungsvoller bewertet wurden, um Menschen vom Tabakkonsum abzuhalten.50 Diese Studien stimmen mit Ergebnissen anderer Untersuchungen überein. Dazu gehören auch von der Tabakindustrie durchgeführte Untersuchungen, die ergaben, dass die Farbe weiß und helle Farben als „gesünder“ und „sauberer“ wahrgenommen werden.51 Da es der Zweck der Maßnahme ist, falsche Vorstellungen von Risiken zu mindern und Tabakerzeugnisse weniger attraktiv zu machen, ist das Ministerium der Ansicht, dass dunkle Farben auf Tabakverpackungen zum Erreichen dieses Ziels beitragen würden. 3.5 46 Regulierung von nicht zum Rauchen bestimmten Tabakerzeugnissen Centre for Health Promotion [Zentrum für Gesundheitsförderung] (1993). Effects of plain packaging on the image of tobacco products among youth. [Auswirkungen einer neutralen Verpackung auf das Image von Tabakerzeugnissen unter Jugendlichen.] Centre for Health Promotion, University of Toronto. 47 Hammond et al (2009), Cigarette pack design and perceptions of risk among UK adults and youth. [Design von Zigarettenpackungen und Risikowahrnehmung von britischen Erwachsenen und Jugendlichen.] Eur J Public Health 2009; 6:631-637. 48 Hammond et al (2013), The perceptions of UK youth of branded and standardized, 'plain' cigarette packaging. [Britische Jugendliche und deren Wahrnehmung von Zigarettenpackungen mit Markengestaltung und standardisierten, 'neutralen' Zigarettenpackungen.] Eur J Public Health 2013; 1-7. 49 Moodie and Ford (2011), Young adult smokers’ perceptions of cigarette pack innovation, pack colour and plain packaging. [Junge erwachsene Raucher und deren Wahrnehmung innovativer Zigarettenpackungen, Verpackungsfarbe und neutraler Verpackung.] Australasian Marketing Journal. 2011; 3:174-180. 50 Parr et al, Market research on determine effective plain packaging of tobacco products – Study 2: Consumer perceptions of plain pack colour, [Marktforschung zur Ermittlung einer wirkungsvollen neutralen Verpackung für Tabakerzeugnisse - Studie 2: Verbraucher und deren Wahrnehmung neutraler Verpackungsfarben], Australisches Ministerium für Gesundheit und Alter, 2011; Parr et al, Market research on determine effective plain packaging of tobacco products – Study 4: Consumer perceptions of plain pack colour with brand elements, [Marktforschung zur Ermittlung einer wirkungsvollen neutralen Verpackung für Tabakerzeugnisse - Studie 4: Verbraucher und deren Wahrnehmung von Verpackungen mit neutraler Farbgebung und Markenelementen], Australisches Ministerium für Gesundheit und Alter, 2011; Parr et al, Market research on determine effective plain packaging of tobacco products – Study 5: Face-to-face: consumer appraisal of plain packs with new health warnings using prototype packs, [Marktforschung zur Ermittlung einer wirkungsvollen neutralen Verpackung für Tabakerzeugnisse - Studie 5: Face-to-face: Beurteilung neutraler Verpackungen inklusive neuer gesundheitsbezogener Warnhinweise (Verpackungs-Prototypen) durch Verbraucher], Australisches Ministerium für Gesundheit und Alter, 2011. 51 US-Amerikanisches Ministerium für Gesundheit und Soziales (2012), Preventing tobacco use among youth and young adults: A report of the Surgeon General, [Verhinderung des Tabakkonsums durch Jugendliche und junge Erwachsene: Ein Bericht des Surgeon General], Centers for Disease Control and Prevention, National Center for Chronic Disease Prevention and Health Promotion, Office on Smoking and Health, Atlanta, GA; Das Ministerium schlägt vor, dass die Rechtsvorschrift zur Standardisierung auf alle Tabakerzeugnisse Anwendung finden sollte. Selbst wenn rauchlose Tabakerzeugnisse, insbesondere Snus, nicht so gesundheitsschädlich wie zu rauchende Tabakerzeugnisse sind, betont das Ministerium ausdrücklich, dass der Konsum von rauchlosen Tabakerzeugnissen ebenfalls ein erhebliches Gesundheitsrisiko darstellt (ausführlichere Inforationen dazu im obigen Abschnitt 2.2). Um jüngere Generationen vor den gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums zu schützen, vertritt das Ministerium die Ansicht, dass die in diesem Konsultationsdokument beschriebenen Vorschläge für alle Tabakerzeugnisse gelten sollten. Würde man nur zu rauchende Tabakerzeugnisse in die Maßnahme einbeziehen, könnte dies wahrgenommen werden, als wären mit dem Konsum von nicht zum Rauchen bestimmten Tabakerzeugnissen keine gesundheitlichen Risiken verbunden. Es wäre bedauerlich, wenn die Kinder und junge Menschen diesen Eindruck erhalten würden. Die zunehmende Verwendung von Snus durch Jugendliche erweckt die besondere Besorgnis des Ministeriums. Es ist daher sein erklärtes Ziel, diese Entwicklung zu unterbinden. In den vergangenen Jahren kam eine Reihe von Tabakerzeugnissen mit außergewöhnlichen Designs auf dem Markt. Dies gilt besonders für den Snusmarkt. 2014 wurden der Direktion für Gesundheit von Tabakimporteuren Berichte über den norwegischen Tabakmarkt vorgelegt. Diese enthielten u. a. Angaben dazu, welche Tabakmarken in Norwegen verkauft werden, und zu jedem der Produkte Daten wie Form, Gewicht, Abmessung und eine Beschreibung des Umsatzvolumens. Laut dieser Erhebung gibt es auf dem norwegischen Markt 97 Snusmarken. Zum Vergleich: Es wurden 42 Zigarettenmarken gemeldet. Zu den verschiedenen Arten von Snus gehören 11 Marken Snus für die Gewichtsabnahme und 86 Marken mit Portionsbeutelchen (davon 77 Marken mit Portionsbeutelchen in Standardgröße und 9 Marken mit Mini-Portionen). Design und Farbgebung vieler Snusdosen sind so gestaltet, um die Attraktivität des Produkts gezielt zu steigern. 2013 verlieh der Norwegische Rat für Design [Norwegian Design Council] einer Snusmarke für ihre Snusverpackung einen Preis für das „beste Design“ in der Kategorie „Verpackung“. Diese Dose wurde speziell für jüngere Konsumenten entwickelt. In ihrer Folgenabschätzung zur neuen Richtlinie für Tabakerzeugnisse stellte die Europäische Kommission eine bedeutende Entwicklung im Snussegment fest.52 2002 vertrieb das Unternehmen Swedish Match 22 Arten Snus, 2008 war diese Zahl auf 180 gestiegen. Eines der Ziele des Vorschlags für eine standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen ist, der gesellschaftlichen Normalität von Tabakerzeugnissen und Tabakkonsum entgegenzuwirken. Im November 2014 veröffentlichte Sirius einen Bericht über die Berichterstattung norwegischer Zeitungen zum Thema Snus im Zeitraum 2002 bis 2011.53 Der Bericht hebt Folgendes hervor: „Die Inhalte der Zeitungsartikel veranschaulichen die Tendenz, Snus in der norwegischen Gesellschaft zu normalisieren. Obwohl mehrere der 52 http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/com_2012_788_ia_en.pdf , siehe Seiten 10 und 11 Sæbø and Tokle (2014), Norske avisers dekning av snus 2002–2011 – En innholdsanalyse, Sirus-Bericht Nr. 2/2014: http://www.sirus.no/wp-content/uploads/2014/12/sirusrap.2.14.pdf 53 Artikel in neutralem oder sogar negativem Ton gehalten waren, können sie bei der Förderung von Snus in einem Land wie Norwegen, wo Tabakwerbung verboten ist, doch eine bedeutende Rolle spielen.“ Das Ministerium vertritt die Meinung, dass die vorgeschlagenen Vorschriften auch auf Snus angewendet werden sollten. Der Anstieg des Snuskonsums unter jungen Frauen hat auch zu einem weiteren Problem geführt: Der zunehmenden Verwendung von Snus während der Schwangerschaft. Die gesundheitsschädlichen Auswirkungen des Snuskonsums unter den Mitgliedern dieser Gruppe ist eines der Themen, die das Institut für Öffentliche Gesundheit in seiner Beurteilung von Gesundheitsrisiken (veröffentlicht 2014) besonders betont. Auch wenn Snus verglichen mit zu rauchenden Tabakerzeugnissen weniger Gesundheitsrisiken mit sich bringt, ist das Ministerium der Ansicht, dass die gesundheitlichen Risiken des Snuskonsums, insbesondere bei jungen Menschen, nicht hauptsächlich mit den gesundheitlichen Gefahren des Rauchens verglichen werden sollten, sondern mit dem Risikolevel von Nichtrauchern. Informationen über Tabakerzeugnisse und die verschiedenen Gesundheitsrisiken sollten über andere Kanäle als diejenigen bereitgestellt werden, die für die Einführung differenzierter Verordnungen zur standardisierten Tabakverpackung genutzt werden. Da die vorgeschlagenen Vorschriften nicht den Verkauf von Tabak untersagen, werden auf dem Markt immer noch unterschiedliche Tabakerzeugnisse verfügbar sein. Tabakkonsumenten werden auch weiterhin die Gelegenheit haben, das von ihnen bevorzugte Tabakerzeugnis auszuwählen, und es steht ihnen frei, die mit ihrer Wahl verbundenen Risiken zu berücksichtigen. Das Ministerium vertritt die Ansicht, dass die Argumente für eine Differenzierung der Produkte nicht ausreichend stark sind, und schlägt vor, dass die Rechtsvorschrift für alle Tabakerzeugnisse gelten solle. Dies steht auch im Einklang mit dem FCTC, in dem festgelegt ist, dass die Vertragsparteien Maßnahmen ergreifen müssen, um Menschen vom Rauchereinstieg abzuhalten, um sie zum Aufhören zu ermutigen und dabei zu unterstützen, und um den Konsum aller Arten von Tabak zu verringern. Es ist wichtig, dass die vorgeschlagenen Vorschriften auf alle Tabakerzeugnisse Anwendung finden sollten, um die wirkungsvolle Umsetzung und Überwachung der vorgeschlagenen Vorschriften zu gewährleisten. Eine einheitliche Regelung wird zudem die Überwachung erleichtern, da Unterscheidungsprobleme zwischen Zigaretten, Zigarren und Zigarillos sowie anderen Tabakerzeugnissen vermieden werden. 3.6 Öffentliche Meinung In Dezember 2014 und im Januar 2015 führte Sirus im Auftrag des Ministeriums eine Meinungsumfrage durch, die sich mit der öffentlichen Unterstützung für mehrere Tabakvorschriften beschäftigte.54 Wie aus der Umfrage hervorgeht, unterstützt ca. ein Drittel 54 Sirus, Befolkningens oppslutning om eksisterende og potensielle tobakkspolitiske reguleringer, med særlig vekt på tiltak for nøytral innpakking, Bericht für das Ministerium für Gesundheit und Pflege, 3. Februar 2015. Die Umfrage wurde von IPSOS MMI durchgeführt, Strichprobenumfang: 5.543 Personen im Alter von 15 - 90 Jahren. der Bevölkerung eine standardisierte Tabakverpackung (37 % für zu rauchende Tabakerzeugnisse und 33 % für Snus). Bei den Tabakkonsumenten ist die Ablehnung am größten. Es ist wichtig, daran zu erinnern, dass die Studie vor dem öffentlichen Vorschlag der Maßnahme durchgeführt wurde Die Gründe für die Maßnahme waren noch nicht in der Öffentlichkeit diskutiert worden und demzufolge wenig bekannt. Darüberhinaus zeigt die Umfrage, dass viele Menschen ebenfalls der Ansicht sind, dass das Design von Tabakkverpackungen sehr wahrscheinlich mit dem Zweck entwickelt wurde, auf junge Menschan anziehend zu wirken. Dies gilt noch mehr für Snuspackungen als für Zigarettenpackungen (37 % für Zigaretten und 49 % für Snus). Viele Menschen stimmen der Behauptung zu, dass die Tabakindustrie versucht, das Werbeverbot durch den Einsatz von Produktplatzierung zu umgehen. Fast die Hälfte der Bevölkerung hält dies für eine Tatsache (49 %). Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Unterstützung für gesundheitspolitische Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs im Laufe der Zeit tendenziell steigt. 2003, bevor die Rechtsvorschrift für rauchfreie Bars und Restaurants eingeführt wurde, unterstützten nur 23 % der täglichen Raucher diese Initiative. Diese Unterstützung stieg bis 2010 auf 69 %. Inzwischen hat die Unterstützung der Bevölkerung für diese Maßnahme 90 % erreicht. 2010, kurz nach Einführung des Auslageverbots, unterstützten es 50 % der Bevölkerung, einschließlich 22 % der täglichen Raucher. Bis 2014 stieg die Unterstützung durch die Bevölkerung auf 67 % an, wiederum einschließlich 36 % der täglichen Raucher. Meinungsumfragen aus England zeigen, dass die Unterstützung für standardisierte Tabakverpackung von 42 % im Jahr 2008 auf 72 % im Jahr 2015 gestiegen ist.55,56 In Australien unterstützten 28 % der Raucher die Initiative, bevor das Gesetz verabschiedet wurde. Zwei Jahre später war der prozentuale Anteil der Unterstützer auf 49 % gestiegen.57 3.7 Norwegens internationale rechtliche Verpflichtungen im Bereich des Handelsrechts, des Marken- und Geschmacksmusterrechts, der norwegischen Verfassung und der EMRK 3.7.1 EWR- und EU-Recht 55 ICM-Umfrage, in Auftrag gegeben vom Britischen Gesundheitsministerium, durchgeführt im Oktober 2008. Stichprobenumfang: 2.606 Menschen über 18 Jahren in England. Sie wurden gefragt: „Wenn nachgewiesen wäre, dass jede der folgenden Maßnahmen Jugendliche davon abhalten würde, mit dem Rauchen anzufangen, in welchem Umfang würden Sie dann jede der folgenden Maßnahmen unterstützen oder ablehnen: Den Verkauf von Zigaretten in neutralen Packungen ohne Logo oder Farbgestaltung.“ 56 YouGov-Umfrage, in Auftrag gegeben von Cancer Research UK, durchgeführt im Januar 2015. Stichprobenumfang: 1.834 Personen über 18 Jahren; https://d25d2506sfb94s.cloudfront.net/cumulus_uploads/document/w3wqzsegsk/CancerResearchResults_15011 4_smoking_Website.pdf 57 Swift et al, Australian smokers’ support for plain or standardised packs before and after implementation: findings from the ITC Four Country Survey, [Unterstützung der australischen Raucher für neutrale oder standardisierte Verpackungen vor und nach der Umsetzung: Ergebnisse aus der ITC Four Country-Umfrage], Tob Control doi:10.1136/tobaccocontrol-2014-051880: http://tobaccocontrol.bmj.com/content/early/2014/10/27/tobaccocontrol-2014-051880 Die Richtlinie 2014/40/EU über Tabakerzeugnisse reguliert die standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen nicht unmittelbar, aber Artikel 24 Absatz 2, vgl. Erwägungsgrund 53 der Präambel, legt fest, dass die Richtlinie Mitgliedstaaten nicht an der Einführung einer solchen Maßnahme hindert, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt und im Hinblick auf das Ziel angemessen ist, und weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellt. In Bezug auf die Auslegung von Artikel 24 Absatz 2 haben sich Fragen ergeben, aber das Ministerium ist der Meinung, dass die Richtlinie die Einführung von nationalen Rechtsvorschriften zur standardisierten Verpackung von Tabak nicht beschränkt. Die Rechtmäßigkeit hängt von den gesundheitlichen Auswirkungen der Maßnahme ab, insbesondere davon, ob sie aus Gründen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden kann, und ob sie in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Ziel steht. Diese in Artikel 24 Absatz 2 aufgeführten Bedingungen sind im Sinne des Prinzips des freien Warenverkehrs und der Beschränkungen des Warenverkehrs zu verstehen, die aus Gründen des Gesundheitsschutzes und gemäß Artikel 11 und 13 des EWR-Abkommens angemessen oder notwendig sein können. Das EWR-Abkommen enthält Verbote zu Maßnahmen, die den freien Warenverkehr verhindern oder einschränken. Die Einführung von standardisierten Tabakverpackungen und Tabakerzeugnissen stellt eine Produktanforderung dar, und das Ministerium ist der Ansicht, dass dieser Vorschlag unter Artikel 11 des EWR-Abkommens fällt, der mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung untersagt. Dann lautet die Frage, ob die Maßnahme nach Artikel 13 des EWR-Abkommens gerechtfertigt ist. Der Zweck der standardisierten Verpackung von Tabak ist es, alle Tabakerzeugnisse für junge Menschen weniger attraktiv zu machen, die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu