UN-Reform - Behebung der Defizite

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Abschlussarbeit von: Tedin Skiebe
zur Erlangung des Magister Artium
im Fachbereich Gesellschaftswissenschaften
der Johann Wolfgang Goethe-Universität
Institut für Politikwissenschaft (II) – Friedens- und Konfliktforschung
Thema: UN-Reform – Behebung der Defizite?
Einreichungsdatum: 27. Januar 2006
(Text ab Gliederung unverändert, Fußnote 296 um eine irrelevante Zeile gekürzt)
Gliederung
1. Einleitung .........................................................................................................
a. Relevanz der Reformen? ......................................................................
b. Akteure .................................................................................................
c. Reformgebiete und Adressaten der Umsetzung ...................................
d. Vorgehensweise ...................................................................................
1
2
6
8
11
2. Defizite ............................................................................................................
a. Effizienz, Kohärenz und Transparenz nach Innen ...............................
b. Koordination, Kohärenz und Kompetenz nach Außen .........................
i. Sekretariat und Generalsekretär ................................................
ii. Voranschreitende zivilgesellschaftliche Öffnung .....................
iii. Verbindung mit dem Privaten Sektor .......................................
c. Repräsentation ......................................................................................
i. Sicherheitsrat ............................................................................
ii. Generalversammlung ................................................................
iii. Sonderorganisationen und Ausschüsse .....................................
d. Finanzierung .........................................................................................
e. Neue Institutionen .................................................................................
12
21
25
28
30
34
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43
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3. UN-Berichte und `Drafts´..................................................................................
a. Cardoso-Panel ………………………………………………………...
b. High-level Panel on Threats, Challenges and Change ..………………
c. Sachs-Report ………………………………………………………….
d. In Larger Freedom ……………………………………………………
e. Summit Outcome ..................................................................................
f. Gemeinsamkeiten / Divergenzen / Auffälligkeiten ..............................
54
57
60
65
69
73
76
4. Behebung der Defizite? ...................................................................................
a. Partizipation, Demokratisierung und Legitimierung ............................
b. Management und Effizienz nach Innen ................................................
i. Transparenz ...............................................................................
ii. Kohärenz ...................................................................................
80
85
88
89
90
1
iii. Koordination ............................................................................
Koordination nach Außen ....................................................................
i. Zivilgesellschaft .......................................................................
ii. Privater Sektor .........................................................................
iii. Staat .........................................................................................
Sicherheitsrat .......................................................................................
Finanzierung und Internationale Steuern ...........................................
Zusammenfassung und Kontext-Plausibilität .....................................
Zukunftsaussicht ..................................................................................
92
94
95
98
100
104
107
111
114
5. Literatur ............................................................................................................
6. Abkürzungsverzeichnis ....................................................................................
116
130
c.
d.
e.
f.
g.
„God had one big advantage - he worked alone, without General Assembly and Security
Council and the committees.” (Kofi Annan in Pressekonferenz am 13. Sept. 2005)
1. Einleitung
Die Strategien für die Abwehr der Sicherheitsbedrohungen des laufenden 21. Jahrhunderts
bedürfen laut verschiedenen UN-Berichten (United Nations) der jüngeren Vergangenheit eines
erweiterten und erneuerten Sicherheits-Konsenses unter idealerweise allen Erdstaaten. Die UN
mit ihren derzeit 1911 Mitgliedsstaaten (MS) und sechs Amtssprachen2 ist neben den
nationalen MS die zentrale Instanz in diesem Handlungs-Kontext. Bei ihr können alle
maßgeblichen Fäden zusammen laufen. Das UN-System3 ist im hohen Maße das politisch
prädestinierte Forum einer faktischen und potentiellen globalen Konsensgenerierung. Der
Sicherheitsrat (SR) ist darin das höchste internationale politische Gremium, dem nach
Maßgabe seiner Prozeduren weltweite (ww.) Entscheidungskompetenz zukommt. Die UN
steht programmatisch (UN-Charta4) für einen Multilateralismus, der auf internationale
Verträge, Deklarationen, Konventionen und multilaterale Regime5 (Regelsysteme) baut und
1
UN: April 2005. http://www.un.org/Overview/growth.htm Nicht Mitglieder sind der Vatikan, Taiwan und
nicht anerkannte Territorien. Zu Taiwan: http://www.gio.gov.tw/taiwan-website/un/index1.html und UNDok.: GV/A/59/194 vom 10. Aug. 2004 ;
http://www.entwicklungshilfe.de/modules.php?name=News&file=article&sid=768&name2=
Die Fußnotenlinks der Arbeit haben alle den Stand: 15. Jan. 2006. Der Erstzugriff wird nur genannt, wenn
die Seite am 15. Jan. nicht mehr erreichbar gewesen war !
2
Englisch, Chinesisch, Spanisch, Arabisch, Französisch, Russisch.
3
Official WEB Site Locator for the United Nations System of Organizations. http://www.unsystem.org ;
Seine sechs Hauptorgane sind die GV (Generalversammlung), der SC, der ECOSOC (Wirtschafts- und
Sozialrat), das UN-Sekretariat, der Internationaler Gerichtshof und der Treuhandrat (seit Herbst 1994 ohne
Aufgabe).
4
Die UN-Charta von 1945 ist, bis auf eine Veränderung zu einer Erweiterung des Sicherheitsrates und 2
Amendments zur Erweiterung des ECOSOC von 18 auf 27 Mtgl. (siehe Res. 1991 (XVIII), und 1992 (XVIII)
vom 17. Dez. 1963) und dann mit der Res. 2847/XXVI von 1971, welche mit dem 12. Okt. 1973 in Kraft trat,
von 27 auf 54 Mtgl., bisher unverändert geblieben. Charta im Web: http://www.un.org/aboutun/charter/
5
Hierzu: Müller, Harald: Die Chancen der Kooperation. Regime in den internationalen Beziehungen.
Darmstadt 1993. ; Krasner; Stephen D. (Hrsg.): International Regimes. Ithaca, Cornell University 1983. ;
Kernkurs: Internationale Kooperation – Regime – Organisationen. Universität Konstanz. Ohne Angaben.
http://www.uni-konstanz.de/FuF/Verwiss/Risse-Kappen/Kurstexte/koopfoli.rtf ; Ruggie, John G.: Imternational responses to technology: concepts and trends. In: International Organization 29 / 1975, S. 557-584.
2
von Internationalen Regierungsorganisationen (IGOs)6 organisiert, und zunehmend auch von
privaten und zivilgesellschaftlichen Trägern finanziell und inhaltlich getragen wird. Daher ist
eine weltpolitische multilaterale Kooperationspolitik mit UN-Reformprozessen verkoppelt.
Veränderungen in der Weltpolitik und den Internationalen Beziehungen (IB) finden ihren
Ausdruck in den UN, und die UN-Politik hilft dabei, neue sicherheitspolitische,
sozialökonomische,
umweltpolitische, etc., Weltwirklichkeit zu generieren. Dieser
kristallisierte Multilateralismus findet im internationalen Völkerrecht seinen zunehmend
kodifizierteren oder gewohnheitsrechtlichen Ausdruck. Die UN sind mit ihrem weit
verzweigten Aufbau, mit „zum Teil selbständigen, dezentralen Organisationen und
Programmen mit jeweils eigenen Satzungen und Haushalten“7 und eigenen Mitgliedschaften,
ein horizontal und vertikal hochkomplex vernetztes institutionelles Gebilde. Fragen nach der
Effizienz und Binnen-Koordination, Transparenz und Legitimation, den politischen
Mechanismen und Instrumente, der Finanzierung, der Involvierung externer Akteure, und der
politischen Kompetenzen dieses „multifunktionalen globalen Forums“8, ergeben sich allein aus
seiner Größe heraus. Erreicht wurde bis dato, dass sich de facto die `gesamte´ Staatenwelt bei
der UN eingefunden hat, womit die Grundbedingung für eine, ihre, potentiell globale
Legitimität geschaffen ist - die Teilnahme der Betroffenen.
Die UN „als zwischenstaatliche Organisation“ unterliegt „einem permanenten Reformdruck“ 9,
man kann auch sagen, sie modifiziert sich aus den weltpolitischen Notwendigkeiten heraus
immer weiter um. Wohin diese Entwicklung letztendlich führen mag, ist von heutiger Warte
aus betrachtet nicht entscheidbar. An diesem Ort „globaler Interaktion“10 und internationaler
Kooperation zeigt sich allgemein das Handlungsprinzip Reform als Dauerphänomen. So kam
es schon früh11, etwa durch hinzukommende Sonderorganisationen12, zu Funktionserweiterungen. Daher ist der in dieser Arbeit behandelte aktuelle Reformprozess bis zum M+5
Gipfel im September 2005 nicht als ein genuin neues Phänomen zu begreifen13, selbst wenn
1975/29: 557-584. Ruggie steht wohl am Anfang der Hereinnahme des ursprünglich aus dem Völkerrecht
stammenden Begriffs `Regime´ in die Politologie.
6
Brahm, Eric: Intergovernmental Organizations (IGOs) Beyond Intractability.org.
http://www.beyondintractability.org/m/role_igo.jsp
7
Gareis, Sven Bernhard / Varwick, Johannes: Die Vereinten Nationen. Opladen 2002, S. 43.
Gareis / Varwick, Johannes: Die Vereinten Nationen. Opladen 2002, S. 11.
9
Horn, Albrecht: Die Vereinten Nationen und multilaterale Sicherheitspolitik. Ergebnisse und notwendige
Reformen, (Politikwissenschaft, Bd. 1). Berlin 2005, S. 99.
10 Czempiel, Ernst-Otto: Die Reform der UNO: Möglichkeiten und Missverständnisse, (Beck`sche Reihe
1078). München 1994, S. 10.
11
93rd Internationale Labour Conference opens annual session. Working condition, forced labour, youth
employment on the agenda. ILO, Department of Communication. Press Room. Mai 2005.
www.ilo.org/public/english/bureau/inf/pr/2005/24.htm Die International Labor Organisation (ILO), die
bereits 1919 im Rahmen des Versailler Vertrages gegründet worden war, wird 1947 die erste UNSonderorganisation. Sie hat heute 178 Mitgliedsstaaten.
12
Hierzu: Gründungsdaten der UN-Sonderorganisationen: http://www.dgvn.de/pdf/un-system.pdf .
13
Hierzu: United Nations Dag Hammarskjöld Library: UN Reform: a bibliography.
http://www.un.org/Depts/dhl/reform.htm
8
3
die anstehenden Reformen etwa von dem irischen Außenminister Dermot Ahern „die
radikalste Überholung“14 seit der Organisationsgründung genannt werden.
a.
Relevanz der Reformen?
Einem Beobachter ist der Wandel der Weltlage nach dem Zweiten Weltkrieg bis heute ein
Offensichtliches. Die Überwindung der Blockkonfrontation ist nur eines der Kerndaten dieser
Zeit. Entwicklungsprobleme, technologischer Fortschritt, Globalisierung und eine zunehmende
Verrechtlichung15 der IB, das Aufkommen der globalen Umweltproblematik, die Stärkung der
Rechte der Frauen, sind nur sechs ihrer wesentlichsten Phänomene. Ein Siebtes: die
Abwesenheit
großer
Kriege
zwischen
den
mächtigsten
Nationen 16,
was
anerkennenswerterweise auch mit eine Folge von UN-Arbeit und UN-System ist17. Die UN
selber erfuhr in der weltpolitischen Phase der Dekolonisierung nicht nur negativ ihre
Blockierung
des
SR
durch
den
Ost-West-Konflikt,
sondern
positiv
auch
ihre
Aufgabenerweiterung. Die Generalversammlung (GV), die sich mit immer mehr
Entwicklungsländern (EL) füllte, was neue Mehrheiten ermöglichte, setzte neue UNSpezialorgane,
Regionalkommissionen,
Ausschüsse
und
Programme
ein.
Diese
repräsentier(t)en u.a. auch die kritische Haltung der Mehrheit der GV gegenüber der von den
Industriestaaten dominierten Weltwirtschaftsordnung, und soll(t)en in der Welt im Sinne der
EL Veränderungen schaffen, z.B. einen fairen Welthandel. Solch eine Fülle an institutionellem
Netzwerk, und die damit verbundene Komplexität der Zusammenhänge, bedürfen besonderer
Koordination, um unnötige Überlappungen in den Tätigkeitsfeldern der UN-Sonderorganisationen zu vermeiden. Die Notwendigkeit der Koordination und der Effizienzgedanke
begleitet die UN von früh auf.
Schließlich traten seit den 1960er Jahren18, mit enormen globalen Schub in den 1990 Jahren19,
weitere Akteure wahrnehmbar in die Szenerie der Weltpolitik ein.20 Nicht mehr nur allein die
14
Ahern, Dermot (Außenminister von Irland): Die Zwingende Notwendigkeit der UN-Reform. Web., Sept.
2005. http://www.botschaft-irland.de/media/SZArticleAhernDt.doc
15
Vgl. `United Treaty Collection´. ; Vgl. auch: UN-Charta, Art. 102, und die United Nations Treaty Series. ;
vgl. Thema allg.: Habermas über Konsequenzen aus Luhmanns Rechtssystemdenken. „Das Recht [...] indem
es sich selbst verändert, präsentiert es sich anderen Systemen als eine veränderte Umwelt, auf die diese
wiederum [...] reagieren können.“ Habermas, Jürgen: Faktizität und Geltung. Frankfurt 1992, S. 69.
16
Dennoch: vgl. UN-Dok. A/59/2005: Report of the Secretary-General: In larger freedom: towards
development, security and human rights for all (hinfort: In Larger Freedom). 21. März 2005, Abs. 8:
„Meanwhile [aktueller Bezug], over 40 countries have been scarred by violent conflict. Today, the number of
internally displaced people stands at roughly 25 million“ ; Die Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung
(AKUF) zählt z.B. zwischen 1945 und 2001 217 Kriege. ; Siehe auch: Human Development Report (HDR)
2005, Kap. V., S. 153ff.
17
Siehe auch: Fröhlich, Manuel: Windstöße der Weltpolitik im Haus der UNO. Die Vereinten Nationen
konnten den Ost-West-Konflikt nicht verhindern, ohne sie wäre er jedoch anders verlaufen. In: Das
Parlament, Nr. 18 – 19. 02. Mai 2005.
18
Die neue Welle der Frauenbewegung, die Friedensbewegung gegen den Vietnamkrieg, die Umweltbewegung et al., die Medien-Entwicklung, Jugend- und Musikkultur. Hierzu auch: HDR 1993: People`s
Participation.
4
Nationalstaaten mit ihren an Zahl zunehmenden internationalen Organisationen nahmen nun
für sich in Anspruch, bei der sich von Jahrzehnt zu Jahrzehnt deutlicher zeigenden rechtlichen
Verinstitutionalisierung der internationalen Bezüge, hin zu einem sich unwillkürlich
herausbildenden globalen Steuerungsmodus eines Global Governance (GG)21, eine gewichtige
Rolle mit zu spielen. Zivilgesellschaftliche/NGO-Netzwerke breiteten sich Dank computergestützten Kommunikationshilfen mehr oder weniger über den Globus aus. Und die UN
avancierten zu der globalen Anlaufstelle gerade der Non-Government Organizations (NGOs)
und Zivilgesellschaft (ZG). Damit wurde das Dialog-Netzwerk der UN komplexer. Um hier
entsprechende Handhabungs-Mechanismen, kommunikative Schnittstellen, auszuformen und
zu verinstitutionalisieren, war und ist ihre Reformfähigkeit bis heute unverzichtbar, will sie
nicht stagnieren. Und ebenso gewann der Private Sektor (PS) seit den 1980er Jahren ww. an
maßgeblicher Bedeutung, ja, bestimmte geradezu mit seinen Liberalisierungswünschen die
westliche Wirtschafts- und Welthandelspolitik.
Die UN erfuhren besonders seit den 1994er Jahren neben Anerkennung für erfolgreiche
Peacekeeping-Missionen auch Ansehensverluste. Die Glaubwürdigkeit ihrer Prinzipien hat u.a.
im Zuge ihrer gescheiterten Missionen in Srebrenica, Ruanda und Somalia, sowie z.B. ihres
Irak-Sanktionsregime, gelitten. Der von der UN nicht legitimierte Nato-Krieg gegen Serbien
(Kosovokrieg) von 1999, und der von den USA angeführte Koalitionskrieg gegen den Irak von
2003, der ebenso `so´ nicht von der UN legitimiert war, waren symptomatisch für diese
ansteigende `neue´ Geringachtung der von den UN vertretenen und in ihrer Rechtsgeltung zu
konsolidierenden Völkerrechtsprinzipien. Auch die aktuellen Sicherheitsstrategien der USA22
19
Vgl.: Der australische Politikprofessor Dennis Altmann: UNAIDS, NGOs on Board and on the Board.
Ohne weitere Angabe, nach Sept. 1999, S. 4.: „The United Nations (ECOSOC) has provisions for NGOs to
be given consultative status, allowing for limited participation at meetings. The growth of large international
conferences such as the Rio summit on environment (1992), the Vienna human rights meetin (1993), the
Cairo population conference (1994) and the women’s conference in Beijing (1995) have all seen a growing
involvement of NGOs and of their ability to influence the agendas of United Nations agencies.” Und: „The
choice of the ten full and alternate NGO members of the PCB [Programme Co-ordinating Board] was made
by the three official NGO observers at the GPA Management Committee.”
http://www.fimcivilsociety.org/english/DAltman1999.pdf ; UNAIDS: „UNAIDS is the first United Nations
programme to include NGOs in its governing body.”
http://www.unaids.org/Unaids/EN/About+UNAIDS/Governance/Programme+Coordinating+Board.asp ; Vgl.
hierzu auch die 1992 in Rio verabschiedete Agenda 21, Kap. 3, beinhaltet auch die Beteiligung aller
gesellschaftlichen Gruppen. ; Bei UNICEF kann die Bevölkerung ehrenamtlich mitarbeiten. Und die UN
Menschenrechtskommission (MRK) arbeitet stark mit Nicht-Staatlichen Organisationen zusammen.
20
„Weder Parlamente noch politische Parteien, und mit wenigen Ausnahmen auch nicht die großen
Interessenverbände waren zunächst direkt in die Weltpolitik eingebunden.“ Hummel, Hartwig (für die
Projektgruppe Global Policy von WEED): Die Privatisierung der Weltpolitik. Tendenzen, Spielräume und
Alternativen. In: Brühl, Tanja / Debiel, Tobias / Hamm, Brigitte et al. (Hrsg.): Die Privatisierung der
Weltpolitik, (Eine Welt. Texte der Stiftung Entwicklung und Frieden, Bd. 11). Bonn 2001, S. 22 – 45, S. 30f.
21
Hierzu: Behrens, Maria (Hrsg.): Globalisierung als politische Herausforderung. Global Governance
zwischen Utopie und Realität. Wiesbaden 2005 ; Brand, Ulrich / Brunnengräber, Achim / Schrader, Lutz /
Stock, Christian / Wahl, Peter: Global Governance. Alternativen zur neoliberalen Globalisierung. Studie der
Heinrich-Böll-Stiftung und WEED. Münster 2000.
22
Vgl. The White House: The National Security Strategy of the United States of America. Washington, Sept.
2002, S. 12 und S. 19f. ; Scheer, André: Die Neudefinition der Nationalen Sicherheit. Zur Nationalen
5
und der NATO23, die das Konzept des `präemptiven´ militärischen Eingreifens aufstellen,
stehen im Widerspruch zu den friedenserhaltenden Prinzipien der Weltorganisation. Nach der
UN-Charta verfügt allein der SR (Art. 39ff) über das Entscheidungsmonopol über
internationale Gewaltanwendung, welches nur von Artikel 51 (self defense) eingeschränkt
wird. Das berührt den Problemkreis der „Arroganz der Macht“24, die sich vorbehält, in Fragen
der Gewaltanwendung eigene `Termine´ zu setzen25. Es stellt sich aber auch die Frage nach
den Prozeduren des SR (Veto-Problematik26), die ihn oft aus politisch-ideologischer
Uneinigkeit heraus davon abhält, eingreifend tätig zu werden (z.B. in Dafur/Sudan). Hierbei
wäre eine Reform zur Reduzierung eines willkürlichen Vetogebrauchs zuträglich; was auch
Gegenstand der Reformdebatte ist, aber natürlich an den Rechten der Permanent Five (P5)
rührt – ein schwerer Weg!
In jüngster Zeit sind, wie angedeutet, die UN mit dem Skandal um das Oil for Food
Programme in die Kritik geraten. Hier hat sich herausgestellt, dass Saddam Hussein
Milliarden-Mittel unterschlagen hat, die eigentlich für humanitäre Zwecke an die irakische
Bevölkerung gehen sollten. Des weiteren wird Teilen des Verwaltungspersonals, als auch
besonders Angehörigen der UN-Peacekeeping Truppen in der Demokratischen Republik
Kongo, sowie in Sierra Leone, vorgeworfen, in großem Stile der sexuellen Ausbeutung von
Flüchtlingen und der Vergewaltigung von Frauen schuldig zu sein. Gegen solche und andere
Übel, wie Fällen von Mismanagement von UN-Funds, Veruntreuung, Bestechung,
Vetternwirtschaft, helfen nur Reformen (Veränderung). Die aktuellen Reformen zielen
entsprechend auch auf die Etablierung von Verhaltensregeln für die sich im Einsatz
befindlichen `Peacekeeper´, und eine verbesserte Rechenschaftspflichtigkeit für alle internen
und externen UN-Aktivitäten.
Sicherheitsstrategie der USA. Referat im Hauptseminar „Hegemonie oder multilaterale Kooperation? Die
Außenpolitik der USA" im Wintersemester 2003/04. „Entscheidend ist [...] die Aussage, `präemptiv´ handeln
zu wollen, um einer `ausreichenden Bedrohung´ zu begegnen, selbst wenn `Ort und Zeit des feindlichen
Angriffs unsicher´ sind.“
http://www.andre-scheer.de/content/Andere_Themen/detail.php?nr=27&kategorie=Andere_Themen
`A secure Europe in a better world – European Security Strategy´ vom 12. Dez. 2003. Vgl. Sieg, Hans
Martin: Die europäische und die amerikanische Sicherheitsgarantie. Trierer Arbeitspapiere zur
internationalen Politik. Nr. 10. März 2005, S. 20, (Zitat: Henry Kissinger).
http://www.deutsche-aussenpolitik.de/resources/tazip/tazip10.pdf
24
Willke, Helmut: Systemtheorie III: Steuerungstheorie. Stuttgart 2001 3, S. 189. „Sie alle setzten auf mehr
Macht in einer Situation, in der Macht bereits kontraproduktiv wirkte und es nötig gewesen wäre, auf andere
Mittel der Steuerung zu setzen.“
25
Beispiele dazu liefert die deutlich unilaterale US-Politik nicht erst, aber besonders auch der BushAdministration. Vgl. Hippler, Jochen: US-Dominanz und Unilateralismus im internationalem System –
Strategische Probleme und Grenzen von Global Governance. In: Ders. / Schade, Jeanette: USUnilateralismus als Problem von internationaler Politik und Global Governance. INEF-Report, Institut für
Entwicklung und Frieden (INEF), Heft 70. Duisburg,, 2003, S. 5-25, S. 10, 13ff, 22.
http://inef.uni-duisburg.de/page/documents/report70.pdf
26
Hierzu: Köchler, Hans: Das Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen.
Verö ffe n tl ic h u n g e n d er Ar b e it s ge mei n s c ha ft für W i s se n sc ha ft u nd P o lit i k a n d er
U ni ver s itä t I n n sb r u c k. 1 9 9 8 . ht tp : // www. h a n s ko ec h ler. co m/ Ko e c hle r - Si c her he it sr at 1 9 9 1 .h t m
23
6
Die über eine zunehmend beperltere Kette an UN-Sonderkonferenzen - und den allgemeinen
globalen Kommunikations-Anstieg in den letzten Jahrzehnten zwischen Menschen und
zwischen funktionalen System – normativ geformten und empirisch geförderten Erkenntnisse
des globalen Ist-Zustandes und der globalen Bedrohungslagen, wie sie z.B. in den für diese
vorliegende Arbeit relevanten UN-Berichten des a) `Cardoso-Panels´, b) des High-level Panel
on Threats, Challenges an Change (hinfort: HLPTCC), c) des `Sachs-Reports´ u.a.,
beschrieben werden, führen aufgrund der dort plausibel nachgewiesenen staatenübergreifenden
globalen Herausforderungen und Fülle der faktisch mitgestaltenden Akteure zu einer
deutlichen
Betonung
einer
Antwortstrategie
eines
Multi-Stakeholder27
basierten
Multilateralismus der Taten. Diese Berichte bringen mit ihren Empfehlungen die
Notwendigkeiten für entschiedene UN-Reformen, angefangen vom internen Management,
über die institutionelle Struktur, das Mandat und die Kompetenzen der UN-Organe, sowie den
Beziehungen zu den nicht-staatlichen Akteuren, klar zum Ausdruck. Reformen auf allen
Ebenen sollen den globalen und kommunikativen Herausforderungen und zu verändernden
Weltzuständen multilateral und konstruktiv begegnen. Dieser grundsätzlichen Notwendigkeit
wird in der Staatenwelt, zwar mit unterschiedlicher Betonung, allgemein beigepflichtet. Doch
es fehlt den MS im Detail die notwendige Einigkeit.
b.
Akteure
Jede UN-Reform hat ihre Akteure. Will man nun etwas über mögliche UN-Reformen
aussagen, muss man die institutionellen Binnenstrukturen28 der UN kennen. Muss auch wissen,
wer diese Akteure und was ihre Interessen sind und worauf sich ihre jeweils spezifische
Verhandlungsmacht begründet, um auf den Reformprozess überhaupt nachhaltig einwirken zu
können. Denn nicht jeder Reformwunsch wird gehört. Und nicht jeder, der gehört wird, hat
auch eine Stimme. Und nicht jede Stimme ist gleichwertig. So ist etwa eine Veto berechtigte
Stimme im Sicherheitsrat eine sehr machtvolle Stimme, sie hat formal eine 100%-Wirkung.
Man kann auch an den Zeitgeist, die Medien und allgemein an die ökonomische Macht
denken. Sie alle haben eine Stimme. Eine politisch wirksame `laute´ Stimme kann besonders
eine sein, die mit der nötigen Frequenz und Argumentation29 in den Medien präsent ist.
27
Siehe unter Kap. 3a.
Siehe: United Nations Information Centre (UNIC). http://www.un.org.tr/unic/unsystem.asp ; UN-System:
Grafik. http://www.un.org/aboutun/chart.html.
29
Reine Manipulation durch Medien und gezielte Fehlinformation auf Dauer dürften heute innerhalb offener
Gesellschaftssysteme keine allein ausreichenden Mittel mehr für irrational wirken könnende
Massensuggestion sein. Sondern es müssten Gründe eingebracht werden, die sich an der wachsenden
gesellschaftlichen Argumentationshöhe zu bewähren hätten. Je aufgeklärter die Gesellschaft ist, so die These,
desto schwieriger lässt sie sich ideologisch einfangen, weil sie souverän Informationen vergleichen und
kommunizieren kann. Dagegen ist eine Informationsvorenthaltung ein Schlüssel zu Unterdrückung und
Aufhetzung. Siehe: Popper, Karl R.: Die offene Gesellschaft und ihre Feinde, Band 2. Tübingen 19806 ;
28
7
Klassisches Beispiel hierzu ist die Affäre um die Ölplattform Brent Spar und ihre verhinderte
Versenkung am ursprünglich vorgesehenen ersten Bestimmungsort auf Grund eines
zivilgesellschaftlichen `Aufschreies´. Darüber hinaus gilt: Sendeminuten sind teuer. Nicht alles
ist ein so dankbares journalistisches Mediumspektakel wie die skandalisierende geplante
Versenkung dieser Plattform es war. Einig sind sich jedenfalls wohl die meisten MS darin,
dass ein neuer Konsens30 als Grundlage kollektiven Handelns geschaffen werden müsste, und
dazu auch die UN weiter reformiert werden muss. Nur, welche Reformen angesichts
herrschender Machtverteilung und staatlichen Eigendünkels die durchsetzbaren sein werden,
bleibt ein umfochtenes Terrain. Manchem scheint im Rahmen der UN (als der „WeltSicherheitsmanagement-Behörde“31) alles neben den P5, Staffage zu sein, denn nur diese
würden letztlich die großen Entscheidungen miteinander treffen, und ohne deren Konsens
untereinander, sei für die UN nichts (geopolitisch) zu entscheiden. „An den strukturellen
Problemen der UN lässt sich aber nichts ändern“32, so die leichte These. Sie trifft nur zu,
wollte man den sich zu manchen Entscheidungen auf Jahre und Jahrzehnte hinstreckenden
politischen Verhandlungsprozess der Entscheidungsfindung ausblenden. So verschieden die
Akteure sind, die auf den Reformprozess einwirken, so sehr unterscheiden sich teilweise auch
die Grundlinien und Gewichtungen ihrer Vorstellungen über die Inhalte einer erstrebenswerten
Reform. Im Ergebnis bestimmen zwar allein die MS, aber wie eben angemerkt: doch nicht
raumlos, andere Akteure und Einflüsse kommen hinzu. Die Akteure im Einzelnen sind
zunächst also die MS, die sich aufteilen in die großen Geberländer, deren größte
Beitragszahler die USA, die für derzeit 22% des ordentlichen UN-Budget aufkommen, gefolgt
von Japan mit derzeit noch 19,5 % und Deutschland mit rund 9,5 % sind. Zum Vergleich dazu
decken die Mitgliedsbeiträge von 177 ärmeren Staaten nur ca. 3/20 des Grundbudgets. Neben
den MS gibt es weitere Akteure des politischen Systems, nämlich die regionalen und
nationalen Parlamente, sowie die lokalen Autoritäten. Schließlich wirken die medienöffentlichen NGOs, die ZG, der PS und die allgemeine Kulturentwicklung in die politische
Arena hinein. Sie alle haben ihre eigenen und nicht selten divergierende Vorstellungen zu den
UN-Reformen. Ein weiterer externer Einfluss sind die Natur- und Umweltkatastrophen,
welche zu ihrer Bewältigung neue globale Partnerschaften abfordern und zu deren Anlass
werden können. Nicht zu vergessen in der Akteursriege ist schließlich natürlich die UN selber,
Rawls, John: The Law of Peoples, with `The Idea of public reason revisited. Harvard Press 20004, Kap. 2, §8
Extension to Decent Hiearchical Peoples.