steigern und der gesellschaftlichen Normalität von Tabakkonsum entgegenzuwirken. Daher ist es zum Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt, was nach Artikel 13 ein legitimes Ziel darstellt. Die Maßnahme muss darüber hinaus auch als verhältnismäßig und erforderlich zum Erreichen der verfolgten Ziele erachtet werden. Das Ministerium ist der Auffassung, dass die Maßnahme angemessen ist, um die nachteiligen gesundheitlichen Auswirkungen des Tabakkonsums zu verringern, insbesondere, was die Verringerung der Anzahl Jugendlicher betrifft, die mit dem Tabakkonsum beginnen. Das Ziel der standardisierten Verpackung von Tabak besteht darin, Tabakerzeugnisse durch Einschränkung der Werbewirkung weniger attraktiv zu machen, die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu erhöhen, und das Risiko zu minimieren, dass die Verpackungsgestaltung zu falschen Vorstellungen über die Gefahren des Tabakkonsums führt. Es wird davon ausgegangen, dass die Maßnahme bei Erwachsenen einen mäßigen Effekt auf das Rauchen hat, und dass sie dazu beitragen wird, der gesellschaftlichen Normalität von Tabakkonsum und Tabakerzeugnissen entgegenzuwirken. Das Ministerium verweist auf die Faktenlage für den Vorschlag, erörtert im vorstehenden Abschnitt 3.4. Angesichts dieser Tatsachen ist das Ministerium der Auffassung, dass die Maßnahme angemessen ist, um diese Ziele zu erreichen. Die nächste Frage lautet, ob die standardisierte Verpackung von Tabak zum Erreichen der Ziele erforderlich ist, oder ob sie mit weniger restriktiven Maßnahmen ebenso effektiv erreicht werden können. In dieser Hinsicht muss betont werden, dass Norwegen im Bereich der Eindämmung des Tabakgebrauchs seit Jahrzehnten über ein besonders hohes Schutzniveau verfügt, wobei neben umfassenden Rechtsvorschriften zur Eindämmung des Tabakgebrauchs auch weitere Maßnahmen bestehen, bislang wurde jedoch der Regulierung von Tabakverpackungen oder Erzeugnissen selbst nur sehr wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums sieht als langfristiges Ziel der norwegischen Tabakpolitik vor, zu einer tabakfreien Gesellschaft zu werden. Das Ministerium ist der Auffassung, dass der Vorschlag für die standardisierte Verpackung von Tabak ein wichtiges Element in einem umfassenden Maßnahmenkatalog ist, dessen Ziel lautet, die schädlichen Auswirkungen des Tabakkonsums zu verringern und zu vermeiden. Dieser Vorschlag ist nicht als Alternative zu anderen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums zu verstehen, sondern eher als deren Ergänzung. Die Maßnahmen sollen einander ergänzen und im Laufe der Zeit langfristige Ziele erreichen. Ein bedeutendes Ziel für die Regierung ist es, zu gewährleisten, dass so wenig wie möglich Jugendliche mit dem Rauchen oder dem Snuskonsum anfangen, und auf diese Weise zukünftige Tabaksucht zu verhindern. Diese Maßnahme zielt insbesondere auf Tabakverpackungen als Mittel zur Werbung nach dem Verkauf der Verpackung ab, d. h. wie oft Zigarettenpackungen nach dem Verkauf sichtbar sind, vgl. vorstehenden Abschnitt 3.2, vorletzter Absatz. Die Verringerung der Werbewirkung von Tabakverpackungen wird ein ganz wesentlicher Punkt sein, im Hinblick auf das Nichtvorhandensein von Werbung und als ein Bestandteil des Prozesses, mit dem der gesellschaftlichen Normalität von Tabak entgegengewirkt wird. Dies wird auch die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise erhöhen. Das Ministerium ist der Ansicht, dass es keine anderen Maßnahmen gibt, die eine vergleichbare Wirkung auf all die Ziele haben, die standardisierte Tabakverpackung rechtfertigen. 3.7.2 WTO-Abkommen Die Welthandelsorganisation (WTO) ist die einzige internationale Organisation, die den Handel zwischen den Staaten reguliert. Norwegen ist Mitglied, seit die Organisation 1995 gegründet wurde. Die Mitgliedschaft beinhaltet eine Verpflichtung, vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen, die sich aus grenzüberschreitendem Handel ergeben. Diese Verpflichtungen ergänzen die Verpflichtung, den freien Warenverkehr innerhalb des EWR zu gewährleisten. Ein Verstoß gegen diese Vorschriften kann zu Gegenmaßnahmen führen, die andere Mitglieder über das Streitbeilegungsgremium (Dispute Settlement Body) erwirken. Die WTO-Abkommen umfassen Waren, Dienstleistungen und geistiges Eigentum. Zu den Bestimmungen, die bezüglich einer standardisierten Tabakverpackung berücksichtigt werden müssen, gehören das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) 58und das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT)59. Fünf Länder (Kuba, die Dominikanische Republik, Indonesien, Honduras und die Ukraine) haben beim Streitbeilegungsgremium der WTO Beschwerden gegen die australische Maßnahme zur standardisierten Verpackung eingelegt, in denen sie sich auf auf Verstöße gegen verschiedene Bestimmungen der WTO-Abkommen berufen. Norwegen ist eine dritte Partei in diesen Fällen. Nach einer Prüfung der relevanten Bestimmungen kommt das Ministerium zu dem Schluss, dass der Vorschlag gegen keines der WTO-Abkommen verstößt. 3.7.3 Marken- und Geschmacksmusterrecht Der Vorschlag für die standardisierte Verpackung von Tabak wird sich auf die Möglichkeiten der Tabakhersteller auswirken, individuelle Warenzeichen, Logos, Symbole und andere Bilder oder Farbgebungen auf ihren Produktverpackungen einzusetzen. Dabei kann es sich um einen Aspekt des geistigen Eigentums des jeweiligen Herstellers handeln, demzufolge muss der Vorschlag im Hinblick auf die Verpflichtungen Norwegens im Bereich Marken und Geschmacksmuster geprüft werden. Einer der wichtigsten Einwände gegen die Einführung der standardisierten Tabakverpackung war, dass sie in die Rechte der Tabakhersteller eingreift, ihre Warenzeichen oder ihre Designs auf den Tabakverpackungen zu verwenden. Diese Art der Argumentation setzt voraus, dass das Marken- und Geschmacksmusterrecht den Rechteinhabern ein positives Recht zur Nutzung ihrer Warenzeichen oder Designs einräumt. Ein weiterer Einwand war, dass die standardisierte Tabakverpackung das Hauptziel der Verwendung von Warenzeichen als eine Garantie für die kommerzielle Herkunft eines Produktes (die sogenannte „Hauptfunktion“) schwächen könnte. In Norwegen sind Warenzeichen auch durch das Markengesetz vom 26. März 2010, Nr. 8, reguliert. Abschnitt 1 definiert ein Markenrecht als ein „ausschließliches Recht zur Nutzung einer Marke als ein Unterscheidungsmerkmal für Waren oder Dienstleistungen in einem industriellen oder gewerblichen Unternehmen“. Mit dem Markengesetz wird die Richtlinie 2008/95/EG über die Marken umgesetzt. Artikel 5 der Richtlinie, der in Abschnitt 4 des Markengesetzes umgesetzt wird, gewährt dem Inhaber ein ausschließliches Recht, das es ihm gestattet, Dritten zu verbieten, ein mit der Marke identisches Zeichen oder ein Zeichen, bei dem Verwechslungsgefahr mit der Marke besteht, zu benutzen. Diese Bestimmung gewährt dem Markeninhaber ein sogenanntes negatives Recht, in dem Sinne, dass er anderen unter 58 Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS): http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/27-trips_01_e.htm. 59 Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT): http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/17tbt_e.htm. bestimmten Bedingungen die Durchführung bestimmter Maßnahmen untersagen kann, die das Markenrecht verletzen können. Das Ministerium hält es für eindeutig, dass der Markeninhaber demzufolge einen zivilrechtlichen Anspruch hat, die Marke als Einziger zu nutzen, nicht aber ein positives Recht, die Marke unter allen beliebigen Umständen zu nutzen. Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie über die Marken und Abschnitt 4 des Markengesetzes sind parallel zu Artikel 16 Absatz 1 des TRIPS-Übereinkommens. Gemäß diesen Bestimmungen sind die Rechte des Markeninhabers auf ein negatives Recht beschränkt. Das Ministerium ist daher der Ansicht, dass weder die Richtlinie über die Marken noch TRIPS dem Markeninhaber ein positives Recht einräumen, das durch die Einführung nationaler Rechtsvorschriften zur standardisierten Verpackung von Tabak verletzt werden könnte. Geschmacksmusterrechte werden in Norwegen durch das Geschmacksmustergesetz vom 14. März 2003, Nr. 15, reguliert, mit dem auch die Richtlinie 98/71/EG über den rechtlichen Schutz von Mustern und Modellen umgesetzt wird. Artikel 12 der Richtlinie, umgesetzt im Abschnitt 9 des Geschmacksmustergesetzes, legt fest, dass ein Recht aus einem Muster beinhaltet, dass Dritten die Nutzung des Muster ohne die Zustimmung des Rechteinhabers verboten ist. Ein Recht an einem Muster ist, ähnlich wie ein Recht an einem Warenzeichen, ein zivilrechtlicher Unterlassungsanspruch: Der Rechteinhaber kann anderen das Recht an der Nutzung seines Musters auf spezifische Art und Weise verweigern. Die einem Entwickler zuerkannten Rechte gemäß TRIPS Artikel 26 sind ebenfalls auf das Recht beschränkt, Dritten die Nutzung des Musters zu untersagen, was es zu einem negativen Recht macht. Selbst wenn sich nationale Rechtsvorschriften zur standardisierten Verpackung von Tabak nicht direkt auf die Rechte des Markeninhabers infolge der Markeneintragung auswirken, so kann die Maßnahme doch den Hauptzweck für die Verwendung einer Marke unterminieren: Die Garantie, dass der Verbraucher die kommerzielle Herkunft eines Produktes kennen wird. In diesem Fall würde sich die Unterminierung aus dem möglichen Risiko ergeben, dass die standardisierte Tabakverpackung zu Verwechslungen führen kann, da die Standardisierung von Verpackung sowie Anbringung von Warenzeichen und Marken die Unterscheidung verschiedener Erzeugnisse erschweren würde. Dies kann dann zu einem Verstoß gegen die grundlegende Funktion führen, vgl. auch Artikel 5 Absatz 1b der Richtlinie über die Marken und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b des Markengesetzes, wobei angeführt wird, dass ein Markeninhaber dazu berechtigt ist, die Benutzung eines Zeichens zu verbieten, wenn wegen der Identität oder der Ähnlichkeit des Zeichens mit der Marke und der Identität oder Ähnlichkeit der durch die Marke und das Zeichen erfassten Waren oder Dienstleistungen die Gefahr von Verwechslungen besteht. Die standardisierte Tabakverpackung impliziert, dass die Herkunft der Waren nicht mehr mit einem Warenzeichen angezeigt wird. Dennoch wird der Verbraucher wie bislang über die Warenherkunft informiert sein, da diese Information auf die Verpackung aufgedruckt werden wird. Solange sich die Angaben zu Hersteller und Produktname auf der Verpackung befinden, wird es nicht schwer sein, die Herkunft der verschiedenen Erzeugnisse in Erfahrung zu bringen. Artikel 10b der Pariser Übereinkunft enthält eine ähnliche Regelung, deren Zweck die Verhinderung unlauteren Wettbewerbs zwischen gewerblichen Unternehmen ist. Die vorgeschlagenen Vorschriften werden zu gleichen Bedingungen für alle gelten, und demzufolge kein Ungleichgewicht in den Wettbewerbschancen der Tabakhersteller oder in den Beziehungen der Wettbewerber untereinander verursachen. In Anbetracht dessen vertritt das Ministerium die Meinung, dass das mögliche Verwechslungsrisiko, das sich daraus ergibt, dass die Hersteller ihr Warenzeichen nicht auf der Tabakverpackung anbringen dürfen, nicht dergestalt beschaffen ist, dass die Vorschriften Fragen hinsichtlich des Zwecks des Markenrechts oder dessen grundlegender Funktion oder des Verbots des unlauteren Wettbewerbs zwischen gewerblichen Unternehmen aufwerfen. 3.7.4 Die norwegischen Verfassung und die EMRK Das Ministerium hat den Vorschlag für die standardisierte Verpackung von Tabak auch in Bezug auf die norwegische Verfassung und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) geprüft. Artikel 97 der Verfassung gewährleistet einen gewissen Schutz gegen eine Rückwirkung neuer Rechtsvorschriften auf bestehende. Es könnte behauptet werden, dass die standardisierte Verpackung von Tabak in das erworbene Markenrecht der Tabakhersteller eingreift. Ein Rechteinhaber muss ein Eingreifen der Legislative allerdings grundsätzlich hinnehmen. Der Oberste Gerichtshof hat erklärt, dass ein Eingreifen nur in Fällen, in denen ein Eingreifen in erworbene Rechte eine „eindeutig unangemessene oder unlautere“ Wirkung hat, gemäß Artikel 97 der Verfassung verboten ist, vgl. Rechtssache 1996 S. 1415 Borthen. Verfassungsmäßiger Schutz hängt von einem Ausgleich der Erwägungen für diejenigen ab, die durch ein Eingreifen beeinflusst werden, und derjenigen gesellschaftlichen Erwägungen, die der Maßnahme zugrunde liegen. Ferner ist zu berücksichtigen, ob die Maßnahme für den Schutz der relevanten Interessen der Gesellschaft notwendig und vertretbar ist. Der Vorschlag für die standardisierte Verpackung von Tabak ist in der Notwendigkeit begründet, das besonders starke und berechtigte gesellschaftliche Interesse des Schutzes der öffentlichen Gesundheit zu schützen. Diese Bestimmungen werden in einem Bereich mit bereits umfangreichen Vorschriften eingeführt, in dem zudem mit weiteren Maßnahmen gerechnet werden muss, und in dem die Erwartungen von Rechteinhabern und die Erwägung ihrer Erfordernisse daher etwas eingeschränkt sind. Das Ministerium ist der Auffassung, dass der mögliche rückwirkende Aspekt der vorgeschlagenen Rechtsvorschriften nicht „eindeutig unangemessen oder unlauter“ ist und daher nicht im Widerspruch zu Artikel 97 der Verfassung steht. Artikel 105 der Verfassung legt fest, dass eine Person, die zur Aufgabe ihres „Eigentums“ gezwungen wird, eine „vollständige Entschädigung“ für den aus dieser Aufgabe erfolgten finanziellen Verlust beanspruchen kann. Es ist eindeutig, dass die Auferlegung einer standardisierten Verpackung von Tabak keine wie in Artikel 105 der Verfassung beschriebene Aufgabe von Eigentum darstellt, da sie nur staatliche Beschränkungen bei der Verwendung von Warenzeichen zur Folge hat. Es könnte die Frage aufkommen, ob Rechte des geistigen Eigentums unter den Begriff „Eigentum“ in Artikel 1 Protokoll 1 der EMRK fallen, die den Schutz von Eigentumsrechten vorsieht. Das Ministerium stellt fest, dass, sollten die vorgeschlagenen Beschränkungen in der Verwendung von Warenzeichen als Eingreifen gemäß der Bestimmungen gesehen werden, dies trotzdem noch als rechtmäßig erachtet werden würde, da es eine legitime Zielstellung hat und den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit genügt, so es keinen unverhältnismäßigen Eingriff beinhaltet. Artikel 100 der Verfassung legt das Recht der Meinungsfreiheit fest. Das Ministerium hat überprüft, ob eine standardisierte Verpackung von Tabak im Widerspruch zu dieser Bestimmung stehen würde, da sie das Recht der Tabakhersteller auf die Freiheit kommerzieller Ausdrucksmöglichkeiten einschränken würde. Die kommerzielle Ausdrucksmöglichkeit wird als außerhalb des Kernbereichs der Bestimmung zur Meinungsfreiheit liegend erachtet. In der Praxis können die Gesetzgeber die kommerzielle Ausdrucksmöglichkeit einschränken, sofern zwingende gesellschaftliche Interessen bestehen, die dies erforderlich machen. Dies umfasst die bestehenden Verbote für Tabak- und Alkoholwerbung. Die zugrunde liegende Prämisse lautet, dass die kommerzielle Ausdrucksmöglichkeit in Form von Werbung für Waren und Dienstleistungen, die als schädlich für die Gesellschaft befunden wurden, nicht denselben verfassungsmäßigen Schutz verdienen wie politische, religiöse, moralische und kulturelle Ausdrucksmöglichkeiten. Artikel 100 Absatz 2 und 3 der Verfassung besagt, dass eine Prüfung der verschiedenen Interessen unerlässlich ist. Mit dem Zweck des Eingreifens muss das Eingreifen gerechtfertigt werden können. Die Interessen der Tabakindustrie bezüglich der Bewerbung ihrer Produkte können nicht als ebenso wichtig erachtet werden wie das Ziel, den Tabakkonsum Jugendlicher zu verringern und dadurch gesundheitsschädigende Auswirkungen des Tabakkonsums zu verhindern. In dieser Prüfung wiegt die Erwägung der öffentlichen Gesundheit schwerer als die Erwägung der Interessen der Industrie, ihre Umsatzerlöse eines außerordentlich schädlichen Produkts zu steigern. Das Ministerium kommt daher zu dem Schluss, dass eine standardisierte Tabakverpackung nicht im Widerspruch zu Artikel 100 der Verfassung steht. Eine ähnliche Einschätzung wird gemäß Artikel 10 Absatz 2 der EMRK gelten. 