30
In Larger Freedom, Abs. 2.; UN-Dokument A/59/565: A more secure world: our shared responsibility.
Bericht der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel (hinfort: HLPTCC). 2.
Dez. 2004., Abs. 22.
31
Speck, Ulrich: Die UN-Reform und die konstitutionelle Krise des 21. Jahrhunderts. In: Kosmoblog,
Anmerkungen zur Politik. Ohne Angabe, um den 15. Sept. 2005.
http://kosmoblog.blogspot.com/2005/09/die-un-reform-und-die-konstitutionelle.html
32
Ebenda.
8
die zwar ein intergouvernementaler Staatenverein ist, aber eben ein Sammelsurium der
verschiedensten Staaten, samt deren Vorstellungen. Sie hat sich, der organisatorischen
Eigendynamik entsprechend, in dem Wirrwarr der verschiedensten Ansprüche selbst eine
erweiterte, über die UN-Charta hinausweisende, Agenda gesetzt. In ihrem InstitutionenArchipel lassen sich Geberorganisationen (die Bretton Woods Institutionen, oder im kleineren
Rahmen z.B. die Internationale Labour Organization) von den empfangenden UN-Instituten,
Kommissionen und UN-Nebenorganen usw. unterscheiden. Alle diese haben ihre eigenen,
wenngleich auch ähnlichen Prioritäten und zielen, wie für nicht nur Organisationen typisch,
auch auf Fortbestand, Einlösung oder/und Ausweitung ihrer eigenen Relevanz und
Organisationsziele.33
c.
Reformgebiete und Adressaten der Umsetzung
Die Reformgebiete erstrecken sich über `ein weites Feld´ aller mittlerweile 3 großen
Aufgabenareale der UN: Frieden, Menschenrechte (MR), Entwicklung, und deren Ableitungen
(Umwelt,
Frauen,
Kinder,
Bildung,
Bevölkerungswachstum
und
die
globale
Informationsgesellschaft). Sie berühren auch die Macht- und Kompetenzverteilung innerhalb
der UN. Man kann zwischen Reformen unterscheiden, die organintern ohne die Zustimmung
der MS durchgeführt werden können, solchen, die der Mehrheit der GV bedürfen und drittens
den UN-Charta verändernden, die eine vetolose qualifizierte 9 Stimmenmehrheit des SR und
einer 2/3-Mehrheit in der GV, sowie der entsprechend zu folgen habenden Ratifikationen in
den selben MS bedürfen. Die Reformen beziehen sich auf „1. die Rechtsordnung, die
Rechtsprinzipien und deren Anwendung; 2. die Struktur und Aufgaben zwischenstaatlicher
Organe; 3) die Struktur und Aufgaben der UN-Einheiten; 4. die Management- und
Koordinationsfunktionen im UN-System“ 34 - in Ergänzung dazu: 5. die zweck-ungebundene
Mittelerhöhung durch erhöhte freiwillige Beiträge der Staatshaushalte der MS et al. Die
Reformfelder weisen also auf Internes und Externes. Sie umfassen konkreter z.B. die internen
Managementfragen
der
Personal-
und
Energiekosten,
das
Informationssystem
der
Organisation, die Zeitharmonisierung der Abläufe, Fragen der organ-spezifischen und
übergreifenden Prozeduren. Ebenso zu nennen: die Innenaufsicht, der Zeugenschutz, die Nachund Buchprüfung, Finanzierung und Mittelzugriffsfragen, als auch Fragen der Umwandlung
und Neugenerierung von UN-Haupt- und Nebenorganen, der Eröffnung und Umgruppierung
Vgl. Teubner, Gunther / mit Fischer-Lescano, Andreas: Fragmentierung des Weltrechts: Vernetzung
globaler Regimes statt etatistischer Rechtseinheit. Erscheint in: Mathias Albert und Rudolf Stichweh (Hrsg.):
Weltstaat – Weltstaatlichkeit: Politische Strukturbildung nach der Globalisierung. 2005, hier S. 6.
„Durch ihre operative Schließung erzeugen die globalen Funktionssysteme eigene Freiheitsgrade für eine
extreme Steigerung ihrer je eigenen Rationalität, die sie ohne Rücksicht auf andere Sozialsysteme, aber auch
ohne Rücksicht auf ihre natürlichen und humanen Umwelten ausschöpfen. Sie tun dies, solange es geht, also
solange ihre Umwelten dies noch tolerieren.“
http://www.jura.uni-frankfurt.de/fb/fb01/ifawz1/teubner/dokumente/RegimeAlbertSammelband.pdf
34
Horn, Albrecht, S. 99ff.
33
9
neuer themenspezifischer Fonds. In der Debatte stehen u.a. Reformen, die den Präsidenten der
GV stärken können, oder auch den UN-Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) und ebenso das
Büro des GS, welche, die das Menschenrechtsregime verbessern helfen können, die
Demokratie voranbringen, und welche, die das Peacebuilding-Konzept weiterentwickeln.
Schließlich die Reformen, die die Einlassungs-Beziehungen der Organisation nach Außen in
die Multi-Stakeholder35-Weltgesellschaftswelt hinein umgestalten werden. Wobei die UN
schon in den 90ger Jahren begonnen hat, sich mit Letztgenanntem gewissermaßen von der
Alleinanbindung an die reine Staatenwelt zu einem zweiten Standbein hin zu orientieren, und
diese extra-staatlichen Kommunikationen formal-strukturell weiterzuentwickeln. Dieses wirft
zwar zusätzliche Legitimitätsfragen, etwa nach der demokratischen Rückbindung der neu
Einzubindenden (z.B. ZG und PS) auf, aber bietet doch auch entlastende positiv-konstruktive –
optionsanreichernde - demokratietheoretische Eröffnungshorizonte36. Plausibel scheint der
Gedanke, dass es `auch´ durch den allgemeinen ww. Kommunikationsaufbau, auch zwischen
den MS und innerhalb der Gesellschaften, wie gleichsam der transnationalen Weltzivilgesellschaft+PS per se, zu frequenzgesteigerter qualitativen Zusammenarbeit/Zusammenentscheid/Netzwerkhandeln mit den UN kommen wird. Indikatoren sind zum Beispiel die
Anzahl von „written statements NGOs made before the Commission on Human Rights“ 37, das
Ansteigen der Public Private Partnerships, oder die quantitative Steigerung der
Kommunikationen zwischen hochrangigen UN-Personal und NGO-Repräsentanten in
formellen, informellen und gegebenenfalls semi-formellen38 Zusammenkünften.
Die förmlichen Adressaten der Reformvorschläge sind die MS, die zur Umsetzung vieler
Reformen abzuzeichnen hätten. Wobei sich die MS in leicht 6 Gruppen einordnen lassen: die
P5, die sonstigen Industrieländer, die `more economically developed countries´ (MEDCs), die
vorankommende Entwicklungsländer (EL) und die stagnierenden oder zurückfallenden
ärmsten Staaten, als auch die `failed states´39, die zumeist, aus hier nicht gesondert zu
35
Der Cardoso-Bericht verwendet diesen Begriff 23 mal. ; Hierzu ausführlicher: Kap. 3a.
Siehe: Kap. 2b,ii und 4a.
37
Martens, Kerstin: NGOS in the UN System: Examining formal and informal Mechanisms of Interaction.
In: International Journal of Civil Society Law. Vol. II. Ausgabe vom 3 Juli 2004, S. 11-21, S. 13.
http://law.cua.edu/Students/Orgs/IJCSL/2.3%20IJCSL%20-%20July%202004.pdf
38
„Manche Organisationen versuchen, die Art von informellem Wissenstransfer, wie er typischerweise um
die Kaffeemaschine stattfindet, in einem semiformellen Rahmen über Abteilungsgrenzen hinweg durch die
Veranstaltung von Knowledge Fairs auszuweiten, bei denen das Wissen zwar nach Fachgruppen oder
Projekten mit Ständen präsentiert, insgesamt jedoch ein möglichst informeller Rahmen geschaffen wird.“
Rollet, Herwig: Aspekte des Wissensmanagements. Institut für Informationsverarbeitung und
computergestützte neue Medien Technische Universität Graz. Diplomarbeit, Feb. 2002, S. 89.
39
Hierzu: The Fund for Peace (FfP): 1. Failed States Index. Washington, DC, 2005. FfP schlüsselt nach
zwölf Indikatoren auf. Im Ergebnis, so FfP, leben derzeit rund 2 Milliarden Menschen in Staaten, die auf
indikator-relativ-ersichtlicher Weise in Gefahr stehen, zu kollabieren. China und Indien auf den Plätzen 75
und 76 des FfP-Rankings, die allein zusammen eine Bevölkerung von rund 2,5 Mrd. haben, finden sich unter
verschiedenen Indikatoren weiter vorne eingereiht. Die Elfenbeinküste und die Demokratische Republik
Kongo nehmen im Gesamtranking Platz 1 und 2 ein. Auf den ersten 10 Listenplätzen befinden sich 8
afrikanische Staaten. http://www.fundforpeace.org/programs/fsi/fsindex.php?column=rank&
36
10
erörternden Gründen heraus, besonders oft unter den ärmeren Staaten zu finden sein werden.
Hinzu kommen die fakultativen Bündnisse – z.B. die `Group of Friends for the Reform of the
United Nations´40 und informelle Abstimmungen unter allen. Diese Gruppen, grob: die „G-77,
die Geberländer und die USA“41 et al., setzen teilweise unterschiedliche Reform-Prioritäten.
Geht es z.B. der USA mehr um Management und Effizienz, sind die weiteren Industrieländer,
und unter diesen bes. die großen Geber, als auch die MEDCs, sehr an einer SR-Erweiterung
interessiert. Die G-77/132 der EL, und in ihr Sondergruppen, wie etwa die G-53 Staaten der
Afrikanischen Union (AU), oder geografisch allgemeiner die ww. Landlocked States und
Transit-States, auch die rund drei Dutzend42 `High Indebted Poor Countries´ (HIPC) unter den
50 Least Developed Countries (LDCs), oder die 43 Staaten starke ökonomisch schwache
`Alliance of Small Island States´ (AOSIS43) - viele gehören in mehrere der genannten Gruppen
-, präferieren, die ihre Belange tangierenden Sonderfonds zu forcieren, und die
Fondsvergrößerungen und finanzielle Aufstockung der UN-Programme. Aber auch eine SRReform und die Stärkung der Kompetenzen der MS innerhalb der GV etc., wird befürwortet.
Die Reformdebatte über die Reformgebiete zielt neben den MS auch auf die nicht-staatlichen
globalen und lokalen Akteure, die im Fortgang der Geschichte auf die MS dahingehend
einwirken können, heute (noch) nicht mögliche Entscheidungen morgen möglich werden zu
lassen. Allgemein vertrete ich die These: wenn die Weltgesellschaft über die Medien die
Reform voran zu treiben verlangt, wird diese weitergehen, so lange die Empirie etwa eines
`Sachs-Reports´ sich nicht in ihren Ergebnissen verändert. Das ist der Rückkoppelungseffekt,
den die Medien in offenen Gesellschaften beursachen können. Zusätzlich klingt plausibel,
wenn Volker Rittberger schreibt: „Die Nachfrage nach international governance ist keine
Konstante. Sie steigt in dem Maße, wie formal unabhängige Staaten und andere organisierte
Akteure sich Anforderungen und Problemen gegenübersehen, die sie ohne Kooperation mit
anderen nicht bewältigen können.“44 Die (nicht nur Zivil-)Gesellschaft jedenfalls, verstanden
40
Group of Friends for the U.N. Reform: Non-Papers. http://www.un.int/mexico/index_reform.htm Es
handelt sich um die 10 Staaten: Algerien, Australien, Kanada, Kolumbien,, Chile, Deutschland, Japan, Kenia,
Mexiko, die Niederlanden, Neu Seeland, Pakistan, Spanien, Singapur und Schweden. Siehe: UN.-Dok.
GV/A/59/705 vom 18. Feb. 2005. http://www.un.org/ga/59/documentation/list7.html (! falsches Dokument:
A/59/603) [UN ist 1x informiert]
41
Vgl. Sebastian Graf von Einsiedel: Vision mit Handlungsanweisung. Das High-level Panel und die
Reformagenda der Vereinten Nationen. In: Vereinte Nationen, Jg. 53, 1 / 2005, S. 5-12, S. 12.
42
Vgl. UN-Dok. E/CN.4/2001/56: ECOSOC: Economic, Social and Cultural Right. The Highly Indebted
Poor Countries (HIPC) Initiative: a human rights assessment of the Poverty Reduction Strategy Papers
(PRSP). 18 Jan. 2001, Abs. 12.
http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/d3b348546ad5fb91c1256a110056aca4/$FILE/G0110184.pdf
43
Siehe genauer: Office of the High Representative for the Least Developed Countries, Landlocked
Developing Countries and Small Island Developing States (UN-OHRLLS): Towards implementing the
Mauritius Strategy. UN-OHRLLS Support, Fulfilling the Mandate of the UN Office of the High
Representative for the Least Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island
Developing States. Nach dem 16. Juni 2005. http://www.un.org/special-rep/ohrlls/sid/default.htm
44
Rittberger, Volker: Globalisierung und der Wandel der Staatenwelt. Die Welt regieren ohne Weltstaat. In:
Menzel, Ulrich: Vom Ewigen Frieden und vom Wohlstand der Nationen. Frankfurt/M 2000, S. 188 –218, S.
189.
11
als eine die Partikularinteressen transzendierende Gesamtheit von Partikularinteressen,
außerhalb der und in die Politik hinein kommunizierend, wird konstruktiven Kommunikationen auf Dauer den Vorrang einräumen. Das begründet sich historisch in der bisherigen
quantitativen und qualitativen Verbreitung und Evolution von Demokratie und Gemeinschaftsorganisation in der Welt.
Aggressionen der Massen sind dagegen geschürte Aggressionen, wenn sie nicht in akuter Not
gegründet sind. Ein wirklich allgemein zunehmender freier Informationsfluss, wie ihn die
heutigen Demokratien eigen-systemlogisch in unterschiedlichen Bandbreiten zulassen, führt
auf Dauer zu sich stets optimierender politischen Zusammenarbeit und gemeinsamer
Abstimmung. Solcherart sich stetig aufbauende und nicht stagnierende Vernetzungsarbeit lässt
einen theoretisch möglichen Kommunikations-(Abbruch)Umbruch in einen an Optionen
verarmten Zustand hinein im speziellen Fall zwar zu, lässt aber allgemein die Bereitschaft die
Transaktionskosten etwa eines Krieges auf sich zu nehmen, positiv korreliert abnehmen. 60
Jahre `EU-Frieden´ bisher können als Beleg dafür gelten.
d.
Vorgehensweise
Die Arbeit beobachtet den allgemeinen und aktuellen UN-Reformprozess in seinem formalen
Stand bis zum M+5-UN-Gipfel im September 2005. Die Bewertung der dort erzielten ReformErgebnisse sind dabei nicht ihr vorrangiger Gegenstand, werden aber Erwähnung finden. Die
Arbeit ist in 4 Teile gegliedert. Der erste Teil ist eine allgemeine nähere Einführung in die
Problematik, ihre Akteure und die Arbeit selbst. Teil 2 analysiert die verschiedenen
Reformebenen und unterteilt hierbei kategorisierend in 5 Kapitel und 2 mal 3 Unterkapitel.
Der dritte Teil beschäftigt sich mit 5 aktuelleren und reformspezifischen UN-Berichte. Dabei
versteht der Autor jegliches Einsetzen und Umsetzen für und von Reformschritten als ein
jeweils neues Einklinken in den ununterbrochenen Strom des UN-Reformprozesses an sich.
Der abschließende 4. Teil sucht noch mal den Blick auf die Reformthemenfelder zu richten,
und die Berichtsinhalte summa summarum auf ihre defizitbehebende Anwendbarkeit hin
einzuschätzen. Hierbei wird ein kritischer visionär-pragmatischer45 Ansatz vertreten, welcher
Visionär-pragmatisch: Exkurs – Darunter wird hier verstanden : kleine Schritte als Teil (Momentum) von
Anlaufsprüngen zu größeren Veränderungen hin zu bewerten; und sie zu gehen und zu begrüßen. Damit ist
man handlungslogisch gezwungen den Schritt nicht zu unterbrechen. Würde man es tun, kann man nicht
mehr behaupten, man nehme Anlauf (Handlungslogik + Begriffslogik). Man würde bestenfalls neuen Anlauf
nehmen (Begriffslogik)! Man hätte sich begriffslogisch widersprochen – handlungslogisch nicht, da
Handlungen durch Unterbrechungen gekennzeichnet sind. Man kann es Handlungspotentiale nennen, die Anleihe bei der Biologie - `Aktionspotentiale´ bilden, die dann die Unterbrechung unterbrechen und zur
Handlung führen. Auf die UN bezogen heißt das: a) Konferenzfolgen haben ihre Ergebnisse ; b) ein MS
verlöre sein Argument, dass er als UN-MS `mit anlaufen´ (nämlich die Ziele der UN verwirklichen helfen)
würde, wenn er es nicht an allen Stellen, und sei es noch so scheinbar gering, auch mittun würde. Sitzen doch
die MS freiwillig in der UN (formal-logisch) um (handlungslogisch) die kollektive Sicherheit zu generieren,
indem man mitmacht. Nun hat die UN längst anerkannt, dass Sicherheit, die Menschenrechte und
45
12
in den vollzogenen und sich vollziehenden Reformen, in institutionellen Neuansätzen, den
Umstrukturierungen
und
Neugewichtungen
von
UN-Organen,
noch
auch
in
der
zivilgesellschaftlichen Öffnung der UN für das (un)organisierte, interessierte allgemeine
Publikum, über ihre multimedialen Zugänge, keine geringen Fortschritte erkennt, sondern
zusammenhangslogischen Fortschritt. Der freie Zugang zu UN-Dokumenten aller Art, UNRadio und UN-TV mit seinem Archiv, bieten heute erweiterte Möglichkeiten an
Informationsvermittlung. Hier liegt ein großes Potential, sehen heute doch meist nur wenige
Zehntausende regelmäßig in diese Webcasts und Live-Übertragungen hinein. Die UN hat
erkannt, dass sie mit relativ wenig Mittel eine weite Verbreitung von Kenntnissen ihrer Arbeit
erzielen können. Wird erst ein UN-TV als rezipiertes ww. Massen-Medium zukünftig im
täglichen Bewusstsein der breiten Öffentlichkeit verankert sein, nutzt es den Zielen der UN, da
weite öffentlichkeitswirksame Debatten es Regierungen schwerer machen werden, auf Dauer
Entscheidungen gegen das bessere Wissen ihrer eigenen Bevölkerungen zu treffen. Damit
dürfte der Druck zu kooperieren allgemein weiterhin anwachsen.
Das Literaturverzeichnis ist für die UN-Dokumente, Graue Literatur, Zeitungen und Weblogs
chronologisch angelegt, um eine zügigere Orientierungshilfe bei der zeitlichen Einreihung der
Texte zu ermöglichen. Ansonsten wird die alphabetische Ordnung eingehalten. Im
Abkürzungsverzeichnis werden bei internationalen Organisationen, Texttiteln und technischen
sowie gängigen politikwissenschaftlichen Begriffen engl. Akronyme verwendet. Abkürzungen
(Abk.), und in Deutsch zu lesende Begriffe erhalten ein dt. Akronym. Des weiteren wird
gelegentlich ein für den gemeinten Gegenstand maßgebendes Datum hinter die Abk.
aufgeführt. Damit veranschaulicht sich, wie UN-Reform-Prozesse die Organisationsgeschichte
begleiten und begleitet haben. UN-Webcasts erhalten die Minutenangabe für die Bezugsstelle.
Links werden in Fußnoten angezeigt. Alle Web-Zugriffsdaten beziehen sich auf den 15. Januar
Entwicklung zusammen gehören. Damit entsteht eine gemeinsam geteilte Begrifflogik, die es vereinfachen
hilft, gewünschte Handlungslogiken, zum Wohle der Menschen, stringent zu verfolgen. Somit geht es heute
nicht mehr allein darum, was sich Diplomaten sagen, sondern vielmehr, wie sich Kulturen und globale
Zivilgesellschaften zueinander verhalten wollen. Das Problem ist, es gibt nur eine überwölbende Logik: die
Harmonien der Einzellogiken. Menschen wollen den Frieden, Organisationen halten ihn aufrecht, bestimmte
Individuen wollen (vielleicht) den Krieg. Nimmt man diese These einmal vereinfachender Weise an, dann
kann es nur von Interesse sein die UN zivilgesellschaftlich zu stärken, denn: die Logik der nicht aufgehetzten
Masse – ist der Frieden und die tägliche Beschäftigung im Neben- und Miteinander.
Wenn z.B. heute ein Land einen neuen multilateralen Kompromiss nicht mit tragen will, dann tut es dieses
später (5, 10, 20, 60 Jahre später). Übrig bleiben nur diejenigen, die sich nichts aus ihrer Glaubwürdigkeit
machen, das können auch die in Einzelwertung größten sein. Natürlich korreliert die Zeit mit den Kosten und
Opfern. Weil aber nun die Menschheitsehre unter allen Völkern gleich gemischt bzw. verteilt wurde [man
denke an den grundsätzlich engen genetischen Verwandtschaftsgrad aller Menschen zueinander], bleiben `die
Wenigen´ übrig, die dann alleine stehen, was sich nur im Frieden durchhalten lässt. Visionärer Pragmatismus
ist dabei die sich kontinuierlich steigernde Bereitschaft am `Guten Ergebnis´ mitzuwirken. Für den UNReformprozess ergibt sich bereits ein empirischer Datensatz, der anzeigt, dass die Charta, Resolutionen,
Deklarationen, Konventionen, das sich ausbildende internationale Völkerrecht (siehe: UNTS), als
Anlaufschritte verstanden werden können. Und nicht festzustellen ist, dass die UN irgendwann ihr Ziel aus
den Augen verloren hätte. Im Gegenteil, sie hat ihre Ziele konkretisiert und längst begonnen sich und die
Welt institutionell weiter zu entwickeln.
13
2006, sollte die Seite zu diesem Zeitpunkt nicht mehr abrufbar gewesen sein, ist das erste
Zugriffsdatum dazugesetzt.
2. Defizite
Die Defizite des UN-Systems lassen sich in verschiedene Kategorien fassen. Dabei ist zu
beobachten, dass sie oftmals weitgehend miteinander gleich kommunizierenden Röhren oder
aber mit Zeitverzug, verbunden sind. Das System als dynamisches Ganzes betrachtet unter
Hinzunahme der Zeit veranschaulicht es. Selbst die UN-Charta hat sich schon verändert.
Indem sich die einzelnen UN-Glieder gegenseitig durch ihre, die Umwelt der anderen jeweils
potentiell tangierenden, innersystemischen Organisations-Veränderungen dazu veranlassen,
sich selbst anpassen zu wollen/müssen – sei es durch Adaption oder Innovation, zum Beispiel
die Einführung von Internetzugängen für das UN-Personal -, bleibt die Organisation, auch aus
inneren Gründen, in stetiger Aufmerksamkeit sich selbst gegenüber. Von der Mikroebene des
Kugelschreiber- und Papiereinkaufes bis zur Charta-Veränderungen hinauf. Wie man es auch
in Vorgang und Zeitraum auflöst, es ist ein sich gegenseitig impulsierendes - impulsendes
`offenes´46 Ganzes. Ihr normativer Gehalt - ohne diesen keine Organisation - konkretisiert sich
und bleibt im Kern unverändert. Dass heißt also alles, dass eine Veränderung an einer Stelle
mit der Zeit auch zu nachweisbaren Wirkungen an anderen Stellen führen kann usw.; im Sinne
eines rekursiv integrativ-holistischen Ansatzes47, bzw. der Gesamtkohärenz und des
Managements einer Organisation.
Bevor auf einige Defizite näher einzugehen ist, werden im Folgenden einige mehr und minder
schwerwiegenden Defizitlagen dargestellt, die das UN-System bis auf weiteres in einem nicht
optimalen Zustand halten. Es handelt sich um:
-
Kommunikationsdefizite
46
Man kann, im Luhmannschen Sinne, die UN als eine geschlossene Organisation sehen, die Entscheidungen
produziert und prozessiert, damit als interne Kommunikation weitere Entscheidungen plausibel daran
anschließen können. Alles was nicht unmittelbar der UN zugerechnet werden kann und muss, gehört zur
Umwelt der UN. Die UN als operativ geschlossenes soziales System innerhalb der Weltgesellschaft ist aber
insofern `offen´, weil sie sich als System durch alle relevanten Ereignisse in ihrer Umwelt (der inneren
[Subsysteme] und äußeren) `irritieren´ lassen muss. Diese `Verbindung´, diese Offenheit nach `Draußen´
nennt Luhmann strukturelle Kopplung. ; Siehe: Jahraus, Oliver: Bewußtsein und Kommunikation. 2.
Strukturelle Kopplung. 15. Dez. 1998. Siehe : http://iasl.uni-muenchen.de/discuss/lisforen/jahraus2.htm ;
Holzinger, Katharina. Uni http://www.sozialwiss.uni-hamburg.de/Ipw/personal/holzinger/VL-WiSe05FOL5.DOC ;
Vgl. Luhmann, Niklas: Die Gesellschaft der Gesellschaft, Bd. 1. Frankfurt/M 1998, S. 92-120 und 778ff.
47
Vgl. Agenda 21. 1992, Kap. 8.2 - Handlungsgrundlage: “Außerdem werden zur Zeit neue Formen des
Dialogs entwickelt, um eine bessere Integration zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltungsebene,
Industrie, Wissenschaft, Umweltgruppen und der Öffentlichkeit im Rahmen der Entwicklung wirksamer
Umwelt- und Entwicklungskonzepte zu gewährleisten“. ; Zu Holismus: Carl Friedrich von Weizsäcker, Carl
Friedrich von: Der Mensch in seiner Geschichte. München 1991, S. 134f. ; UNOG: On the Road to Reform.
Dez. 2002, S. 34, „UNOG maintains close contacts with all Geneva-based United Nations programmes and
agencies to facilitate practical and productive collaboration across institutional boundaries and to encourage a
holistic approach to policy analysis and development.”
14
Dass die UN eine Veranstaltung auch der `vielen´ Worte ist, lässt sich nicht von der Hand
weisen, geht es ja gerade bei ihr darum, mit einander zu reden und nicht übereinander
herzufallen. Viel Rhetorik und ein Berg an Redundanzen erschweren es dennoch dem
geneigten Leser und Hörer von UN-Berichten und Reden, die Lust an der Lektüre oder am
Zuhören aufrecht zu erhalten.. Das Abspulen von Sätzen immer wieder gleicher InformationsMitteilung wirkt auf die Dauer ermüdend, hat man doch wahrscheinlich `nach Jahren´ recht
schnell verstanden. Oder aber es wirkt wie ein Mantra, und man verinnerlicht, je mehr man
davon aufnimmt, seine Kernaussagen48. Die UN möchte in Erkenntnis dieser vermeintlichen
Schwäche „through fewer reports that are richer in content and shorter in length, and by
improving the management of United Nations conferences and meetings“49 für Verbesserung
sorgen. Die Kommunikation in die nicht organisierte und organisierte ZG hinein hat sich
zunehmend auch dadurch verbessert, dass die UN, obwohl in Finanzierungsnöten, doch sehr
viele ihrer Dokumente gebührenfrei abrufbar im Internet allen Menschen zur Verfügung
stellt.50 Festzuhalten ist ein erfreulicher Anstieg von Zugriffen auf die UN-Homepage von 11
Mio. im Jahr 1996 auf über 2 Mrd. im Jahr 2003, Tendenz steigend. Die Organisation stellt
sich somit mit ihrer Außendarstellung ihren Kommunikationsdefiziten. Auch die unter 1.d
bereits angesprochene Etablierung von UN-TV und UN-Radio als zusätzliches Verbreitungsmedium, 24 Std. täglich und on Demand, zeigen die UN auf ihren Weg in die
Kommunikationsgesellschaft. In den ersten 10 Monaten 2005 hat sie 861 Meetings,
Konferenzen, Briefings, Großveranstaltungen, und Talkrunden zu allen Themen in ihr
Webcast Archive gestellt, zusammengenommen über 800 Stunden. Die UN hat, in ihren
eigenen Worten, das Internet als „cost effective communication tool“ 51 für sich entdeckt.
Das nun eigentliche Kommunikationsdefizit besteht zwischen den MS. Unter diesen finden
sich jene, die verzögern, verhindern, kaum zuhören, verstehen und anerkennen wollen, sich
kaum einigen können.52 Darüber hinaus dann ist der Kommunikationsbegriff natürlich auch
auf alle anderen Defizite anzuwenden. In Anlehnung an Niklas Luhmanns53 `Theorien´
48
Vgl. über den UN-Jargon: Wesel, Reinhard: Symbolische Politik der Vereinten Nationen. Die
`Weltkonferenzen´ als Rituale. Opladen 2004, S. 170ff., Kap. 4.3.8 und 4.3.9 - Die UN-Sprache (oder
Unsprache) und – Zur „Textsorte“ Resolution.
49
UN-Dok. A/57/387: Report of the Secretary-General: Strengthening of the United Nations: an agenda for
further change (hinfort: Strengthening). 9. Sept. 2002, Abs. 27. Man vgl. die rund 3000 Seiten der
Arbeitsgruppen zum Millennium Projekt, aus denen die 356 Seiten des In Larger Freedom-Reports
kondensiert wurden.
50
Die ODS (United Nations Official Document System) stellt Dokumente aller Art seit mindestens 1993 zur
Verfügung. Insgesamt hat man sehr guten und leichten Dokumentenzugang über die Webseiten der einzelnen
Organisationen seit mindestens dem Jahr 2000 und oft bis rückwärts tief in die 1990er Jahre hinein.
51
Alle Zahlen: UN Webcasting: A Presentation. http://157.150.195.57/ramgen/specialevents/presentation.rm
Hierbei werden die meisten Webcasts mit Übersetzung angeboten.
52
Siehe: z.B. Kap. 2.c.1.
53
Vgl. Luhmann, Niklas: Soziale Systeme. Frankfurt/M 1984, S. 555, II. bis S. 556 erster Absatz. ; Vgl.
ders.: Ökologische Kommunikation. Opladen 19903, S. 101-217.
15
gesellschaftlicher Funktionstheorien kann `raumlos´ gemeldet werden: Auch die UN
konstituiert sich über Kommunikationen, und alle ihre Defizite sind Kommunikationsdefizite.
- Managementdefizite
Ihre Managementdefizite sind Steuerungs- und Umsetzungsdefizite. Sie basieren auf
mangelnder programmatischer Synchronizität und technischer (Ausrüstung) Harmonisierung,
mangelnder Standardisierung der „terminology relating to the technical elements“54 der Arbeit,
suboptimaler Haushaltung und Professionalitäts-Schwächen in der Verwaltungshiearchie55,
innerhalb und zwischen den Haupt- und Untergliederungen der UN, sowie z.B. zwischen UNAgenturen und lokalen Autoritäten, et al. und inter cetera. Ein begriffliches Überlappungsfeld
zum Begriff der Koordination wird deutlich, wobei hier Management die finanzielle Seite und
die Binneninfrastruktur der `Kommunikationen´ betont, etwa: „Harmonized guidelines on
reporting to all treaty bodies [...] so that these bodies can function as a unified system.“56,
dagegen die Koordination die technische, distributiv-exekutive Aktion vor Ort in der Praxis
meint, oder z.B. die konkrete Vorbereitung etwa eines Un-Programms, Monitorings, Audits
oder Vertragsstaatentreffens. Zu letzterem wirkt die jeweilige Management-Einheit dann
gegebenenfalls als Zuarbeiter für die preparation committes (`PrepComs´) und deren
Hauptausschuss, das Committee on Conferences in der oft über Jahre dauernden
Vorbereitungsphase zu einer großen Weltkonferenz. Die Leistungsfähigkeit des UN-Systems
steht im engen Zusammenhang mit seinen Managementstrukturen. Die Arbeit der Organisation
„wird durch begrenzte Ressourcen, Konflikte und Interessenunterschiede der Staaten und
mangelhaftes Management beeinträchtigt“57. Die angestrebte und schon vollzogene
Verwaltungs-Verschlankung,
die
Verbesserung
auch
des
organisations-internen
Informationsflusses (`bridging the data gap´58) und der Entscheidungsabläufe durch Erhöhung
z.B. der Standardisierung, helfen dabei. Kofi Annan möchte die durch lean management
erzielten freiwerdenden Haushaltsmittel - „Managementdividende“59 -, in UN-Programme und
Fonds investieren und nicht in pure Verwaltung, deren gleiche Ergebnisse günstiger zu
erreichen sind.. Angestrebt wird eine Neujustierung der Binnenorganisation in verschiedenen
54 UN-Dok. HRI/MC/2005/4: Report on the working methods of the Human Rights Treaty Bodies relating to
the stateparty reporting process. International Human Rights Instruments. 25 Mai 2005.
http://www.bayefsky.com/methods/hri_mc_2005_4.pdf
55
Allg.: Mayntz, Renate: Soziologie der öffentlichen Verwaltung. Heidelberg 1985 3. Hierzu interessant auch:
Hill, Wilhelm / Fehlbaum, Raymond / Ulrich, Peter: Organisationslehre, 1+2. Bern, Stuttgart, Wien 1994 5.
56
In Larger Freedom, Abs. 147.
Horn, Albrecht, S. 91.
58
Vgl. UN-Dok.: Agenda 21. Rio, Juni 1992, Kapitel 40.1.a ff – Bridging the data gap. Dort explizit auf die
Datenbeschaffung und den Kommunikationsanschluss der einzelnen Länder gemünzt, kann die Floskel hier
auch für die UN-Innenangelegenheiten herangezogen werden. Der data gap innerhalb der Organisation.
59
Schuler, Thomas / Hüfner, Klaus: Reform UN System. Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen.
1998. http://www.dgvn.de/publikationen/dgvn-bi-unreform.htm
57
16
Bereichen, worunter auch der Abbau von Personal und strengere Auswahlkriterien bei der
Postenbesetzung gehören.
-
Defizite im Peacekeeping
Die zu oft zu langen Entscheidungsprozeduren der UN, ihre nicht optimal besetzte Bürokratie
und ihre teils nicht zustande kommenden, oder immer wieder auch ungenügend organisierten
und ausgestatteten Feldmissionen (robustes Peacekeeping), leiden an einer ihnen zugemuteten
politisch-administrativen Hemmnis seitens der MS. Wenn die Staaten sich nicht ändern und
regelmäßig zu schnelleren verändernden Entscheidungen fähig sein werden, wird weiterhin
manche Hilfe zu spät oder gar nicht, oder im zu reduziertem Maße ankommen.60 Kritisch
heißt es: „This makes it impossible to advocate a broad UN role in a tough situation, Iraq for
example, without worrying about whether the world body is up to the task”61 Aus einem
günstigeren Blickpunkt62 kann man auch die UN-Peacekeeping Erfolge heranziehen, die
beweisen, dass sie grundsätzlich sinnvoll und unterstützenswert sind. Die UN bedarf größerer
Unabhängigkeit von möglichen Blockadeverhalten der P5 im SR und mehr Mittel, um
präventiv und rechtzeitig in Konfliktsituationen tätig werden zu können. Würde ein Katalog
aufgestellt, der Kriterien zum Zustandekommen einer militärischen UN-Aktion auflistet, an die
sich zu halten wäre, selbst bei etwa einem Zweistaaten-Veto, oder ein solches von etwa einer
GV-Resolution mit 6/7 Mehrheit aufgehoben werden könnte, im Sinne einer, jetzt mal in den
Gedankenraum gestellten, `Responsibility to protect united´ - Resolution (bei Blockade des SR
[und wer zahlt?]), wäre mehr Klarheit geschaffen. Wäre jedoch solche Formalie durch, fehlten
immer noch die optimierten Stand-by Forces der UN. Im Bereich der Friedensmissionen
kommt es neben dem klassischen Peacekeeping zunehmend auch zu „robusten Friedensoperationen und Friedenserzwingungsmaßnahmen“63. Bei diesen halten die entsandten bewaffneten
UN-Kräfte die sich bekriegenden Parteien unter Umständen mit militärischer Gewaltanwendung auseinander. „Annan fordert daher von Staaten, ihren Beitrag zu Stand-by-Truppen
zu leisten, die nicht in Konkurrenz zu gleich gelagerten regionalen Arrangements stehen,
sondern mit diesen kooperieren sollten.64
60
Siehe die schon lange anhaltenden Situationen in Dafur/Sudan und der Demokratischen Republik Kongo.
Nossel, Susanne; Beyond Bolton. In: Democracy Arsenal, a blog devoted to opinion, commentary and
sparring on U.S. foreign policies and global affairs. 28. April 2005.
http://www.democracyarsenal.org/2005/04/beyond_bolton.html
62
Vgl. In Larger Freedom, z.B. Abs. 111 und 114.
63
Vgl. Wulf, Herbert: Wenn der UN-Generalsekretär betteln gehen muss. In: Das Parlament, Nr. 18 - 19 / 02.
Mai 2005. http://www.das-parlament.de/2005/18-19/thema/024.html
64
Reinold, Theresa: Der Stand der Diskussion über die Reformen der Vereinten Nationen. In: weltpolitik.net.
Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik. 14. Juli 2005.
http://www.weltpolitik.net/Sachgebiete/Internationale%20Sicherheitspolitik/Grundlagen%20internationaler%
20Sicherheitspolitik/Akteure/Vereinte%20Nationen/Dossier/Reform_der_VN/Grundlagen/reform_vn.html ;
Vgl. In Larger Freedom, Kapitel II., Abs. 6.bj – `Stand by capacities´; Kap. III., Abs. 111 - Peacekeeping.
61
17
Das `robuste Peacekeeping´ ist für sich ein so großes Thema, dass es hier bis zur Behandlung
der UN-Berichte, und auch dort, relativ ausgeklammert erscheinen mag. Es sei auf einen
weiteren wesentlichen Text verwiesen.65
-
Transparenzdefizite
Um politische Willkür zu vermeiden, bedarf es einer Reihe transparenter Vergabekriterien und
Kontrollmechanismen für finanziell wirksame Kooperationen. Das Prinzip allgemeine
Kriterien zur Entscheidungsfindung aufzustellen, ist, gerade eben selbst genannt, auch für den
Sicherheitsrat im Gespräch. Wie in Text und Fußnoten66 aufgeführt, ist die Arbeit der UN in
ihren Arbeitsschritten und Ergebnissen gut dokumentiert, und viele Sitzungen sind öffentlich
per (Live)Webcasting zu verfolgen, dies liegt aber noch unter der Schwelle allgemeiner
Breiten-Wahrnehmung. Die Sitzungen des SR finden oft hinter verschlossenen Türen statt. Im
Rahmen der internen Aufsicht hat das Office of Internal Oversight Services (OIOS; Jahresetat:
~ 17 Mio. USD)67 schon etliche gute Dienste geleistet.
„Since 1994, there have been major reforms within the UN. These include a
reduction in operating expenses, simplifying procedures, reducing
administrative redundancies, and discontinuing activities that have outlived
their relevance. Reformers have also focused on increasing internal
coordination, accelerating the decision-making process and improving
management. Almost 1,000 staff positions have also been deemed
unnecessary and removed. OIOS has played a key role in overall reform by
providing services in internal auditing, investigation, monitoring, inspection,
evaluation, and management consulting.“68
Sie wird sich der Korruptionsverhinderung widmen und regelmäßige Berichte ihres Wirkens
liefern. In Großorganisationen bedarf es immer auch der Aufgaben, wie sie die OIOS betreut.
Als weiterer Punkt mildert etwa auch jegliche Zunahme des `demokratischen Friedens´69 in der
Welt die von den MS ausgehenden Transparenzdefizite, etwa die mögliche eingeschränkte
Wissenschaft, unfreie Mediensysteme, die Geheimdiplomatie70. Von je mehr Demokratien die
„permanente Botschafterkonferenz“71 gebildet wird, umso vorteilhafter für die politische
Transparenz der UN insgesamt.
65
UN-Dok. A/55/305–S/2000/809 (Brahimi-Bericht): Report of the Panel on United Nations Peace
Operations. 21. Aug. 2000, Abs. 6a-k.
66
Vgl. Fußnoten 50 und 131. Über UN-Webcasts siehe: Kap. 1d.
67
Reddy, Shravanti: Watchdog Organization Struggles to Decrease UN Bureaucracy. 29. Okt. 2002.
http://www.globalpolicy.org/ngos/ngo-un/rest-un/2002/1029watchdog.htm
68
Ebenda.
69
Siehe z.B: Freedom House http://www.freedomhouse.com/ ; Hessische Stiftung für Frieden- und
Konfliktforschung (hinfort HSFK), Forschungsgruppe II: Internationale Organisation, demokratischer
Frieden und Herrschaft des Rechts. Frankfurt/M.
70
Siehe: Wesel, Reinhard: Symbolische Politik, S. 60f. Wesel berichtet über den historisch und technisch
bedingten Übergang von der zwischenstaatlichen `Geheimdiplomatie´ zur multilateralen Diplomatie, und
neuerdings medial getriggerten „public diplomacy“. Die Politik verhandelt über Medienschaltung, aber auch
alle anderen debattieren im Medienraum mit- und gegeneinander. Auf und besonders vor UN-Konferenzen
wird dagegen oft informell hinter verschlossenen Türen verhandelt. Vgl. S. 191.
71
Gemeint ist die UN. Czempiel, S. 21f.
18
- Kohärenz-, Effizienz- und Koordinationsdefizite
Carlos Alfredo Magariños, seit 1997 Generaldirektor der UNIDO, macht in seinem Bericht 72
Vorschläge (roadmap) zur Verbesserung der `policy coherence´ und operationellen EffizienzSteigerung. Er behandelt in Kap. 1 die Reorganisation der ökonomischen Entwicklungsfunktionen der UN auf der Basis einer gemeinsamen Ausrichtung aller Programme und
Managementstrukturen auf die Millennium Development Goals (MDGs) hin. Im Zentrum steht
„a sort of business plan or common agenda for action”73, die sich hier um die programmatisch
geteilten Prioritäten (MDGs) herum aufbaut. Magariños betont qualitativ in seinem Bericht,
obwohl „almost all these reform proposals […] paid prominent attention to administrative,
financial and bureaucratic arrangements seeking to increase the coherence, efficiency and
effectiveness of the UN economic development functions“74, nicht weniger die hierarchischbürokratisch-zentralistische Seite eines top down Ansatzes, als auch die Möglichkeiten zu
einem organisationsweiten „bottom up approach“75, von den Untergliederungen her. Nichts
eigentlich Neues. Vor allem ist es der politische Wille und die Ausrichtung der UN-Aktivitäten
an eben „a set of substantive economic development topics or issues”76, welche über reine
Verwaltungsreformen hinausgehende Reformerfolge im Sinne einer erfolgreichen Umsetzung
der MDGs bringen könnten. Konkretisiert heißt das bei ihm, dass die GV und/oder der
ECOSOC eine Resolution verabschieden könnten, „calling on the UN bodies involved in
economic development to formulate a system-wide, MDG-based agenda”.77
„One way or another, all reform proposals […] contained elements of a
programmatic nature. Moreover, these programmatic elements gradually
grew in importance over the years, particularly from the mid-1990s
onwards.”78
Die GV, der ECOSOC und das Sekretariat üben in bestimmter Weise die Koordinationsfunktion zwischen WB, IWF und den anderen regionalen Entwicklungsbanken sowie den
einzelnen UN-Nebenorganen etc. aus. Diese Funktionen sind zu optimieren. Die Kohärenz und
Koordination eines Systemverbundes basieren darauf, dass gewusst wird, an welcher Stelle
`wer´ `was´ macht, wie es geschieht und welche Ergebnisse es hat, und was nicht mehr
gemacht werden sollte, bzw. gemacht werden sollte. Die Aussage der UNEP im Hinblick auf
72
Magariños, Carlos: Towards a Common Agenda for Action. A Proposal in the Context of the Millennium
Development Goals. Economic Development and UN Reform. Towards a common agenda for action. United
Nations Industrial Development Organization (UNIDO). Wien, 1. Feb. 2005. http://www.unido.org/filestorage/download/?file_id=33185 Er beschreibt u. a. den Reformprozess der UNIDO in den letzten Jahren.
73
Ebenda S. 26.
74
Ebd. S. 16. ; siehe auch ECOSOC: UN-Dok. E/2005/63: Annual overview report of the United Nations
System. Chief Executives Board for Coordination for 2004/05. 13. Mai 2005, Abs. 8a-d u. 9a-dv. Der
Bericht als solcher gibt einen Überblick über die gegenwärtigen Kooperationen zwischen den einzelnen UNGliedern untereinander innerhalb des Rahmens des UN-Chief Executive Board (CEB).
75
Magariños, Carlos: Towards a Common Agenda for Action, S. 183.
76
Ebenda., S. 17.
77
Ebd. S. 36.
78
Ebd. S. 16.
19
ihre Arbeit „to strengthen local, provincial, national and international capacity to collect and
use multisectoral information in decision-making processes and to enhance capacities to
collect and analyse data and information for decision-making” , gleichso die weiterhin gültige
Aufforderung des Gebrauchs von „new techniques of data collection”79, als auch die
Verwendung von bestimmten Indikatoren, wie sie die MDGs aufzählen und der Sachs-Report
angewendet hat, gelten in analog-modifizierter Weise auch für die UN als Ganzes. Ihr internes
Monitoring, und die darauf folgende Effizienz- und Kohärenzanalyse, führt zu Bewertung und
korrigierenden Umgestaltung oder bekräftigten Fortführung des Betrachtungsgegenstandes.
Zur Koordinationsproblematik gehört auch der exemplarische Hinweis darauf, dass es z.B.
passiert, dass Hilfsgüter zu unsystematisch und teils auf chaotische Weise verteilt werden, was
durchaus auch die Folge unzureichender Planung und Logistik vor dem Einsatz ist, bzw. bes.
vor Ort in Konflikt- und Krisenregionen der Fall sein kann, wenn ohnehin schon zu viel
drunter und drüber geht. Daraus erwächst die Erkenntnis, dass die UN gut daran tut, schon von
vornherein mit den hemisphären Regionalorganisationen und dem Country Level zu
interagieren. Etwa in Gestalt der UN-Resident Coordinators80, „representing the United
Nations funds, programmes and agencies”81, um jeweils die möglichst aktuellsten und auf
solider Informationsgrundlage basierenden Lagebeschreibungen zu erhalten. Dieses RCSystem bedarf stetiger Verfeinerung. Zum Good Governance eine Landes gehört demnach
auch die gewährleistete Sicherheit und ungehinderte Jobausführung solcher operationellen
UN-Ländervertretungen, als Grundbedingung für jede vertiefte Zusammenarbeit mit allen UNOrganen und Agenturen.
-
Kompetenzdefizite
Ohne es an dieser Stelle näher ausführen zu können: alle UN-Systemeinheiten können sich aus
ihrer Eigenlogik heraus Kompetenzsteigerungen für sich vorstellen. Besonders im Gespräch
sind die Aufwertung der Hauptorgane: GV, des GS, des ECOSOC, des HCHR.
-
Partizipations- und Legitimationsdefizite
Der Kontext der Involvierung der globalen und lokalen ZG u.a. in die Politikprozesse der UN,
im Feldmission und innerhalb der UN. Siehe Kap. 2,a,ii. und Kap. 4.c.i.
-
Demokratiedefizite
Konservative Neorealisten, wie John J. Mearsheimer, „who believe that the state is the
principal actor in international politics.“82 sehen es anders als progressive liberale
79
UNEP: Agenda 21, Environment and Development Agenda. Information for Decision Making. Kap. 40.5,b
und 40.8.
http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?DocumentID=52&ArticleID=90&l=en
80
Siehe Kap. 2b.
81
HLPTCC, Abs. 226.
82
Interview mit John J. Mearsheimer: Conversations with History. Institute of International Studies. UC
Berkeley 2002, S. 2ff – Being a Realist.
20
Institutionalisten oder idealistische GG-Konstruktivisten usw. Kurz, die Perzeptionen von
einzelnen Staaten und `Non-State Actors´ über die Wertigkeiten einer weitergehenden
Demokratisierung der UN-Organisation, etwa hin zu einem entscheidungsteilbefugten
Weltparlament, gehen weit auseinander. Wer aus der UN eine weltdemokratische Einheit in
einer Welt der Demokratien machen möchte, wird leicht demokratietheoretische Defizite
finden, wer die UN als allein intergouvernementale Einrichtung versteht, wird sich früher
zufrieden geben oder kann solche Befunde nicht teilen.
-
Finanzierungsdefizite
Das 0,7-%-Ziel83 ist zwar noch nicht für alle vollends akzeptabel, aber es gibt einen Konsens
(MDGs-Konsens, Monterrey84), dass mehr Ressourcen benötigt und zur Verfügung gestellt
werden. Die Einrichtung und Aufstockung, bzw. Neuschaffung von Fonds, auf der
operationellen Seite der UN, wie nur z.B. eines Fonds für NGO-Partizipation an UNProzessen85, sind nötig, um UN-Ziele mit Partnern umsetzen zu können. Siehe: Kap. 2.d und
Kap. 4.e.
-
institutionelle Defizite
Die Kompetenz
und Kommunikationsbeziehung (K+K)
des
Sekretariats
mit
den
Spezialagenturen, der GV, dem ECOSOC (auch deren dreier K+K in andere Richtungen) - und
der UN insgesamt zu den Bretton Woods Institutionen, der WTO und sonstigen MultiStakeholder, sind zu nennen. Die ausstehende Klärung der Erweiterung des SR. Eine seit den
1990er Jahren unabgeschlossene Generalüberholung des Peacekkeepings und Peacebuildings
http://globetrotter.berkeley.edu/people2/Mearsheimer/mearsheimer-con2.html ; Mearsheimer möchte in
diesem Interview über drei Realismus-Formen sprechen, erwähnt dann aber explizit nur zwei: a) den Human
Nature Realist, klassisch hierzu Hans J. Morgenthau, und b) die Defensive Realists wie bei ihm u.a.
exemplarisch Kenneth N. Waltz [auch Neo-Realismus; struktureller Realismus]. Nach diesen beschränken
sich Staaten auf bestimmte Macht, weil zu viel davon als schädlich erachtet wird. Da sich Mearsheimer
dazwischen positioniert, hat er wohl als Drittes sich selbst gemeint. Nach ihm ist es gut, dass die USA stark
ist, militärisch unangreifbar, aber keine globale Hegemonie anstreben sollte, weil sich daran der Stärkste
überheben würde. Nichtsdestotrotz fühlt er sich veranlasst, auf China als den aufziehenden neuen Hegemon
in Nordost-Asien als Herausforderung an die USA hinzuweisen. Er sieht sich also mit Waltz überein, dass es
gut sei das Maximum an Machtzuwachs nicht anzustreben. ; Anders dagegen im liberalen Intergouvernementalismus von Andrew Moravcsiks. Hier sind die Präferenzen des Nationalstaats in Abhängigkeit zu
seinen inner(zivil)gesellschaftlichen Gruppen und auch einzelnen Menschen gesetzt. Sie sind die zentralen
Akteure, „die rational und risikoavers ihre Interessen unter den Bedingungen von Ressourcenknappheit,
widerstreitenden Werten und unterschiedlichen Einflussmöglichkeiten durchzusetzen versuchen.“ Zitat aus:
Harnisch, Sebastian: Außenpolitiktheorie nach dem Ost-West-Konflikt: Stand und Perspektiven der
Forschung. Trierer Arbeitspapiere zur Internationalen Politik, Nr. 7. Sept. 2002, S. 16. http://www.deutscheaussenpolitik.de/resources/tazip/tazip7.pdf Stand : 18. Sept. 2005. ; Neoliberale Institutionalisten, wie
grundlegend Robert O. Keohane, sehen die Institutionen als zentrale Akteure in den IB. Staaten können via
Internationalen Organisationen und Regimeverabredungen zusammenarbeitend das Sicherheitsdilemma abbauen.
83
Hierzu: Kap. 2.d.
84
Hierzu: WEED: Financing for Development. UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung 2002.
http://www2.weed-online.org/ffd/index.htm ; „Der Monterrey Konsens macht unmissverständlich deutlich,
dass ein substanzieller Anstieg der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) notwendig ist, um die international
vereinbarten Entwicklungsziele zu erreichen.“ Martens, Jens (WEED): Globale Entwicklungszusammenarbeit nach der Monterrey-Konferenz. Ergebnisse und Perspektiven des Financing-forDevelopment Prozesses. 17. Mai 2002, S. 7. http://www2.weed-online.org/ffd/doc/martens-monterreyergebnisse.rtf
85
Cardoso, Abs. 165. Bei diesem denkt das Cardoso-Panel an Süd-NGOs.
21
mittels Bildung einer Peacebuilding Commission (PBC) samt eines institutionellen Büro- und
Fonds-Umfeldes zu ihr. Offene Finanzierungs- und Beitrittsfragen, Fragen zu Beitrags-,
Quorums- und Populationsgewichtungen und eines regionalen oder GV-gekoppelten
Gegenveto-Mechanismus`, Doppelvetos, der Vetoaufgabe oder Einschränkung durch
Prozeduren-Katalog in Abstimmungen.
- Defizite im Monitoring und der Aufsicht von UN-Personal
Vorgänge sexueller Ausbeutung durch Angehörige der UN-Peacekeeping Missionen, wie den
unter 1a) genannten, will der GS mit einem Code of Conduct und einer Nulltoleranz Politik
und der Stärkung der „internal capacity of the United Nations to exercise oversight of
peacekeeping
Operations“86
begegnen.
Durchsetzung
und
Verhaltenskodex
und
`whistleblower-Schutz´(Zeugenschutz) sind hierbei wesentlich. Für die Behebung all dessen ist
die Grundvorrausetzung der politische Wille dazu. „Not much else is needed“87.
a.
Effizienz, Kohärenz und Transparenz nach Innen
Die UN hat sich, wie für große Organisationen typisch, mit (Durch-)Führungs- und
Verwaltungsfragen und ihrem internen `Controlling´ auseinanderzusetzen. Neben ihrer
Aufgabenerfüllung beschäftigt sie sich daher in einem überschaubaren Rahmen mit sich selber.
Hinterfragt wird gesondert auf Nachfrage, Expertengruppen werden benannt, UN-Organe und
ihre Ausschüsse beauftragt, Koordinationsbüros eingerichtet, Task Forces zusammen gesetzt,
und Expertisen zu Gesamt- und Einzelthemen gemacht, denn die Vorfeldanalysen und das
`Standard Set´ der internen Aufsicht tragen nicht überall hin. Sehr große Organisationen
führen im Allgemeinen, gleich der UN, extra Abteilungen zur Selbstkontrolle und
Selbstbeobachtung. Sie evaluieren immer wieder aufs Neue, im Kontext sich verändernder
konkreter Entwicklungen außerhalb der Organisation. Sie informieren die Organisationsleitung
über `Zentralisationsgrad´, `Delegationsgrad´88, `Funktionalisierungsgrad´, `Partizipationsgrad´, über die Effizienz und Relevanz von Unternehmungen und Einrichtungen, über
„Programmierung von Aktivitätsfolgen“, über die Aufrechterhaltung eines „hohen
Routinisierungspotentials“89 ihrer Organisation. Womit in etwa die innere steuerungsfunktionale Seite der Defizitproblematik angesprochen ist. Die andere Seite ist eine rein
86
In Larger Freedom, Abs. 113.
Magariños, Carlos Alfredo: Towards a Common Agenda for Action. UNIDO, S. 38. Magariños ist
Generaldirektor der UNIDO.
88
„Die horizontale Kompetenzaufteilung nimmt also mit zunehmender Dezentralisierung [...] zu. (Damit ist
jedoch nichts über die Delegation, also die vertikale Kompetenzabtretung gesagt.)“ Hill, Wilhelm /
Fehlbaum, Raymond / Ulrich, Peter: Organisationslehre, 1. Bern, Stuttgart, Wien 1994 5 (überarb.), S. 175. ;
Oder: „Selbstregulierung ist durch einen horizontalen Politikstil gekennzeichnet im Unterschied zu dem
durch Subordination unter eine autorisierte Zwangsgewalt charakterisierten hierarchischen Politikstil
innerhalb des Staates.“ Wolf, Klaus Dieter: Die Neue Staatsraison – Zwischenstaatliche Kooperation als
Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, (Weltpolitik im 21. Jahrh., Bd. 3). Baden-Baden 2000, S. 157.
89
Hill, Wilhelm / Fehlbaum, Raymond / Ulrich, Peter: Organisationslehre, 2. Bern, Stuttgart, Wien 1998 5
(verb.), S. 387ff.
87
22
politische. Ohne (macht)politische Entscheidungen können die Potentiale der UN, für jeden
Interessierten nachvollziehbar, nicht ausgeschöpft werden. Wenn man sich auch eine UN2
(UN-Nachfolger) vorstellen kann90, man könnte `Es´ theoretisch/praktisch auch mit der
vorhandenen erreichen. Auf `Maßhalten´ zu drängen ist also müßig und bleibt mühselig. Die
UN kann den Gänseschritttanz aufführen, oder von den MS eine längere `Leine´ erhalten, also
mehr Unabhängigkeit und gesteigerte Kompetenz, mehr Mittel für Programme und Fonds und
in Ausstattung und Einsatz immer perfektioniertere Peacekeeping Missionen, bei zunehmend
mehr Vernetzung in die verschiedenen Gesellschaftsräume von immer mehr MS hinein. Der
`offene Nationalstaat´91 entwickelt sich in dieser Vorstellung zum Schutzgaranten der MR und
eines GG. Spätestens dann wird dies der Fall sein, wenn ww. Informations-Kommunikationen
im genügenden Maße frei fließen dürfen, was heute noch nicht der Fall ist. Das die UN `auf
Kurs´ ist (Selbstbeschreibung) und diesen halten könnte, auch wenn es noch so langsam zu
gehen scheint (Fremd- und Selbstbeschreibung), ist eine vertretbare These in den kontingenten
Zukunftsraum hinein. Wenn die UN ihre MS auch weiterhin für Reformen gewinnen kann,
könnte die Welt auch ohne neue Katastrophe in 50 Jahren den globalen Frieden92 erreichen,
ohne damit natürlich alle globalen Probleme gelöst zu haben. Viel Recht und darüber
90
Siehe: Kap. 4g.
Ein stark multilateral eingebundenes demokratisches Land.
92
Im globalen Frieden gäbe es, soweit absehbar, keine Kriege zwischen Staaten, und keine militärisch
ausgetragenen innerstaatlichen Konflikte mehr. Er ist eine Verlängerung des politikwissenschaftlichen
Begriffes des `demokratischen Friedens´, der die bestehenden `fixen´ Nichtkriegssituationen zwischen
Demokratien meint, nicht die ambivalenten und unterbrechbaren zwischen Demokratien und
Nichtdemokratien.; Ein punktueller Terrorismus und Private Crime – unideologische Einzeltaten - werden
dabei selbst in einem globalen Frieden unser Begleiter bleiben. Allein deshalb, weil, als historischweittragende Gewissheit, immer auch `Tempelanzünder´ auftreten. (Sinnbild hierfür ist Herostratos, der 356
v. Chr. den zu den sieben Weltwundern zählenden Artemistempel in Ephesos aus reiner Eitelkeit heraus mit
Feuer zerstörte. Heutige Destruktive tarnen ihr Werk mit Ideologie, Religion und Wahnsinn, sind aber allein
Destruktivisten im Dienste destruktiver Eitelkeiten.) Bedenklich wird das Ganze, so voranschreitende
Rechenkapazitätssprünge in der Chiptechnologie derart zunehmen, dass mit den dann (bald oder eigtl. heute
schon?!) einmal vorhandenen, für jeden leicht verfügbaren Informationsverrechnungskapazitäten eine
`kritische Masse´ erreicht werden könnte, die z.B. irgendeinen pervertierten Biogenetiker in die Lage
versetzen könnte, in seiner Garage ein katastrophales Designervirus zu kochen. Kommt so ein Virus zur
Unzeit, also zu früh, dann kann es brenzlig werden. Geschieht es jedoch zu einem heute nicht klar zu
fassenden Zeitpunkt danach (also zeitlich nach `zu früh´), dann könnten die Potentiale der ICT, Biogenetik
und Nanotechnik, derart weiter gestiegen sein, so dass auf jeden solchen Angriff ohne Zeitverzug in jedem
Straßenzug ein Heilmittel produziert werden könnte. Bedrohungslagen haben ihre eigene Halbwertszeit. Es
bedarf also nicht der Resignation, solch Katastrophe nicht entgehen zu können. Es könnte passieren, muss
aber nicht passieren. Und es ist keine Frage, der man multilateral begegnen könnte, will man nicht aus der
Welt einen gefühlten Polizeistaat machen, und selbst dann wäre punktuell immer alles möglich. Verlassen
wir diesen düsteren Vorklang möglicher Vorkommnisse. Was uns als Institutionen gebundener Menschheit
auch gelingen mag: das gesellschaftliche Maximum bleibt das Vorutopische. ; Schörnig, Niklas:
Demokratischer Frieden durch überlegene Feuerkraft? Zum ambivalenten Verhältnis von Demokratien und
moderner Rüstungstechnologie. HSFK, Standpunkte. Beiträge zum demokratischen Frieden. Frankfurt, Nr. 3
/ 2001. ; Kant, Immanuel: Zum ewigen Frieden. Ein philosophischer Entwurf. Erstausgabe. Königsberg 1795.