3.8 Die Vorschläge des Ministeriums Das Ministerium schlägt die Einführung einer standardisierten Verpackung von Tabak sowie weitere Veränderungen bezüglich der Kennzeichnung und der Gestaltung von Tabakverpackungen, Tabakerzeugnissen, Tabakersatzstoffen und Raucherbedarf vor. Diese Vorschläge sind in der Notwendigkeit begründet, nicht nur, aber vor allem Jugendliche vom Tabakkonsum abzuhalten, indem Tabakerzeugnisse weniger attraktiv gestaltet werden. Das Ministerium hält es für inakzeptabel, dass eine solch hohe Anzahl von Kindern und Jugendlichen mit dem Tabakkonsum beginnt. Wenn wir unser Ziel einer tabakfreien Generation sowie das langfristige Ziel einer tabakfreien Gesellschaft erreichen wollen, ist es unumgänglich, die Attraktivität einzuschränken, die Tabakerzeugnisse für Kinder und Jugendliche ausstrahlt. Das Ministerium hält es für angemessen, dass die primäre Rechtsvorschrift und die Verordnungen zu einem großen Teil an den Regelungen des Vereinigten Königreichs und Irlands ausgerichtet sind. Das Ministerium erbittet Anregungen bezüglich der vorgeschlagenen Gesetzgebung. Das Ministerium hat die umfangreichen Verbraucherumfragen ausgewertet, auf deren Grundlage die Farbgebung für die Tabakverpackungen in Australien (Pantone 448 C) ausgewählt wurde. Sie kommt zu dem Schluss, dass ausreichend Dokumentationsmaterial vorliegt, um erkennen zu lassen, dass die ausgewählte Farbe zum Erreichen der verfolgten Ziele beitragen wird. Wir schlagen daher vor, diese Farbe auch in Norwegen zu verwenden. England und Irland haben sich ebenfalls für diese Farbe entschieden. Vorgeschlagen wird eine neue Bestimmung für das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums, Artikel 30 Absatz 1; bezüglich der ausführlicheren Bestimmungen wird jedoch vorgeschlagen, diese in die Kennzeichnungsverordnung aufzunehmen. Artikel 30 des Gesetzes würde eine Rechtsgrundlage für die Standardisierung von Tabakverpackungen und Tabakerzeugnissen in Bezug auf Farbgebung, Form, Größe, Material, Kennzeichnung, Öffnungsmechanismus und weitere Gestaltungselemente bieten. Das Ministerium schlägt vor, dass die neue Bestimmung auf alle Tabakerzeugnisse Anwendung finden sollte. Die Politik zur Eindämmung des Tabakkonsums bietet dafür wichtige Gründe, und es ist unerlässlich, wenn wir das langfristige Ziel tabakfreie Gesellschaft erreichen wollen. Die Empfehlungen für standardisierte Tabakverpackungen, die in den Leitlinien zu den FCTC-Artikeln 11 und 13 gegeben werden, beziehen sich ebenfalls auf alle Tabakerzeugnisse. Die Verordnungsentwürfe werden zudem auf Tabakerzeugnisse in sämtlichen Verkaufsbereichen einschließlich steuerbefreite Verkäufe und Tabakfachgeschäfte angewendet. Zudem wird gemäß Artikel 30 Absatz 1 letzter Satz eine gesetzliche Ermächtigung für das Ministerium vorgeschlagen, die es zur Einführung von Verordnungen zur Standardisierung der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakersatzstoffen und Raucherbedarf einschließlich Kräuterzigaretten, Filter und Behältnisse für die Nutzung mit Drehtabak berechtigt. Verordnungen für Tabakersatzstoffe werden zu diesem Zeitpunkt nicht vorgeschlagen, da diesbezügliche Verordnungen weitere vorherige Evaluierungen erfordern. Es wird vorgeschlagen, dass der zweite und dritte Absatz des bisherigen Artikels 30 aufgehoben werden sollten. Die Bestimmung enthält das Verbot einer Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen, die suggeriert, dass ein Erzeugnis weniger gefährlich sein könnte als ein anderes, sowie das Verbot einer Bereitstellung von Informationen über Gesundheitsrisiken durch den Hersteller. Das Ministerium hält diese Bestimmungen infolge der neuen Standardisierungsbestimmungen für überflüssig. Der bestehende zweite Absatz wird ersetzt durch den Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b. Ferner wird vorgeschlagen, die Kennzeichnungsverordnung Artikel 9, zweiter und dritter Punkt, über eine Ausnahme zur verbindlichen Kennzeichnung und Standardisierung für das Kontingent für zollfreie Einfuhr, Reisegepäck und Geschenke, in das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums Artikel 30 Absatz 3 (neu) zu übertragen. Dies ist eine rein technische Änderung. Der neue Verordnungsentwurf der Kennzeichnungsverordnung enthält ausführliche Spezifikationen zur zulässigen Farbe und Oberfläche für alle Tabakerzeugnisse sowie die Vorschriften zu Oberflächen, Innenlagen, Verpackungsmaterial, Einlagen, Laschen und Siegeln, Barcodes, Kalibrierzeichen und sich nach dem Verkauf verändernden Verpackungselementen (siehe Kapitel IV). Zudem werden neben besonderen Anforderungen für Material, Größe, Form und Öffnungsmechanismen für Tabakpackungen (siehe Kapitel V) auch Vorschriften zur zulässigen Beschriftung mit Marken und Variantennamen sowie Herstellerinformationen (siehe Kapitel VI) vorgeschlagen. Vorschriften zur Beschriftung von Tabakverpackungen mit der Angabe von Inhalt und Gewicht werden in Kapitel VII vorgeschlagen, und bestimmte Tabakerzeugnisse sind hinsichtlich Papier, Farbe und Kennzeichnung mit Marken und Variantennamen zu standardisieren, vgl. Kapitel VIII der Kennzeichnungsverordnung. Eine Beschriftung mit Marke und Variantenname auf Zigarettenverpackungen ist im Vereinigten Königreich zulässig, nicht jedoch in Australien. Das Ministerium hat die gleichen Bestimmungen wie im Vereinigten Königreich vorgeschlagen, bittet zu diesem Thema jedoch um Feedback. Das Ministerium schlägt ferner die Umsetzung von zwei Bestimmungen der neuen EURichtlinie für Tabakerzeugnisse (2014/40/EU, nachfolgend TPD) vor, da diese eng mit der Rechtsvorschrift zur standardisierten Verpackung von Tabak verbunden sind. TPD Artikel 13 umfasst bestimmte Aspekte des Erscheinungsbilds der Erzeugnisse und ein Verbot von irreführenden Elementen. Es wird vorgeschlagen, diesen Artikel im Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 24 umzusetzen. Untersuchungen zeigen, dass Tabakerzeugnisse oder deren Verpackung Verbraucher, insbesondere Jugendliche, zu der irrigen Annahme verleiten können, dass manche Erzeugnisse weniger schädlich seien. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn bestimmte Namen, Abbildungen und Zeichen oder Begriffe bzw. Eigenschaften einschließlich „teerarm“, „leicht“, „mild“, „natürlich“, „bio“, „ohne Zusätze“ oder „schlank“ eingesetzt werden. Zu weiteren irreführenden Elementen können Einlagen oder weitere zusätzliche Materialien wie Aufkleber, Rubbelbilder und Hüllen oder die Form des Tabakerzeugnisses selbst gehören. Die Richtlinie stellt ebenfalls fest, dass bestimmte Verpackungen den Verbraucher auch insofern irreführen können, indem sie den Eindruck erwecken, das Erzeugnis würde Vorteile wie Gewichtsabnahme, Sex-Appeal, sozialen Status, gesellschaftliches Leben oder Eigenschaften wie Weiblichkeit, Männlichkeit oder Eleganz bieten. Solche Gestaltungen sollen den Tabakkonsum - insbesondere für Jugendliche - attraktiver und reizvoller erscheinen lassen. Zudem verringern sie die Wirkung der gesundheitsbezogenen Warnhinweise. Das Ministerium schlägt vor, den derzeitigen Artikel 6 der Werbeverordnung aufzuheben. Diese Bestimmung umfasst ein Verbot außergewöhnlicher Designs oder Aufmachungen von Tabakverpackungen und wird als überflüssig betrachtet. Gleiches gilt für den Artikel 17 der Kennzeichnungsverordnung über das Verbot irreführender Produktbeschreibungen. Dabei handelt es sich um eine Wiederholung von Artikel 30 Absatz 3 des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums. Ferner wird vorgeschlagen, Artikel 20 der Kennzeichnungsverordnung aufzuheben, der die Genehmigung für die Direktion für Gesundheit behandelt, Ausnahmegenehmigungen bezüglich der Bestimmungen zu gewähren. Soweit dem Ministerium bekannt ist, wurde diese Bestimmung nie angewendet, und da viele der regulatorischen Anforderungen auf den TPD beruhen, hält das Ministerium eine solche Ausnahmeregelung für unangemessen. TPD Artikel 14 reguliert Aufmachung und Inhalt von Zigarettenpackungen und Drehtabakverpackungen. Zudem wird festgelegt, dass Zigarettenpackungen quaderförmig sein und mindestens 20 Zigaretten enthalten müssen. Material und Öffnungsmechanismus der Packungen werden ebenfalls spezifiziert. Das Verbot von Zigarettenpackungen mit einem Inhalt von weniger als 20 Zigaretten wird gegenwärtig durch das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums Artikel 33 Absatz 1 geregelt. Es wird jedoch vorgeschlagen, dies in den Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 33 Absatz 1 aufzunehmen. Dies ist eine rein technische Änderung. Ferner wird vorgeschlagen, die Anforderungen für Material, Form und Öffnungsmechanismus für Zigaretten im Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 26 umzusetzen. TPD Artikel 14 regelt außerdem Form und Mindestgewicht von Drehtabakverpackungen. Es wird vorgeschlagen, dies im Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 27 Absatz 1 (Form und Größe) und Artikel 33 Absatz 2 (Mindestgewicht) umzusetzen. Zudem wird vorgeschlagen, TPD Artikel 9.3 Absatz 3 über die Mindestgröße der Seitenflächen von Kappenschachteln mit Klappdeckel im Entwurf der Kennzeichnungsverordnung Artikel 26 Absatz 3, und über Drehtabak in Artikel 27 Absatz 2 umzusetzen. 2015 wird sich das Ministerium mit einer separaten Konsultation zur Umsetzung der übrigen Bestandteile der TPD zurückmelden. Das Ministerium schlägt vor, Snusdosen im Hinblick auf Form und Material zu standardisieren, vgl. Verordnungsentwurf Artikel 28. In den vergangenen Jahren wurde eine Reihe von Snuserzeugnissen mit außergewöhnlichem Design auf den Markt gebracht, was die Anziehungskraft, die diese Erzeugnisse für Jugendliche ausstrahlen, noch erhöht hat. Das Ministerium hat daher beschlossen, dass eine standardisierte Verpackung insbesondere für diese Erzeugnisse unerlässlich ist. Das Ministerium schlägt vor, dass Snusdosen mit einem einheitlichen, flachen Deckel auszustatten sind, was bedeutet, dass es nicht mehr möglich sein wird, einen zusätzlichen Deckel auf den Deckel der Snusdose zu setzen oder weitere Gestaltungselemente zu integrieren, mit denen die Anziehungskraft für Jugendliche gesteigert wird. Darüber hinaus gibt es Snusdosen und Snus-Portionsbeutelchen verschiedener Größe und Art, z. B. schmal, lang, mini, max, vorgebacken etc. Wir erbitten Anregungen dazu, ob eine weitere Standardisierung von Snusdusen sowie Snus-Portionsgrößen erforderlich ist. Ferner erbitten wir Anregungen dazu, ob eine weitere Regulierung der Dosen erforderlich ist, z. B. dahingehend, ob gerade Kanten verbindlich sein sollten. Zudem erbitten wir Anregungen dazu, ob andere Arten von Tabak in Bezug auf Form und Material standardisiert werden sollten, und wenn ja, auf welche Weise. Dies würde u. a. Zigarillos, Zigarrenhülsen, Pfeifentabak, Kautabak, trockenen Snus und weitere, nicht zum Rauchen bestimmte Tabakerzeugnisse betreffen. Des Weiteren erbitten wir Anregungen dazu, ob Zigarren beim Einzelverkauf in Zigarrenhülsen verkauft werden sollten, vgl. Verordnungsentwurf Artikel 33 Absatz 3. Bestimmungen über die Angabe der Anzahl der Einheiten in Verpackungen für Zigaretten, Zigarillos und Zigarren werden im Artikel 34 des Verordnungsentwurfs vorgeschlagen; die Beschriftung mit der Angabe von Gewicht und Inhalt bei Drehtabak, Snus, Kautabak und Pfeifentabak wird in Artikel 35 vorgeschlagen (einschließlich der Beschriftung der Verpackungen mit Beschreibung der Tabakart, z. B. „Snus“ und „Feinschnitt“. Das Ministerium erbittet Anregungen bezüglich des potentiellen Bedarfs an weiteren Arten der Kennzeichnung, z. B. „loser Snus“, „Portionssnus“, „Mini-Portion“, „trockener Snus“, „mindestens haltbar bis“, „gekühlt lagern“ etc. Darüber hinaus erbitten wir Anregungen dazu, ob es weitere Tabakarten gibt, die auf ähnliche Weise reguliert werden sollten. Das Ministerium ist der Ansicht, dass eine Übergangsfrist von einem Jahr ab Inkrafttreten der Tabakindustrie ausreichend Zeit zur Anpassung an die neuen Anforderungen ermöglicht. Im Vereinigten Königreich und in Irland wurde als Zeitpunkt des Inkrafttretens der 20. Mai 2016 vorgeschlagen, die vorgeschlagene Übergangsfrist beginnt am 20. Mai 2016 und endet am 20. Mai 2017. In diesem Zeitraum ist der Ausverkauf von Tabakerzeugnissen möglich, die entsprechend der geltenden Rechtsvorschriften gekennzeichnet sind. Das Ministerium betrachtet es als vorteilhaft, wenn die Vorschriften zur Standardisierung zum selben Zeitpunkt in Kraft treten wie die Gesetzgebung, mit der weitere Teile des TPD umgesetzt werden. Das Ministerium erbittet Anregungen bezüglich der Übergangsfrist. Das Ministerium ist der Ansicht dass die Vorschläge nicht im Widerspruch zu Norwegens Verpflichtungen im Rahmen des EWR-/EU-Rechts oder der WTO-Abkommen stehen. Da der Vorschlag auf die Verringerung der Raucherquote abzielt, kommt das Ministerium zu dem Schluss, dass der Vorschlag mit unseren rechtlichen Verpflichtungen im Rahmen der verschiedenen Handelsabkommen im Einklang steht. 3.9 Überwachung und Sanktionen Derzeit überwacht die Direktion für Gesundheit die Einhaltung des Werbeverbots und der Regelungen zur Kennzeichnung, vgl. Artikel 35 des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums. Das Ministerium schlägt vor, dass die Direktion für Gesundheit diese allgemeine Überwachungsfunktion auch für die neuen Vorschriften zur standardisierten Verpackung beibehalten sollte. Indessen arbeitet das Ministerium an Vorschlägen für ein neues kommunales Lizenzierungssystem für den Verkauf von Tabakerzeugnissen. Es wäre daher angebracht, die Gemeinden als örtliche Aufsichtsbehörden zu ermächtigen, sodass diese die Einhaltung der Verpackungsvorschriften gewährleisten können. Zu diesem Thema wird sich das Ministerium mit ausführlicheren Informationen und einer separaten Konsultation zurückmelden. Mit Artikel 36 des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums verfügt die Direktion über eine Rechtsgrundlage, um Sanktionen und Zwangsgelder im Falle von Verletzungen z. B. des Werbeverbots und der Kennzeichnungsverordnung zu verhängen. Ähnliche Sanktionen können bei einem Verstoß gegen die Anforderungen der standardisierten Verpackung verhängt werden. 