; Brock, Lothar: Zwischen kollektiver Friedenssicherung und republikanischem Krieg. Das Verhalten von
Demokratien gegenüber Nicht-Demokratien in Krisen und Konfliktsituationen. HSFK. Frankfurt/M, März
2004. http://www.soz.uni-frankfurt.de/brock/mat/Zwischen_kollektiver_Friedenssicherung.pdf
92
Roth, Roland: Auf dem Wege zur transnationalen Demokratie? Der Beitrag von Protesten, transnationalen
sozialen Bewegungen und Nichtregierungsorganisationen - eine vorläufige Zwischenbilanz. Heinrich Böll
Stiftung, Demokratie. 4 / 2002 – 3. Versionen und Visionen transnationaler Demokratie. http://www.hbshessen.de/pol/transnationaledemokratie.htm
91
23
institutionelle Struktur wird sich noch dazu zu entwickeln und zu ändern haben, bis die UN ihr
leistungsmögliches Optimum erreichen wird können und Weltlagen sich geklärt haben
könnten. Ihre heutigen Defizite spiegeln ihre mangelnde Durchsetzungsfähigkeit, ihre zu
geringen internen Einigungskapazitäten und ihre daraus resultierende Mittelsorge. Doch die
ratifizierte Einigung von Vertragsstaaten auf UN-Ebene ist das Grundrecht für die Welt
(zumindest) der Unterzeichner, und will darüber hinaus reichen, universelles Recht zu sein.
Die UN, mit ihren außer ihr liegenden Hindernissen und in ihr liegenden Misslichkeiten, ist
nur zur Generierung eines vorutopischen Maximums geschaffen, und sei sie auch noch so
transparent, mittelgesegnet und effizient, und der politische Wille noch so groß: Für Frieden,
MR und Entwicklung für alle. Was zumindest ein allgemeiner Weltgesellschaftsfrieden wäre immerhin. Historisch schwenkte die Reformdebatte unter der Clinton Administration Mitte der
1990er Jahre auf das Ziel der Effizienzsteigerung der UN-Bürokratie93 ein, nachdem zunächst
mit dem Ende des Ost-West-Konflikts eine Phase der positiveren UN-Bewertung und
gesteigerter und erfolgreicheren Friedensmissionen, davon abgelenkt hatte. Vorher, ab den
1984 Jahren, ging die UN durch eine mehrjährige schwere Finanzkrise, da die USRegierungen Teile ihrer Beiträge zurückbehielten und diese nur verzögert überwiesen haben.
Auch der unter der amtierenden Bush-Administration (Bush I) rückgängig gemachte Austritt
der USA aus dem ECOSOC Ende 1983 stand schon damals dafür, dass die USA die UN für
ineffizient
und
verschwenderisch
erachtete,
und
kritisierte,
dass
das
UN-System
undemokratisch geführte Länder in ihrem Ausschuss- und Organsystemen durch die Ein-Landeine-Stimme-Regel faktisch begünstige. Budgetfragen, Stimmrecht- und Repräsentationsfragen standen im Mittelpunkt. Die USA propagierte, um diesen Ungleichgewichten
beizusteuern ein „so-called weighted voting”94. Des weiteren wollte die USA entsprechend
ihre Beiträge am regulären UN-Budget reduziert wissen, da die Zahl der UN-MS auf das bald
Dreifache seit ihrer Gründung angewachsen war, und sich das Weltprodukt `heute´ anders
verteilte, ohne dass sich das bisher auf den Beitragsschlüssel ausgewirkt hatte. Im Ergebnis
senkte die USA ihren Beitrag letztlich auf die bis heute gültigen 22% von 25% ab; ansonsten
hat sich an den Abstimmungsmodi nichts verändert.
Darüber hinaus, nun in umgekehrter Richtung, bedarf es „fallback solutions in case the
Security Council proves unable to do its Chapter 7 job”95 , dass heißt, oder man könnte sich
vorstellen, dass die GV, oder der SR selbst, bei zumindest einfacher Blockierung des SR (nur 1
MS droht mit, oder legt ein Veto ein) Entscheidungsbefugnisse be- oder erhalten würde,
93
Vgl. Brock, Lothar: Die Vereinten Nationen als Referenzrahmen für Weltordnungspolitik. Vortrag auf der
Internationalen Konferenz der Willy Brandt-Stiftung. Berlin, Nov. 2001, S. 15. http://www.soz.unifrankfurt.de/brock/start2.htm
94
UN financial crisis - statement by Vernon A. Walters before the UN General Assembly. US Department of
State Bulletin vom Okt. 1986. http://www.findarticles.com/p/articles/mi_m1079/is_v86/ai_4549752 Dazu: Kap. 2.c.
95
Krause, Joachim: Multilateralism: Behind European Views. In: The Washington Quarterly. Frühling 2004,
S. 43-59, S. 55. http://www.twq.com/04spring/docs/04spring_krause.pdf
24
insofern also ihre Mehrheit nicht an einem Veto `einfach so´ zu zerschellen hätte. Das, was die
USA et al. kritisieren, die Majorisierung der `Potenz´ (Macht, Geld, Demokratie), stellt sich
aber nicht selten umgekehrt da: das `Potential´ (Macht) majorisiert die Mehrheit (auch eine
demokratische). Und was die GV an Resolutionen herausgibt, bleibt daher oftmals ein
Papiertiger – wie z.B. bis heute der überdreißig Jahre alte Resolutionsbeschluss der GV, dass
die ODA 0,7 % des BIP eines Geberlandes betragen sollte. Nun, beides schadet der GesamtEffizienz. Es legt z.B. Haushaltentscheidungen tendenziell in auch die Hände von Staaten, die
selber haushaltspolitisch katastrophal (z.B. in den sog. failed states) geführt sind, und es mutet
großen Mehrheiten durch Veto und Vetoandrohungen Verzichtsentscheidungen zu. Zur
`Öffnung´ der Vetoproblematik sei an dieser Stelle etwa an die Etablierung einer Art `CounterVetos´ gedacht, was heißen würde, dass der Vetostaat im SR, nach Maßgabe
verfahrenstechnischer und regionaler Quoren usw., legitime Entscheidungen nicht mehr
abzublocken in der Lage sein würde, ein rein negatives einzelnes Veto würde so am ehesten
verunmöglicht. Und selbst die Relativierung der Vetomacht führt dennoch nicht zu neuen
materiell-militärischen Machtpotentialen unter den Staaten. Ohne dass z.B. China dazu Ja sagt,
wird die Welt, heute und morgen, nicht mehr nach China eintreten können. 96 Dennoch könnten
geopolitische Nebenschauplätze davon profitieren, wenn von vornherein den regionalen
Organisationen allgemein97 Veto relativierende Kompetenz zukäme. Der Kosovo-Krieg98 wäre
völkerrechtlich in sichereren Tüchern. Etwa durch eine regionale `Responsibility to Protect´99
(RtP), die der SR nur unter bestimmten Mehrheitsverhältnissen stoppen könnte. Das nur als
Hinweis zu zusätzlicher Effizienz und Glaubwürdigkeit der UN und des internationalen
Systems kollektiver Sicherheit (SKS).
Seit Boutros–Ghalis Zeiten als GS („We spent about $85 million and eight years on IMIS, and
it's not finished yet“)100 wird ein „neues Integrated Management Information System zur
vernetzten, computergestützten Personal-, Sach- und Haushaltsverwaltung“101 ausgebaut und
im Ziel auf alle UN-Agenturen übertragen. Im Januar 2001 wird das `gewachsene´ IMIS
eingeführt, „digitalizing budget and management information and linking United Nations
operations in New York and worldwide.”102 Aber Information and Communication
Technologies (ICT) können nur unter allgemein guten Administrationsprozeduren und
96
Hierzu: Czempiel, 1994.
APEC, ASEAN, AU, CIS, EU, usw.
98
Habermas, Jürgen: Zeit der Übergänge. Frankfurt/M 2001, S. 29.
99
Vgl. In Larger Freedom, Abs. 132 ; 135 und Annex III,7b. Regionalorganisationen werden dort nicht genannt.
100
Dalton, Gregory: Slow Start For U.N. Project. In: InformationWeek online vom 9. Feb. 1998.
http://www.informationweek.com/668/68iugl2.htm
101
[email protected]: Probleme mit Koordinierung und Effizienz der Arbeit. Ohne Angabe, etwa 2004.
http://www.dadalos-d.org/uno/grundkurs_5/effizienz.htm
102
http://www.un.org/reform/chronology.html
97
25
Koordinationsstrukturen im Gesamtsystem ihr Bestes geben, doch „non-existent chains for
control and communication“103 können sie nicht ersetzen.
„A major accomplishment in 2002 was the full integration of human resources,
travel and procurement processing, and all finance-related operations to allow
managers to review and analyse financial data online and in real time. The
Consolidated Treasury System (CTS), a system developed to provide
functionality not included in the Integrated Management Information System
(IMIS), was enhanced to include payroll disbursement from IMIS, to
streamline existing treasury operations, and to improve electronic data
exchanges with banks and other financial institutions. Significant savings were
achieved in the form of staff time and reduced bank charges. At the same time,
UNOG [United Nations Office at Geneva] is putting into practice result-based
budgeting tools for the preparation of the 2004-2005 budget proposal. These
new instruments, which are put in place throughout the Organization, assist
UNOG in the precise evaluation of the effectiveness of its activities and in
further upgrading its overall quality services.”104
Wie man feststellen kann: ein unaufhörlicher und begrüßenswerter Prozess
kommunikativer Netzwerkanbindung.
b.
Koordination, Kohärenz und Kompetenz nach Außen
Bereits die erste Überprüfung der UN im Jahr 1947 brachte Schwächen in der Koordination
der Organisation zu Tage105. „Since the 1950s, the UN has faced a constant barrage of
management studies, policy reviews, reform proposals and even actual reforms.”106 Unter GS
Annan kam es seit 1997 zu Anstrengungen eine erfolgreiche Koordinierung des UN-Aktionen
auf dem Country Level vorzunehmen. Die Perspektive sah bis 2003 die Ausarbeitung eines
Planes vor, die einzelnen in einem Lande tätig werdenden Organisationen, Fonds und
Programme dahin zu bringen, mittels Ressourcen-Sharings (z.B. durch gemeinsame
Datenbanken, Informationsnetzwerke und technische Ausrüstung) Programme aufeinander
abzustimmen und günstigenfalls gemeinsam durchzuführen.107 Durch die Jahrzehnte hindurch
gab es im Gleichschritt mit der geopolitischen und technologischen Entwicklung immer
wieder Reformen. Ein Prozess des stetigen Komplexitätsaufbaus und seiner Reduzierung. Die
UN als Organisation, also als ein soziales System, spiegelt somit exakt das von Niklas
Luhmann vorgegebene Theoriedesign.108 In Brüssel wurde 2004 ein regionales UN
Information Centre for Western Europe eröffnet, nachdem 9 kleinere Un-Dependancen in der
103
Dalton, ebenda.
United Nations Office at Geneva (UNOG): On the Roads to Reform. 2002, S. 19.
105
Vgl. Schaefer, Brett D.: U.N. Requires Fundamental Reforms. In: Heritage Lectures No. 842. 6. Mai
2004. http://www.heritage.org/Research/InternationalOrganizations/loader.cfm?url=/commonspot/security/getfile.cfm&PageID=65208
106
Vgl. Paul, A. James : UN Reform: An Analysis. In: Global Policy Forum. 1996.
www.globalpolicy.org/reform/analysis.htm
107
Vgl. AG Friedensforschung an der Uni Kassel: Vieles wurde erreicht - noch mehr ist zu tun. Ohne
Angaben, 2004. http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UN-Reform/annan-agenda.html
108
Luhmann, Niklas: Soziale Systeme. Frankfurt/M 1984.
104
26
Region geschlossen wurden. Die ww. vor allem auch in Europa gestreuten UN-Agenturen
befinden sich z.B,. neben dem UN-Headquarter in New York, in Rom, Wien, Genf, Paris,
Brüssel, Nairobi, Tokio, et al. Ohne die ICT wäre die Kommunikation zwischen diesen
Standorten heutzutage sinnvoll nicht mehr zu leisten, zumal, wenn die Kommunikationspartner
auf diese Zugriff haben, man selbst aber nicht. Daher die zunehmende `Durchdigitalisierung´
der Organisation. Zentrale Schnittstellen der Koordination/Kommunikation sind besonders das
Sekretariat mit dem Koordinierungsrat der Leiter der Organisationen des Systems der UN
(Chief Executives Board [CEB]), der ECOSOC, die GV und in Fragen des SKS der SR. Kofi
Annan hatte z.B. zu seiner Anfangszeit als GS sein Sekretariat umstrukturiert. Und die anderen
UN-Agenturen haben ihre innersystemische Organisation auch daraufhin ausrichten müssen,
zusätzlich zu eigenen Vorstellungen an Reform-Erfordernissen.109 Dazu werden auch von
Außen regelmäßig plausible Anregungen eingebracht, neue und in steigender Frequenz und
Quantität der Akteure wiederholter Weise, oder nur wiederholterweise, ohne zwischenzeitlich
neue `Reform-Verbündete´ gewonnen zu haben. In Fragen z. B. der Rüstungskontrolle brachte
Harald Müller110 „ein UN-Register für Rüstungstechnologie nach dem Muster des Registers
für konventionelle Waffentransfers“ ein.111 Es könnte als „Transparenzmaßnahme“112 helfen
den Überblick darüber zu behalten, welche technologisch-militärischen Entwicklungen
eigentlich in den Staaten ablaufen. Exemplarisch betrachtet ergeben sich z.B. für solch ein
Regime erneute Koordinationsfragen: welche Agentur macht es, wer kontrolliert es, wie wird
der Berichtsturnus gesetzt, was wird erfasst, welche Personen sammeln und werten die
Information aus, wer hat Datenzugriff (alle oder nur die beteiligten MS?), welche Mittel stehen
zu Verfügung, soll es völkerrechtswirksam sein oder freiwillig eingehalten werden, und
welche Staaten beteiligen sich von Anfang an? Worauf hin sich dann die UN und die MS zu
weiteren einhegenden Maßnahmen entscheiden könnten. So ist das UN-System nach und nach
in vielen Teilbereichen evolutionär zur heutigen Gestalt gelangt. Ein wichtiger Faktor der UNAußenkoordination sind dabei die bisher einmal genannten Resident Coordinators113 (RC), sie
finden sich mittlerweile mit ihren UN country teams (UNCTs) in ca. 135 Einzelstaaten im
Dienste der Entwicklung. Das CEB (bis 2000 das Administrative Committee on Coordination)
und seine `subsidiary machinery´ ist für die Unterstützung der RC-Funktion übergeordnet
verantwortlich, der RC selbst dem GS. Das United Nations Development Programme (UNDP)
109
Allg. hierzu: Hill, Wilhelm / Fehlbaum, Raymond / Ulrich, Peter: Organisationslehre, a. a. O., S. 495ff.
Müller, Harald: Früherkennung von Rüstungsrisiken in der Ära der „militärisch-technischen Revolution“.
Ein Register für militärische Forschung und Entwicklung. HSFK-Report. 7 / 2000.
111
Siehe bei: Schörnig, Niklas: Demokratischer Frieden ... , HSFK, 2001, a. a. O., S. 11f.
112
Wort: Müller, 2000. Ein UN Register of Conventional Arms gibt es seit dem Berichtszeitraum 1992.
113
Vgl. ACC Statement (Administrative Committee on Coordination) - ACC/1995/1: About the UN Resident
Coordinator. Report of Consultative Committee on Programme and Operational Questions on its fifth
session. Genf, 31 Jan. - 2 Feb. 1995 http://un.intnet.mu/rc/CCPOQstatement.pdf
110
27
ist ihr
Mittel und Management-Träger.114 Das System der RC hebt darauf ab, die
unterschiedlichen UN-Agenturen zusammen zubringen, um die Effizienz und Effektivität der
operationellen Aktivitäten auf dem Country Level zu steigern.
So sollen sie auch die
Zusammenarbeit mit den BWI verbessern115, indem sie mit Vor-Ort-Informationen dienen, für
die Länderregierungen und z.B. die Weltbank zum Deliberations-Vermittler werden, und so
entsprechend anregen können. Die RC-Systeme, die der Sachs-Bericht etwa durch „a technical
support unit in each country, with 8–10 technical staff members” gestärkt sehen möchte116,
arbeiten eng mit den Länderregierungen zusammen und vertreten als die direkten
Repräsentanten des GS das UN-System mit all seinen Agenturen und Zielvorgaben, um die
Kostenersparnisse zu maximieren, Ressourcensynergien zu generieren und durch abgleichende
Planung die angewandten Programme der verschiedenen einwirkenden UN-Agenturen in ihrer
inhaltlichen, technischen, zeitlichen und wenn immer möglich einheitlichen Ausführung zu
koordinieren. So lassen sich z. B. Anlieferungswege, Reise- und Transportkosten und doppelte
Diskussionen mit Regierungsvertretern et al. sparen. Über den RC läuft die Information zur
UN hin, oder er bekommt von den UN-Organen Weisung, was verantwortlich über das
Sekretariat des GS kommuniziert wird. Zur Zeit wird alles auf die Erreichung der MDGs hin
operationell ausgerichtet und koordiniert.
„In 2004 the UN Millennium Project began advising a selected number of UN
Country Teams as they provide real-time support to governments developing
MDG-based poverty reduction strategies. In each of these countries the UN
Millennium Project and UN Country Team are working with government, local
partners, and multilateral organizations to identify the best ways to integrate
MDG targets and the time horizons into ongoing national policy processes.”117
Und da im Zentrum dabei die Länderebene (country Level) steht118, kommt den RC besondere
Bedeutung zu, weshalb auch die Auswahlkriterien für diesen Job ein Thema sind. In Ländern
ab einer bestimmten Größe sollen die Resident Coordinators zusätzliches Personal zugeteilt
bekommen; und. allgemein steigt der Bedarf an einer Vereinfachung. Die UNCTs und die
114
Vgl. http://www.un.ro/coordinator.html
ACC Statement, Ebenda Abs. 7. ; Siehe: Outcome of the UNDG Executive Committee Retreat on
Strengthening the Resident Coordinator System. 15. Juli 2005.
116
UN-Dok. Millennium Project. Report to the Secretary General (hinfort: Sachs-Report): Investing in
Development. A Plan to achieve the Millennium Development Goals. 17. Jan. 2005, S. 206. ; vgl. In Larger
Freedom, Abs. 200. „ ... werde ich die Rolle meiner residierenden Koordinatoren weiter stärken und ihnen
mehr Befugnisse einräumen, damit sie ihre Koordinierungsaufgaben besser erfüllen können. Doch die
Verwaltungsräte der verschiedenen Organisationen müssen ihrerseits Anleitung gewähren, um diesen Prozess
zu unterstützen. Ich fordere die Mitgliedstaaten auf, ihre Vertretung in diesen Verwaltungsräten zu
koordinieren, um so sicherzustellen, dass sie bei der Mandatserteilung und Ressourcen-Zuweisung im
gesamten System eine kohärente Politik verfolgen.“
117
Sachs-Report, S. 62. und Siehe S. 195f. ; 205f.
118
Ebenda Kap. 2 ; 3 ; 4, Abs. 17. ; Im Outcome, Abs. 169 -`Operational activities´ - liest es sich wie folgt:
„Implementing current reforms aimed at a more effective, efficient, coherent, coordinated and betterperforming United Nations country presence with a strengthened role for the senior resident official, whether
special representative, resident coordinator or humanitarian coordinator, including appropriate authority,
resources and accountability, and a common management, programming and monitoring framework.”
115
28
Staaten, sowie angeschlossene Partner, etwa NGOs, betonen regelmäßig ihren Wunsch nach
zunehmender Entbürokratisierung und Defragmentierung des UN-Programmwesens.
Ein weiterer wichtiger Koordinations-Akteur ist der jährlich im Plenum tagende ECOSOC.
Dieser Rat koordiniert 15 UN-Spezialagenturen, 11 Fonds, 4 Institute, 4 andere UN-Einheiten,
wie etwa das Büro des HCHR (Office of the United Nations High Commissioner for Human
Rights), das UNAIDS, oder die UNU (UN-Universität), darüber hinaus 5 ökonomische
Regionalkommissionen und sonstige weitere funktionale Kommissionen, Ausschüsse und
Expertengremien. Zur Zeit besitzen 2719 NGOs119 bei ihm einen Konsultativ-Status, was
ihnen das Recht gibt, dem ECOSOC Gutachten und Berichte vorzulegen, Empfehlungen im
Rahmen ihres Handlungsterrains auszusprechen und an von der UN ausgerichteten
Konferenzen teilzunehmen. Das UNDP, der UNFPA (UN Population Fund), der/die
Flüchtlingshochkommissar/in (UNHCR) und das UNICEF (United Nations Childrens' Fund)
sind z.B. Organisationen, die über das ECOSOC der GV Bericht abstatten. Des weiteren hält
der Rat hochrangige Treffen mit den BWI ab. Ein Problem ist, dass die Bereiche Wirtschaft,
Entwicklung und Umwelt „und sein Hauptorgan“ der ECOSOC „an überlappenden Zuständigkeiten und mangelnder Koordinierung“120 Effizienzverluste erleiden.
Schließlich bedürfen die Aufgaben der Friedenstruppen teilweiser Reformulierung, da sie
mitunter nicht realitätsnah in ihrer Programmatik und vor allem auch unter Mittelknappheit
stehen. Ein weiterer nur genannter Punkt im Kontext der UN-Defizite spielt die Überprüfung
von UN-Sanktionsregimen auf ihre Effektivität hin.
i.
Sekretariat und Generalsekretär
Sekretariatsreformen sind Anpassungsreformen. Sie stehen und standen mit im Zentrum der
Reformbemühungen. Das Ziel ist dabei, das Sekretariat effizienter und kompetenter werden zu
lassen. Die Reformen unter Annans Ägide behandelten bisher die Sekretariats-Umgruppierung
und die Personalstruktur, bei der es sowohl um eine universelle Reduzierung, wie eine
punktuelle Aufstockung der Mitarbeiterzahl ging. Hinzu kommt die Überprüfung des Budgets
und Fragen der Rechenschaftspflichten. Das Sekretariat soll effizienter, offener und
rechenschaftspflichtiger werden. Der Generalsekretär und das Sekretariat, mit seinen diversen
Departements, Offices und Divisions, haben nur begrenzte Exekutivrechte der Einwirkung auf
die UN-Agenturen, da jede dieser Einheiten von Regierungsvertretern der MS geführt werden,
die ihre Entscheidungen treffen. Als Kofi Annan neuer GS wurde, machte er sich 1997 sofort
daran, das Sekretariat umzustrukturieren, mit dem Ziel 13 % des Etats einzusparen. Er richtete
119
Vgl. Consultative Status with ECOSOC http://www.un.org/esa/coordination/ngo/
Reinold, Theresa: Der Stand der Diskussion . In: weltpolitik.net. Deutsche Gesellschaft für Auswärtige
Politik. Juli 2005. http://www.swpberlin.org/forscher/forscherprofil.php?id=5257&PHPSESSID=46c620e90f04b6b24c2afccbb3c6a755
120
29
vier Exekutivausschüsse ein, in die er die Arbeitsbereiche der verschiedenen UN-Abteilungen
(Departments, Fonds und Programme) eingruppierte, wobei die MR als fünftes eine
Queraufgabe sind und in alle Bereiche hineinreichen. Acht ehemalig eigenständige Bereiche
wurden in die neuen Hauptausschüsse eingegliedert: Peace and Security; Humanitarian
Affairs; Economic and Social Affairs und Development Operations. Mit dem Exekutive
Committee on Development Operations121 führte Annan die Chef-Vertreter von in
verschiedenen Entwicklungsfeldern tätigen UN-Departments zusammen, um die gegenseitige
Absprechung und koordinierende Planung des UN-Systems zu verbessern. Diese sog. UNDevelopment Group (UNDG) trifft sich mehrmals im Jahr unter Vorsitz des UNDPAdministrators,
und
bespricht
die
laufenden
Programme
und
Fragen
der
UN-
Entwicklungsfonds. Mitglieder sind u.a. der UN-Kinderfonds (UNICEF), United Nations
Population Fund (UNFPA) und das World Food Programme (WFP). Ihr Ziel ist es dabei, die
Effektivität des „UN development at the country level”122 zu verbessern. Im Rahmen dieser
Umgestaltung entließ Annan auch „14 top administrators and abolished a dozen operating
units.“123 Annans Reformen führten Ende 1997 zu dem neuen, über die anderen 10
Untergeneralsekretäre des Sekretariats herausgehobenen Amt eines Stellvertretenden
Generalsekretärs. Diese amtierende Deputy Secretary-General assistiert dem GS auf `allen´
Feldern, auf welchen auch dieser tätig wird, und sie vertritt die UN auf Konferenzen und
anderen Anlässen. Sie ist u.a. gleichzeitig Vorsitzende des Steuerungskommittees für Reform
und Managementpolitik (Steering Committee on Reform and Management Policy). Der
HLPTCC-Report empfielt einen zweiten Stellvertretenden GS-Posten „for peace and security”
zu schaffen, dieser „would ensure that the Secretary-General’s efforts in this area are equally
well supported”.124 Annans Reformen führten auch zu einer Abteilung im Sekretariat, die sich
mit Abrüstungsfragen (Department of Disarmament Affairs
)
etc. beschäftigt. Es wurde ein
neuer Entwicklungsfonds eröffnet, der sich aus den durch
Personalabbau und
Managementverbesserungen ergeben habenden Einsparungen („dividend for development“125)
speist. Im Sekretariat wurde eine 5- köpfige `Strategic Planning Unit´126 mit der beratenden
Aufgabe aufgemacht, globale Trends und sich entwickelnde Problemlagen frühzeitig zu
erkennen. Eine mehrmals monatlich tagende 29+GS-köpfige (davon 7 Frauen) `Senior
Management
Group´127
lässt
den
GS
mit
den
Spitzen
der
Exekutivausschüsse,
121
Hierzu aufschlüsselnd: Desai, Nitin (Under-Secretary-General): Sectoral Executive Committee to Further
Policy and Programme Integration. In: United Nations Kiosk online, Volume 9, Nr. 2 , März/April 2005.
http://www.un.org/esa/desa/desaNews/kiosk42.html#SEC
122
UNDG: http://www.undg.org/content.cfm?id=2
123
Paul, A. James : UN Reform: An Analysis… Recent Reform Initiatives, a.a.O.
124
HLPTCC, Abs. 293.
125
UN-Dok. A/52/584: United Nations Reform: Measures and Proposals. Note by the Secretariat. 10 Nov.
1997, Action 38. http://www.un.org/reform/a52_584.htm
126
Ebenda Action 2 .
127
Ebd. Abs. 3-5. ; Mitgl. http://www.un.org/News/ossg/sg/pages/seniorstaff.html
30
Regionalkommissionen und einem an die GV direkt berichtenden `Observer´ (Beobachter)
auch mittels Videokonferenzschaltungen zusammen kommen. Und es wurde eine `Senior
Review Group´ als ständiges Beratungsgremium geschaffen. Sie unterbreitet dem GS
Empfehlungen zur Postenbesetzung hervorgehobener Stellen.128 Fünf Abteilungen des
Sekretariats sind bei Neueinstellung, Einsatz und Unterstützung von zivilen Engagement im
Krisenmanagement und Post-Konflikt-Einsätzen zuständig: das OCHA, das Department of
Political Affairs (DPA), das Department of Peacekeeping Operations (DPKO), das Department
of Management (DM) und das Department of Communications and Public Information (DPI).
Insgesamt kann man feststellen, dass diese genannten Sekretariatsreformen recht reibungslos
umgesetzt werden konnten, weil sie in weitgehendem Maße in der Verantwortung des GS
lagen und im Interesse der GV, mit welcher er sich der GS gut verständigen konnte. Allgemein
zielen die durchgeführten Reformen und Vorschläge auf Kompetenzsteigerungen und
Effizienzsteigerungen mittels Zusammenführung und Zusammenfassung von Information und
deren Verwertung in UN-weiter Organisationsabsprache zur Vermeidung von `overlapping´
und Asynchronizitäten in der UN-Arbeit.
„The Secretary-General should be provided with the resources he requires to
do his job properly and the authority to manage his staff and other resources as
he deems best.”129
ii.
Voranschreitende zivilgesellschaftliche Öffnung
Kennzeichnend für die UN und des von ihr vertretenen SKS (System kollektiver Sicherheit) ist
ihr intergouvernementaler multilateraler Politikansatz.130 Die UN baut auf eine international
rechtswirksame Rechtsordnung, und hilft diese weiter zu entwickeln. Von der Seite der MS
hofft sie auf deren partieller Aufgabe oder Einschränkung von Teilen ihrer Hoheitsrechte,
indem diese verbindlichen Internationalen Vertragswerken beitreten.131 Zu ihrem weit
gespannten Aufgaben- und Beziehungsnetz zählen, neben der mit dem SKS verbundenen
internationalen Abrüstung und Nichtverbreitung von Waffengattungen aller Art, die
Entwicklungspolitik,
Umweltpolitik.
die
Menschenrechts-,
Frauen-,
Bildungs-,
Gesundheits-
und
Im Rahmen dieses UN-Kommunikationsnetzwerkes kommt es in allen
Bereichen neben den intergouvernementalen Grundbeziehungen zu den MS auch zur
Begegnung sowie Kooperation mit der ww. ZG und z. B. mit Parlaments- und
Wirtschaftsvertretern et al. aus aller Welt. Die beim ECOSOC akkreditierten NGOs wurden ja
128
Un-Dok.: A/60/312: Measures to strengthen accountability at the United Nations. Report of the SecretaryGeneral. Distr. General, 30. Aug. 2005, Abs. 55. http://www.un.org/reform/report_on_accountability.pdf
129
Ebd. Abs. 296 c-e.
130
Vgl. UN-Charta, Art. 1, 1-4.
131
UN: Status of Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General. Mehr als 500 große multilaterale
Vertragswerke sind, nach Artikel 102 der UN-Charta, beim GS verwahrt. Die gesamte United Nations Treaty
Series umfasst mittlerweile über 50.000 Abkommen in über 2.100 Bänden. http://untreaty.un.org/
31
bereits erwähnt.132 Sie machen mit ihren über 2700 NGOs mit Beobachter-/Konsultativstatus
deutlich, in welchem Umfange sich das Phänomen derzeitig bewegt. Diese NGOs kann man in
politische und eher dienstleistende unterteilen. Oft ist es so, dass NGOs bei UN-Feldoperation
wichtige Informationsgeber sind, und, das Terrain und `Leute´ kennend (country level), als
Ausführungskräfte tätig werden,133 was aber auch, über Vertragsbeziehungen geregelt, ebenso
wo möglich von dem Privaten Sektor - nennen wir ihn mal ohne Akronym - übernommen
werden kann. Ein Essential für den Cardoso-Bericht ist es dabei „to depoliticize the
accreditation process“134, da es, obwohl es selten ist, doch vorkommen kann, dass MS NGOs
aus mehr politischen Erwägungen „rather than technical reasons“ 135, akkreditieren oder nicht
akkreditieren. In beiden Fällen bedeutet es die Nichtausschöpfung von „independent expertise
and knowledge“. Besonders regierungsnahe Organisationen stehen hier im Blickpunkt und der
erwähnte Abs. 127 des Cardoso-Protokolls sähe entsprechend z.B. die Redezeit von solchen
anzweifelbareren Organisation lieber für die mehr unabhängigen NGOs verbucht. Überdies
soll laut diesem Bericht das gesamte Akkreditierungsverfahren verbessert und zumindest
kostengünstiger gestaltet werden. Die Vereinheitlichung zu einem einzigen Akkreditierungsprozess im Rahmen des GV-Sekretariats wird angestrebt und mit der vorgeschlagenen
Einrichtung einer Accreditation Unit und dessen Aufgaben näher beschrieben.136
Gegenwärtig hängt die Akkreditierung an der Überprüfung der Bewerber durch das ECOSOCKommittee für NGOs. Das Sekretariat überprüft die Vollständigkeit der zur Akkreditierung
notwendigen Bewerbungspapiere. Im Cardoso-Report Abs. 129 heißt es dazu konkretisierend:
„Since intergovernmental meetings are costly and reviewing each application
takes time, the process is very expensive. The Committee usually meets for
five full weeks a year at a cost averaging $3.7 million, not including the cost of
the secretariat unit that supports it. This averages $26,000 per accredited
applicant. Although some 20 applications a year are deferred […], on average
only 4 applications a year are declined. Given that the main purpose of the
process, in practice, is to determine which applicants are unsuitable, the true
cost of the current echanism amounts to nearly $1 million per rejection.”
Effizienter scheint zu sein, wie es an anderer Stelle Sekretariate, mit eingegangenen
Bewerbungen halten. Sie prüfen diese nach Maßgabe und legen daraufhin den MS eine Liste
vor, welche zwischen empfohlenen und nicht empfohlenen Bewerbern trennt. Solcher Art
Prozedere wäre schneller und günstiger. Die betreffenden Stellen sollen ihre Empfehlungen
auf Anfrage zu begründen haben. „This approach works well for big conferences, where
132
Siehe Kap. 2b und 2c,iii.
Vgl. Colman, Member of Int Development Select Committee UK Parliament 2000 – 2005Article for
Independent
on
Sunday.
Ohne
Angabe,
frühestens
Sept.
2005.
http://www.unauk.org/IOS%20article%20(2).doc
134
Cardoso, Abs. 127.
135
Ebenda.
136
Ebd. Cardoso, Abs. 123-137 und Proposal 20: „An Accreditation Unit should be established within the
General Assembly secretariat, incorporating staff now responsible for accreditation in various departments
(therefore it would be budget-neutral).”
133
32
accreditation typically takes no more than 1 to 5 per cent of the time spent for
intergovernmental discussion.”137 Julia Leininger138 sagt es, die betreffenden Stellen im
Cardoso Bericht erzählen nicht, welcher Art die Kriterien sein sollen, nach denen akkreditiert
wird oder nicht akkreditiert wird, oder über Unterschiede in den Maßstäben für
unterschiedliche NGO-Typen et al., auch etwa für Organisationen aus dem PS. Wichtiger für
die ZG/NGO/PS selbst sind jedoch die formalen Rechte in der GV und im gesamten UNSystem, die sich mit einer Akkreditierung verbinden und durch Reformen weiter ausgedehnt
werden könnten, als diese selbst. Wir wissen aus obigen Berichtszitat, dass sehr wenige
Bewerber überhaupt abgelehnt werden. Eine Verlegung des Verfahrens in die GV ist in
Ergänzung zu Julia Leininger und in Übereinstimmung mit dem Cardoso-Bericht und der
gerade zitierten Stelle, die es vorrechnet, zumindest finanziell sinnvoll, sowie sinnvoll zur
Reduzierung von „time inefficiencies“ und sinnvoll aus Gründen der Entpolitisierung durch
ein: „increase [of] the technical focus of the review“139, mittels eines noch zu fixierenden
Kriterienkataloges. Ein solcher könnte natürlich unabhängig von einer Verlagerung des
Gesamtprozesses vom ECOSOC zur GV hin angewandt werden. Dass man mit einem neuen
Verfahren nicht die bereits akkreditierten Organisationen zur Neuakkreditierung rufen dürfe,
ist zuzustimmen. Da es aber plausibel ist, dass nach einem vollzogenen Wechsels dennoch
faktische Kosten anfallen, dürfte der sich tendenziell durchökonomisierenden UN auch nicht
daran liegen. Einhellig mit Leininger
muss „gewährleistet sein, dass die im ECOSOC
akkreditierten NGOs ihren Konsultativstatus [ohne Abstriche; Einfüg. Autor] beibehalten
können und das Auswahlkomitee nicht von Mitgliedstaaten monopolisiert wird, die einer
NGO-Beteiligung entgegen wirken wollen.“140 Im Sinne einer Reduzierung des Komplexen im
Bewältigungsvorfeld neuer Komplexität verspricht es sinnvoll zu sein, wenn die MS die
gegenwärtigen Akkreditierungsverfahren am UN-Hauptsitz für das „Council [ECOSOC], the
Department of Public Information and conferences and their follow-up“ in einen Prozess
zusammengefasst werden könnten. Diese Aufgabe würde dann ein vorhandenes Kommittee
der GV unter Bereitstellung der erwähnten accreditation unit verantwortlich übernehmen.
Die Zivilgesellschaft und Parlamentarier ww. sind nun z.B. daran interessiert, mit einer
idealerweise von den Bevölkerungen der MS zu wählenden United Nations Parliamentary
Assembly (UNPA) eine weitere institutionelle Säule in das UN-System einzubauen, die die
demokratische
Legitimierung der
Organisation
stärken
würde,
und
ein
vertieftes
parlamentarisches Denken bei der UN und der Weltbevölkerung begünstigen würde. Die
137
Cardoso, Abs. 130.
Leininger, Julia: Die Reform der Vereinten Nationen – Chancen auf eine Erneuerung
zivilgesellschaftlicher Beteiligung? Eine Bestandsaufnahme bestehender Beteiligungsmöglichkeiten für
NGOs in den Vereinten Nationen und Perspektiven für die Zukunft. Universität Heidelberg. In: Global Issue
Papers Nr. 21. Sept. 2005, S. 28, Ad e). http://www.uno-komitee.de/de/dokumente/GIP21-2005.pdf
139
Cardoso, Proposal 20.
140
Leininger, ebenda.
138
33
Interparlamentarische Union (IPU) erfuhr in der jüngsten Vergangenheit folgende
Aufwertungen: Mit der Millennium-Erklärung wurde beschlossen die Zusammenarbeit
zwischen den UN mit den Parlamenten der Einzelstaaten, die durch die IPU vertreten werden,
zu verbessern. Mit Resolution (A/RES/57/32) im Nov. 2002 wird die IPU eingeladen als
Beobachter an den Sitzungen der GV teilzunehmen. Mit der Resolution (A/RES/59/19), die
mit einer Mehrheit von 106 MS am 8. Nov. 2004 verabschiedet worden ist, begrüßt die GV
erstmals „the annual parliamentary hearings at the United Nations as a regular feature ...“141,
und im September 2005 fand nach 2000 die 2. Weltkonferenz der Parlamentspräsidenten statt.
In diesem Kontext-Areal lässt sich analog auf die voranschreitende Kompetenz-Steigerung des
Europäischen Parlamentes (EP) verweisen, welches sich sukzessiv, über mit formalisierte
Anhörungs- und Beratungsrechte, Bestellungs-, Budget-, Kontroll-, Initiativ-, Zustimmungsund Mitentscheidungsrechte,142 zu einem seit 1957 nach und nach immer befugteren und
wirksamen EU-Organ entwickelte. Eine tatsächlich eingesetzte UNPA wäre demnach zunächst
ein rein beratendes und damit entscheidungs-schwaches UN-Organ, welches zunächst nur
ersten demokratie-theoretischen Anforderung gerecht werden könnte, indem seine Mitglieder
aus Wahlen in den MS rekrutiert würden, und die Versammlung dann erste Rechte übertragen
bekäme. Über die Frage eines voll funktionsfähigen kompetenten Weltparlamentes braucht
man angesichts der Veto-Politik im SR, sowie die, die eigene Souveränität unterstreichenden
Sicherheitsstrategien der mächtigsten Staaten, derzeit nicht zu denken. Dass sie sich in
Kernfragen von einer `UNPA´ hineinentscheiden lassen würden, ist bis auf Weiteres rein
illusorisch. Dass sich dennoch eine evolutionäre Entwicklung durch ein solches
`Weltparlament´, etwa analog zum erwähnten EP, ergeben könnte, wäre es nur erst existent,
bleibt allerdings wahrscheinlich, gemäß des Prinzips, dass sich Organisationen/Institutionen
auf längere Sicht durchsetzen, wenn sie plausibel arbeiten und ihnen deshalb nach und nach
erst das eine, dann das andere zugestanden wird. Schließlich können nicht alle
Reformkonferenzen auf unbegrenzte Zeit hinaus scheitern!
Grundlegend gilt auch, dass sich die ZG nicht durch eine überwiegend in Kategorien der
klassischen Außen- und Sicherheitspolitik geeichten Staatenwelt instrumentalisieren lassen
möchte, ohne selbst Vorteile davon zu haben, etwa vertiefte formalisierte Mitberatungs- und
Mitentscheidungskompetenzen in internationalen Verhandlungsprozessen. Hierbei stellt sich
dann die Frage der demokratischen Legitimität einer solchen Partizipation. Nun, die ersten
141
Inter-Parliamentary Union (IPU): Cooperation with the UN. In: `The World`s of Parliaments´. Ouarterly
Review . Ohne Datum. http://www.ipu.org/news-e/16-5.htm
142
Hierzu: Pfetsch, R. Frank: Die Europäische Union. München 1997, S.152ff. ; Läufer, Thomas
(Hrsg.):Verfassung der Europäischen Union. Verfassungsvertrag vom 29. Okt. 2004. Protokolle und
Erklärungen zum Vertragswerk, (bpb, Schriftenreihe, Bd. 474). Bonn 2005, Art. I-20; Art. III-330–340.
34
offiziellen informellen Hearings143, zwischen der GV und Vertretern der NGOs, der
Zivilgesellschaft und dem PS fanden am 23. und 24. Juni 2005 statt.144 Man war sich dort
einig, die Beziehungen zwischen der UN und der ZG auszuweiten. Es ist ein aktuelles Beispiel
für die im HLPTCC-Bericht beschriebenen multi-constiuency processes.145
„As Member States continued their negotiations of the draft outcome
document, new language was introduced based on recommendations made by
NGOs, civil society and the private sector through the President of the General
Assembly` Summary of the hearings.”146
Dennoch waren nicht alle zufrieden. So tadelte The World Federalist Movement das auf
Konsens zielende Verhandlungsprinzip mit der GV als: „worked much like the veto in the
Security Council, obstructing basic democratic processes by allowing the minority, [...] to
override the majority“.147 Davon abgesehen, wurde ein breites Spektrum an Themen
besprochen, die sich auf Grundsätzliches in den Kommunikation zwischen den Akteuren, als
auch Details bezogen. Wirkliche Entscheidungen auf höchster UN-Ebene treffen zwar
bekanntermaßen die MS. Das heißt aber nicht - es sei ruhig hier wiederholt -, dass diese nicht
dabei beeinflusst werden könnten, etwa durch argumentative Überzeugungsarbeit oder auch
durch Geld oder Bargaining, also des `Gibst-du-mir-was-gebe-ich-dir-was´.
Als Baustein einer Sicherheitspolitik (SP) ist die Einbindung der Nichtstaatlichen Akteure eine
wesentliche Größe. Eine erfolgreiche „Konfliktprävention, Konfliktmanagement [...] die
Stabilisierung schwacher Länder“148, als Kern nicht nur einer europäischen SP, basiert auch
auf der Vernetzung mit der erweiterten ZG, allen relevanten Akteuren., die Dank ihrer
jeweiligen komparativen Vorteile, vor Ort den Ländern Hilfestellung geben können. Ein Punkt
der Schwäche z.B. liegt bisher in der ungenügenden Partizipation von zahlungsärmeren SüdNGOs an UN-Konferenzen und dergleichen. Abhilfe kann/wird ein spezieller Fonds bringen,
der z.B. Reisekosten und Aufenthalt am Konferenzort, aber auch technische und ICTUnterstützung dieser NGOs finanzieren könnte.
iii.
Verbindung mit dem Privaten Sektor
Die Commission on Global Governance (CGG) hat 1995 in ihrem Bericht die Welt als in ihrer
Komplexität ansteigenden Zusammenhang beschrieben, in welchem der PS und die ZG im
Rahmen der (ökonomischen) Globalisierung immer einflussreichere Akteure würden.
143
Solche Hearings fanden sporadisch schon früher statt: z.B. die World Hearings on Development 1994. ;
Vgl. Cardoso, Abs. 61; 62.
144
Hierzu: UN / online Roundup: General Assembly Hearings with NGOs, Civil Society and the Private
Sektor. Aug. 2005. http://www.un-ngls.org/documents/pdf/roundup/RU123_GA%20hearings-online.pdf Stand: 16.
Nov. 2005.
145
Cardoso, Proposal 5 ; Abs. 62.
146
UN / Roundup, S. 8. Liste der Teilnehmenden Organisationen, S. 9.
147
UN / online Roundup: 2005 World Summit: An Era of Peril and Promise. Okt. 2005, S. 8. http://www.unngls.org/documents/pdf/roundup/RU124-UN-World-Summit.pdf
148
Messner, Dirk / Faust, Jörg, S. 3.
35
Angesichts der Macht des global operierenden PS Wachstum, Arbeit und Investition zu
generieren, erkennt die UN in ihm einen Schlüsselakteur bei der Integrierung
nichtentwickelter Staaten in die Weltökonomie zur Erhöhung deren Lebensstandards und
Armutsüberwindung in den betroffenen Ländern. Sie sieht das Potential der Corporate
philanthropy149 für das Erreichen der MDGs.
„To be effective in the economic and social fields, the UN system has been
faced with the need to work with the private sector, both as clients and
advisers.”150
Kofi Annan machte im Februar 1999 im schweizerischen Davos auf dem alljährlichen
Weltwirtschaftsforum (WEF) sein Angebot zu einem `Global Compact´ (GC) und hat damit
ein strategisch neues Kapitel im Verhältnis der UN zum PS aufgeschlagen. Angesichts der
globalen Entwicklungslagen und des oben erwähnten Finanzdilemmas der UN, beschloss er,
diesen Entwicklungen mit einem gezielt kooperativen Ansatz gegenüber auch dem PS zu
begegnen. Multinationale Konzerne, und Unternehmen und Organisationen allgemein, will
Annan`s Initiative dahingehend mobilisieren, freiwillig an ihren (Konzern-)Standorten die
zentralen Umwelt- und Sozialstandards anzuwenden und die MR et al. zu befolgen. 151 Diese
Einladung, die eine freiwillige jährliche Berichtserstattung über das jeweils Erreichte
beinhaltet, richtet sich wohlbetont auch an Organisationen aus der ZG. Für alle Teilnehmer
gilt, dass Internet-Links zu diesen „communications on progress” auf die Global Compact
Webseiten und/oder entsprechend auf lokale Netzwerkseiten gesetzt werden. Wer Fristen nicht
einhält, gilt als inaktiv. Der GC hat sein eigenes Logo, das ihn zu erkennen und abzugrenzen
hilft. Er basiert auf Dialogen, lokalen Netzwerken, Informationsaustausch und Projekt
orientierten Partnerschaften, und zählt gegenwärtig rund 2000 Teilnehmer aus der Wirtschaft,
den Industriellen Beziehungen und sonstigen Organisationen der ZG. Die relativ geringe Zahl
angesichts der Tatsache, dass es allein 64.000 Transnationale Konzerne (TNC) gibt 152, und in
Deutschland allein rund 70.000 mittelständische Unternehmen mit 50 bis 250 Mitarbeitern zu
finden sind, bzw. der Bundesverband mittelständische Wirtschaft (BVMW)153 für rund
150.000 mittelständische Unternehmen spricht, ist ein Hinweis darauf, dass der GC bisher in
149
Siehe: Weltwirtschaftsforum (WEF): Financing for Development Initiative: Building on the Monterrey
Consensus: The Growing Role of Public-Private Partnerships in Mobilizing Resources for Development.
United Nations High-level Plenary Meeting On Financing for Development September 2005. 29. Nov. 2005,
S. 26ff und 107. http://www.weforum.org/pdf/un_final_report.pdf
150
UNIDO, S. 46.
151
Brendle, Uwe / Müller-Kraenner, Sascha: Nach dem Weltgipfel für Nachhaltige Entwicklung. Der
doppelte Nexus zwischen Nachhaltiger Entwicklung, Globalisierung und Sicherheit. Heinrich Böll Stiftung.
Dez. 2003. http://www.boell.de/downloads/Der_doppelte_Nexus.pdf
152
Vgl. UNCTAD: Development and Globalization: Facts and Figures 2004. New York, Genf 2004, S. 44.
http://www.unctad.org/en/docs/gdscsir20041_en.pdf
153
Vgl. http://www.bvmw-saar.de/php/bvmw2.php?Kreis=SL ; „Der Mittelstand ist das Rückgrat der
deutschen Wirtschaft. Von etwa 3,3 Millionen Unternehmen in Deutschland sind 99,6 Prozent
mittelständisch.“ http://www.bvmwonline.de/
36
der Breite eher weniger erfolgreich ist.154 Nun, er hat `Integrity Measures´ aufgelistet, die den
Missbrauch mit ihm verhindern sollen, und eine z. B. restriktive Verwendung des erwähnten
GC-Logos vorsehen. Der GC verfügt nicht über eine formale Mitgliedschaft oder über
„mandate or resources to monitor or measure the performance of its participants. Nevertheless,
it is important to have transparent procedures in place to protect the integrity of the United
Nations and Global Compact initiative as a whole.”155 Annan lädt alle Organisationen mit
mehr als 10 Angestellten dazu ein, 10 Prinzipien aus den Bereichen: Menschenrechtsschutz,
Arbeitsstandards, Umwelt und Anti-Korruption, in ihrer Geschäftspolitik anzuwenden. Diese
Prinzipien basieren auf 4 Kerndokumenten des UN-Systems: der Allgemeinen Erklärung der
Menschenrechte; der `Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work´ (ILO); der
Agenda 21 und der UN-Konvention gegen Korruption (UNODC).156
1998 wurde der United Nations Fund for International Partnerships (UNFIP) gegründet. Sein
Advisory Board ist Policy-Berater des GS, indem es die möglichen zu unterstützenden
vorgeschlagenen Partnerschaftsprojekte auf ihre aktuelle Kongruenz mit den UN-Zielen hin
überprüft, „that they take full account of programming mechanisms, such as national
development plans and priorities, country strategy notes and United Nations Development
Assistance Frameworks“157, und dem GS darüber seine Empfehlungen abgibt. Es fördert durch
die Beratung der `Partner´, z. B. über Fonds-Modalitäten, UN-Regeln, und Integrierung von
besten Praktiken, etwa in Netzwerkfragen, und die Bereitstellung einer Zugangsplattform für
Private Geber, die Entwicklungspartnerschaften zwischen dem staatlichem und privatem
Sektor, die sog. Public-Private Partnerships (PPP)158 sowie der ZG insgesamt.
„UN agencies are increasingly being judged not only in terms of their own
performance, but also in terms of how the UN system as a whole performs.
Donors now want clear evidence of unity of purpose, coordination and
coherence, and harmony of actions, as well as a significant development
impact from individual and collective UN efforts.“159
Kritische Stimmen, etwa die seit sieben Jahren zum WEF parallel stattfindende NGOKonferenz `The Public Eye on Davos´, bezweifeln die Wirksamkeit des Freiwilligkeitsansatzes, weisen auf mangelnde Transparenz und Kontrolle oder auf einen drohenden
„Ausverkauf des UN-Systems an privatwirtschaftlichen Interessen“160 hin. Diese Kritik bleibt
relevant, angesichts der Milliardenetats nicht weniger Transnationaler Konzerne (TNK), die
154
Die Zahl der TNCs hat sich seit 1995 um 50% erhöht, und die größten unter diesen haben im Jahr 2001
ihre größte Größe erreicht und stagnieren seither eher. Vgl. UNCTAD: Development and Globalization:
Facts and Figures 2004, S. 40.
155
Global Compact Integrity Measures Punkte 1-4; Punkt 1 – Background.
http://www.unglobalcompact.org/docs/about_the_gc/2.6.pdf
156
Siehe: http://www.unglobalcompact.org/AboutTheGC/TheTenPrinciples/index.html
157
UNFIP Advisory Board: http://www.un.org/unfip/2004Website/advisoryBoard.htm
158
Hierzu: WEF Financing for Development Initiative: Building on the Monterrey Consensus, a. a. O., S. 25ff.
159
UNIDO, S. 40.
160
Hummel, Hartwig: Die Privatisierung der Privatwirtschaft, a. a. O., S. 54.
37
den Staatshaushalt vieler Länder übersteigen. Auch die geballte Medienmacht in den Händen
weniger Konzerne und Tycoons, welche letztlich doch Inhalte und Berichte redaktionell mit
eigenem Denken einfärben könnten, bleibt ein wahrer Punkt, solange bestimmte
Informationsgüte- und Meinungsvielfalts-Regime unvollendet bleiben oder nicht existieren.
Man braucht sich nur anschauen, wie oft nichtssagende Börsenstände über die Kanäle
flimmern und wie lang man zappen und warten muss, bis etwa UN-relevante Themen et al.
präsentiert werden. Die Auswahl trifft jeweils der Medienriese. Das selbe gilt für die
Nachrichtenlage, konstruktive Nachrichten (etwa Erfolge der NGOs fallen gegen die
Berichterstattung über Verkehrsunfällen et al. einfach ins Hintertreffen. Heute weniger als vor
10 Jahren, aber dominant sichtbar. Das ist auch die berühmte Gaußsche Normalverteilung
angewandt auf die Ignoranz, der man mindestens nur mit Regimebildung auf die Sprünge
helfen kann, etwa die tägliche fixe Bereitstellung von Sendezeit für UN-News und ähnliches.
Es hängt zu viel nach wie vor davon ab, wer da in den Geschäftsetagen sitzt. Unter
Anwendung des Prinzips der Gaußschen Normalverteilung161 (Standardverteilung) wird durch
geballte Wirtschaftsmacht in aller Regel deren inhaltliche Mittelmäßigkeit perpetuiert. So ist
auch die nach 6 Jahren auffällig flaue Beteiligung am GC zu deuten; viele fühlen sich einfach
nicht angesprochen. Daher ist es wichtig, dass bei Einlassungen mit der Ökonomie über
konkrete Verhaltensnormen (Code of Conduct) mitentschieden wird und diese der
Freiwilligkeit entzogen und zur Pflicht werden. Wie schwer daran zu rühren ist, ergibt sich
sofort, müssten doch mehrheitlich ärmere Staaten, die auf Direktinvestitionen hoffen, in der
GV eine entsprechende Resolution verabschieden, und müssten die reichen Staaten die
Ökonomie an eine normative Kandare nehmen, welches seitens des PS mit umso stärkeren
Lobbying beantwortet würde, denn im Erhalt der eigenen unmittelbaren Interessen sind
Wirtschaftsunternehmen
schnell
beisammen.
Eine
konsequente
Anwendung solcher
Verhaltensnormen sind Vorraussetzung für echte universell zum tragen kommende
Partnerschaften mit dem PS, da Nationalstaaten andernfalls erpressbar werden - durch
Abwanderungsdrohungen, und nicht nur der Größten.
c.
Repräsentation
Die UN als „wichtigstes Forum globaler Regelsetzung“162 gerät mit ihrem Anspruch eine
universelle Repräsentanz der Staatenwelt zu sein, in die Situation, sich fragen lassen zu
müssen, wer dort mit welchen Rechten repräsentiert wird, und wie effektiv und repräsentativ
die Mechanismen dieses Arrangements sind. Zunächst scheint die Antwort klar: die MS
161
Siehe: www.wikipedia.de - Normalverteilung.
Fischer, Josef: Für eine Reform des Systems der Vereinten Nationen" - Rede von Bundesaußenminister
Fischer vor der 59. Generalversammlung der VN. New York, 23. Sept. 2004. http://www.auswaertigesamt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=6180
162
38
repräsentieren sich und damit stellvertretend ihre Bevölkerungen. Die dabei ins Zentrum der
Betrachtung geratenden Fragen sind die des in der GV, im Sicherheitsrat und allgemein in den
sonstigen UN-Gremien, praktizierten163 `one state, one vote´-Prinzips, sowie die einer
gerechten regionalen Verteilung von Stimmrechten164. Hier divergieren die Meinungen sehr
stark. Die USA plädierte schon Mitte der 1980er Jahre für eine Reform, um die
überproportionale Stimmenentfaltungskraft von kleinen Ländern in eine adäquatere Form zu
überführen. China mit 1,3 Mrd. Menschen hat heute etwa die gleiche Stimmkraft (abgesehen
vom Vetorecht im SR), wie Luxemburg, und man könnte 80 und mehr Staaten in ihren
Bevölkerungen zusammen addieren und sähe China oder Indien immer noch mit ihren Zahlen
vorne. So haben 42 von 191 MS „a population of less than a million persons”165. Das Gleiche
gilt in Bezug auf die Beiträge an die Organisation. Wenn die USA, Japan und Deutschland
heute zusammen über 50 % des regulären Haushaltsetats finanzieren, aber nur 3 Stimmen von
191 zählen, ist das durchaus fragwürdig, andererseits haben sie auch die Mittel dazu. Josef E.
Schwartzberg schlägt hierzu für konkret die GV eine „weighted Vote“-Formel vor, die zur
Errechnung der Stimmengewichtung drei Faktoren berücksichtigt: die Bevölkerungsgröße im
Verhältnis aller MS, die Beitragshöhe und „.... (that nation's percentage of the total UN
membership, which of course would be the same for all members) and then divide that sum by
3 to get the average. [...] For example, the weighted vote for the U.S. would be 9.1 percent of
the total. For China it would be 7.7 percent. For the smallest microstates it would be 0.17
percent.“166
Gleichzeitig möchte Schwartzberg für den SR die Veto-Möglichkeit auslaufen lassen und
überwinden, sie zunächst einschränken und durch Doppelveto und Dreifach-Veto-Quoren
ersetzen.167 Ferner soll der Rat weltbevölkerungs-repräsentiv auf 18 MS, mit jeweils 1
Stimme, erweitert werden. Mit einem „weighted vote“ Faktor über 4 erhalten nur die USA,
China, Indien und Japan einen ständigen Sitz. Alle anderen wären erst mal auf 3 Jahre
angelegte Mitgliedschaften. Allerdings könnten die Länder „Blocs“ bilden, um gemeinsam
über die 4%-Hürde zukommen, was ihnen einen ständigen `Bloc-Seat´ im SR einbrächte. Sie
müssten sich Gruppen intern auf ihren Vertreter einigen und könnten gewichtete
163
Anders bei Weltbank, IWF (Internationaler Währungsfonds) und IFC (International Finance Corporation):
„Bei der Weltbankgruppe existiert ein Abstimmungsprinzip, welches die souveräne Staatengleichheit mit der
jeweiligen Kapitalzeichnung koppelt. Jedes Mitglied hat satzungsgemäß 250 Stimmen, zuzüglich einer
weiteren Stimme für jeden Anteil des Grundkapitals der Bank, den es gezeichnet hat. [...] Etwas abweichend
ist der Abstimmungsmodus bei der IDA.“ Tetzlaff, Rainer: Weltbank und Währungsfonds – Gestalter der
Bretton-Woods-Ära. Kooperations- und Integrations-Regime in einer sich dynamisch entwickelnden
Weltgesellschaft, (Analysen. Politik – Gesellschaft – Wirtschaft, Bd. 55), Wewer, Göttrik [Hrsg.]. Opladen
1996, S. 62.
164
Vgl. Krause, Krause, Joachim: Multilateralism: Behind European Views, a. a. O., S. 47.
165
Glossop, Ron: Review of Joseph Schwartzberg :Revitalizing the United Nations: Reform Through
Weighted Voting. Institute for Global Policy. World Federalist Movement. New York / Den Haag 2004.
Ohne Angabe. http://www.globalsolutions.org/wfi/documents/RevitalizingUN.pdf
166
Glossop, ebenda.
167
Siehe Kap. 2a `Counterveto´.
39
Rotationsfolgen
und
sonstige
freigestellte
Kriterien
dazu
einsetzen.
Zur
Verinstitutionalisierung schlägt Schwartzberg, so Gossop, eine 15-jährige Übergangszeit vor,
während derer die dann ihren ständigen Sitz verlierenden `P3´ diesen noch einnehmen können
sollten. Und mit Kötter: „Jeder Reformversuch zur Stärkung der Legitimität und
Demokratisierung der UNO muss demnach hier, in ihrem globalen Krisenzentrum [SR]
ansetzen.“168
Zunächst einmal ist die UN eine Staatenveranstaltung, die durch die Staaten mit
Botschaftsdelegationen besandt wird. Diese, samt ihrer in den UN-Institutionen einfach
zählenden Botschafterstimme, sind von der jeweiligen heimatlichen Exekutiven bestellt. Die
UN ist mit den Parlamenten der Welt und deren zuständigen Ausschüssen über die IPU
verbunden und es kommt zu regelmäßigen Treffen zwischen ihr und dem GV-Präsidenten.