3.10 Ermächtigung für Beschlagnahme und Vernichtung Das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums enthält derzeit keine Ermächtigung für das Konfiszieren und Vernichten von rechtswidrig eingeführten Tabakerzeugnissen etc. Im Falle einer rechtswidrigen Einfuhr stehen der Zollbehörde derzeit zwei optionale Verfahrensweisen zur Verfügung. Bei der ersten handelt es sich um die Konfiszierung und Meldung bei der Polizei gemäß Zollgesetz, Artikel 16-13. Sie bildet eine Rechtsgrundlage für die Zollbehörden, um Waren zu konfiszieren, die beschlagnahmt werden könnten. Dies gilt allerdings nur, wenn der begründete Verdacht besteht, dass ein strafbarer Verstoß gegen das Zollgesetz und seine Verordnungen vorliegt. Die andere ist eine Rücksendung der Wahren in ihr Herkunftsland. Die erste Option ist umständlich und erfordert erhebliche Ressourcen, und oft wird der Fall schlussendlich von der Polizei eingestellt. Die zweite Möglichkeit ist verfahrenstechnisch einfach, führt aber dazu, dass die Waren an den Absender zurückgeschickt werden, der die Waren anschließend wieder an den Käufer oder an andere Käufer in Norwegen senden kann. Durch Beschlagnahme und Vernichtung wird verhindert, dass die betreffenden Waren ein zweites Mal illegal nach Norwegen eingeführt werden. Auf dieser Grundlage schlägt das Ministerium vor, eine neue Bestimmung als Artikel 41A in das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums aufzunehmen. Sie wird die Rechtsgrundlage für die Beschlagnahme und Vernichtung von illegal eingeführten Tabakerzeugnissen, Raucherbedarf und Tabakersatzstoffen bilden, für die eine Meldung bei der Polizei nicht erforderlich wäre. Dies wäre eine administrative Alternative zur Meldung bei der Polizei und Konfiszierung gemäß Zollgesetz, Artikel 16-13. Eine im Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums enthaltene Rechtsgrundlage für das Konfiszieren und die Vernichtung solcher Waren, ohne dass ein Hinzuziehen der Polizei erforderlich ist, würde es der Zollbehörde erheblich erleichtern, sicherzustellen, dass diese Waren aus dem Verkehr gezogen werden. Das Konfiszieren und die Vernichtung werden gemäß den Bestimmungen des Gesetzes über die öffentliche Verwaltung vorgenommen. Die gesetzliche Verpflichtung zu vorheriger Benachrichtigung, Berichterstattungs- und Veröffentlichungspflichten, Zugangsrecht, Erfordernis schriftlich begründeter Entscheidungen, Regelungen für Beschwerden und Verfahrenskosten gelten wie gewohnt. Eine Ausnahme wird für Fälle vorgeschlagen, in denen der Importeur nicht auf die Benachrichtigung reagiert, dass die Waren konfisziert und zerstört werden können, wobei Ausnahmen für die Anforderungen bezüglich schriftlich begründeter individueller Entscheidungen sowie die Anforderung, die Partei über die Entscheidung zu informieren, gemacht werden könnten. Nach dem Vorschlag für einen neuen Artikel 41A Absatz 4 kann der König Verordnungen über die Einbehaltung, Beschlagnahme und Vernichtung von rechtswidrig eingeführtem Tabak etc. erlassen. In diesen Verordnungen können konkrete Fristen für die Beantwortung der vorherigen Benachrichtigung vorgesehen werden. Laut letztem Absatz der Bestimmung kann der König Ausnahmen zum Berufungsrecht für Entscheidungen gewähren, die aufgrund dieser Bestimmung getroffen wurden. Die Rechtsgrundlage kann im Falle eines besonders hohen Beschwerdeaufkommens angewendet werden. Der genaue Anwendungsbereich für die Ausnahme muss aufgrund der Unannehmlichkeit einer Entscheidung zur Beschlagnahme und Vernichtung für die private Partei definiert werden. 4. ARTIKEL 5.3 DES RAHMENÜBEREINKOMMENS ZUR EINDÄMMUNG DES TABAKGEBRAUCHS 4.1 Hintergrund Norwegen ist eine Vertragspartei des Rahmenübereinkommens der Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC). Das Übereinkommen ist ein wissensbasiertes, rechtsverbindliches internationales Abkommen, das bislang von 180 Vertragsstaaten unterzeichnet wurde. Eine wesentliche Bestimmung des FCTC ist in Artkel 5.3 enthalten, der besagt, dass die Vertragsparteien gesundheitspolitische Maßnahmen vor den kommerziellen und sonstigen berechtigten Interessen der Tabakindustrie schützen müssen. Die Tabakindustrie befindet sich in einer außergewöhnlichen Lage, da keine andere Industrie auf diese Weise reguliert wird. Die Grundlage für diese außergewöhnliche Regulierung sind die unzähligen Dokumente, die belegen, dass die Tabakindustrie jahrelang - und oft erfolgreich - versucht hat, Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums von nationalen Behörden und der WHO zu unterminieren. In der Präambel des FCTC erkennen die Vertragsparteien, „wie wichtig es ist, wachsam auf alle Versuche der Tabakindustrie zur Untergrabung oder Zunichtemachung von Bemühungen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs zu achten und sich über Tätigkeiten der Tabakindustrie auf dem Laufenden zu halten, die sich nachteilig auf die Bemühungen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs auswirken“. Die politische Erklärung der UN-Tagung zur Verhütung und Kontrolle von nicht übertragbaren Krankheiten vom 16. September 2011 erkannt an, dass es einen grundlegenden und unvereinbaren Interessenkonflikt zwischen der Tabakindustrie und der öffentlichen Gesundheit gibt.60 60 http://www.who.int/nmh/events/un_ncd_summit2011/political_declaration_en.pdf, siehe Punkt 38 Laut WHO stellt die Tabakindustrie eine ernsthafte Bedrohung für das Erreichen der FCTCZiele dar, da die Taktik der Tabakindustrie und ihre Einmischung in die Politikgestaltung darauf ausgerichtet sind, den Tabakkonsum zu steigern - sie wirkt sich nachteilig auf die öffentliche Gesundheit aus.61 4.2 Taktik der Tabakindustrie Das Wissen zu den Methoden der Industrie wurde hauptsächlich durch Gerichtsverfahren in den Vereinigten Staaten aufgedeckt. Die ersten Gerichtsverfahren fanden in den 1990er Jahren statt, wobei die amerikanischen Gerichte Tabakunternehmen in den USA und in England anwiesen, große Mengen ihrer internen Dokumentationen zu veröffentlichen.62 Staatliche Gerichtsverfahren gründeten auf der Entdeckung, dass die Tabakunternehmen bereits lange ausführlich über die gesundheitlichen Risiken des Rauchens informiert waren, diese Informationen aber vor der Öffentlichkeit geheim gehalten hatten. Ferner wurde belegt, dass die Unternehmen mit verschiedenen Zusatzstoffen experimentierten, um die Suchtwirkung des Nikotins zu erhöhen. Der Zugriff auf die internen Forschungsarchive der Tabakindustrie hat gezeigt, dass Tabakerzeugnisse gefährlicher waren als vorher angenommen, und dass die Gesundheitskosten für die Behandlung von durch Tabak verursachte Erkrankungen ebenfalls höher waren, als vorher angenommen worden war.63 In neueren Fällen ist die Industrie zur Übergabe verschiedenster Dokumente aufgefordert worden. Darüber hinaus wurden der Öffentlichkeit interne Dokumente der Tabakindustrie sowie von deren PR-Agenturen zugespielt. Einige Beispiele werden im Folgenden ausführlicher erörtert. Die WHO64 hat die Methoden der Industrie weltweit untersucht und herausgefunden, dass die gleichen Taktiken in den meisten Ländern und im Laufe der Zeit wiederholt werden: 1) Einmischung in politische Prozesse und Gesetzgebungsverfahren Im Bericht „Einmischung der Tabakindustrie in Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums“ (Tobacco Industry Interference with Tobacco Control, 2008) schreibt die WHO, dass es viele Beispiele für die Versuche der Tabakindustrie gibt, Gesetzgebungsverfahren durch „Blockieren, Verzögern und Verwässern evidenzbasierter Rechtsvorschriften“ zu beeinflussen.65 Dies wird unter anderem durch massive Lobbyarbeit erreicht. Laut Tabakatlas ist das Tabakunternehmen Philip Morris die zweitaktivste Lobbyorganisation in den USA. Im 61 WHO (2012), Technical resource for country implementation of WHO framework convention on tobacco control article 5.3: http://whqlibdoc.who.int/publications/2012/9789241503730_eng.pdf?ua=1, Seite 4 62 NOU 2000:16 Tobakksindustriens erstatningsansvar, S. 281 ff: http://www.regjeringen.no/Rpub/NOU/20002000/016/PDFA/NOU200020000016000DDDPDFA.pdf 63 NOU 2000:16 Tobakksindustriens erstatningsansvar, S. 276 ff. 64 WHO (2012), Technical resource for country implementation of WHO framework convention on tobacco control article 5.3: http://whqlibdoc.who.int/publications/2012/9789241503730_eng.pdf?ua=1 65 WHO (2008), Tobacco industry interference with tobacco control, [Einmischung der Tabakindustrie in Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums], http://whqlibdoc.who.int/publications/2008/9789241597340_eng.pdf?ua=1, Seite 4 (nachfolgend WHO 2008) Zeitraum von 1998 bis 2004 investierte es ca. 770 Millionen NOK für Lobbyarbeit im USamerikanischen Kongress. 2010 gaben 19 Unternehmen mit Interessen im Bereich Tabak 126 Millionen NOK aus, und setzten 168 Lobbyisten bei dem Versuch ein, die politische Entscheidungsfindung in den Vereinigten Staaten zu beeinflussen.66 Die Tabakindustrie betrieb auch während der Revision der EU-Richtlinie über Tabakerzeugnisse (TPD) Lobbyarbeit. Für die Konsultation der Kommission gab es mehr Einreichungen als je zuvor, hauptsächlich von der Tabakindustrie und deren Frontorganisationen (insgesamt 80 000). Durchgesickerte Dokumente der Tabakindustrie deuten darauf hin, dass es exakt ihre Strategie war, die Richtlinie zu verzögern und zu verwässern.67 Die zugespielten Dokumente enthielten zudem ausführliche Strategien für Lobbyingaktivitäten. Allein der Konzern Phillip Morris verfügte über 161 Mitarbeiter und Berater (nicht Vollzeit), die in der Lobbyarbeit gegen die Richtlinie tätig waren, und im ersten Halbjahr 2012 gab der Konzern knapp 11 Millionen NOK für Lobbyingaktivitäten aus. Darüber hinaus gehörte es zur Strategie, Abteilungen der Kommission, mit Außnahme von GD Sanco (das Gesundheitsministerium der EU), mit dem Argument zu beeinflussen, dass die vorgeschlagene Richtlinie zu einer Steigerung des unerlaubten Handels sowie zur Gründung von Frontorganisationen kleinerer Anbieter und anderer, die über eine größere Glaubwürdigkeit als die Industrie selbst verfügen, führen würde. Es wurde außerdem aufgedeckt, dass Politiker und Mitarbeiter der Kommission Gespräche mit der Tabakindustrie führten, dies aber nicht offenlegten. Die Protokolle dieser Sitzungen wurden ebenfalls nicht veröffentlicht. Nur die GD Sanco hat Leitlinien für solche Offenlegungen von Sitzungen mit der Industrie. Derzeit wird der Fall vom Europäischen Bürgerbeauftragten untersucht, da Beschwerden vorgebracht wurden, dass die Kommission ihren Verpflichtungen im Rahmen des FCTC Artikel 5.3 nicht nachgekommen wäre. Ein Artikel von Februar 2015, der die Lobbyingaktivitäten der Tabakindustrie gegen die TPD behandelt, kommt zu dem Schluss, dass der Einfluss der Tabakindustrie wahrscheinlich zur Entfernung von zwei weiteren Vorschlägen (standardisierte Verpackung und Verbot der sichtbaren Auslage an Verkaufsstellen) und wiederholten Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren geführt hat.68 Eine weitere Feststellung in dem Artikel lautet, dass die Tabakindustrie zunehmend Dritte als ihr Sprachrohr in Anspruch nimmt. Die Forscher ermittelten 137 Organisationen und 34 Unternehmen, die die Positionen der Tabakindustrie unterstützten, und zugespielte Dokumente zeigten, dass 12 davon Teil einer Koalition Dritter mit Philip Morris waren. 66 Eriksen et al (2012), The Tobacco Atlas, [Der Tabakatlas]. Vierte Auflage, American Cancer Society, World Lung Foundation: http://tobaccoatlas.org/uploads/Files/pdfs/industry/influence/influence_pdf.pdf 67 Verschiedene Zeitungsartikeln: http://www.theguardian.com/business/2013/sep/07/tobacco-philip-morrismillions-delay-eu-legislation?view=mobile; http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/zigarettenherstellerphilip-morris-legt-liste-von-abgeordneten-an-a-924220.html; http://corporateeurope.org/powerlobbies/2014/05/looking-back-tobacco-lobbying-battle-philip-morris-allies-european-parliament 68 Peeters et al. Tob Control Published Online First: 24. Februar 2015, doi:10.1136/tobaccocontrol-2014-051919 Ein weiteres Beispiel ist die Umsetzung der neutralen Verpackung in Australien. Die Tabakindustrie leitete verschiedene Maßnahmen ein, um die Umsetzung der Maßnahme zu verhindern. So wurde z. B. eine Frontorganisation gegründet, die scheinbar den Einzelhandel als Basisorganisation vertrat. Zugespielte Dokumente zeigten, dass die Organisation von mehreren Tabakunternehmen finanziell unterstützt wurde.69 Verschiedene Medienkampagnen gegen die neutrale Verpackung wurden initiiert und durchgeführt. Ein zugespieltes Memo zeigte, dass Gegenkampagnen der Industrie: - Elemente enthalten sollten, die bei Entscheidungsträgern Besorgnis hervorrufen sollten, - vertrauenswürdige Dritte einsetzen sollten, um in der Mediendebatte Erfolge zu erzielen, - eine Datenbank mit Journalisten erstellen sollten, die entweder insbesondere die Sache der Raucher unterstützen oder grundsätzlich eine Abneigung gegen einen überfürsorglichen Staat hegen, - anführen sollten, dass die Maßnahme ineffektiv ist und zu einem Anstieg des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen, erhöhten Kosten für den Einzelhandel sowie mehr Verstößen gegen internationale Handelsabkommen und Angriffe auf die individuelle Freiheit führen wird.70 In verschiedenen Medien wurden mehrere Kampagnen mit diesen Argumenten geschaltet. 2) Übertreibung der wirtschaftlichen Bedeutung der Industrie Die Tabakindustrie behauptet häufig, dass die Umsetzung von wirkungsvollen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs schwerwiegende nachteilige finanziellen Auswirkungen für verschiedene Branchen und Arbeitsplätze nach sich ziehen wird. Als die neutrale Verpackung in Australien eingeführt wurde, behauptete man, dass die Maßnahme zu einer 30 %-igen Minderung der Tabakverkäufe im ersten Jahr und zu einer weiteren 30 %-igen Minderung im darauffolgenden Jahr führen würde.71 Dies ist nicht geschehen, und das Ministerium stellt fest, dass keine individuelle Maßnahme zur Eindämmung des Tabakgebrauchs je zu einer so unmittelbaren Minderung beim Tabakverkauf geführt hat. Aufgrund von Erfahrungen aus anderen Maßnahmen wird erwartet, dass diese Maßnahme langfristig eine schrittweise Wirkung haben wird. Ähnliche Aussagen sind in Bezug auf das Rauchverbot gemacht worden, als die Tabakindustrie behauptete, eine solche Verordnung würde zu einer 30 %-igen Einkommensverringerung führen.72 Bewertungen aus mehreren Ländern, die ein Rauchverbot eingeführt haben, deuten wie in Norwegen auf eine neutrale Auswirkung hin, 69 http://www.tobaccotactics.org/index.php/Alliance_of_Australian_Retailers http://legacy.library.ucsf.edu/tid/kte92i00/pdf 71 Simon Chapman (2014), Removing the emperor’s clothes [Entkleidung des Kaisers]: http://ses.library.usyd.edu.au/handle/2123/12257 72 Alamar, Glantz (2007), Effect of Smoke-Free Laws on Bar Value and Profits, [Auswirkung von Rauchverboten auf den Wert und den Gewinn von Bars], Am J Public Health: http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1931474/ 70 bzw. auf einen höheren Umsatz im Gastgewerbe (Restaurants). Die Schätzungen der Tabakindustrie fallen oft weit höher aus, als die Zahlen suggerieren, und das Ministerium weist darauf hin, dass der Tabakkonsum erhebliche negative Kosten für die Gesellschaft verursacht. 