Aber von einer demokratischer Rückbindung irgend eines Hauptorgans mit auch nur einem
Parlament kann nicht gesprochen werden. So sind wir in dem formalen Paradox, dass die UN
als reine Staatenrepräsentanz, doch das Wohl der Menschen im Zweifel auch gegen ihre Staat
durchsetzen möchte, ohne dazu von diesen einen direkten Auftrag bekommen haben. Dass das
schnell an seine Grenzen stößt ist offensichtlich. Dennoch, das Ganze ist (wieder einmal) mehr
als die Summe seiner Teile.169 Ein Satz, der auch auf die UN seine Anwendbarkeit
demonstriert. Man könnte ja sagen, dass die Botschafter indirekt legitimiert wären, da
zumindest die Regierungen in den Demokratien gewählte seien. Akteure wie das World
Federalist Movement propagieren allerdings die Direkte Legitimierung. „In den letzten 15
Jahren ist die Prominenz repräsentativ-parlamentarischer Entwürfe in den unterschiedlichsten
Zirkeln - Wissenschaft, Politik, Zivilgesellschaft -, zudem noch gestiegen.“170
Wie viele Menschen haben wohl auch z.B. Angela Merkel wegen ihrer UN-Politik gewählt?
Oder Chirac aufgrund seiner positiven Tobin-Tax-Position beinahe die zweite Amtszeit
verwehrt, obwohl sie gut in den Ohren ihrer Befürworter klingen muss? Die Annahme
demokratischer Regeln und Werte, der MR und die strikte Herrschaft des Rechts, das Prinzip
der Subsidiarität des staatlichen Handelns, als Ausdruck weitgehender Dezentralisierung
innerhalb eines globalen Mehrebenensystems, sind allesamt wesentlich für die Legitimierung
der UN als Völkerrecht produzierende Organisation; und geklärte Fragen der Repräsentanz
eine Grundvoraussetzung dafür.
168
Kötter, Wolfgang: UNO-Reformgipfel auf der Kippe. In New York droht ein Treffen der Enttäuschung.
USA als Bremser. Neues Deutschland vom 14. Sept. 2005.
http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UN-Reform/koetter.html
169
Vgl. Aristoteles: Metaphysik 1041 b 10 (VII. Buch (Z))
170
Zusammenfassend: Kissling, Claudia: Repräsentativ-parlamentarische Entwürfe globaler Demokratiegestaltung im Laufe der Zeit. Eine rechtspolitische Ideengeschichte. Universität Bremen 2005, S. 33. In:
forum historiae iuris, Erste europäische Internetzeitschrift für Rechtsgeschichte.
http://www.forhistiur.de/zitat/0502kissling.htm
40
i.
Sicherheitsrat
Die Reformdebatte um den SR kreist um a) Modelle zu seiner Erweiterung, b) die VetoProblematik, und c) Fragen der Geschäftsordnung171. Dabei wird die `Erweiterung des SR´ von
den UN selber und von außenstehenden Beobachtern als `das´ Kernstück der umfangreichen
UN-Reformen angesehen. Sie dominiert die öffentliche UN-Reform-Berichterstattung172 und
galt als ein Gradmesser für den Erfolg des September M+5 Gipfels in New York. Vor allem
sowohl die Gruppe der EL (G-77)173, als auch die beiden großen Schwellenländer Brasilien
und Indien, sowie die EU als Ganzes und die Industriestaaten Japan und Deutschland, haben
an dieser ein großes Interesse. Im SR gibt es bisher keine ständigen Mtgl. aus Afrika und
Lateinamerika, und Asien wird lediglich von China repräsentiert, dagegen Europa mit
Russland allein 3 mal. Gäbe es nicht diesen Konsens, könnte man die UN tatsächlich allein
deshalb als nicht aussichtsreich reformfähig deklarieren. Das wird von allen MS gesehen, und
die Notwendigkeit einer Erweiterung als solche nicht weiter bestritten. Offen bleibt dagegen,
wie so eine Erweiterung aussehen könnte, ob sie zu neuen ständigen SR-Mtgl. führen sollte,
und welche Staaten dann den Zuschlag auf einen neuen ständigen Sitz erhalten könnten, und
wie viele Staaten künftig im SR sitzen werden. Ob am Veto festgehalten werden soll, ob es das
gerade oben angesprochene `weighted vote´ geben soll, und welche Fragen wie entschieden
werden können. Staaten und nichtstaatliche Akteure geraten darüber in nicht enden wollende
Debatten und Verhandlungen, und mancher wird ungeduldig. So überlegte etwa Japan schon
im Vorfeld der Weltkonferenz und darüber hinaus (Stand: Okt 2005), seine UN-Beiträge um 5
% zu verringern, wenn es nicht bald zu einem japanischen Sitz im SR kommen sollte. So blieb
es eine zeitlang unklar, ob Deutschland unter Angela Merkel auf seinen anvisierten ständigen
Sitz in einem erweiterten SR von sich aus verzichten würde, was sich dahingehend bereinigt
hat, dass die Bewerbung aufrecht erhalten bleibt. Erwähnt sei auch eine Umfrage unter EUBürgern, die zeigte, dass 68% der Befragten einen eigenen Sitz der EU im SR befürworten.
Dass die EU noch „nicht über eine gemeinsame Außenrepräsentanz“174 verfügt - etwa bei UN
171
Vgl. Payandeh, Mehrdad: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre
Auswirkungen auf das System Internationaler Friedenssicherung. Düsseldorfer Institut für Außen- und
Sicherheitspolitik (DIAS). 14. Jan. 2004. http://www2.dias-online.org/direktorien/int_org/040114_46
172
Dessen ungeachtet: „Es ist auffallend und etwas ungewöhnlich, wie intensiv die US-Print-, Hörfunk- und
TV-Medien Wochen und Monate über die Vereinten Nationen berichteten. Es war jedoch nicht das große
Interesse an dem Abschlussbericht der Expertengruppe, das die Titelseiten der Tageszeitungen füllte, sondern
der Skandal um das Oil for Food Programme und die damit verbundenen Rücktrittsforderungen an UNGeneralsekretär Kofi Annan.“ Wagner, Norbert / Kanter, Caroline: UN-Reform. Der Bericht des „High-level
panel on threats, challenges and change“. Die Debatte in den USA. Dokument der Konrad-AdenauerStiftung (KAS). 05. Juli 2005, S. 55. www.kas.de/publikationen/2005/6885_dokument
173
Von 77 EL 1964 gegründet, sind es heute 132 Staaten.
174
Europas Zukunft denken. Europas Rolle in der Welt. Center for Applied Policy Research (CAP),
Forschungsgruppe Jugend und Europa, Themenfeld 3, Arbeitsmaterialien, S. 81-98, S. 82 und 85. Juli 2004.
http://szenarien.fgje.de/themen/13/index.htm Bei der aktuellen WTO-Runde sitzt zumindest ein EUKommissar mit am Tisch.
41
und dem Internationalen Währungsfonds (IWF), wird bemängelt. Und das EP hätte ihn auch
gern für die EU.175
Zu a) Bisher kam es – wie erwähnt - nur 1965 zu einer Erweiterung von 11 auf 15 MS. In
diesem Jahr hatte die UN 115 MS. Das erklärt sich damit, dass zu einer SR-Erweiterung eine
Veränderung der UN-Charta nötig ist. Hierzu müssten gemäß Art. 108 der UN-Charta zwei
Drittel, also 128 MS inklusive der P-5 in der GV mit Ja stimmen, bei anschließender
Ratifizierung in den jeweiligen Parlamenten. Eine von der GV 1993 eingesetzte und allen MS
offen stehende Arbeitsgruppe176 sollte die Arbeitsmethoden des SR und auch die
Möglichkeiten zu dessen zweiter Erweiterung untersuchen. Dies führte 1997 zu dem sog.
Razali-Plan. Der damalige GV-Präsident hat mit ihm die regional ausgewogene Erweiterung
des SR auf 10 ständige und 14 nicht-ständige Mtgl. vorgeschlagen. Das Thema ist also nicht
neu und konkret seit 12 Jahren auf der UN-Reformagenda. Mittlerweile liegen eine ganze
Reihe von unterschiedlichen Erweiterungsmodelle für den SR vor. Ihnen gemeinsam ist, wie
gesagt, die Auffassung, dass die gegenwärtige Besetzung des Gremiums weder machtpolitisch
repräsentativ noch regional zureichend ausgewogen ist. Die Forderung der großen
Schwellenländer, sowie der nach den USA zweit- und drittstärksten Geberländer Japan und
Deutschland nach einem ständigen Sitz, gewinnt für die letzteren, neben dem ökonomischen
Argument, dass sie nun schon seit langem die Organisation entscheidend finanziell mittragen,
auch durch den Gedanken Bedeutung, aus dem ehemaligen Feindstaatenstatus faktisch
entlassen zu sein, und entsprechend nun eigentlich wieder gleichberechtigt am `großen Tisch´
mit Platz nehmen zu dürfen. Und das Ansinnen der EL nach zusätzlichen nicht-ständigen
Sitzen - oder auch ständigen Sitzen im Rat - erhält dabei argumentativ rückendeckende neue
Plausibilität durch die voranschreitende Demokratisierung177 in der Welt.
Zu b) Gegenwärtig bedarf es bei Abstimmungen im SR bei Verfahrensfragen einer Mehrheit
von 9 Stimmen. „Alle sonstigen Fragen bedürfen der Zustimmung von neun Mitgliedern
einschließlich sämtlicher ständigen Mitglieder“178, das bedeutet, das die P5 über ein
weitgehendes Vetorecht verfügen können. In der Debatte wird das Vetorecht als grundsätzlich
175
EU-Dok. A5-0480/2003 (`Laschet-Bericht´): Bericht über die Beziehungen zwischen der Europäischen
Union und den Vereinten Nationen (2003/2049(INI)). Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten,
Menschenrechte, gemeinsame Sicherheit und Verteidigungspolitik. 16. Dez. 2003, S. 24. http://www.iepberlin.de/mittagsgespraeche/mig-2004/mig-04-laschet_UN-Bericht_de.pdf
176
UN-Dok. A/RES/48/26 vom 3. Dez. 1993. Absatz 1: „Decides to establish an Open-ended Working
Group to consider all aspects of the question of increase in the membership of the Security Council, and other
matters related to the Security Council.”
177
Lange wurde der Wunsch der EL, im SC zahlreicher vertreten zu sein, mit deren nicht demokratischer
Verfasstheit abgetan. Vgl. Freedom House 2004 Annual Report, S. 20. Dieser Bericht führt für das
Berichtsjahr (2003) 49 Staaten von 192 Ländern sowie weiteren Territorien auf, die er als „Not Free“
klassifiziert. Damit lebten 2003 rund 44% der Menschheit in demokratischer Freiheit, 21 % in teilweiser
Freiheit und 35 % in unfreien Gesellschaftssystemen. Nur, es gibt auch Rückschritte. So hat Freedom House
im Dez. 2004 Russland von „Partly Free“ auf „Not Free“ zurückgestuft.
http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15&year=2005
178
UN-Charta, Kap. V, Art. 27,3. Das Wort Veto selber findet sich nicht in der Charta.
42
„historisch überlebt“179 in Frage gestellt. Die CGG schrieb z.B. in ihren Bericht: „Permanent
membership limited to five countries that derive their primacy from events fifty years ago is
unacceptable; so is the veto.”180
Der HLPTCC bemerkt dazu in Abs. 256 ein wenig
reisignativ:
„Wir sehen keinen gangbaren Weg, das bestehende Vetorecht der Mitglieder
zu ändern. Nichtsdestoweniger ist das Institut des Vetos an sich ein
Anachronismus, der in einem zunehmend demokratischeren Zeitalter
unpassend ist; wir würden darauf drängen, dass von ihm nur in
Angelegenheiten Gebrauch gemacht wird, in denen es tatsächlich um
lebenswichtige Interessen geht.“
Ein Bericht des EU-Parlaments wagt sich vor und propagiert „ein System des doppelten
Vetos“181. Folglich bräuchte es immer zweier Vetos, um eine SR-Mehrheits-Entscheidung
aufzuheben. Ferner wird auch dort „seine Begrenzung [allein] auf die im Kapitel VII der UNCharta genannten Fälle (Bedrohung oder Bruch des Friedens und Angriffshandlungen)“182
vorgeschlagen. Die Frage der Erweiterung mündet in der Frage, ob man einen mehrklassigen
SR möchte, was mit modernen demokratischen Ambitionen nicht viel zu tun hätte. Ernst-Otto
Czempiel betont, dass die Vetoproblematik von vornherein zu relativieren sei, es vielmehr
darum ginge neue Ratsmitglieder „in den Kommunikations- und Kooperationskontext“183
einzubinden, dem ist weitgehend zuzustimmen, aber nicht in voller Gänze, denn durch ein
drohendes Veto werden diese Kontexte präjudiziert und potentielle Veto-Akteure in einer zu
starken politischen Position gehalten, die der Chance auf Deliberation formal abträglich ist.
Und weiter mag ihm das „Veto geradezu [als] irreführend gelten. Indem es der
machtpolitischen Realität Rechnung trägt, dass sich die Verfahren der Kollektiven Sicherheit
niemals gegen Vetostaaten richten können, klammert es diese MS aus der Friedensfunktion der
Vereinten Nationen sozusagen rechtmäßig aus.“184 Nur, es geht ja besonders um UN-Aktionen
in der weiten Welt und nicht in den Territorien der P5, auf die das Veto blockierend Einfluss
nehmen kann, wenn auch nicht in allen Fällen. Aber dann unter Inkaufnahme des Bruchs des
geltenden Völkerrechts.
Zu c) Außer den P5, die natürlich nur schwer von ihrem Vorrecht lassen werden wollen,
finden sich eigentlich keine relevanten Vetobefürworter, und auch Czempiel ist natürlich kein
solcher, aber hintanstehn möchte so mancher Bewerber auch nicht. Wie dem auch ist, die
179
Strutynski, Peter: UN-Reform - ein Schritt zurück. taz, vom 3. Mai 2005; Hierzu auch: Czempiel: Die
Reform der UNO, S. 63ff.
180
The Commission on Global Governance: Our Global Neighbourhood. Oxford University Press 1995,
Kap. 7 – Reforming the United Nations.
181
EU-Dok. A5-0480/2003 (`Laschet-Bericht´): Bericht über die Beziehungen zwischen der Europäischen
Union und den Vereinten Nationen, a. a. O., Abs. 10, 12, 13, 18. ; Vgl. auch Schwartzberg, a. a. O. – hier in
Kap. 2c.
182
Ebenda: 10, 2ter Spiegelstrich ; vgl. auch: Razali-Plan.
183
Czempiel: Die Reform der UNO, S. 65.
184
Ebenda S. 66.
43
Anwendbarkeit des Vetos sollte nur noch bei Fragen der Bedrohung des Weltfriedens, durch
Angriffskrieg, und bei Friedensbruch einzusetzen sein. Alle sonstigen Fragen würden mit einer
Mehrheit und Mehrheits-Quoren entschieden werden können. So könnte z.B. die Wahl eines
GS ohne Vetorecht von statten gehen. An dieser Frage z.B. könnten sich die P5 2006 zu einem
neuen Modus entscheiden. Hätte es das schon vor Annans` Term gegeben, wäre Boutros
Boutros-Ghali in eine zweite Amtszeit gewählt worden, so scheiterte er am Einspruch der
USA. Und weiter könnte ein genaues Handlungsanweisungsregime helfen, dass der SR keine
willkürlichen Vetos gegen z.B. mögliche künftige mögliche `Responsibility to Protect´(RtP)
Einsätze einer reformierten UN einlegen könnte. Es käme zu einer Versachlichung im
Prozedere. Weiteres zum SR unter Kap. 3 und 4d.
ii.
Generalversammlung
Die Arbeit der GV bildet den Willen der reinen Staatenmehrheit direkter ab, als der
`oligarchische´ SR, in welchem Entscheidungen unter wenigen getroffen werden oder von
noch wenigeren (von einem P-5) per Veto blockiert werden können. Die Stärkung der GV ist
eines der Kernaufgaben der gegenwärtigen Reformdebatte und hat in jüngerer Zeit mit den
Resolutionen 58/126 und 58/316 zwei Zwischenetappen hinter sich gebracht. Die
Reformabsichten werden in den entsprechenden Berichten dezenter als etwa aus der ZG heraus
besprochen. Der In Larger Freedom Bericht schlägt, vor ihr Ausschusswesen zu straffen und
sich jährlich wiederholende Debatten zu verhindern. Im sog. `Ping-Draft´ vom 2. Juni 2005
finden sich ebensolche Vorschläge, wie der, dem GV-Präsidenten die Rechte einzuräumen,
Debattenthemen auf die GV-Agenda zu setzen, oder auch durch Straffung der
Tagesordnungspunkte, und ihre Aktualisierung auf den unmittelbaren Gegenwartsbezug, zur
Forcierung der Entscheidungsprozesse beizutragen. Der Ping-Draft, empfiehlt die Aufstockung
des
Büropersonals des GV-Präsidenten um 2 hochrangige Management-Administratoren,
sowie die Verbesserung der rein räumlichen Repräsentations-Möglichkeiten des GVPräsidenten, damit der Präsident „with the dignity and stature of his/her office“ auftreten
könne.185 Er nennt die angestrebte Einsetzung einer „intergouvernementalen ad hoc Working
Group“, welche eine „in-depth review of the agenda and working methods“186 der GV tätigen
soll, um darüber dann während der 60. Generalversammlung Bericht zu halten. Die
Kooperation zwischen der GV, GS, ECOSOC und den `main committee´ soll verbessert
werden, wie das Untereinander dieser Hauptausschüsse. Auch der GS wird aufgefordert an
weitere Verbesserungen mitzuwirken, die helfen können, die GV effizienter zu machen und
185
Vgl. UN-GV: Reform-Draft des Präsidenten der 59. Generalversammlung, Jean Ping vom 2. Juni 2005,
Abs. 3a-d. http://www.globalpolicy.org/reform/topics/ga/2005/0602draft.pdf
186
Ebenda Abs. 4.
44
mit mehr politischen Gewicht zu versehen.187 Die Ping-Vorgabe nennt dann noch die
Abstimmung zwischen den Main Committees und dem ECOSOC, damit nicht die gleichen
Debatten
an
zwei
Reformkonkretisierung.
Orten
Die
(overlapping)
Begrenzung
geführt
von
werden
Redezeiten
–
im
wiederum
Plenum
und
eine
den
Hauptausschüssen, zum Beispiel auf 5 Minuten bei Abstimmungs-Erklärungen, gehört ebenso
auf die Ping-Reformagenda, wie das Ziel nur noch Resolutionen „with new substantive
operational elements“188 von den MS eingebracht zu bekommen. Damit wären die
Verhinderung des inhaltlichen `Filibusterns´ und doppelter Resolutionsdebatten eine Stärkung
für das Effizienz-System der GV.
Eine Stärkung der GV wäre sicherlich gegeben, wenn sie bei einem SR-Veto gegebenenfalls
einspringen könnte (override). Aufbauend und im Rückgriff auf die im Kontext des
ausgebrochenen Koreakrieges verabschiedeten `Uniting-for-Peace´-Resolution könnte die GV
bei `Versagen´ des SR in Zukunft selbst tätig zu werden und Resolutionen zu verabschieden,
die eigentlich dem SR vorbehalten bleiben. In welchen Fällen das genau legitim wäre und nach
welchen Mehrheitsquoren prozedural vorzugehen wäre, bleibt der plausiblen Ausgestaltung
überlassen.
„Diese subsidiäre Zuständigkeit der Generalversammlung zur Abgabe von
Empfehlungen bei der Friedenssicherung wurde auch in einer Entscheidung
des IGH ausdrücklich bestätigt. Eine Weiterentwicklung der `Uniting-forPeace´-Resolution zu einer `Uniting-against-Genocide´-Resolution wäre
durchaus möglich.“189
Sonstige Reformen betreffen die Reduzierung von Ausschüssen. Der von etwa der Heritage
Foundation vertretene Standpunkt die sog. `rogue states´ aus der GV (UN-Rauswurf)
auszuschließen, wird wiederum von anderen mit der Begründung abgelehnt, dass es „only
leads to more differences, lack of respect and lack of knowledge about each other“ 190, wozu
hier beigepflichtet werden soll, ohne allerdings bei institutionellen Innovationen, diesen
Gedanken für neue Nebenorgane, wie den MRR, zu verwerfen. Das ist heute eine
Mehrheitsposition, denn der MRR ist ja beschlossen und wird Zutrittsklauseln stellen können.
iii.
Sonderorganisationen und Ausschüsse
Die große Einigkeit darüber, die UN an die Gegenwart anpassen zu wollen, bezieht sich
entsprechend auch auf die Arbeitsweisen der UN-Sonderorganisationen, Spezialorgane,
187
Ebd. Abs. 5; 9 und 11.
Ebd. Abs. 18.
189 Pfeil, Florian: Krieg für die Menschenrechte? Die „humanitäre Intervention“ als Problem der
internationalen Beziehungen. Arbeitsgemeinschaft Menschenrechte Universität Trier. Occasional Paper Nr.
4. Januar 2001, S. 10. http://www.politik.uni-trier.de/forschung/agmr/4.pdf
190
Verdel, Kirsten: Reforming The United Nations – The Security Council. Ideas on change. Weblog. 17.
Feb. 2005. http://blogger.xs4all.nl/locuta/articles/27742.aspx
188
45
Unterorgane, Ausschüsse, Programme, Fonds, und die effizientere Abstimmung ihrer
Aufgaben untereinander. Es sind zu viele, um sie alle hier einzeln in ihren gesonderten
Defizitlagen erwähnen zu können, so wird nur exemplarisch im Gesamttext über einige
Einiges gesagt werden können. Kritisiert wird besonders die Menschenrechtskommission
(MRK)191 und die Arbeit des Wirtschafts- und Sozialrates192 mitsamt seinen zahlreichen
Unter- und Nebenabteilungen. Die am positivsten zu bewertenden UN-Institutionen sind etwa
die UNICEF, die World Health Organization und das World Food Programme (WFP), die sich
aus freiwilligen Beiträgen der MS und sonstigen Spenden speisen. Aber auch etwa die Arbeit
der United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) wird von dieser selbst
recht positiv bewertet. „UNIDO’s reform process has been successful and its results very
encouraging.”193 Dieses mit der wohlweißlichen Einschränkung, dass eine erfolgreiche Reform
immer davon abhängig bleibt, inwieweit das UN-System insgesamt seine Defizite bearbeitet
und bearbeiten kann, denn in vielen Fragen geben einfach die MS das Tempo vor. Ein immer
wieder kehrende Ansage.
Ebenso die Straffung der Tagesordnung des ECOSOC, um so besser auf aktuelle Ereignisse
eingehen zu können. Eine Stärkung des ECOSOC als eine „übergeordnete Autorität im UNSystem“ verspricht sich der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale
Umweltveränderungen (WBGU) in dessen – [durch Charta-Änderung] - langfristiger
Umgestaltung zu einem „Rat für Globale Entwicklung und Umwelt“. Dieser würde dann,
ausgedehnt auch auf die WB und den IWF, in einer die globalen Umweltfragen und das
Sustainable Development aufwertender Weise, eine intensive beratende und überprüfende
Rolle bei der internationalen „Koordinierung aller Entwicklungsmaßnahmen“ zur Erreichung
der MDGs einnehmen.194 In diesem Kontext soll auch das UN Environment Programme
(UNEP) zu einer spezialisierten UN-Agentur aufgewertet werden, die in enger Weise mit den
BWI interagieren würde. Kofi Annan wünscht eine Stärkung der Menschenrechtsprogramme
und des UNHCHR „This programme urgently needs more resources and staff, including a
stronger capacity to train country teams within the Office of the UN High Commissioner for
Human Rights.”195
191
Siehe hier: Kap. 2e.
Hierzu: [email protected]: Der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der Vereinten Nationen. International
UNESCO Education Server for Civic, Peace and Human Rights Education http://www.dadalosd.org/uno/grundkurs_3/ecosoc.htm
193
Magariños , S. 17.
194
Vgl. WBGU (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen): UNReformen angehen und Umwelt im internationalen System aufwerten. In: Welt im Wandel –
Armutsbekämpfung durch Umweltpolitik. WBGU, Zusammenfassung für Entscheidungsträger. Berlin 2004,
Kap. 2.2. http://www.wbgu.de/wbgu_jg2004_kurz.html#Heading2
195
Vgl. In Larger Freedom, Abs. 142, 144 und 147. ; UN-Dok. A/59/2005/Add.3: In größerer Freiheit: Auf
dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und MR für alle. 26. Mai 2005, Kap. II.B, bes. Abs. 24-32.
192
46
Ein mittel- und kompetenzgestärktes Hochkommissariat mit einem erweiterten Handlungsrahmen könnte den Herausforderungen im Bereich der MR besser gerecht werden. Besonders
sein reguläres Bürobudget ist im Rahmen der Aufgabe zu niedrig. Mit zusätzlichen Mitteln
könnte das Büro des UNHCR nicht nur seine „Feldpräsenzen“196 ausbauen, sondern allgemein
durch zusätzliche Interaktions-, Wissens- und Kapazitätsressourcen dem beschlossenen
zukünftigen Menschenrechtsrat (MRR) besser und schneller mit zeitnahen und genaueren
Informationen zuarbeiten. Dabei stellt Annan für das UN-MR-System auch die Harmonisierung
der „guidelines on reporting to all treaty bodies” in den Vordergrund. Diese sollten „be
finalized and implemented so that these bodies can function as a unified system”197.
Grundsätzlich sollte es zu einem „mainstreaming of human rights throughout the United
Nations system”
198
und zu einer allgemein engeren Kooperation des Büros des HCHR mit
dem SR, der GV und dem ECOSOC kommen.199
Insgesamt werden und müssten die UN-Konzepte, wie die MR, die Demokratie, die Herrschaft
des
Rechts,
das
Peacekeeping
mit
Prinzipien
modernen
Verwaltungs-
und
Professionalisierung-Managements in einem multi-constituencies-Ansatz zusammengeführt
werden, um die größte Abstimmung, Effizienz, Transparenz und institutionalisierte
Partizipation, sowie den breitesten relevanten Informationsfluss von außen in die Organisation
hinein zu erreichen. UN-Institutionen nehmen seit mindestens 15 Jahren erweiterte Rollen an,
indem sie auf den erweiterten Akteursgruppenkreis, auf sonstige Entwicklungen und die
bereits gemachten Erfahrungen reagieren.
d.
Finanzierung
Die UN kann ihre Aufgaben nur dann erfüllen, wenn sie die dazu notwendigen Mittel in die
Hand bekommt. Eine solide Buchprüfung und Rechenschaftspflichtigkeit der UNVerwaltung(en)
ist
sicherlich
ein
UN-internes
Kriterium
zur
Behebung
der
Finanzierungsprobleme der Organisation. Ein anderes, internationales, wäre eine grundlegende
Umstrukturierung in den (Privathaushalten und ... anderes Thema) Staatshaushalten vieler MS.
So lagen die ww. Rüstungsausgaben 2004 bei fast einer 1 Billiarde USD. Davon entfielen
allein 47 % auf die USA.200 Im selben Jahr betrug die ww. Official Development Assistance
(ODA) rund 78.6 Mrd. USD, man merke: nominal „its highest level ever”201. Und dieser
`Höchstwert´ entspricht dennoch nicht dem seit 1970 angestrebten, aber unverpflichtenden
196
Ebenda. UN-Dok. A/59/2005/Add.3, Abs. 53.
In Larger Freedom, Abs. 148.
198
Outcome, Abs. 126.
199
Ebenda Abs. 124.
200
Vgl. SIPRI Yearbook 2005. 07. Juni 2005, Kap. 8. http://yearbook2005.sipri.org/
201
Vgl. OECD: http://www.oecd.org/document/3/0,2340,en_2649_201185_34700611_1_1_1_1,00.html
Die Steigerung um rund 25 Mrd. USD seit 2001 ist besonders in der Wiederaufbauhilfe für Afghanistan und
den Irak verbunden.
197
47
UN-Ziel, dass die entwickelten Länder 0,7 % ihres jährlichen BIPs für Entwicklungshilfe und
Zusammenarbeit aufwenden. 202
Kofi Annan bat die `Geberstaaten´ Ende November 2005 für 2006 um zusätzliche 4,7 Mrd.
USD Humanitäre Hilfe für 31 Mio. Menschen, die von Katastrophen betroffen sind. Im
Vergleich dazu liegt etwa der Haushalt der Stadt Karlsruhe für 2006 bei rund 1,15 Mrd.
Euro.203 Im internationalen Kontext der MDGs geht es nun um eine nötige Aufstockung der
globalen ODA um weitere 50-70 Mrd. USD per annum204. Man sieht am bisher Gesagtem, in
welchen Relationen diese Beträge stehen. Die UN nun, die sich ww. um Belange kümmert, hat
mit weniger Geld auszukommen, als der Organisation wirklich Recht sein kann. 205 Der
ordentliche UN-Zweijahreshaushalt für 2006/2007 beträgt rund 3,9 Mrd. USD, wovon ¾ wohl
in die Gehälter gehen dürfte.206 Neben dieser ersten Kategorie an Pflichtbeiträgen zum
ordentlichen Haushalt gibt es eine zweite: die Beitragsumlagen für Friedensmissionen. Die
Kosten der Blauhelm-Einsätze summierten sich 2005 auf 3,6 Mrd. USD.207 Und als Drittes
gibt es die außerordentlichen freiwilligen staatlichen Geldmittel. Zur Finanzierung ihrer
Projekte bleibt die UN auch auf die von der ZG und NGOs freiwillig aufgebrachten
Geldmittel, sowie auf private `donations´ angewiesen, die nicht über den ordentlichen
Haushaltsplan verbucht werden. Der Anspruch der UN darauf, Themen sinnvoll und mit
aufgelegten Programmen der Entwicklungszusammenarbeit zu bearbeiten, ihre zunehmenden
und teils beständigen operativen (Peacekeeping)Aktionen, ihre operationelle Themenvielfalt,
brachten nicht automatisch eine adäquate Ausweitung an ihr für ihre Aufgaben zur Verfügung
gestellten Mittel mit sich. Wobei diese nicht allein oder auch nur größtenteils - etwa beim
ECOSOC - aus dem regulären UN-Haushalt208 zu stammen brauchen.
Diverse Mitgliedsstaaten sind ihren Pflicht- und freiwilligen Beiträgen immer wieder nur
verzögert, etwa zum Jahresende209, oder im geringeren Maße nach gekommen. So werden und
wurden vom größten Beitragszahler, der USA, Beiträge teils zurückgehalten, oder es wird mit
202
Der Bericht der Pearson Kommission 'Partners in Development' führt den 0,7 %/BIP- Wert 1969 in die
ODA-Debatte. Das OECD's Development Assistance Committee (DAC) hat ihn daraufhin angenommen, und
die GV führt ihn am 24. Okt. 1970 als nicht verpflichtenden Unterpunkt in der Resolution `without vote´
2626 (XXV), Absatz 43, auf. Heute halten zumindest die Niederlande, Schweden, Dänemark und Norwegen
diesen Wert ein. Hierzu z.B.: Wilke-Launer , Renate: 50 Jahre Prozente für Entwicklungshilfe. Der
Überblick, Zeitschrift für ökumenische Begegnung und internationale Zusammenarbeit. 3 / 2005, S. 4.
http://www.der-ueberblick.de/archiv/200503/200503.004/
203
Vgl. Karlsruher Stadtzeitung vom 04. März 2005.
http://www1.karlsruhe.de/Aktuell/Stadtzeitung05/sz0901.htm
204
Vgl. Sachs, Kap. 17, S. 251.
205
Sparbeispiele: Nadler, Gerald: UN-Mitarbeiter müssen frieren. Südeutsche.de vom 19. März 2002.
http://www.sueddeutsche.de/jobkarriere/berufstudium/artikel/306/7299/
206
Vgl. Entwicklungspolitik online (epo): UN-Generalsekretär Annan verschiebt Asienreise wegen desolater
Finanzlage der UNO. 2. Dez. 2005.
http://www.epo.de/index.php?option=com_content&task=view&id=1228&Itemid=84
207
Ebenda.
208
Hierzu: Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen.: http://www.dgvn.de/publikationen/dgvn-biun-finanz.htm
209
Die EU-Staaten überweisen oft nur in Quartalsraten, und nur wenige komplett zu Beginn eines Jahres.
48
ihrer zukünftigen Rückhaltung gedroht210, um US-Vorstellungen zu befördern. Das USRepräsentantenhaus stellte im Vorfeld des M+5 der UN „46“ Forderungen auf: sparsam und
effizient zu sein, und sich gegen die Korruption in ihren Reihen zu engagieren, und drohen, bei
nicht Erfüllung, mit der „Halbierung der USA-Beitragszahlungen“.211 Neue Friedensmissionen
gedenke der Kongress dann auch nicht mehr wie „bisher mit 27 Prozent“ zu finanzieren. Diese
Art des ökonomischen Drucks, kann man nur als ein Defizit des Umgangs miteinander
deklarieren. Als ob die UN nicht das gleiche Interesse verfolgen würde. Und ohne Missstände
kein Sinn für Veränderung und Entwicklung, Fehler lassen sich in Großorganisationen nicht
vermeiden, ganz unapodiktisch, in jeder Webmaschine reißen die Fäden (Pause, Konferenz,
kein Schritt, Schritt oder Schrittchen, einfädeln und weiter). Wozu, kann man fragen, betreibt
die UN ihre Reformbemühungen, um korrupt und desorganisiert zu bleiben? Die Straffung des
Management der komplexen UN-Binnenstruktur und ihre unbedingt effektive Koordinierung
zwischen den verschiedenen Ebenen, ihren Organen und Sonderorganisation, sind angesichts
knapper Finanzressourcen auch der UN selbstevident genug. Fehler, auch unglaubliche, bis hin
zu kriminellen Machenschaften können zumeist nur zufällig entdeckt werden; wer will sie
denn an allen Stellen verhindern können – was ist, wenn der Bösewicht mit dem Koffer in der
Hand verschwindet? Bei 3,9 Mrd. USD regulärem 2-Jahres-Budget kommt es zu
Abschwemmungen. Dieser Korridor, der `Ausschuss´, ist mitzudenken und nicht zu kritisieren,
außer in einem nichttolerierbaren Bereich. Diesen Bereich wiederum verhandelt man
gemeinsam und immer wieder, von Entscheidung zu Entscheidung. `Kleinklein´ nennt sich das
in der Umgangssprache; und man droht nicht unbesonnen. Drohungen belasten spätere
Grundsatzverhandlungen durch durch sie entstehende Vertrauenslücken. Gewiss hat nicht nur
die Reduzierung des UN-Mitarbeiterstabes schon vor Jahren begonnen, gewiss darf sich etwa
ein `Oil for Food-Desaster´ nicht wiederholen.
Nun, die MS finanzieren die Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit mit in Höhe
und Dauer freiwilligen Beiträgen. Was für die UN finanzielle Planungsunsicherheiten
bedeutet. Ziel ihrer Reformen sind entsprechend auch die Erhöhung der freiwilligen Beiträge
und die langfristige Mittelzusage seitens des MS, also weniger schwankende Beiträge, sowie
die Verbesserung der allgemeinen Zahlungsmoral. Hinzukommend wünscht sie eine
Verlagerung
des
Beitragscharakters,
um
die
„Basisfinanzierung
zu
erhöhen
und
zweckgebundene Beiträge zu verringern“.212 Damit böten sich ihr größere Optionsräume für
Zahlen: Schade, Jeanette: Unilaterales US-Handeln im Multilateralen Kontext – eine tabellarische
Übersicht. In: Hippler, Jochen / Dies.: US-Unilateralismus als Problem von internationaler Politik und Global
Governance. INEF-Report, Institut für Entwicklung und Frieden (INEF), Heft 70. Duisburg,, 2003, S. 26-57,
S. 28+34ff. http://inef.uni-duisburg.de/page/documents/report70.pdf
211
Kötter: UNO-Reformgipfel auf der Kippe. In: Neues Deutschland vom 14. Sept. 2005. http://www.unikassel.de/fb5/frieden/themen/UN-Reform/koetter.html
212
Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Themen und
Schwerpunkte: Reform der Vereinten Nationen. 12. Sept. 2005.
210
49
Koordination und Umschichtungen für brennpunktspezifische Mittelbündelungen. Zuweilen
erhielt die UN ihre reguläre Handlungsfähigkeit nur dadurch aufrecht, indem sie sich „von
Peacekeeping-Konten“213 die Mittel geliehen hat, und konnte dann in Folge die „Kosten von
Peacekeeping-Operationen den beteiligten Ländern nicht [selbst!] zurückerstatten.“214 Sie
überlegt sich angesichts der heiklen Finanzsituation seit längerem, wo sie überall Kosten
vermeiden kann. Dadurch wird ein Impuls zur Umstrukturierungen im UN-Management
gegeben und eine Intensivierung der UN-Außenbeziehungen hin auch zu Private Public
Partnerships (PPP)215 et al. sinnvoll. Eine verstärkte Transparenz und Rechenschaftspflichtigkeit der Organisations-Einheiten kann helfen, überzogene Vorbehalte abzumildern, die
behaupten, die UN sei eine mittelverschwendende Organisation. Um dennoch auftretende
Ineffizienzen zu glätten besteht Reformbedarf. So zielen regelmäßig viele Vorschläge auf die
Restrukturierung
der
Finanzierung
des
UN-Systems.216
Neben
der
Strategie
Firmenpartnerschaften (corporate sponsorship)217 für die UN-Entwicklungsziele im Rahmen
von Kofi Annans `Global Compact218´ zu gewinnen, wurden von diversen Akteuren
Vorschläge zu Internationalen Steuern als ein Instrument der globalen Umverteilung über die
UN eingebracht. „La mondialisation crée beaucoup de richesse. En affecter une fraction à
lutter contre la pauvreté, les inégalités et pour soutenir le développement répond à une
exigence éthique, sociale, économiquie – et politique, comte tenu de l`instabilité
qu`engendrent les écarts de développement dans un monde ouvert“ 219. Daran ist ein weiteres
Defizit aufzeigbar, ein Legitimitätsproblem, denn es existiert kein Weltparlament, welches
solcher Art Steuern beschließen könnte. Eine einseitig zwischen den Regierungen getroffene
http://www.bmz.de/de/themen/MDG/ReformenVN/index.html
213
Slater, Alice / McCavitt, Christopher: Das Absägen einer Vision. Zum Verhältnis zwischen USA und UN
In: W&F Wissenschaft & Frieden. 1. Okt. 1997. http://www.linksnet.de/artikel.php?id=457
214
Ebenda. Vgl. auch: In Larger Freedom, Abs. 215. Kofi Annan schlägt dort vor, die Regeln des UNPeacekeeping budget (Friedenssicherungshaushalt) dahingehend zu ändern, dass es die UN berechtigt, für
besondere vom SC genehmigte Aktionen Gelder aus den Pflichtbeitrags-Konten zu verwenden.
215
Hierzu kurz: United Nations Economic Commission for Europe. 29. Juli 2005.
http://www.unece.org/ie/ppp/Welcome.html ; kritisch: Richter, Judith: 'Partnerships' between UN agencies
and transnational companies: A critical perspective. In: Public-Private 'Partnerships' Addressing Public
Health Needs or Corporate Agendas? Report on the HAI Europe/BUKO Pharma-Kampagne Seminar. 3
November
2000.
Health
Action
International
(HAI
Europe)
2001,
Punkte
1-4.
http://www.haiweb.org/campaign/PPI/seminar200011.html
216
Hierzu: Wahl, Peter (Hrsg.): Internationale Steuern. Globalisierung regulieren – Entwicklung finanzieren.
WEED, Berlin, Mai 2005.
217
Im Januar 1999 hat Kofi Annan ww. Unternehmen zu seinem `Global Compact´ eingeladen. Unternehmen
finanzieren nun über die von der UNDP verwalteten `Global Sustainable Development Facility´ speziell in
armen Ländern soziale, umwelt- und entwicklungsbezogene Projekte.
218
UN / The Global Compact: The Global Compact`s Next Phase. 6. Sept. 2005.
http://www.globalpolicy.org/reform/buisiness/2005/0906framework.pdf Stand: 20. Nov. 2005. ; UN: The
Global Compact – http://www.unglobalcompact.org ; Turegana, Laura : UN Global Compact : Many US
Companies in Wait-and-see Mode. web: onPhilanthropy. A global Resource for Non-Profit Professionals.
22. Juli 2002. http://onphilanthropy.com/tren_comm/tc2002-07-22b.html
219
Landau, Jean-Pierre: Rapport à Monsieur Jacques Chirac Président de la Republique. Groupe de travail
sur le nouvelles contributions financières internationales. Dez. 2004, S. 10. Und : „La base objective d`une
fiscalité internationale existe“, S. 120.
50
Abmachung in dieser Richtung bedarf nach demokratietheoretischem Blickpunkt auch der
direkten Zustimmung der Betroffenen.
Das ordentliche UN-Budget, die freiwilligen Beiträge, UN-Fondsauffüllungen summieren
sich für das UN-System mit seinen Funds auf etwa 10 Mrd. USD, und kann angesichts der
eigentlichen Aufgabe nur als äußerst knapp betitelt werden. Die Möglichkeit mit ausreichend
Personal und Finanzmittel in der Welt agieren zu können sind realistischerweise nur als
unzureichend zu bezeichnet. Man darf somit gar nicht erwarten, dass die UN allen
Problemlagen gerecht werden kann, selbst wenn einer International Finance Facility (IFF) als
„Finanzierungsschlüssel und keine Institution“220 ein großer Erfolg beschieden sein sollte.
Dieser genuin wohl britische und auf 15 Jahre ausgelegte Vorschlag einer IFF (zur
`Selbstverschuldung´, wie man kritisch anmerken könnte), besagt, dass die Geberländer langfristige
Zusagen für ODA-Transfers machen. Nun tritt der Effekt ein, dass auf diese zugesagten Mittel, die als
quasi Sicherheit wirken, zusätzliche Mittel auf dem Kapitalmarkt realisiert/kommuniziert werden
können. Es würde ein Mehr an Planungssicherheit auf Seiten der Entwicklungspolitik mit sich bringen.
Die Kritische Stimme befürchtet, dass
„Entwicklungsetats nicht hinreichend steigen und somit die heutigen Mittel auf
Kosten zukünftiger Generationen ausgegeben werden; möglicherweise werden
neue Auflagen für Nehmer geschaffen. Dennoch kann die IFF [...] sinnvoll
sein. Der erhoffte Durchbruch für eine IFF blieb beim G8-Gipfel im Juli
aus.“221
e.
Neue Institutionen und Fonds
Hierbei geht es darum, ob „individual organizations should be dissolved or radically reduced in
size or funding as well as whether individual organizations should be upgraded, restructured,
or strengthened”222- oder völlig neu geschaffen werden sollen. Seit den späten 1960er Jahren
hat es „more than fifty proposals for UN reform”223 gegeben, die ihren Ursprung innerhalb wie
außerhalb der UN hatten und haben.224 Und immer geht es auch um diese angeführten Fragen.
Und von allem Anfang an hat das UN-System immer wieder zusätzliche Agenturen,
Programme, Fonds, Posten und sonstige Institutionen ihrem System hinzugefügt, manches
eingestellt, vieles ausgestaltet. So wird seit 1996 u.a. von der konservativen amerikanischen
Heritage Foundation, und zunächst „quiet but significant“225 von der Clinton- und BushAdministration gefördert, die Schaffung eines Democracy Caucus (DC)226 und eines Economic
220
Wahl, Peter: Internationale Steuern, S. 39.
www.deine-stimme-gegen-armut.de ohne Angabe (Kontext).
http://www.deinestimmegegenarmut.de/docs/entwicklungsfinanzierung_fact_sheet.pdf
222
Krause, Joachim: Multilateralism, S. 56.
223
Magariños, S. 53.
224
Ebenda.
225
Rauch, Jonathan: Voting Bloc. In Geneva, the U.N.'s successor may be testing its wings. Reasononline,
22. März 2004. http://www.reason.com/rauch/032204.shtml
226
Freedom House: Powell pledges to work towards UN Democracy Caucus. In: Freedom House Press
Releases. 12. April 2004. http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=1 - Democracy Caucus.
221
51
Freedom Caucus227 (EFC) der Vereinigten Staaten innerhalb der UN gefordert.228 Hier
könnten sich jene MS einfinden, die gleiche Ansichten in Fragen der MR, Religionsfreiheit,
Gleichberechtigung,
repräsentativen
Demokratie,
ökonomischen
Freiheiten
und
des
Freihandels teilen, „but who do not vote with the U.S. on these issues due to regional loyalties
and other pressures“.229 Warum sie es dann in diesen Gremien tun sollten, bleibt logisch
ungeklärt. Vielmehr kann man diese Caucus-Wünsche als Vorstufe einer neuen Art von UN
verstehen, die sich gegenüber nicht Charta-konformen MS verschließt, um mit dem Rest die
neue Weltordnung zu bearbeiten. „Every right to participate in and to lead a UN body
involves, at a minimum […] to live up to the most elementary standards of decency embodied
in the UN Charter.”230 Dieses natürlich mit der Option an alle dann ausgeschlossenen
`Anderen´, als gewandelte MS wieder in die bestimmten Gremien zurück zufinden.
In dem hier besonders bearbeiteten Berichtszeitraum, angefangen beim Cardoso-Protokoll vom
Juni 2004, finden sich in punkto neue Institutionen etliche Reformvorschläge auf der
Reformagenda, mit mehr oder weniger Aussicht auf Umsetzung. Das Cardoso Panel schlägt
die Einrichtung eines neuen Office of Constituency Engagement and Partnerships in New
York vor. Es soll eine bedeutende Beraterfunktion für die UN-Führungsspitze ausüben, indem
es die strategische Planung bearbeitet und Konsultationsdienste „to the United Nations on
constituency matters“ anbietet. Mit einer Zusammenführung von „relevant functions, existing
and new”231 sollen Kohärenz- und Synergieeffekte erzielt werden. Die genaue personelle
Zusammensetzung, und Verfahrensfragen will man dabei in der fortlaufenden Deliberation
klären. Im Kern geht es darum, das dynamische Zusammenwirken der verschiedenen
`constituencies´232 sowohl im deliberativen, wie auch operativen Prozessen zu fördern. Der
Vorschlag zielt auf eine Zusammenfassung von: a) einer Civil Society Unit (aufbauend auf
dem NGLS233 - neu einzurichten); b) einer Partnership Development Unit (basierend auf dem
UN-Fonds für internationale Partnerschaften); c) einer Elected Representatives Liaison Unit
(einzurichten); d) des Global Compact Office (vorhanden) und e) des Sekretariats des
Permanent Forum on Indigenous Issues (vorhanden). Andere Vorschläge, die sich auf einem
neuen MRR beziehen, erklären sich aus der weitgestreuten Kritik am gegenwärtigen System
der MRK234, ihrer ineffizienten Arbeit und den in diesem 53-köpfigen Gremium auch
227
Holmes, Kim R.: The Challenges Facing the United Nations Today: An American View, Assistant
Secretary for International Organization Affairs. Remarks Before the Council on Foreign Relations. US
Department of State, Washington, DC, 21. Okt. 2003. http://www.state.gov/p/io/rls/rm/2003/25491.htm
228
Schaefer, Brett D.: Heritage Lectures, Nr. 842. a.a.O., S. 3f.
229
Ebenda.
230
Holmes, The Challenges Facing the United Nations Today, a. a. O.
231
Cardoso, Abs. 148.
232
Zum Begriff, siehe: Kap. 3a – das Cardoso-Panel.
233
Non-Governmental Liaison Service. Hierzu: NGLS: About NGLS. http://www.unngls.org/aboutusjm.htm
234
Vgl. HLPTCC, Abs. 283.
52
vertretenden Staaten, die nachweislich nicht dem Standard der internationalen MR gerecht
werden, und somit der Glaubwürdigkeit235 dieser Institution schaden.236 So ist es nicht
ungewöhnlich, dass sich MS in die MRK wählen lassen, nicht um die MR voranzubringen,
sondern um vielmehr vor Außenkritik abzulenken, indem lautstark andere kritisiert werden,
oder ernsthaftes Verhandeln durch künstliche Prozedur-Erörterungen verhindert wird. Die
Folge sind entsprechend eine Aufweichung von Definitionskriterien und eine für die MRStandards schädliche Missinterpretation sowie offensichtliche Doppel-Standards.237 Andererseits dürfen die auch erfolgreichen Arbeits-Verbindungen der MRK zu „hunderten
zivilgesellschaftlicher Organisationen“ nicht übersehen werden, die mit der ZG und den NGOs
eine Zusammenarbeit pflegen, „wie sie sonst nirgendwo existiert.“238 Dieser mittlerweile nun
zumindest beschlossene neue MRR wird womöglich einen höheren Status und eine größere
Autorität innerhalb des UN-Systems erhalten.239 Er soll zu einer ständigen Einrichtung
werden, um so, wann immer notwendig, zusammentreten und handeln zu können. Der
entscheidende Punkt soll jedoch dieser werden, dass der Zutritt zu diesem Gremium für die
MR nicht einhaltende Staaten wohl dann nicht mehr möglich sein würde – wir erinnern an die
oben genannte Philosophie hinter den Reformideen hinsichtlich eines Democracy Caucus. Mit
der Errichtung eines solchen MRR würde240 sich die UN konkret an dieser ersten Stelle
strukturell-inhaltlich um definieren, und zu einem Verein werden, der idealerweise aus
Demokratien oder „decent peoples“241 bestünde.242 Seine Aufgaben werden auch die gleichen
der MRK sein: das ww. Voranbringen und Monitoring der MR.
Die Errichtung eines – z.B. aus dem ECOSOC hervorgehenden - Economic Security Council
(ESC) im Range eines UN-Hauptorgans, und mit Befugnissen ausgestattet, wie der SR auf
seinem Gebiet, wurde im Laufe der Jahre von verschiedener Seite, etwa dem Bertrand Report
1985, dem Nordic Project 1991, dem Human Development Report (HDR) 1994, der CGG
1994/95, in die Reformdebatte lanciert. Dabei könnte dieses vor allem deliberative Council
gemeinsame Politiken per Konsens herbeiführen, ohne dagegen Vetomöglichkeiten bereit zu
235
Beispielsweise wurde der Sudan 2004 wieder in die Kommission gewählt, obwohl es auf seinem
Territorium seit Jahrzehnten zu den schwersten MR-Verletzungen kommt.
236
Human Rights Watch: Joint NGO Statement on U.N. Reform. Presented to the 61st Session of the U.N.
Commission on Human Rights. Statement, 12. April 2005. „Special Procedures, including country and
thematic Special Rapporteurs, Independent Experts and Working Groups, have emerged as one of the most
creative and practical tools of the MRK. The system of Special Procedures is an integral part of any UN
human rights system and should be not only maintained, but significantly strengthened in any new body”.
237
Vgl. Amnestie International Public Statement: 2005 UN Commission on Human Rights: Joint statement
on UN Reform. 12. April 2005. http://web.amnesty.org/library/Index/ENGIOR410342005?open&of=ENG-312
238
In Larger Freedom, Abs. 181. (dt. Version) Eine weitere Ausnahme ist das UNAIDS und ehrenamtlich
UNICEF. Dazu Fußnote 19.
239
Vgl. HLPTCC, Abs. 291 ; In Larger Freedom, Abs. 183 und Anhang IV.,8e ; Outcome, Abs. 157–160.
UN Watch und 31 weitere NGOs wollen den MRR innerhalb von 5 J. zu einem Hauptorgan aufgewertet sehen.
http://www.reformtheun.org/index.php?module=uploads&func=download&fileId=1170
240
Der Outcome sagt darüber nichts.
241
Hierzu: Rawls, John, The Law of Peoples, a. a. O., S.. 59-88.
242
Man muss es noch im Konjunktiv belassen. Vgl. Outcome, Abs. 160.
53
halten. Das heisst, es bedürfte der Etablierung eines Quorums (vielleicht zum Einstieg ein 6/7
Quorum?!), ansonsten bliebe die bekannte `Karawane so schnell wie ihr langsamstes Kamel´.
Und das ist sie ja tendenziell heute schon. Auf die Nach- und Vorteile von (Gruppen)Pioniergesetztätigkeiten einzugehen, fehlt hier der Platz. Besser ist, wenn quasi alle zusammen
etwas tun, was einer allein zwar tun kann, doch bei einem auf ein transnationales Feld
bezogenen Gegenstand, allein nicht bewältigen wird. Dies-und-Das kann jedes Land für sich
abschaffen, beibehalten, einführen, aber viele andere Sachverhalte lösen sich erst in
gemeinsamer Aktion. Ansonsten wären alle Zeilen über Multilateralismus überflüssig,
ansonsten würde sich das Ozonloch nicht heute schon wage abschätzbar in so und so viel
Jahren wieder schließen können243. Solch einem ESC wäre aufgetragen, sich mit der globalen
Armut, der Arbeitslosigkeit, Nahrungsbeschaffung, Migration, ökologischen Krisensituationen
und der Schaffung eines internationalen Rahmens für ein globales Sustainable Development zu
beschäftigen. Die Schaffung eines International Development Council als ein hochrangiges
Forum zur Politiksteuerung in den vom ECOSOC vertretenen Bearbeitungsfeldern wurde vom
Nordic Projekt I promotet. Die Charta verändernde Umwandlung des unbeschäftigten
Treuhandrates244 in einen `Weltumwelt-Treuhandrat´ „für die globalen Gemeinschaftsgüter“
wurde von Annan 1997 vorgeschlagen.245 Die jetzt kommende PBC, die Ländern aus
Konflikten heraus kommen helfen und präventiv Konfliktspiralen durchbrechen soll, wird im
Sekretariat ein Peacebuilding Support Office zur Seite gestellt. So dass der GS „is able to
integrate system–wide peacebuilding policies and strategies, develop best practices and
provide cohesive support for field operations.”246 Zu Funktionsveränderungen der UNSicherheitspolitik kam es im Kontext mit der Suezkrise (Okt./Nov. 1956). Der damalige
Generalsekretär Dag Hammarskjöld hatte auf Initialanregung des kanadischen Außenministers
Lester Bowles Pearson247 die „Grundprinzipien der Notstandstruppe“248 (UN-Blauhelme)
formuliert.
243
Mehr Freiheit - weniger Staat: Ozon - ein Loch in der Glaubwürdigkeit. Ohne Angabe. http://www.mehrfreiheit.de/eco/ozon.html „Das `Montreal Protokoll´ ist das erste Beispiel eines internationalen Vertrags, der
Produktion und Verteilung von Chemikalien regelt. Mit diesem Vertragswerk konnte die Widerstandskraft
von Wirtschaft, Wissenschaft und Medien gegen tiefgreifende staatliche Eingriffe getestet werden.“
244
HLPTCC, Abs. 299, will ihn und damit seine Funktion aus der Charta, Kapitel XIII, streichen: „The
United Nations should turn its back on any attempt to return to the mentalities and forms of colonialism”.
Ebenso In Larger Freedom, Abs. 218 und Outcome, Abs. 176.
245
Biermann, Frank / Simonis Udo Ernst: Eine Weltorganisation für Umwelt und Entwicklung. Funktionen,
Chancen, Probleme. Stiftung Entwicklung und Frieden. (SEF), Policy Paper 9. Juni 1998, S. 7.
246
HLPTCC, Abs. 266 – 269.
247
Vgl. Middle East – UNEF I. Establishment of UNEF.
http://www.un.org/Depths/dpko/dpko/co_mission/unef1backgr2.html Stand: 12. Nov. 2005.
248
Gareis / Varwick, S. 116.
54
Der spätere GS Boutros-Ghali entwickelte später 4 Basis-Instrumente (Preventive Diplomacy,
Peace-Making, Peace-Keeping und Post-Conflict Peace-Building).249 Und wenn etwa eine
überwältigende Mehrheit die geplante Schaffung einer PBC begrüßt, ist über die Relevanz
einer solchen schon einmal viel gesagt. Darin wird die Erkenntnis deutlich, dass „die
Sicherheitsrisiken des 21. Jahrhunderts [...] rein militärisch nicht zu beherrschen“250 sind.
Die Institution des Posten eines zweiten Stellvertretenden GS und dessen Büro schlägt, wie
bereits erwähnt, das HLPTCC vor. Dieser soll dem GS in den Handlungskomplexen der
Sicherheit und des Friedens zuarbeiten und diese Felder systematisch beaufsichtigen, „mit dem
Ziel, integrierte Strategien auszuarbeiten und für ein konzertiertes Vorgehen zu sorgen. Ein
solches Büro sollte keine operativen Funktionen haben ...“251 Die positiven Erfahrung mit dem
ersten Stellvertretenden GS, der besonders in den Feldern Wirtschaft und Soziales tätig wird,
standen bei der Idee Pate. Die Einrichtung eines Demokratiefonds252 bei der UN ist eine
Innovation. „Establishing a fund to build Southern civil society capacity to participate and
ensuring that country-level engagement feeds into the global deliberative processes.”253 Sie
unterstreicht den Willen der UN, die Demokratie zu unterstützen. Die UN gibt damit eine
normativ eindeutige Richtungsanweisung. Zu nennen ist noch, dass das neue, von GV
eingerichtete Finanzierungsinstrument für Entwicklung, der World Solidarity Fund (WSF)254
seine Arbeit aufnehmen wird. Die weitere modale Ausgestaltung des auf dem World Summit
of the Information Society I beschlossenen `Digitalen Solidaritätsfonds´ ist hier auch einfach
nur zu nennen255. Oder auch der im Cardos-Protokoll unterbreitete Vorschlag 8 für eine
Partnership Development Unit256, welche helfen könnte, „that lessons of practice are fully
internalized in operational and management approaches, conduct rigorous evaluations to learn
about the full costs and impact on development of multisectoral partnerships and inform the
debate about the institutional implications of the approach.” Schließlich die an anderer Stelle
249
Loges, Bastian / Menzel, Ulrich: Beiträge aus dem Schwerpunkt: Staatszerfall und humanitäre
Intervention. Lektion 3. Die UNO sucht nach Regeln. In: Zeitschrift für Entwicklung und Zusammenarbeit
(E+Z). 4 / 2004. http://www.inwent.org/E+Z/content/archiv-ger/04-2004/schwer_art2.html
250
Messner, Dirk / Faust, Jörg: Entwicklungspolitik als ein Kernelement der europäischen Sicherheitspolitik.
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE) Analysen und Stellungnahmen. 3 / 2004, S. 1.
http://www.diegdi.de/die_homepage.nsf/6f3fa777ba64bd9ec12569cb00547f1b/8a5f5aa07c7d6847c1256e1400334014/$FILE/MessnerFaustEntwicklungspolitik%20als%20ein%20KernelementAuS-03-04.pdf
251
HLPTCC, Abs. 293-4, Zitat: Abs. 294.
UN-Dokument A/60/L.1 (hinfort : Outcome): Outcome Document. 15. Sept. 2005, Abs. 136. ; In Larger
Freedom, Ab. 151 und Annex, Abs. 7d: “… to provide funding and technical assistance to countries seeking
to establish or strengthen their democracy”.
253
Cardoso, Vorschläge 26 und 27.
254
Outcome, Abs. 23h.
255
Hierzu: International Telecommunication Union (ITU) http://www.itu.int/wsis/ ; Über ITU: „On 17 May
1865, after two and a half months of arduous negotiation, the first International Telegraph Convention was
signed in Paris by the 20 founding members, and the International Telegraph Union (ITU) was established to
facilitate subsequent amendments to this initial agreement.“
http://www.itu.int/aboutitu/overview/history.html
256
Cardoso, Proposal 7; 8 ; 24 und Abs. 148; 157.
252
55
behandelten, seit längerem bestehenden Ideen zu z. B. einem UN-Parlament, einem Petitions
Council, oder globalen Steuern.
3. UN-Berichte und `Drafts´
UN-Expertenberichte, die Berichte der Kommissionen, Haupt- und Nebenagenturen, solche,
von Gruppen einzelner MS oder sonstige Nicht-UN-Organisationen initiierte Studien und
Analysen, welche den UN-Reformprozess markiert haben, sind: die `Jackson Study´ 1969, der
Bericht der Pearson-Kommission an die WB im gleichen Jahr, der Gardner-Report 1975, der
`Bertrand-Report´ für die `Joint Inspection Unit´ (JIU) der GV 1985, die Group of 18 1986,257
der Brundtland-Kommissions-Bericht 1987, die Süd-Kommission 1990, und z.B. das
skandinavische `Nordic Project I´ 1991, die `Agenda for Peace´ von Boutros-Ghali 1992, die
`CGG´ 1995, oder der `South-Center Report´258 1996, et. al. Sie führten insgesamt zu stetigen
Neujustierungen der einzelnen UN-Einheiten und gaben - mehr oder weniger einflussreich –
Gestaltungsanregungen. Wie ersichtlich, ist diese Textgattung ein schon vor und neben den 2
großen Reformunternehmungen seitens Boutros Boutros-Ghalis und Kofi Annans verwandtes
Mittel.