3) Manipulation der Öffentlichkeit, um den Eindruck zu erwecken, die Industrie sei verantwortungsbewusst und glaubwürdig Die Tabakindustrie führt sogenannte gesellschaftlich verantwortungsvolle Aktivitäten (Corporate Social Responsibility) durch, um sich von den schweren gesundheitlichen Schäden zu distanzieren, die ihre Erzeugnisse verursachen, und um die Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums zu unterlaufen. Solche Aktivitäten fungieren häufig gleichzeitig als Werbung und als PR-Strategie, und fallen unter das Verbot des FCTC von Werbung und Sponsoring. CSR-Aktivitäten sind laut WHO ein Widerspruch, da der Kern der Geschäftsaktivitäten dieser Branche in direktem Widerspruch zu den Zielen der gesundheitspolitischen Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs steht.73 In ihrem Bericht von 2008 stellt die WHO fest, dass die Industrie ihre Unternehmen zunehmend durch Beteiligung an bzw. Unterstützung von Veranstaltungen und Projekten mit sozial verantwortlichen Zielen förder.74 Auf diese Weise versuchen die Unternehmen, ein positives Bild ihrer Geschäftstätigkeit zu erschaffen und sich selbst als sozial verantwortliche Akteure darzustellen, um das Vertrauen der Öffentlichkeit zurückzugewinnen. Der Bericht zeigt jedoch, dass hinter diesen Maßnahmen die Absicht steht, Tabakgesetze zu blockieren, zu verzögern und zu verwässern. Ein anderer Bericht zeigt, dass solche sozial verantwortungsvollen Projekte von der Tabakindustrie als „Luftsicherung vor Kritik“ und „ein Maß öffentlich gebilligter Amnestie“ beschrieben werden.75 Der selbe Bericht belegt, dass die Industrie das Gesundheitswesen, Unterkünfte für Obdachlose sowie Kunst und Bildung unterstützt - all dies wird als wichtige Investition in vertrauensbildende Maßnahmen betrachtet, mit denen vom Kern der Geschäftsaktivitäten abgelenkt und langfristig politischer Einfluss gewonnen wird. In ihrem Bereicht von 2008 schreibt die WHO, dass Tabakunternehmen dafür bekannt sind, sogenannte Programme zur Prävention des Rauchens für Jugendliche zu initiieren. Auch hier steht die Absicht dahinter, weitere Verordnungen zu verzögern und zu unterminieren, und den Eindruck zu erwecken, die Industrie sei ein verantwortungsvoller WHO (2004), Tobacco industry and corporate social responsibility – an inherent contradiction, [Tabakindustrie und Corporate Social Responsibility - ein inhärenter Widerspruch] 74 WHO (2008), Tobacco industry interference with tobacco control, [Einmischung der Tabakindustrie in Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums], http://whqlibdoc.who.int/publications/2008/9789241597340_eng.pdf?ua=1, Seite 15 mit weiteren Hinweisen 75 Action on Smoking and Health, BAT in its own words, [BAT in seinen eigenen Worten]: http://www.ash.org.uk/files/documents/ASH_371.pdf, Seite 13 73 Akteur.76 Interne Unterlagen von Philip Morris aus dem Jahre 1993 sagen Folgendes über die Jugendkampagnen der Tabakindustrie: „Unter Berücksichtigung des aufkommenden nachteiligen Klimas in der Gesetzgebung der [lateinamerikanischen] Region haben wir eine Gelegenheit, Wohlwollen für die Tabakindustrie zu erzeugen, indem wir mit einer Kampagne gegen Rauchen im jugendlichen Alter an die Öffentlichkeit gehen. Wir möchten vermitteln, dass die Tabakindustrie nicht daran interessiert ist, junge Menschen zu Rauchern zu machen. Desweiteren möchten wir die Industrie dadurch als einen 'besorgten Bürger' positionieren, um weitere Angriffe der Anti-Tabak-Bewegung abzuwehren.“77 Ein weiteres Beispiel findet sich im Protokoll einer brancheninternen Tagung in Hongkong, die Tabakwerbung in Fernsehen und Rundfunk zum Thema hatte. Hier heißt es: „Das ist einer der Vorschläge, die wir einleiten werden, um zu zeigen, dass wir als Branche etwas tun, um Jugendliche vom Rauchen abzuhalten. Wie wir alle wissen, handelt es sich dabei um eine heuchlerische Möglichkeit, Lauterkeit zu demonstrieren.“78 Es ist gut dokumentiert, dass die Industrie in vielen Ländern Jugendkampagnen durchgeführt hat, und dass diese Kampagnen Jugendliche nicht wirkungsvoll vom Rauchen abhalten.79 Bei vielen der Kampagnen liegt der Schwerpunkt nicht auf den gesundheitlichen Schäden, die durch Tabakkonsum verursacht werden. Vielmehr können diese Kampagnen zur Steigerung der Anziehungskraft beitragen, die Tabak für Jugendliche hat. Wir haben auch in Norwegen Beispiele für solche Kampagnen gesehen. Die letzte lief 2013 und war eine von Swedish Match initiierte Kampagne zur Altersgrenze für Snus. Die Kampagne wurde auf einer Reihe von Festivals sowie auf Social Media-Plattformen durchgeführt, Zielgruppe der Kampagne waren Teenager. Sie wurde auch in Zeitungen mit ganzseitigen Werbeanzeigen angekündigt, deren Text z. B. lautete: „Du weißt, dass du #18 bist, wenn du auf das Hove Musikfestival gehen kannst, ohne um Erlaubnis zu fragen“. Die Kampagne forderte Jugendliche dazu auf, ihre besten und witzigsten Tipps zu dem Thema zu teilen, wie Verkäufer herausfinden, ob man 18 ist“. Die Direktion für Gesundheit ordnete die Beendigung der Kampagne durch das Unternehmen an, da sie diese als eindeutigen Verstoß gegen das Verbot der Tabakwerbung betrachtete. Swedish Match erklärte, Hintergrund für die Kampagne sei der Wunsch gewesen, auf die Altersgrenze hinzuweisen und zu zeigen, dass sie als Unternehmen verantwortungsbewusst wären. Die Direktion für Gesundheit stellte fest, dass keines der Kampagnenelemente auf Tabakverkäufer als Zielgruppe hinwies, die ja 76 WHO 2008, Seite 14 mit weiteren Hinweisen Leiber C. Corporate (1993), Youth campaign for Latin America, [Jugendkampagne für Lateinamerika]: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/ehq19e00 78 Philip Morris (1973), Corporate smoking and health meeting: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/owq24e00 79 WHO 2008, Seite 13 ff, mit weiteren Hinweisen 77 für die Durchsetzung der Altersgrenze verantwortlich seien. Sie entschied ferner, dass es ausführlich dokumentiert ist, dass solche Kampagnen als indirekte Werbung für Tabak dienen. Darüber hinaus hat die Tabakindustrie – im Gegensatz zu ihrer eigenen Behauptung – ausgedehnte Untersuchungen in den Bereichen Marketing und Produktentwicklung durchgeführt, deren Zielgruppe Kinder und Jugendliche sind. Ausführliche Angaben dazu finden Sie im obigen Abschnitt 3.2. 4) Bildung von Frontorganisationen, um den Eindruck von umfangreicher Unterstützung für die Industrie zu erwecken Es ist in der Tabakindustrie gängig, Frontorganisationen zu bilden, zu finanzieren und mit Organisationen und Projekten in Verbindung zu bringen, die zur Beeinflussung von Öffentlichkeit, Politikern und weiteren Entscheidungsträgern eingesetzt werden.80 Eine Frontorganisation ist eine Organisation, die ein festes Programm zu vertreten scheint, während sie tatsächlich besonders häufig zur Förderung verborgener Interessen dient und von diesen finanziert wird. Die Tabakindustrie ist dafür bekannt, Frontorganisationen zur Förderung ihrer finanziellen und politischen Interessen einzusetzen. Dies beinhaltet auch, Erkenntnisse zu den Gesundheitsrisiken des Tabakkonsums zu unterminieren. Durch die klandestine Weise, in der solche Organisationen agieren, ist es oft nicht einfach, herauszufinden, welche Interessen von einer Organisation eigentlich vertreten werden. Organisiert werden die Frontorganisationen häufig von PR-Agenturen. Die Tabakindustrie nutzt Frontorganisationen, um den Anschein zu erwecken, sie verfüge hinsichtlich ihrer Standpunkte zu verschiedenen Themen über eine breite Unterstützerbasis, die sich aus scheinbar unabhängigen Dritten zusammensetzt. Bei Einführung der neutralen Verpackung in Australien wurde eine Frontorganisation gegründet, die scheinbar nur den Einzelhandel vertrat.81 Den Medien wurden interne Unterlagen über diese Organisation und weitere Gegenmaßnahmen seitens der Industrie zugespielt, die zeigten, dass mehrere Tabakunternehmen die Organisation unterstützen. Als das Rauchverbot weiter ausgedehnt wurde, gründete und finanzierte die Tabakindustrie mehrere Organisationen und Gruppen, die sich offenbar für die Rechte der Raucher einsetzten. Deren Ziel war es, das Rauchverbot zu blockieren, hinauszuzögern und zu verwässern, das vor Passivrauchen schützen sollte. Ein von der WHO/EURO erstellter Bericht zeigt, dass in Europa 13 Frontorganisationen geschaffen wurden, die vorgaben, die Rechte der Raucher in dieser Region zu vertreten.82 80 WHO 2008, Seite 5 ff, mit weiteren Hinweisen https://www.australianretailers.com.au/; Chapman, Removing the emperor’s clothes, [Entkleidung des Kaisers], 2014: http://ses.library.usyd.edu.au/handle/2123/12257 82 WHO (2012), Tobacco industry interference in the WHO European Region, [Einmischung der Tabakindustrie in WHO, Europa]: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/166748/Tobacco-Industry-InterferenceIn-the-WHO-European-Region.pdf 81 In internen Unterlagen der Tabakindustrie wurde erklärt, dass „Raucherorganisationen keine kommerziellen Interessen vertreten und über eine glaubwürdigere Stimme verfügen als die Tabakindustrie.“ Die Funktion dieser Organisationen war es, die Debatte über gesundheitliche Schäden durch Passivrauchen zu befördern, die Gesetzgebung zur Beschränkung des Tabakkonsums zu verzögern und Zweifel hinsichtlich der schädlichen Wirkung des Rauchens zu schüren. Eine andere Art von Frontorganisation hat einen soziologischen Aspekt, wie z. B. Associates for Research into the Science of Enjoyment (ARISE), die von 1988 bis 1999 in Europa tätig war. ARISE behauptete, dass stressmindernde Aktivitäten wie Einkaufen, Tee trinken, Schokolade naschen und Zigaretten rauchen (letzteres wurde immer in einer Reihe mit weniger schädlichen Aktivitäten genannt) entscheidend für den Erhalt einer guten Gesundheit seien. In einem Urteil aus den USA gegen Philip Morris et al. wurde das Netzwerk der Tabakindustrie aus Forschern und Frontorganisationen wie folgt beschrieben: „das komplexe, miteinander verwobene und sich überschneidende Netz aus nationalen und internationalen Organisationen, Ausschüssen, Zusammenschlüssen, Konferenzen, Forschungslabors, Finanzierungsmechanismen und Datenbanken zum Thema Rauchen und Gesundheitsinformationen, das die Angeklagten etabliert, mit Personal ausgestattet und finanziert haben, um die folgenden Ziele zu erreichen: Bekämpfung der zunehmenden wissenschaftlichen Belege dafür, dass Rauchen Krebs und andere Krankheiten verursacht; Vermeidung von Haftungsurteilen in der wachsenden Zahl der Klagen wegen Körperverletzung gegen die Angeklagten; und Gewährleistung der zukünftigen wirtschaftlichen Lebensfähigkeit der Industrie.“83 Die WHO erläutert, dass das Ziel solcher Gruppen ist, Wissenschaft oder Pseudowissenschaft gezielt einzusetzen, um legitime wissenschaftliche Forschungen zu von Tabak verursachten Schäden zu vereiteln.84 5) Unterlaufen wissenschaftlicher Dokumentationen Die Tabakindustrie hat nicht nur Forschungsergebnisse mit negativen Folgen für sich behalten, sondern auch eine aktive Rolle bei der Verbreitung von Studien gespielt, die der Industrie förderlich sind. Dabei handelt es sich häufig um Studien, die von ihr selbst finanziert wurden. Die Tabakindustrie verfolgt die Strategie, Zweifel in Bezug auf Untersuchungen zu sähen, mit denen die gesundheitlichen Schäden und/oder die positiven Auswirkungen von Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums dokumentiert werden. Häufig greifen bezahlte Forscher die Methodik und die Grundlage solcher 83 Kessler G. Final opinion: United States of America verses Philip Morris, [Abschließende Stellungnahme: Vereinigte Staaten von Amerika vs. Philip Morris]. Zivilverfahren Nr. 99-2496(GK), 2006. https://www.tobaccofreekids.org/content/what_we_do/industry_watch/doj/FinalOpinion.pdf 84 WHO 2008, Seite 11 mit weiteren Hinweisen Berichte an, was wir in Norwegen auch in Verbindung mit der Klage von Philip Morris gegen das Auslageverbot 2010 erlebt haben. Es gibt mehrere Beispiele dafür, dass von der Tabakindustrie finanzierte Forschung eingesetzt wurde, um die Umsetzung wirkungsvoller Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs zu verzögern und anzugreifen. Im Hinblick auf die Umsetzung der standardisierten Verpackung in Australien wurden mehrere, von der Tabakindustrie finanzierte Berichte über die angebliche Auswirkung dieser Maßnahme auf den unerlaubten Handel veröffentlicht (ca. 10 Berichte von KPMG, Deloitte bzw. PWC).85 Bislang hat sich kein Anstieg des unerlaubten Handels in Australien gezeigt, und australische und internationale Forscher sowie Gesundheits- und Zollbehörden haben mehrere der Berichte widerlegt.86 Als der Vorschlag für eine standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen in Norwegen öffentlich gemacht wurde, behauptete die Tabakindustrie zudem, dass die Maßnahme zu einem Anstieg des unerlaubten Handels führen würde, wobei man sich unter anderem auf von der Tabakindustrie finanzierte Berichte aus Australien bezog. Seit Jahrzehnten versucht die Tabakindustrie, die wissenschaftliche Dokumentation der mit dem Rauchen und dem Passivrauchen verbundenen Gesundheitsschäden zu unterminieren. Darüber hinaus hat die Industrie biomedizinische Forschungsgruppen gegründet und finanziert, damit diese wissenschaftliche Artikel über Tabak veröffentlichen, in denen die schädliche Wirkung des Rauchens und des Passivrauchens entweder angezweifelt oder widerlegt wird.87 1999 strengte das US-amerikanische Justizministerium eine Klage gegen Philip Morris und andere Tabakunternehmen wegen Verstößen gegen den Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act (Gesetz über Betrug und organisierte Kriminalität) an. 2006 wurden Phillip Morris et al. (und nach Berufung im Jahr 2009) des Betrugs für schuldig befunden. Das Gericht stellte unter anderem fest, dass Phillip Morris et al.: - konspiriert haben, um die schädlichen Auswirkungen des Rauchens zu bagatellisieren und zu verfälschen sowie die Öffentlichkeit diesbezüglich zu verwirren, - öffentlich abgestritten, intern jedoch eingestanden haben, dass Passivrauchen schädlich ist, und - relevante, mit dem Gerichtsverfahren verbundene Unterlagen vernichtet haben.88 Ferner stellte das Gericht fest, dass die Tabakunternehmen systematisch daran gearbeitet haben, den wissenschaftlichen Konsens zu unterminieren und zu diskreditieren, dass Rauchen Krankheiten verursacht. Dies geschah insbesondere durch Verweise auf Untersuchungen, die von bezahlten Beratern durchgeführt wurden. Später wurde Chapman (2014), Removing the Emperor’s Clothes [Entkleidung des Kaisers], Seite 70 ff: http://ses.library.usyd.edu.au/handle/2123/12257 86 http://www.cancervic.org.au/plainfacts/browse.asp?ContainerID=illicittobacco 87 WHO 2012, Seite 8 88 http://publichealthlawcenter.org/sites/default/files/resources/doj-final-opinion.pdf 85 angeordnet, dass die Unternehmen folgende Informationen in verschiedenen Medien, auf den unternehmenseigenen Internetseiten und auf Zigarettenverpackungen offenzulegen haben: Dass sie in Bezug auf Tabakkonsum und gesundheitsschädigende Auswirkungen, Sucht, mit „Light-“Zigaretten verbundene gesundheitsschädigende Auswirkungen, Manipulation von Zigarettendesign zur Gewährleistung maximaler Nikotinaufnahme sowie gesundheitsschädigende Auswirkungen des Passivrauchens irreführende Informationen verbreitet und die Öffentlichkeit hintergangen haben.89 Teile des Falls sind noch anhängig. Auch aufgrund derartiger Enthüllungen haben mehrere wissenschaftliche Publikationen die Richtlinie eingeführt, keine Untersuchungen mehr zu veröffentlichen, die ganz oder teilweise von der Tabakindustrie finanziert sind. Die Herausgeber des renommierten British Medical Journal begründeten diese Entscheidung folgendermaßen: „Weit davon entfernt, Wissen zu mehren, hat die Tabakindustrie die Forschung eingesetzt, um mit voller Absicht Unwissenheit zu fördern und ihr oberstes Ziel, das Verkaufen ihrer todbringenden Produkte, weiter zu verfolgen, während sie gleichzeitig ihre beschädigte Legitimität stützt. Dank umfangreicher, auf interne Unterlagen der Tabakindustrie gestützter Forschungsarbeiten, ist uns nun bekannt, dass die Industrie jahrzehntelang versuchte, sowohl wissenschaftliche als auch populärwissenschaftliche Ignoranz oder „Zweifel“ zu erzeugen. Zuerst bezogen sich diese Zweifel auf die Tatsache, dass Rauchen Lungenkrebs verursacht; später dann auf die schädlichen Auswirkungen des Passivrauchens für Nichtraucher und die tatsächlichen Auswirkungen des Konsums sogenannter Light-Zigaretten bzw. Zigaretten mit reduziertem Teergehalt auf die Gesundheit von Rauchern. (…) Noch 2003 verteidigte der Herausgeber des BMJ die Veröffentlichung einer von der Tabakindustrie finanzierten Studie mit den Worten: „Das BMJ ist ein leidenschaftlicher Gegner des Tabak, aber ein genauso leidenschaftlicher Befürworter von Diskussion und Wissenschaft. Eine Indizierung wäre nicht wissenschaftlich.“ Aber es ist an der Zeit, die nun diskreditierte Ansicht nicht mehr zu unterstützten, von der Tabakindustrie finanzierte Forschung sei genau wie jede andere Forschung. Die Weigerung, von der Tabakindustrie finanzierte Forschung zu veröffentlichen, bekräftigt unsere grundlegende Verpflichtung, unsere Fachzeitschriften nicht von einer Branche benutzen zu lassen, die weiterhin für den Fortbestand der tödlichsten Seuche unserer Zeit sorgt.“ 90 6) Androhung von Gerichtsverfahren gegen Regierungen In den vergangenen Jahren wurden von der Tabakindustrie immer häufiger Gerichtsverfahren angestrengt oder angedroht. Auch Norwegen hat diese Erfahrung machen müssen. 2010 wurden die norwegischen Behörden von Philip Morris verklagt, da 89 http://www.tobaccofreekids.org/what_we_do/industry_watch/doj_lawsuit/corrective_statements Journal policy on research funded by the tobacco industry, [Richtlinie der Fachzeitschrift zu von der Tabakindustrie finanzierter Forschung], BMJ 2013;347:f5193 90 das Verbot der Auslage von Tabakerzeugnissen an Verkaufsstellen gegen das EWRHandelsabkommen verstoßen würde. Die Regierung hat das Verfahren gewonnen. Zweck dieser Gerichtsverfahren ist es, die Einführung von wirksamen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums zu verzögern. 2010 wurde Uruguay von Phillip Morris aufgrund eines bilateralen Investitionsvertrags verklagt, der 1991 zwischen Uruguay und der Schweiz geschlossen wurde. Der Grund war, dass Uruguay zur Verwendung von größeren gesundheitsbezogenen Warnhinweisen auf Zigarettenpackungen übergegangen war (deren Fläche wurde von 50 % auf 80 % vergrößert), und die Vorschrift erlassen hatte, dass pro Marke nur noch eine Art von Zigaretten verkauft werden konnten. Diese Verordnung sollte Tabakhersteller daran hindern, das Verbot von „Light-“Zigaretten durch den Einsatz von Farbcodes zu umgehen. Die Art und Weise, wie die Tabakindustrie den Rechtsweg nutzt, wird besonders deutlich, wenn man ihre verschiedenen Klagen gegen Australien wegen Einführung der neutralen Verpackung im Jahr 2012 betrachtet, vgl. Abschnitt 3.3.1. In den genannten Verfahren gegen Australien im WTO-System trägt Phillip Morris bekanntermaßen die Verfahrenskosten der Dominikanischen Republik, und British American Tobacco tut dasselbe für die Ukraine und Honduras. Es muss unbedingt daran erinnert werden, dass die Tabakindustrie über enorme finanzielle Mittel verfügt. 2013 kontrollierten die fünf größten Tabakunternehmen der Welt 83 % der weltweiten Tabakproduktion 91, und 2010 verzeichneten die sechs größten Tabakunternehmen einen Umsatz von ca. 2.630 Milliarden NOK und einen Gewinn von ca. 267 Milliarden - das entspricht der Summe der Gewinne von Coca-Cola, Microsoft und McDonalds im selben Jahr.92 Der Wert der globalen Tabakproduktion wird aktuell auf 4.500 bis 5.300 Milliarden NOK geschätzt. Weltweit führendes Tabakunternehmen ist Philip Morris International, das 2012 einen Umsatz von 235 Milliarden NOK generierte.93 4.3 Anwendbares Recht Im Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs ist in Artikel 5.3 festgelegt: „Bei der Festlegung und Durchführung ihrer gesundheitspolitischen Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs schützen die Vertragsparteien diese Maßnahmen in Übereinstimmung mit innerstaatlichem Recht vor den kommerziellen und sonstigen berechtigten Interessen der Tabakindustrie.“ 91 Euromonitor International 2013, http://global.tobaccofreekids.org/files/pdfs/en/Global_Cigarette_Industry_pdf.pdf 92 Tabakatlas: http://www.tobaccoatlas.org/industry/tobacco_companies/profits/ 93 Statista: http://www.statista.com/topics/1593/tobacco/ Diese Bestimmung wird von vielen als die wichtigste und grundsätzliche Bestimmung des gesamten FCTC beschrieben, denn würde sie nicht oder nur mangelhaft umgesetzt, könnte dies die Einführung/Einhaltung weiterer Bestimmungen des Übereinkommens zu verschiedenen wirkungsvollen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums verhindern. Die Bestimmung ist eine rechtsverbindliche Verpflichtung, und die Vertragsparteien sind zu ihrer Umsetzung verpflichtet. Die Verpflichtungen aus Artikel 5.3 müssen zudem im Verhältnis zu Artikel 12 des FCTC (das Recht der Öffentlichkeit auf Information zu mit dem Tabakkonsum verbundenen Gesundheitsrisiken) bezüglich der Tabakindustrie und ihrer Methoden sowie im Verhältnis zu Artikel 13 des FCTC (Tabakwerbeverbot) gesehen werden. FCTC Artikel 5.3 ist samt Leitlinien nicht unmittelbar im Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums reguliert. Das Gesetz verfügt jedoch über eine allgemeine Rechtsgrundlage für die Forderung von Informationen zum norwegischen Tabakmarkt, vgl. Artikel 38. Die Bestimmung bietet auch eine Rechtsgrundlage für die Forderung an Unternehmen, den Inhalt von Tabakerzeugnissen zu melden. Diese Berichtspflicht entspricht der EU-Richtlinie 2001/37/EG für Tabakerzeugnisse. Artikel 38 des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums ist wie folgt formuliert: „Offenlegungspflicht etc. Alle Personen sind auf Anordnung der Direktion hin verpflichtet, alle Informationen zur Verfügung zu stellen, die erforderlich sind, um durch Tabakkonsum verursachte Gesundheitsschäden zu vermeiden, oder Aufgaben auf der Grundlage dieses Gesetzes zu übernehmen. Die Direktion kann einen Hersteller oder Importeur von Tabakerzeugnissen auffordern, Informationen über den Inhalt der Erzeugnisse bereitzustellen. Das Ministerium kann ausführliche Verordnungen zur im ersten Satz genannten Informationspflicht erlassen. Die Direktion kann einen Hersteller oder Importeur von Tabakerzeugnissen auffordern, eine repräsentative Probe eines Erzeugnisses vorzulegen oder solche Tests durchzuführen, die zur Ermittlung der Charakteristika oder Wirkungsweisen des Erzeugnisses erforderlich sind. Die Kosten dieser Tests sind vom betreffenden Hersteller oder Importeur zu tragen. Die Direktion kann festlegen, dass die Kosten ganz oder teilweise von der Regierung gedeckt werden. Die Direktion kann Tests dieser Art selbst veranlassen und die Übernahme der entsprechenden Kosten durch den Hersteller oder Importeur anordnen. Die Kosten können durch Zwangsvollstreckungsmaßnahmen gedeckt werden. 4.4 Leitlinien zu Artikel 5.3 des FCTC Gemäß Artikel 5.3 sind Leitlinien erlassen worden. Die Leitlinien wurden auf der Konferenz der Vertragsparteien des FCTC durch Konsens angenommen und dienen der Auslegung der Vorschrift. Die Leitlinien bieten Empfehlungen dazu, wie die Vertragsparteien ihren Verpflichtungen gemäß der Vorschrift nachkommen können. Nachfolgend prüft das Ministerium die Leitlinien unter besonderer Berücksichtigung der Maßnahmen, die für Norwegen erwogen werden können. 4.4.1 Zweck und Anwendungsbereich Der Zweck der vorliegenden Leitlinien besteht darin sicherzustellen, dass die Bemühungen, die Eindämmung des Tabakgebrauchs vor kommerziellen und sonstigen berechtigten Interessen der Tabakindustrie zu schützen, umfassend und effektiv sind. Die Maßnahmen sollten in allen Bereichen der Regierung umgesetzt werden, die daran interessiert bzw. in der Lagesind, auf gesundheitspolitische Maßnahmen im Hinblick auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs einzuwirken. Das Ziel der Leitlinien besteht darin, die Vertragsparteien bei der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Verpflichtungen nach Artikel 5.3 des Übereinkommens zu unterstützen. Die Leitlinien beruhen auf den besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen sowie den Erfahrungen der Vertragsparteien im Umgang mit Eingriffen der Tabakindustrie. Die Leitlinien gelten für die Festlegung und Umsetzung gesundheitspolitischer Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs. Sie gelten ebenfalls für Personen, Körperschaften oder Stellen, die zur Formulierung, Umsetzung, Verwaltung oder Durchsetzung dieser Maßnahmen beitragen bzw. beitragen könnten. Die Leitlinien gelten für Regierungsbeamte, -vertreter und -bedienstete sowie für jegliche Personen, die in deren Namen handeln. Jeder Bereich der Regierung, der für die Festlegung und Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs sowie für den Schutz dieser Maßnahmen gegenüber den Interessen der Tabakindustrie zuständig ist, sollte gemäß den Leitlinien rechenschaftspflichtig sein. Die Vielzahl von Strategien und Taktiken, derer sich die Tabakindustrie bedient, um die Festlegung und Umsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums, wie sie z.B. die Vertragsparteien des Übereinkommens umsetzen müssen, zu stören, ist in umfangreichen Nachweisen dokumentiert. Die in den vorliegenden Leitlinien empfohlenen Maßnahmen sollen Schutz bieten vor den Eingriffen nicht nur der Tabakindustrie sondern auch ggf. vor Organisationen und Einzelpersonen, die an der Förderung der Interessen der Tabakindustrie arbeiten. 4.4.2 Übergreifende Gundsätze In den Leitlinien sind vier übergreifende Grundsätze genannt: 1) Es gibt einen fundamentalen und unüberbrückbaren Konflikt zwischen den Interessen der Tabakindustrie und gesundheitspolitischen Interessen. Die Tabakindustrie produziert und wirbt für ein Produkt, von dem wissenschaftlich belegt ist, dass es suchterzeugend ist, Krankheiten und Tod verursacht sowie für eine Reihe gesellschaftlicher Übel, einschl. Armut, verantwortlich ist. Daher sollten die Vertragsparteien die Formulierung und Durchführung gesundheitspolitischer Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs so weit wie möglich vor dem Zugriff der Tabakindustrie schützen. 2) Die Vertragsparteien sollten im Umgang mit der Tabakindustrie und jenen, die an der Förderung ihrer Interessen arbeiten, rechenschaftspflichtig und transparent sein. 3) Die Vertragsparteien sollten die Tabakindustrie und jene, die an der Förderung ihrer Interessen arbeiten, dazu verpflichten, in einer rechenschaftspflichtigen und transparenten Art und Weise zu agieren und zu handeln. Die Tabakindustrie sollte zwecks effektiver Umsetzung der vorliegenden Leitlinien dazu verpflichtet werden, den Vertragsparteien Informationen zur Verfügung zu stellen. 4) Da ihre Produkte tödlich sind, sollten der Tabakindustrie keine Anreize für die Gründung oder Weiterführung ihrer Unternehmen gewährt werden. Jegliche Vorzugsbehandlung der Tabakindustrie stünde in Konflikt zur Politik der Eindämmung des Tabakgebrauchs. 4.4.3 Primäre Empfehlungen der Leitlinien In den Leitlinien sind acht primäre Empfehlungen genannt, um gegen die Eingriffe der Tabakindustrie in gesundheitspolitische Maßnahmen vorzugehen. Die Parteien sind ausdrücklich aufgefordert, in ihren Maßnahmen über die Empfehlungen der Leitlinien hinauszugehen. 1) Das Bewusstsein aller Regierungsbereiche und der Öffentlichkeit für Folgendes schärfen: die suchterzeugenden und schädigenden Eigenschaften von Tabakerzeugnissen; die Notwendigkeit, gesundheitspolitische Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums vor kommerziellen und sonstigen berechtigten Interessen der Tabakindustrie zu schützen; die Strategien und Taktiken, die zur Unterminierung der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums eingesetzt werden. Die Parteien sollten darüber hinaus auf die Vorgehensweise der Tabakindustrie aufmerksam machen, sich Einzelpersonen, Frontorganisationen und angeschlossener Organisationen zu bedienen, die offen oder verdeckt im Namen der Tabakindustrie agieren oder Maßnahmen ergreifen, um deren Interessen zu fördern. 2) Maßnahmen ergreifen, um die Interaktionen mit der Tabakindustrie zu beschränken und dieTransparenz derjenigen Interaktionen, die stattfinden zu gewährleisten. Die Interaktion mit der Tabakindustrie sollte nur in dem Ausmaß erfolgen, das erforderlich ist, um die Tabakindustrie und Tabakerzeugnisse wirksam zu regulieren. Diese Begegnungen sowie deren Inhalte müssen transparent erfolgen. Mehrere Institutionen und Politiker anderer Länder haben auf dieser Grundlage ein Verfahren eingeführt, mittels dem die Beweggründe und die Protokolle für diese Begegnungen online veröffentlicht werden. 3) Partnerschaften und Vereinbarungen mit der Tabakindustrie verweigern. Die Tabakindustrie sollte kein Partner bei irgendeiner Initiative sein, die mit der Festlegung oder Umsetzung von gesundheitspolitischen Maßnahmen verknüpft ist, da ihre Interessen in direktem Konflikt zu den Zielen der Gesundheitspolitik stehen. 4) Interessenkonflikte vermeiden. Die Vertragsparteien sollten eine Politik der Offenlegung und Handhabung von Interessenskonflikten anordnen, die für alle Personen gilt, die mit der Festlegung und Umsetzung gesundheitspolitischer Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs befasst sind, einschl. Regierungsbeamte, -bedienstete, -berater und andere beteilige Akteure. Die Vertragsparteien sollten einen Verhaltenskodex für Beamte formulieren, verabschieden und umsetzen, der die Standards für deren Umgang mit der Tabakindustrie vorgibt. Die Vertragsparteien sollten keine Verträge zur Ausführung von Arbeiten in Zusammenhang mit gesundheitspolitischen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs an Bewerber oder Ausschreibungsteilnehmer vergeben, bei denen ein Interessenkonflikt mit bestehenden Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs besteht. Die Vertragsparteien sollten klare Vorgaben zu sogenannten 'Quarantänezeiträumen' für Inhaber öffentlicher Ämter erarbeiten, die eine Rolle bei der Festlegung und Umsetzung gesundheitspolitischer Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs spielen oder gespielt haben. Die Vertragsparteien sollten klare Vorgaben entwickeln, die Bewerber für ein öffentliches Amt, das bei der Festlegung und Umsetzung gesundheitspolitischer Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs eine Rolle spielt, verpflichten, alle gegenwärtigen oder vergangenen Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Tabakindustrie anzugeben. Die Vertragsparteien sollten Regierungsangehörige dazu verpflichten, direkte Interessen an der Tabakindustrie anzugeben und darauf zu verzichten. Regierungseinrichtungen und ihre Organe sollten keinerlei finanziellen Interessen an der Tabakindustrie haben. Die Vertragsparteien sollten keiner Person, die in der Tabakindustrie oder einer Organisation zur Förderung ihrer Interessen angestellt ist, gestatten, öffentliche Ämter oder Positionen zu bekleiden, in denen Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs oder gesundheitspolitische Maßnahmen festgelegt oder umgesetzt werden. Personen, die in der Tabakindustrie oder einer Organisation zur Förderung ihrer Interessen angestellt sind, sollten nicht an den Sitzungen der Konferenz der Vertragsparteien des FCTC teilnehmen. Die Vertragsparteien sollten keinem Beamten oder Bediensteten der Regierung gestatten, Zahlungen, Geschenke oderDienstleistungen von der Tabakindustrie anzunehmen. Unter Berücksichtigung des nationalen Rechts und der verfassungsmäßigen Grundsätze sollten die Vertragsparteien über effektive Maßnahmen verfügen, um Spenden der Tabakindustrie oder einer Organisation zur Förderung ihrer Interessen an politische Parteien, Kandidaten oder Wahlkämpfe zu verbieten bzw. die vollständige Offenlegung solcher Spenden zu verlangen. 5) Zur Bedingung machen, dass die von der Tabakindustrie zur Verfügung gestellten Informationen transparent und zutreffend sind. Die Vertragsparteien sollten Maßnahmen verabschieden und umsetzen, die gewährleisten, dass alle Handlungen und Tätigkeiten der Tabakindustrie transparent sind. Die Vertragsparteien sollten die Tabakindustrie und jene, die an der Förderung ihrer Interessen arbeiten, dazu verpflichten, ihnen regelmäßig Informationen über die Tabakproduktion und -herstellung, ihren Marktanteil, Ausgaben für Werbung, Umsätze sowie alle sonstigen Tätigkeiten, einschließlich Lobbyarbeit, gemeinnütziges Engagement, politische Spenden sowie alle sonstigen Tätigkeiten vorzulegen, die gemäß dem Verbot von Werbung und Sponsoring nicht oder noch nicht verboten sind. Die Vertragsparteien sollten Regeln für die Offenlegung oder Registrierung der Unternehmen der Tabakindustrie, der ihnen angeschlossenen Organisationen und in ihrem Namen tätigen Personen, einschließlich Lobbyisten, fordern. Die Vertragsparteien sollten der Tabakindustrie Bußgelder für die Vorlage falscher oder irreführender Informationen auferlegen. Die Vertragsparteien sollten wirksame Maßnahmen verabschieden und umsetzen, um den öffentlichen Zugang zu einem vielfältigen Angebot an Informationen über die Aktivitäten der Tabakindustrie zu gewährleisten. 6) Aktivitäten, die von der Tabakindustrie als „sozial verantwortlich“ dargestellt werden, zu denormalisieren und soweit wie möglich zu regulieren. Die Vertragsparteien sollten sicherstellen, dass alle Bereiche der Regierung und der Öffentlichkeit über den wahren Zweck und das wirkliche Ausmaß der von der Tabakindustrie durchgeführten CSR-Aktivitäten informiert und aufgeklärt werden. Die Vertragsparteien sollten keine CSR-Aktivitäten der Tabakindustrie befürworten oder unterstützen bzw. Partnerschaften mit ihneneingehen. Die Vertragsparteien sollten der Tabakindustrie oder Personen, die in ihrem Namen handeln, nicht gestatten, CSR-Aktivitäten oder die hierfür verwendeten Ausgaben zu veröffentlichen, sofern die Meldung solcher Ausgaben nicht gesetzlich erforderlich ist. Die Vertragsparteien sollten nicht gestatten, dass ein Bereich der Regierung oder des öffentlichen Sektors politische, soziale, finanzielle, bildungs- oder sonstige Unterstützung seitens der Tabakindustrie oder einer Organisation zur Förderung ihrer Interessen annimmt, außer im Falle von Schadensersatz aufgrund von gerichtlichen Vergleichen oder Gesetzen oder gesetzlich bindenden und durchsetzbaren Vereinbarungen. 7) Keine Vorzugsbehandlung für die Tabakindustrie gewähren. Die Vertragsparteien sollten der Tabakindustrie keine Anreize, Privilegien oder Beihilfen wie z. B. Subventionen, Investitionen oder Erleichterungen für die Gründung oder Weiterführung ihrer Unternehmen gewähren. Vertragsparteien, die keine staatliche Tabakindustrie besitzen, sollten weder in die Tabakindustrie noch in damit verbundene Unternehmungen investieren. Die Vertragsparteien sollten der Tabakindustrie keinerlei bevorzugende Steuerbefreiung gewähren. 8) Eine staatliche Tabakindustrie ist gleich zu behandeln wie jede andere Tabakindustrie. 4.4.4 Durchsetzung und Überwachung Gemäß den Leitlinien sollten die Vertragsparteien Durchsetzungsmechanismen schaffen, um ihre Verpflichtungen aus Artikel 5.3 des FCTC und seinen Leitlinien zu erfüllen. Die Überwachung der Umsetzung von Artikel 5.3 sowie der vorliegenden Leitlinien wird als entscheidend erachtet, um die Einführung und Umsetzung wirkungsvoller Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs zu gewährleisten. Dies beinhaltet die Überwachung der Tabakindustrie. Gemäß den Leitlinien spielen nichtstaatliche Organisationen und sonstige Mitglieder der Zivilgesellschaft eine entscheidende Rolle bei der Überwachung der Aktivitäten der Tabakindustrie. Es wird außerdem empfohlen, dass Verhaltenskodices oder Personalvorschriften für alle Bereiche der Regierung eine „Whistleblower-Funktion“ für Hinweisgeber sowie angemessenen Schutz für Hinweisgeber enthalten. Darüber hinaus sollten die Vertragsparteien einen Durchsetzungsmechanismus schaffen, um die Einhaltung zu gewährleisten. Dieser Mechanismus sollte die Möglichkeit bieten, den Rechtsweg und Beschwerdeverfahren wie z. B. ein Ombudsmann-System zu nutzen. 4.5 Einschätzung der WHO über die Tätigkeiten zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen In ihrer 2010 durchgeführten Einschätzung der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen befand die WHO, dass zu den Marketingstrategien der Tabakindustrie in Norwegen wenig bekannt ist. Trotz der Tatsache, dass die Industrie die norwegischen Behörden wegen des Auslageverbots verklagt hat, war der allgemeine Eindruck, die Tabakindustrie sei nicht aktiv und erfordere keine Überwachung. Selbst wenn in Norwegen seit 2008 kein Tabak hergestellt worden ist, so wurden doch zumindest Niederlassungen von bedeutenden internationalen Akteuren (British American Tobacco, Philip Morris, Imperial Tobacco und Swedish Match) in Norwegen gegründet. Dazu kommen große Importunternehmen wie z. B. Langgaard der Unternehmensgruppe Thon. Der WHO-Bericht 94betont, dass die Überwachung der Tabakindustrie notwendig ist, um das FCTC wirksam umzusetzen, und dass Norwegen zusätzliche Maßnahmen zur Umsetzung von Artikel 5.3 einführen sollte. Zu den wesentlichen Erkenntnissen gehörte Folgendes: 94 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/hod/dokumenter-fha/tobakk/who_rapport_norsk.pdf „Die Marketingtaktiken und Strategien der Tabakindustrie in Norwegen sind kaum bekannt. Trotz einer anhängigen Klage der Tabakindustrie gegen die Regierung (zur Anfechtung von Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums) ist der landläufige Eindruck in staatlichen und nichtstaatlichen Stellen, die Tabakindustrie sei nicht aktiv und es sei nicht erforderlich, sie zu überwachen. Die Erfahrung mit Vorkommnissen weltweit hat jedoch gezeigt, dass die Tätigkeit der Industrie vielleicht nicht offensichtlich, trotz allem aber omnipräsent ist. Die Tätigkeiten der Gesundheitsbehörden werden überwacht, und es werden Möglichkeiten gesucht, um Politik und Vorgehensweise im Sinne der Tabakindustrie zu beeinflussen. Der Tabakmarkt und die Marketingstrategien der Tabakindustrie in Norwegen sind nicht sehr gut bekannt, und es gibt weder auf nationaler noch auf internationaler Ebene einen Mechanismus zur Überwachung ihrer Aktivitäten. Diesbezüglich werden der Artikel 5.3 des FCTC über den Schutz vor unzulässiger Einmischung der Tabakindustrie und die Leitlinien zu Artikel 13 über Werbung, Verkaufsförderung und Sponsoring nicht angemessen umgesetzt, es sei denn, es existiert eine Überwachung, um die Aktivitäten der Tabakindustrie zum Unterminieren der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums zu unterbinden.“ Aufgrund dieser Erkenntnisse empfiehlt die WHO in ihrem Bericht Folgendes: „Die Aktivitäten der Tabakindustrie, die den Binnenmarkt beeinflussen, sollten auf nationaler und internationaler Ebene überwacht werden. Die Tabakindustrie - Importeure, Vertriebsgesellschaften und Frontorganisationen in Norwegen sowie und Hersteller und Exporteure auf der ganzen Welt - darf nicht unterschätzt werden. Stets aktuelle Informationen über die Veränderungen auf dem Tabakmarkt des Landes sowie die Kenntnis der vorhandenen Erzeugnisse, Marken und der Präsenz der Tabakindustrie sind entscheidend, um auf den Widerstand gegen neue Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs vorbereitet zu sein. Die Marketingstrategien der Tabakindustrie auf nationaler und internationaler Ebene zu durchschauen, kann eine unschätzbare Hilfe bei der Lenkung der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs und beim proaktiven Schutz der Regierung vor Angriffen sein. Sie beinhalten Sonderangebote, neue Veröffentlichungstaktiken, Verpackungs- und Produktmanipulationen sowie Platzierungsstrategien zur Gewinnsteigerung und zum Erreichen von Neukunden. Zudem können Aktenstudien zu den Dokumenten der Tabakindustrie, die im Rahmen des US-amerikanischen Master Settlement Agreement veröffentlicht wurden, eine wichtige Informationsquelle für das Land darstellen. In diesem Zusammenhang empfiehlt die Kommission die Einrichtung eines Systems zur Überwachung der Tabakindustrie. Diese Aufgabe kann von einer Forschungseinrichtung der Regierung oder von einer Organisation der Zivilgesellschaft oder von beiden gemeinsam übernommen werden, um Komplementarität zu gewährleisten. Mithilfe eines solchen Systems wäre Norwegen auch in der Lage, die Anforderungen der Leitlinien von Artikel 5.3 des FCTC zu erfüllen.“ 4.6 Stand der Umsetzung von Artikel 5.3 in Norwegen Der Norwegische Pensionsfonds (SPU) hat sich 2009 aus der Tabakindustrie zurückgezogen, und damals wurde das FCTC als Argument für Abänderungen der Ethik-Leitlinien genutzt. Darüber hinaus gab es in Norwegen keine besonderen Maßnahmen für die Umsetzung von Artikel 5.3, betont die WHO. Es gibt keine staatlichen Richtlinien, von denen die Interaktion von Behörden, Regierungsbediensteten oder Politikern mit der Tabakindustrie geregelt wird. Das Ministerium für Gesundheit und Pflege sowie die Direktion für Gesundheit interagieren von aufgezeichneten Kommunikationen abgesehen - grundsätzlich nicht mit der Tabakindustrie. Es existiert jedoch keine definierte Strategie zu dieser Thematik. Derzeit meldet die Tabakindustrie keine Angaben zu Produktion, Marktanteilen, Einkommen, Lobbyingaktivitäten, CSR-Aktivitäten, Organisation, Einsatz von dritten Parteien usw. Im Bericht der Direktion für Gesundheit vom Dezember 2013, „Die Umsetzung des Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs in Norwegen“, wird folgende Statusaktualisierung zur Umsetzung von Artikel 5.3 gegeben: „Soweit der Direktion für Gesundheit bekannt ist, sind keine außerordentlichen Maßnahmen getroffen worden. Dies wäre z. B. die Übermittlung spezieller Informationen an alle betreffenden Bereiche der Regierung über die Notwendigkeit, die Eindämmung des Tabakgebrauchs vor kommerziellen Interessen zu schützen, oder Informationen über die Taktik der Tabakindustrie zur Einmischung in die Politik. Die Direktion hat und hatte, von aufgezeichneten Kommunikationen abgesehen, nur in sehr geringem Umfang mit der Tabakindustrie interagiert. Die Tabakindustrie wird in sie betreffenden Angelegenheiten konsultiert (z. B. Änderungen des Gesetzes zur Eindämmung des Tabakkonsums). Die Politik zur Eindämmung des Tabakkonsums umfasst keine freiwilligen Beschränkungsbestimmungen/Selbstbeschränkungsbestimmungen oder diesbezüglichen Regelungen. Uns sind keine definierten Richtlinien bekannt, die Personen mit Beziehungen zur Tabakindustrie daran hindern, für Regierungsbehörden, Ausschüsse, Beratungsgremien usw. im Bereich Eindämmung des Tabakgebrauchs oder gesundheitspolitische Maßnahmen zu arbeiten. (…) Aktuell sind uns auch keine gebräuchlichen Maßnahmen bekannt, mit denen die Interaktion von Bereichen der Regierung und Tabakindustrie auf das Maß beschränkt wird, das zur ordnungsgemäßen Regelung von Tabakerzeugnissen und Tabakindustrie erforderlich ist. Es existieren keine Richtlinien dazu, wie Regierungsbedienstete mit der Tabakindustrie interagieren sollten. Es gibt auch kein bestimmtes System, um potentielle Interessenkonflikte anzumelden. Es gibt jedoch mehrere allgemeine Regeln für Regierungsbedienstete. (…) Die Tabakindustrie ist nicht zur Meldung von Angaben über Produktion, Marktanteile, Einkommen Lobbyingaktivitäten, Spenden für politische Parteien, CSR-Aktivitäten, Organisation, Akteure etc. verpflichtet (...) Die Einflussnahme durch die Tabakindustrie ist im Rahmen der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums in Norwegen möglicherweise unterschätzt worden, man hatte sich allerdings bewusst dafür entschieden, sich mehr auf die Öffentlichkeit als auf die Industrie zu konzentrieren. Auf norwegischem Boden kam es zu einem schrittweisen Rückgang der Tabakproduktion, und die letzte Fabrik verließ das Land 2008. In diesem Sinne hat die Tabakindustrie an Sichtbarkeit verloren und ist sozusagen unter Radarniveau geflogen.“ 4.7 Vorschlag der norwegischen Direktion für Gesundheit In ihrem Bericht von 2013 gab die Direktion für Gesundheit folgende Empfehlungen zur Umsetzung der Verpflichtungen aus Artikel 5.3 in Norwegen: In der 2010 von der WHO durchgeführten Einschätzung wurde eine gewisse Naivität in Bezug auf die Präsenz und den Einfluss der Tabakindustrie in Norwegen festgestellt. Die Kenntnisse der Direktion zum norwegischen Tabakmarkt sind häufig nicht ausreichend, dies betrifft das Berichtswesen wie auch die Regulierung des Marktes. Neben Snus und Rauchtabak/Zigaretten wurden nun auch E-Zigaretten in die Reihe dieser Erzeugnisse aufgenommen, und diese Entwicklung muss aufmerksam verfolgt werden. Verschaffen eines besseren Überblicks über norwegische Akteure durch folgende Maßnahmen: o strukturierte Zusammenstellung bereits verfügbarer Informationen (OnlineSuchanfragen, Recherchen in Printmedien, Register u. ä.) o Erweiterung der für Inhaltsstoffe geltenden Offenlegungspflicht auf eine Übersicht der Marken, Verkaufszahlen, Umsätze, Marktanteile, Marketingbudgets, Einkommen, CSR-Aktivitäten und weiterer Aktivitäten. o Einführung eines Lizenzierungssystems für Akteure, die in der Herstellung, der Einfuhr, dem Vertrieb oder dem Verkauf von Tabakerzeugnissen tätig sind, um zur Abschaffung des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen beizutragen und einen besseren Überblick über den norwegischen Markt zu erhalten Eine Überprüfung von Artikel 5.3 und eine Einschätzung der Notwendigkeit, einen Berater zum Thema Beziehung norwegischer Behörden und Tabakindustrie beizuziehen. Eine Erwägung von Maßnahmen zur Beteiligung des freiwilligen Sektors bei der Überwachung der Tabakindustrie und der Akteure zur Förderung ihrer Interessen. Selbst wenn für Politiker, Regierungsbedienstete usw. nicht notwendigerweise individuelle Regeln zur Gestaltung von möglichen Beziehungen mit Akteuren der Tabakindustrie entwickelt werden, so würden doch Informationen über die von der Tabakindustrie genutzten Methoden, Kenntnisse zu Lobbyingaktivitäten und PR-Arbeit etc. dazu beitragen, in Angelegenheiten, bei denen es zu einer Einflussnahme kommen kann, mehr Vorsicht und kritische Prüfung walten zu lassen. Die WHO verfügt über Leitlinien dazu, wie sie auf Anträge für Gespräche mit der Tabakindustrie zu reagieren hat, und auf welche Art und Weise solche potentiellen Gespräche durchgeführt werden sollten. Die Tabakstrategie schlägt eine Überprüfung von Artikel 5.3 vor sowie eine Einschätzung der Notwendigkeit, einen Berater zum Thema Beziehung norwegischer Behörden und Tabakindustrie beizuziehen. Derzeit liegen uns nur wenige Informationen über die Akteure und Erzeugnisse des norwegischen Tabakmarkts vor. Einige Länder setzen auf die Registrierung von Akteuren und Produkten, die von ersteren zum Erhalt einer Verkaufserlaubnis benötigt wird. Dies sollte auch in Norwegen in Betracht gezogen werden. Es würde einen ständig aktualisierten Überblick über die bestehenden Produkte auf dem norwegischen Markt gewährleisten. Im Protokoll zum Artikel 15 des FCTC (unerlaubter Handel) werden die Parteien aufgefordert, ein Lizenzierungssystem für Akteure einzuführen, die in der Herstellung, der Einfuhr, dem Vertrieb oder dem Verkauf von Tabakerzeugnissen tätig sind, um den unerlaubten Handel mit Tabakerzeugnissen abzuschaffen. Vorschlag 55 L (S. 88) enthält den Hinweis, eine separate Registrierungspflicht für Importeure und Hersteller zu erwägen. Tabakhersteller, Zulieferer, Importeure etc. sind bereits verpflichtet, Informationen über den Inhalt der Erzeugnisse offenzulegen. Neue rechtliche und regulatorische Änderungen sollten beurteilen, ob die Veröffentlichungspflicht auf alle Marken einschließlich Umsätze, Marktanteile usw. ausgeweitet werden sollte. Es sollte beurteilt werden, ob es angemessen ist, Zeit für die Erstellung eines Berichts oder dergleichen zu investieren, der zumindest Informationen enthält, die durch OnlineSuchanfragen, Printmedienrecherchen, Medienveranstaltungen, Register u. ä. zusammengestellt werden können, und der anschließend regelmäßig aktualisiert wird. Erfahrungsgemäß handelt es sich dabei um Aufgaben, die nach Ansicht der Direktion für Gesundheit nicht in den Kernbereich der Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs fallen. Es sollte bedacht werden, dass es sich hierbei um Mechanismen handelt, mit denen die zivilgesellschaftlichen Bemühungen zur Eindämmung des Tabakgebrauchs gestärkt werden. Solche Mechanismen können Kooperationen, Partnerschaften oder Finanzhilfen beinhalten.“ 4.8 Die Vorschläge und Einschätzungen des Ministeriums In der nationalen Strategie zur Eindämmung des Tabakkonsums für den Zeitraum 2013 - 2016 ist festgelegt, dass das Ministerium die Leitlinien für Artikel 5.3 prüfen und die Art und Weise bewerten wird, in der Norwegen seinen aus dieser Bestimmung erwachsenden Verpflichtungen nachkommen kann. Das Ministerium hat festgestellt, dass verschiedene Arten von Maßnahmen erforderlich sind, die nachfolgend erläutert werden. Eine Möglichkeit, um zu verdeutlichen, dass es sich bei Artikel 5.3 um eine sektorenübergreifende Verpflichtung handelt, wäre die Aufnahme einer Vorschrift in das Gesetz zur Eindämmung des Tabakkonsums, die den Kontakt und den Umgang von Regierungsbereichen mit der Tabakindustrie regelt. Die Gesetzgebung würde das Bewusstsein für die Einmischung der Tabakindustrie sowie ihre Methoden in allen Bereichen der Regierung stärken. Eine Rechtsvorschrift könnte in Anlehnung an den Artikel 5.3 des FCTC formuliert werden: „Bei der Festlegung und Durchführung von gesundheitspolitischen Maßnahmen in Bezug auf die Eindämmung des Tabakgebrauchs schützen alle Regierungsbereiche diese Maßnahmen vor den kommerziellen und sonstigen berechtigten Interessen der Tabakindustrie.“ Vorerst schlägt das Ministerium keine ausführlichen Vorschriften für Schutzmaßnahmen vor, sondern erbittet stattdessen Anregungen dazu, welche Maßnahmen aus norwegischer Sicht angemessen wären. Zu den Maßnahmen, die in anderen Ländern umgesetzt wurden, gehören z. B. Leitlinien für Behörden, Leitlinien für den Kontakt zwischen öffentlichen Bediensteten und der Industrie sowie ein Lobby-Register, das Transparenz bezüglich der Kontakte von Industrie und verschiedener Bereiche des öffentlichen Sektors sicherstellt. Das Ministerium hat zudem festgestellt, dass sich die Behörden einen besseren Überblick über den Tabakmarkt und die Aktivitäten der Industrie verschaffen müssen. Die Hersteller und Importeure von Tabakerzeugnissen sind bereits verpflichtet, der Direktion für Gesundheit einmal jährlich Angaben zu Inhaltsstoffen vorzulegen. Diese Berichtspflicht ist in der neuen Richtlinie für Tabakerzeugnisse ausgeweitet worden. Das Ministerium ist der Ansicht, dass die für Inhaltsstoffe geltende Offenlegungspflicht auf eine Übersicht mit Umsätzen, Marktanteilen, Marketingbudgets, Ausgaben für Lobbyingaktiväten, weitere Informationen zu Lobbyingaktivitäten, Gesamteinnahmen, Forschungstätigkeit usw. ausgeweitet werden sollte. Eine Berichtspflicht dieser Art wurde unter anderem in Kanada eingeführt. Das Ministerium hat jedoch beschlossen, dass ein solcher Vorschlag mit den erforderlichen Gesetzesänderungen zur Umsetzung der neuen Richtlinie für Tabakerzeugnisse koordiniert werden sollte. Es wird daher mit einer späteren Konsultation auf diese Frage zurückkommen. Einige Länder haben eine verbindliche Registrierung für Akteure und Erzeugnisse eingeführt, die für eine Erlaubnis zum Verkauf von Tabakerzeugnissen benötigt wird. Dies würde zu einem besseren Überblick über den Markt beitragen. Mehrere große Tabakhersteller steigen in den Markt für E-Zigaretten ein. Auch dabei handelt es sich um eine Entwicklung, die von den Behörden verfolgt werden muss. Gemäß dem FCTC-Protokoll gegen den illegalen Handel mit Tabakerzeugnissen werden die Vertragsparteien ein Lizenzierungssystem für die Herstellung, den Import und den Vertrieb von Tabakerzeugnissen einführen. Das Ministerium wird dies im Zusammenhang mit einer möglichen Ratifizierung des Protokolls prüfen. Das Ministerium erbittet Anregungen bezüglich der Notwendigkeit von Maßnahmen wie den vorstehend genannten, sowie zu der Frage, ob einige dieser Maßnahmen aus norwegischer Sicht relevant sein könnten. 5. FINANZIELLE UND VERWALTUNGSRECHTLICHE AUSWIRKUNGEN Die Direktion für Gesundheit hat geschätzt, dass das Rauchen jährlich Kosten von ungefähr 80 Milliarden NOK verursacht, wenn wir die Kosten für die Gesellschaft als Ganzes betrachten.95 Allein die Kosten für die Gesundheitsdienste belaufen sich auf 8 Milliarden NOK pro Jahr. Diese Schätzung beruht auf der Verbreitung des Rauchens während der letzten 10 bis 30 Jahre. Die größten Auswirkungen auf die Berechnung der sozioökonomischen Kosten hat die finanzielle Bewertung des Wohlergehens in Form der verlorenen Lebensjahre. Die Direktion für Gesundheit hat ferner geschätzt, dass sich der potenzielle sozioökonomische Nutzen des Rückgang in der Anzahl der täglichen Raucher während der letzten 20 Jahre auf 26 Milliarden NOK pro Jahr beläuft, und der potenzielle Nutzen eines weiteren solchen Rückgangs einen jährlichen sozialen Wert von ca. 2 bis 3 Milliarden NOK pro Prozentpunkt betragen könnte. Es muss jedoch unbedingt daran erinnert werden, dass es einige Zeit dauern kann, bis wir die Auswirkungen der Maßnahmen auf die rauchende Bevölkerung sehen, und dass die häufigsten mit dem Rauchen verbundenen Erkrankungen erst nach mehreren Jahrzehnten auftreten. Zudem wird die Bewertung einzelner Maßnahmen auch durch den Zeitfaktor und Probleme mit isolierenden Wirkungen erschwert. Durch die Umsetzung mehrerer Maßnahmen entstehen darüber hinaus schwer kalkulierbare Synergien. 5.1 Standardisierte Verpackung von Tabak Auswirkungen für die Tabakindustrie Die verbindliche standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen wird für die Tabakindustrie langfristig zu einem Umsatzrückgang führen. Genau das ist das Ziel der Maßnahme. Kurzfristig kann beim Umsatz von Tabakerzeugnissen kein wesentlicher Rückgang erwartet werden. Langfristig allerdings wird sich der prozentuale Anteil der Kinder und Jugendlichen, die mit dem Rauchen und dem Konsum von Snus anfangen, sehr wahrscheinlich vermindern. Einkommenseinbußen müssen gegen den gesundheitlichen Nutzen dieser Maßnahme abgewogen werden. Dies gilt in Bezug auf Einzelpersonen wie auch für Gesellschaft als Ganzes. Die Tabakhersteller müssen davon ausgehen, dass in Verbindung mit der neuen Kennzeichnungsverordnung Einmalaufwendungen anfallen. Das Ministerium betont, dass der Direktion für Gesundheit (2010), Samfunnsøkonomiske kostnader av røyking – En vurdering av metodikk og kostnadenes størrelsesorden, IS-1825: http://www.helsedirektoratet.no/vp/multimedia/archive/00312/IS1825_Samfunns_ko_312409a.pdf 95 Industrie in dieser Hinsicht bereits erhebliche Kosten entstanden sind, da es bei Verpackungen häufig zu Änderungen kommt. In der Folgenabschätzung der Kommission wird festgestellt, dass die Kosten der Tabakindustrie, die in Verbindung mit der Kennzeichnung von Verpackungen anfallen, im Laufe der Zeit erheblich sinken werden: Durch die Vorschrift über standardisierte Verpackungen entfällt die Notwendigkeit neuer Designs für die Verpackungen.96 Außerdem wird darauf hingewiesen, dass eine standardisierte Verpackung kostengünstiger ist und weniger Farben zum Einsatz kommen müssen. Auswirkungen für den Einzelhandel Es wird nicht erwartet, dass die Einführung einer standardisierten Verpackung finanzielle Auswirkungen für den Einzelhandel haben wird. Die meisten erwachsenen Raucher sind süchtig nach Tabak, haben ein bevorzugtes Tabakerzeugnis und werden es auch weiterhin kaufen. Allerdings werden langfristig Veränderungen der Einnahmen erwartet, da der prozentuale Anteil der Kinder und Jugendlichen zurückgeht, die mit dem Tabakkonsum beginnen. Das Ministerium macht geltend, dass der Vorschlag keine wesentlichen verwaltungsrechtlichen Auswirkungen für die Einzelhändler haben wird. Die Industrie hat (unter anderem in Australien und England) behauptet, dass die Einführung der standardisierten Tabakverpackung zu höheren Kosten für den Einzelhandel führen wird, da die Bedienung eines Kunden, der ein Tabakerzeugnis kaufen möchte, wegen der identischen Gestaltung der Marken voraussichtlich länger dauern wird. Erfahrungen in anderen Ländern haben gezeigt, dass die mit der Verkaufssituation verbundenen Kosten für die Einzelhändler zu bewältigen waren. Potentielle Auswirkungen werden als kurzfristig erachtet. Studien aus Australien haben gezeigt, dass sich Einzelhändler rasch auf die neue Verpackungsgestaltung eingestellt haben, und die Bedienung der Tabakkunden nach kurzer Zeit wieder so schnell ging wie zuvor. Das Ministerium erachtet es als wichtig, dass die vorgeschlagene Verordnung in gleichem Maße für alle Tabakeinzelhändler gilt. Aus diesem Grund soll auch der in Tabakfachgeschäften verkaufte Tabak in standardisierten Verpackungen verkauft werden. Eine Ausnahme für Tabakfachgeschäfte würde zum Betrieb von noch mehr Tabakfachgeschäften führen und somit den Zweck und die Wirkung des Vorschlags unterminieren. Auswirkungen für Aufsichtsbehörden Der Vorschlag könnte unter anderem dazu führen, dass in der ersten Zeit nach der Einführung der neuen Bestimmungen mehr Ressourcen für die Aufsichtsbehörden bereitgestellt werden müssen. Dazu wird sich das Ministerium mit einem Konsultationsdokument zu Vorschlägen für die Umsetzung der allgemeinen Bestimmungen der neuen Richtlinie für Tabakerzeugnisse zurückmelden. 96 http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/com_2012_788_ia_en.pdf, siehe Seite 92 Auswirkungen für den unerlaubten Handel mit Tabakerzeugnissen Dem Ministerium ist bekannt, dass mehrere, von der Tabakindustrie finanzierte Berichte behaupten, dass die standardisierte Verpackung von Tabak zu einem Anstieg des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen führen wird. Dies sei unter anderem in der einfacher zu fälschenden Verpackung begründet. Es ist bereits sehr einfach, Tabakverpackungen zu fälschen, was bedeutet, dass die Fälschung standardisierter Tabakverpackungen weder einfacher noch schwieriger sein wird als die Fälschung gewöhnlicher Verpackungen. Tabakunternehmen haben bereits erwähnt, dass komplexe Steuermarken mit Hologrammen, Spezialtinte und schwierigen Gestaltungselementen schnell und einfach kopiert werden können.97 Das Ministerium ist der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Verordnungen nicht zu einer Zunahme des unerlaubten Handels mit Tabakerzeugnissen führen werden. In Australien scheint die Maßnahme nicht zu einer Zunahme des unerlaubten Handels geführt zu haben. Von der Tabakindustrie finanzierte Berichte mit gegenteiligen Behauptungen sind von australischen Forschern eingehend analysiert und widerlegt worden. Das Ministerium bezieht sich auf den britischen Chantler-Bericht, der insbesondere untersuchte, ob die standardisierte Verpackung aufgrund der wettbewerbsbedingt niedrigeren Tabakpreise zu einem höheren Tabakkonsum oder zu einer Erhöhung des Konsums von billigem oder unerlaubt gehandeltem Tabak führen wird. In dem Bericht heißt es: „Ich bin der Ansicht, dass das Risiko, Preiseffekte könnten die Ziele einer Politik der standardisierten Verpackung unterminieren, gering ist. Sofern es denn Auswirkungen geben sollte, können diese meiner Meinung nach einfach über die Besteuerung ausgeglichen werden. Das Argument der Tabakindustrie überzeugt mich nicht, dass standardisierte Verpackungen den illegalen Markt, speziell bei gefälschten Zigaretten, ausweiten würden.• Mir scheint, dass eine wirksame Rechtsdurchsetzung die Lösung des Problems eines illegalen Marktes ist. Die britischen Vollzugsbehörden haben bereits unter Beweis gestellt, dass eine wirksame Rechtsdurchsetzung und angemessene Sanktionen den illegalen Handel [mit Tabakerzeugnissen] auf einem niedrigen Niveau halten können, auch in einem Hoheitsgebiet mit relativ hohen Steuern.“ Diese Frage ist von der Kommission auch in ihrer Folgenabschätzung berücksichtigt worden. Ihrer Meinung nach gibt es keine Belege dafür, dass die standardisierte Verpackung von Tabak zu mehr Verkäufen von gefälschten Tabakerzeugnissen führen wird. Zudem sei das Argument kontraintuitiv, da die Hersteller von gefälschten Tabakerzeugnissen versuchen, das Renommee und den Bekanntheitsgrad von Tabakmarken für ihre eigenen Produkte auszunutzen. Dies ist gegenwärtig möglich, wird aber mit standardisierter Verpackung nicht möglich sein. Smuggling – the Tobacco Industry and Plain Packs, [Schmuggel - die Tabakindustrie und neutrale Verpackungen], 2012; http://www.cancerresearchuk.org/prod_consump/groups/cr_common/@nre/@pol/documents/generalcontent/smu ggling_fullreport.pdf, Seite 6. 97 In beiden Fällen sind die wichtigsten Maßnahmen zur Bekämpfung des unerlaubten Handels gute Kontrollverfahren sowie regionale und internationale Zusammenarbeit. Das Ministerium stellt fest, dass die neue Richtlinie für Tabakerzeugnisse Vorschriften zur Verbesserung dieser Kontrolle enthält, und wird dies in der bevorstehenden Konsultation zur Umsetzung der Richtlinie ausführlicher erörtern. Darüber hinaus hat Norwegen im Rahmen des FCTC ein Protokoll gegen den illegalen Handel mit Tabakerzeugnissen unterzeichnet.