Annan hat in den letzten Jahren immer wieder hochrangige Expertengremien berufen. Aber
auch sein direkter Vorgänger im Amt, Boutros Boutros-Ghali setzte wie gezeigt
Expertengruppen mit Berichtsfolge ein, die sich mit UN-Reformen befassen sollten. Letzterer
begann aufgrund der Erfahrungen, die die UN mittlerweile gemacht hatten, sowie der sich
durch die wandelnde internationale Konstellationen ergeben habenden neuen Möglichkeiten
für die UN259, ein explizites Reformwerk.260 Dieses ist von Kofi Annan ab 1997 unter anderen
Vorzeichen intensiv weitergetrieben worden. Annan wandte sich zunächst besonders den
internen Management-Strukturreformen zu. In Annans Millenniumsbericht und 2 Jahre später
im Strengthening of the United Nations: an agenda for further change vom September 2002,
werden die drei gleichrangigen Hauptagenden der Entwicklung, Sicherheit und Umwelt
verhandelt und eine Strategie der MDGs aufgestellt. Der Brahimi-Bericht im Jahr 2000 setzte
sich dazu speziell mit dem UN-Peacekeeping auseinander. Er kritisierte das zu schleppende
Tempo von Blauhelm-Entsendungen, die Schwäche des Mandats und die mangelnde
Ausrüstung dieser Truppen. Er sieht allerdings keine eigenen UN-Truppen vor. Dafür sollen
dennoch schnelle international zusammenzustellende ad hoc UN-Einheiten aus 100 Soldaten
und 100 Polizeikräften innerhalb von 7 Tagen, größere UN-Kontingente bei Staatenkonflikten
257
Hierzu allg.: Hajnal, Peter (zus.gest.): United Nations Reform: A Selected Bibliography. University of
Toronto. Revised 27. Jan. 1997. http://www.library.yale.edu/un/un2a6a.htm
258
South Center: For a Strong and Democratic United Nations. A South Perspective on UN Reforms. Genf
1997. http://www.southcentre.org/publications/unreform/toc.htm
259
Man vergleiche die Zunahme der Friedensmissionen um die 1990er Jahre und in sie hinein.
260
Einsetzung der Arbeitsgruppe: `Working Group on the Future of the United Nations´ im Frühling 1994.
56
innerhalb von 30 Tagen und bei innerstaatlichen Konflikten nach max. 90 Tagen einsatzbereit
und möglichst vor Ort sein. Die interne Planung von Blauhelm-Einsätzen sollte der GS laut
Bericht künftig schon beginnen können, bevor die notwendige formale SR-Entscheidung für
den Einsatz selbst noch vorliegt. Und ein Kernpunkt von Brahimis Thesen sind die `robusten
Friedenstruppen-Einsätze´. Sie sollen also unter Umständen militärische Mittel einsetzen
dürfen, um ihre Mission erfüllen zu können und nicht mehr nur zur Selbstverteidigung. Diese
`Innovation´ im Peacekeeping kann als Vorbedingung gesehen werden, um die im HLPTCC
aufgestellte Forderung einer RtP-Strategie der UN wirksam werden zu lassen.261 Nun, eine
substantielle UN-Reform, die nicht eine bloße Teilreform bleiben möchte, besteht aus einem
Bündel an Reformen, welches das UN-System in seiner Gänze zu redefinieren versteht. Solche
Reformbündel werden und wurden in UN-Berichten zusammengefasst und jeweils zumeist in
reduzierter inhaltlicher Form zu einem Bestimmungsfaktor des international laufenden
Verhandlungsprozesses. Viele Vorschläge reduzieren und/oder ergänzen sich über Beschlussentwürfe (drafts) bis zum Tag der Beschlussfassung. Entsprechend beschied die Zeit vielen
Berichtsinhalten ein Schubfachdasein, auch wenn punktuell von ihnen Wirkungen
ausgegangen sind, wie z.B. auch vom Cardoso-Panel Wirkungen ausgegangen sind, etwa das
UN-ZG Hearing im Kontext der Draft-Verhandlungen im Juni 2005, obwohl auf den CardosoInhalt in unserem Betrachtungsraum, im In Larger Freedom und den Folge-Drafts, nur wenig
und großflächig rekurriert wird. Kurz: diese Berichte wirken sich mehr oder weniger auf die
Behebung der dargestellten UN-Defizite aus, thematisieren sie aber (agenda setting) und
tragen damit zu ihrer Behebung bei. Von Anfang an ist dabei deutlich, dass die BeschlussDestillate, die aus diesen programmatischen Berichtseingaben erzielt werden, einen
Staatenkompromiss darstellen, eine Abwägung des Wünschenswerten und realpolitisch
Machbaren (`Grand Bargain´), was entsprechend manche Akteure und Akteursgruppen
unbefriedigt lassen wird, denn zu sehr divergieren die Betrachtungsweisen und politischen
Standpunkte der Multi-Stakeholder-Akteure. Nun wird über die neueste Generation von
Berichten verhandelt, entschieden und nicht entschieden.
Die hier besprochen Berichte benutzen allgemein eine gleiche UN-Rhetorik, und sie verlieren
sich, wie es konkret für das Dokumentenwesen nicht untypisch ist, mit Pathos, Floskeln und
unbeflügelten Redundanzen262. Die Berichte erklären die gegenwärtige Weltlage in ihrer
interdependenten Grundverknüpfung, und die Notwendigkeit, auf diesem Weg noch weiter zu
kommen. Jede Form einer geschwächten UN, und damit die Schwächung des globalen
261
Vgl. HLPTCC, Abs. 36, 199-203 und Empfehlung 55.
Man betrachte mal exemplarisch den Resolutions-Entwurf der AU (A/59/L.67) Zunächst wird 42 Zeilen
lang `bekräftigt, anerkannt, im Bewusstsein gehalten, Kenntnis genommen, der Überzeugung Ausdruck
gegeben, wieder in einem Bewusstsein bewegt, berücksichtigt, betont, wieder in Kenntnis genommen, die
Notwendigkeit betont, erneut anerkannt, eingedacht und noch mal eingedacht´, bevor 9 Sätze mit der
eigentlichen Information folgen.
262
57
Multilateralismus, bedeutet ein Ansteigen der Unsicherheit in der Welt. Beides stellen die
beobachtende Kritik und die UN-Berichte heraus. Die Argumente dazu sind die bisher und
weiter im Text genannten. Die Berichte plädieren dafür internationale Organisationsmuster
anzugleichen und auszubauen, predigen Zusammenhalt und Kooperation, gemeinsame
Analyse, Sprache und Tat. Sie offerieren Vorschläge zur Reduzierung von Komplexität, um
Platz zu generieren für erweiterten Aufbau von Komplexität auf einem höheren Level. Man
kann solche Übergänge finden seit der Erfindung der Schrift (und früher bei jeder neuen
Technikanwendung) bis zur Digitalisierung. Jeweils werden durch erweiterte Möglichkeiten,
die Grenzen des kommunikativ – und damit handlungsrelevant - Machbaren erweitert. Dies
sind die Transformationsprozesse, denen auch die UN unterworfen ist, und von welchem ihre
Berichte sprechen. Will man den Fortschritt verstehen als die Erweiterungen der
Möglichkeiten, dann bedarf es regelmäßiger Reduktions-Updates.
Die Zukunft jedes internationalen Systems der kollektiven Sicherheit basiert eo ipso auf
multilateraler Zusammenarbeit auf allen Feldern gegenüber den mehrdimensionalen Sicherheitsbedrohungen. Wer nicht mit macht, isoliert sich. Im Falle der UN zum Nachteil der
Gesamtveranstaltung. Diese interdependente Multidimensionalität stellen der Cardoso und der
HLPTCC heraus, der In Larger übernimmt sie vom Cardoso in reduzierterer Weise und
schöpft besonders aus dem HLPTCC, dem Sachs und weiteren Expertisen; der Outcome
wiederspricht nicht, aber konzentriert sich auf institutionen-strukturelle Veränderungen, nicht
dagegen auf eine akteursplurale Integrierung, wie vor allen der Cardoso-Bericht das getan hat.
a. Cardoso-Protokoll
Kofi Annan veröffentlichte im September 2002 seinen Reformbericht „Strenghening United
Nations: an agenda for further change“. In ihm machte er auch den Vorschlag ein
unabhängiges Panel of Eminent Persons zu berufen, um die Beziehungen zwischen der UN
und der ZG zu beleuchten. Im Juni 2003263 nahm das High-level Panel of Eminent Persons on
Civil Society seine Arbeit auf. Nach einer Reihe von Briefings, Workshops und
Konsultationen, legte es seinen Bericht ein Jahr darauf, im Juni 2004 vor. Kofi Annas kürzte
diesen Bericht, dessen Vorschläge „are considered quite controversial by governments, civil
society NGOs, the members of the ECOSOC NGO Committee, and others“264, und gab seinen
263
Civil Society and Global Governance. Contextual paper prepared by the Panel`s Chairman Fernando
Henrique Cardoso. High level Panel on UN-Civil Society. Diskutiert beim ersten Treffen des Gremiums am
2.-3. Juni 2005. http://www.un-ngls.org/ecosoc%20HL%20Panel%20%20Contextual%20paper%20by%20Mr%20Cardoso%20Chairman.doc
264
Letter to the Secretary General About NGLS. International NGO Task Group on Legal and Institutional
Matters (INTGLIM) 25. Okt. 2004.
http://www.globalpolicy.org/reform/initiatives/panels/Cardoso/1025intglim.htm Stand: 25. Nov. 2005.
58
Antwortbericht265 im September 2004. Fernando Henrique Cardoso, Soziologe und ehemaliger
brasilianischer Präsident, war der Vorsitzende des zwölfköpfig266 und international besetzten
Expertengremiums. Die Struktur des 83 Seiten umfassenden Berichtes `We the peoples: civil
society, the United Nations and Global Governance´ besteht aus der Einleitung, 30
Vorschlägen des Gremiums, und 10 Kapitel mit insgesamt 187 Abätzen, sowie 3 Anhängen.
Der Kernbegriff ist mit 332 Nennung auf allen 83 Seiten die `civil society´, `partnerships´
finden sich 155 mal, der Begriff der `constituencies´ kommt rund 80 mal vor, die `multiconstituency processes´ 67 mal, die `member states´ 61 mal; die GV 49 mal, die `NGOs´ 42
mal, der `private sector´ 26 mal, der SR 23, die `multi-stakeholder´ 23 mal, das Economic and
Social Council 18 mal, die `multi-stakeholder partnerships´ 13 mal, der Begriff `peace´ und
die `Arria´ (-Formel) 4 mal. Sein Kernanliegen sind die Multi-Stakeholder Partnerships, also
die Kooperationen zwischen Regierungen, Intern. Organisationen, der ZG und dem PS, welche
im Miteinander die Ressourcen zur Bearbeitung globaler/lokaler Problemfelder kumulieren.
„Konzeptionell basiert der Bericht auf der Idee von constituencies
(Wählerschaften), die grob die Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft und
staatlichen Institutionen [fehlendes Wort: `meinen´]. Hierzu zählt der Panel
unter anderem Unternehmen, Kirchen, Parlamente, NGOs, lokale Autoritäten
und Gewerkschaften.“267
Der Bericht unterbreitet Vorschläge, wie die UN die international sich durch die
Globalisierung verändernden ww. Rahmenbedingungen und aktualisierten KommunikationsRealitäten268 aufnehmen, und sich zu eigenen strukturellen und kommunikativen
Veränderungen zu diesen `constituencies´ verhelfen kann. Er greift die Defizitbeschreibungen
über
Informationsbeschaffung, mangelnde Partizipationsmöglichkeiten an informeller
internationaler Entscheidungsfindung und formalen Mitentscheidungskompetenzen seitens der
Zivilgesellschaften auf. „True multi-stakeholder cooperation in such prosesses is still
uncommon“.269 Der Bericht macht seine 30 ambitionierten Vorschläge270 zu vertieften
Interaktionen und Mechanismen der Kommunikation, die über den intergouvernementalen
Charakter der Weltorganisation hinaus gehend, weiteren Akteuren des internationalen
Kommunikationsprozesses aktiven Zugang und Involvierung in den UN-Politikprozess
265
UN-Dok. A/59/354: Report of the Secretary-General in response to the report of the Panel of Eminent
Persons on United Nations-Civil Society Relations. (17. Sept. 2004)
266
Hierzu exemplarisch : www.un.org/reform/bios.htm Kurzbiografien der Panel-Mtgl.
267
Vgl. Leininger, Julia: Die Reform der Vereinten Nationen – Chancen auf eine Erneuerung zivilgesellschaftlicher Beteiligung?, a. a. O., S. 25.
268
Gemeint sind die ICT, das Internet, die Medien und die Öffentliche Meinung, die sich deutlich
artikulierenden lokal-regional-globalen Weltöffentlichkeit[en]. Aber besonders die vielfältigen und
zahlreichen bereits aktualisierten Vernetzungen der Zivilgesellschaft im Allgemeinen und einer Ausrichtung
der UN auf die Multi-Stakeholder Constituencies im Besonderen, jene oben genannten/gemeinten faktischen
staatlichen und nicht-staatlichen funktionalen Gruppen und Akteure im gesellschaftlichen Raum.
269
Cardoso, Kap. 4, Abs. 82.
270
Vgl. UN-Dokument A/59/354: Report of the Secretary-General in response to the report of the Panel of
Eminent Persons on United Nations-Civil Society Relations. (13. Sept. 2004) 3.
59
ermöglichen können.271 Das inzwischen aufgelöste hochrangige Cardoso-Panel, welches sich
aus Persönlichkeiten aus unterschiedlichen funktionalen Bereichen, etwa der Politik,
Wissenschaft, Wirtschaft, Internationalen Organisationen und der NGO-Welt rekrutierte,
führte zwischen Oktober und November 2003 eine Fragebogen-Erhebung durch, deren
Ergebnisse272 zu einem empirischen Hintergrund des Dokumentes geworden sind.
Das Gremium kommt in seinem in 187 Einzelpunkte untergliederten Abschlussbericht an den
Generalsekretär zu dem Ergebnis, dass das Phänomen der „Globalisierung fast aller Politikund Lebensbereiche auf internationaler Ebene zu Demokratiedefiziten geführt hat“ 273. „Global
governance is no longer the sole domain of Governments“274. Er spricht sich folglich dafür
aus, in die Beratungen der UNO mehr zivilgesellschaftliche Akteure, sowie die
Privatwirtschaft und die Parlamente275 der Mitgliedsstaaten mit einzubeziehen. Einzusetzende
Ausschüsse sollen von Vertretern der MS-Parlamente gebildet werden, die sich in ihren
Ländern schon in entsprechenden Runden befänden. Das `Komitee für eine Demokratische
UNO´276 schlägt hierbei vor, auf die „Strukturen der Interparlamentarischen Union“
aufzubauen, und am besten gleich ein supranationales UN-Parlament (UNPA)277 einzurichten,
aus gewählten Vertretern der Mitgliedsstaaten. Die Generalversammlung könnte nach Artikel
22 der Charta eine UNPA als UN-Nebenorgan einsetzen. Eine Charta-Änderung wäre hierzu
nicht erforderlich. Aber soweit geht der Cardoso-Bericht nicht. Dennoch betont er visionär
einen Paradigmenwechsel278, indem er immer wieder von Netzwerken spricht und damit eine
ganze Bandbreite von Akteuren meint, die zu einem bedeutenden Einflussfaktor auf die
Regierungen und intergouvernementalen Politiken geworden sind. Diese `constituency
networks´ oder `civil society networks´, `transnational networks´ und `global policy
„Einige Vertreter ziehen ... Protest statt Mitarbeit im VN-System vor.” Dany, Charlotte: Das CardosoProtokoll und der WSIS. Neue Beziehungen zwischen Vereinten Nationen und Zivilgesellschaft. Dokument
der Heinrich-Böll-Stiftung, 9. Okt. 2004.
272
Fragebogen des Expertengremiums http://www.un-ngls.org/survey_report.doc
273
Cardoso-Bericht: Richtige Richtung, aber sehr vorsichtig. Pressemitteilung des Komitee für eine
Demokratische UNO, 22. Juni 2004. www.uno-komitee.de/de/aktuelles/pm002-cardoso.php
274
Cardoso, S. 3.
275
Die Inter-Parliamentary Union (IPU) berichtet in ihrem Ouarterly Review `The World`s of Parliaments´
über die weltweiten parlamentarischen Entwicklungen. Web: http://www.ipu.org/news-e/16-7.htm .
276
Hierzu Bummel, Andreas: Internationale Demokratie entwickeln – Für eine Parlamentarische
Versammlung bei den Vereinten Nationen. Ein Strategiepapier des Komitees für eine demokratische UNO.
Stuttgart, Mai 2005.
277
Vgl. Canadian Support for a United Nations Parliamentary Assembly Under the New Foreign Affairs
Minister. Summary Statement. Briefing Paper Nr. 30. Feb. 1996.
www.worldfederalistscanada.org/0896unpa.html „ ... it is necessary that the UN maintain support for its
actions and decisions of the world`s citizens and governments. Creation of a UN Parliamentary Assembly is a
vital first step in this process of democratising the United Nations …”. Hierbei beruft sich das Paper auch auf
das EU Parlament und das Anden-Parlament, sowie das Parlament der OSCE. Sie alle zeigten die
Gangbarkeit eines UNPA-Vorhabens.
Ein EP-Ausschuss empfahl 1994 die Schaffung einer UNPA. Allerdings ist ein `Regionalparlament´ etwas
anderes als ein Weltparlament. Konsensfähigkeit ist in einer Regionalinstitution eher wahrscheinlich. Und die
UNO ist keine Weltregierung. Ein weiteres Argument die UN zukünftig mehr über die Regionen
konsensfähig zu halten. Womit selbst aber nichts weiter gegen eine UNPA gesagt ist.
278
Panel on civil society relations sees a network UN. http://www.unodc.org/unods/en/press_release_200406-21_1.html?print=yes Stand: 11. Nov. 2005.
271
60
networks´279 werden auch als Stütze für den gewollten Multilateralismus begriffen, „fostering
multi-constituency processes“280. Er thematisiert die auszudehnenden Teilhaberechten von
NGOs in intergouvernementalen Körperschaften; einen Trust-Fund; die Finanzierung von
NGO-Delegierten aus EL an internationalen Konsultationen und Konferenzen; ein verbessertes
und entpolitisiertes formales Akkreditierungsverfahren für NGOs bei der UN; die
Verbesserung des Dialogs zwischen dem GS und den NGOs; die Verbesserung der
Zusammenarbeit der UN mit den NGOs auf der jeweiligen Länderebene (country level); die
Vergrößerung der Partnerschaften auf dem Country Level 281, sowie das Management solcher
Veränderung.
UN-Länderteams können Verbindungsbüros mit zivilgesellschaftlichen Kräften vor Ort
verinstitutionalisieren. Ein Vorteil für die Informationsgüte, Effizienz und Glaubwürdigkeit
vor Ort. Der Ausbau der Rolle der ZG im SR282 und in der GV spielt im Bericht eine gewisse
Rolle. So nennt sein Vorschlag 12:
„Bisher hat die Generalversammlung den Nichtregierungsorganisationen nur
wenige Informations-, Teilnahme- und Mitwirkungsmöglichkeiten eingeräumt.
Entsprechende formelle Regelungen, etwa in einer Resolution, gibt es nicht. In
der Praxis können NGO’s ohne Rederecht an den Sitzungen einzelner
Hauptausschüsse und Nebenorgane teilnehmen, nicht jedoch an den
Plenarsitzungen. Die Empfehlungen des Cardoso-Berichts gehen über diesen
status quo nicht wesentlich hinaus; vorgeschlagen werden insbesondere
gemeinsame Sitzungen der NGO’s mit den Delegationen der Mitgliedstaaten
„in Verbindung mit, aber außerhalb der formalen Sitzungen der
Generalversammlung“.
Ansonsten wünscht der Bericht die Verlagerung der NGO-Akkreditierung vom ECOSOC auf
eine Einheit der GV zu verlegen. Die Hineinnahme des bisher unabhängigen NGOKontaktbüros, Non-Governmental Liaison Service (NGLS), ins UN-Sekretariat, gefällt der,
Eigenlogik folgend, ersterem weniger, da es seine politische Schwächung bedeuten könnte.
Dass der Cardoso-Bericht auch die Einrichtung eines Trust Funds befürwortet, um die
Beteiligungs-Möglichkeiten der Süd-NGOs in der UN zu unterstützen, sollte noch genannt
279
Cardoso, vgl. z.B. 42; 51; 67; 142; 159; 185.
Ebenda S. 9.
281
Allgemein interessant zu Partnerschaftsinitiativen: Solidarität bekommt ein Gesicht – Servicestelle
Partnerschaftsinitiative. http://tsunami.uni-lahn.de/Home/Standard-Faq.html
282 Hierzu werden unter Abs. 97 die Arria-Formel (orig. 1992) und die NGO Working Group on the
Security Council (WGSC; gegr. 1995) genannt, die beide den Fortschritt zu einem Dialog nicht-staatlicher
Akteure mit dem SR markieren. Dazu schreibt James A. Paul vom Global Policy Forum (GPF) im April
2001: „When it was founded in 1995 (WGSC), no one imagined that an NGO body could have an influential
voice on Council-related issues. Powerful Permanent Members, it was assumed, would definitively block
such an initiative. Just six years later, the Working Group has won significant influence on UN peace and
security policy. Though completely informal and enjoying no official status, the Working Group meets
regularly with ambassadors of virtually all Council-member delegations.”
http://www.globalpolicy.org/security/ngowkgrp/history.htm ; Zur Arria-Formel: Paul, A. James: The Arria
Formula. GPF. Feb. 2001.
www.globalpolicy.org/security/mtgsetc/arria.htm ; Nicht im Cardoso. Hierzu auch die Perspektive `RPSSC´,
unter Kap. 3b.
280
61
werden, da er dafür steht, Mittel schwächeren Akteure in die Deliberationsprozesse
einzubinden. Wie der ganze Bericht die vermeintlich `schwächeren´ Akteure ins UN-System
hinein emanzipieren und integrieren möchte.
b.
High-level Panel on Threats Challenge and Change
Das im September 2003 berufene 16-köpfige und international hochrangige besetzte Highlevel Panel on Threats, Challenges and Change legte Kofi Annan am 1. Dez. 2004 seinen
Abschlussbericht `A more secure world: our shared responsibility´ vor. Es ist ein im Kern 85
Seiten umfassender Bericht, der sich in 4 Teile, 20 Kapitel, viele Unterkapitel und Titel, mit
302 Absätzen, und 4 Anhängen strukturiert. Seine Verfasser verwendeten in ihm 464 mal das
Wort `security´ (davon 214 mal SR), 250 mal das Wort `peace´, `terrorism´ 96 mal,
`development´ 94 mal, `civil society´ 22 mal, die GV 38 mal, NGOs 7 (ausgeschrieben oder als
Akronym) und `private sector´ 4 mal. Anders als Bardo Fassbender behauptet283, wird der
Internationale Gerichtshof in Abs. 11 erwähnt. Der `country level´ wird dagegen z. B. nicht als
Begriff genannt und nur implizit mitgemeint. Ebenfalls nicht einmal kommen die
`stakeholders´ und `constituencies´ vor, was schade ist, wäre es doch Ausdruck von UNKohärenz im Denken gewesen, auch diese zentralen Begriffe aus dem Cardoso-Bericht
wörtlich verwendet zu haben. Vielleicht wurde einfach nicht aufgepasst, oder das
Konsensverfahren ist verantwortlich – eine mögliche kleine Begriffs-Kohärenz wurde an
dieser Stelle jedenfalls verpasst! Der Bericht legt 111 Empfehlungen zu „Veränderungen in
allen Hauptorganen“ vor. „While moderate and liberal think tanks adopted a basically positive
attitude towards the report’s proposals for reform, others say that they do not go far
enough”.284 Ohne den Bericht jetzt durchgehend zu paraphrasieren, sollen seine bedeutsamsten
Markierungen herausgestellt werden. Im ersten Teil (Auf dem Weg zu einem neuen
Sicherheitskonsens, I-II, Abs. 1-43) zählt er 6 spezifische Bedrohungskategorien auf:
a) ökonomische und soziale Bedrohungen; b) zwischenstaatliche Konflikte; c) innerstaatliche
Konflikte; d) ABC-Massenvernichtungswaffen; e) Terrorismus und f) die organisierte
transnationale Kriminalität. Diesen Bedrohungslagen können die Staaten nur mit einer
multilateralen Sicherheitspolitik begegnen, welche die Interdependenz der einzelnen
Bedrohungslagen anerkennt. Wichtig ist, dass das Panel sich dafür ausspricht auch
innerstaatlichen Konflikten mit multilateralen Sanktionsregimes285 zu begegnen. Dies im
Verweisungszusammenhang mit der von dem Panel auf die Reformagenda gesetzten und sich
im weiteren Verhandlungsprozess durchgesetzt habenden RtP. „We endorse the merging norm
283
Fassbender, Bardo: UN-Reform und kollektive Sicherheit. Der Bericht des `Un-High-level Panel on
Threats, Challenges and Change vom Dez. 2004 und die Empfehlungen des UN-Generalsekretärs vom März
2005. In: Global Issue Papers, No. 17. Heinrich Böll Stiftung, April 2005, S. 7.
284
Vgl. Wagner / Kanter, S. 47.
285
Hierzu: HLPTCC, Abs. 178-182, bes. 180a-f.
62
that there is a collective international responisbility to protect, exercisable by the Security
Council authorizing military intervention as a last resort, in the event of genocide and other
largescale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law
which sovereign Governments have proved powerless or unwilling to prevent.”286 Dabei bleibt
der (eigtl.) souveränen Regierung eines Landes als erstes die Aufgabe, seine eigenen Bürger zu
schützen. Erst wenn diese unwillig oder nicht in der Lage dazu ist, wird die internationale
Staatengemeinschaft über die UN vermittelt eingreifen können. Gruppen wie Oxfam begrüßen
diese Entwicklung in der Hoffnung, dass auch mit dieser ein Schritt „towards ending the
obscene levels of civilian suffering in todays conflict zones“287 verbunden ist. Diese die
Staatensouveränität relativierende Handlungsformel ist ein hoffnungsvolles Zeichen gegen
brutale Machthaber. Ob daraus eine gesteigerte Konfliktrate entsteht, ist nicht sicher, scheint
aber angesichts der moralischen Alternativlosigkeit erst einmal hinzunehmen zu sein. Und dass
präventive Maßnahmen ein wesentliches Moment darstellen können, ist selbstevident.
Plausibel ist aber auch, dass bei konsequenter Anwendung recht schnell befriedende Impulse
von diesem Instrument ausgehen könnten. Im zweiten Teil (Kollektive Sicherheit und die
Notwendigkeit der Prävention, Kap. III-VIII, Abs. 44-182) werden die einzelnen Bedrohungen
zusammen mit ihren entsprechenden Präventivmaßnahmen erläutert. Wir erfahren in Abs. 85,
dass zwischen 1992 und 2003 die Zahl der zwischenstaatlichen Kriege nicht zuletzt durch
Verhandlungstalent, Koordinationsgabe und Finanzierung seitens der UN, um 40% gesunken
ist; mehr Bürgerkriege seit 1989 per Verhandlungen beendet werden konnten, als seit der
französischen Revolution bis dahin! Und, dass so viele hundertausende Menschenleben
gerettet wurden. Die Stabilität in den betroffenen Regionen, sowie darüber hinaus verbessert
werden konnte. Das korrespondiert mit Absatz 77 der informiert, dass der SR seit 1989 seine
Resolutionsaktivität vervierfacht, die Verhängung von Sanktionen versiebenfacht hat, letztere
„for an increasingly diverse range of stated purposes, including to reverse aggression, restore
democratic Governments, protect human rights, end wars, combat terrorism and support peace
agreements“. Da dies ein quantitativ-qualitativer Fortschritt (eine Veränderung) ist, wirkt er
(sie) rekursiv auf die UN zurück, und verleiht ihr zusätzlichen Sinn, der ihr auch von der
`Umwelt´ (z.B. Politologen) bestätigt werden kann. Der Bericht bietet hier auch eine
Terrorismus-Definition288 an, die als Voraussetzung einer Strategie gegen diesen betrachtet
wird. „Sie beschreibt Terrorismus als eine Handlung, die Zivilisten zu töten oder schwer zu
verletzen versucht mit dem Ziel, die Bevölkerung einzuschüchtern oder eine Regierung oder
286
HLPTCC, Abs. 203 ; Zur `RtP´ siehe: Abs. 199-203. ; Vgl. In Larger Freedom, Abs. 135.
Reindorp, Nicola: Oxfam International`s Response to the UN Secretary-General`s Report: Ìn Larger
Freedom: towards development, security and human rights for all. Ohne Angabe.
http://www.un-ngls.org/UNreform/oxfam.doc
288
HLPTCC, Abs. 164a-d – Elemente der vorgeschlagenen Terrorismusdefinition.
287
63
internationale Organisation zum Handeln zu zwingen.“289 Rezepte einer multilateralen
Terrorismus-Prävention sind neben der globalen Armutsbehebung und Bildungsentwicklung,
zum Aufbau einer informatorischen Resistenz gegen Intoleranz und Kleingruppenhass, die
Demokratie-Entwicklung und echte Rechtssicherheit. Eine unilaterale anticipatory selfdefence´ unterstützt der Bericht nicht. Es soll auf jeden Fall der zuständige SR eingeschaltet
werden.290
Die Bericht empfiehlt Kernwaffenfreie Zonen und weitere Nuklearabrüstung der gegenwärtig 8
Atombombenstaaten291, ein verbessertes Proliferations-Regime und die Stärkung der
Internationalen Atomaufsichtsbehörde (IAEO), denn ww. betreiben derzeit rund 60 Staaten
Atom-Programme und zumindest 40 von diesen könnten, wenn sie wollten, recht schnell zur
A-Bombe gelangen.292 Für B- und C-Waffen gilt sinngemäß das Gleiche. Für alle werden als
vorbeugende
Maßnahme
verbesserte
„globale
Instrumente“293
zur
Angebotsminderung dieser Waffensorten und den zu ihnen führenden
Nachfrage-
und
Step by Step-
Beschaffungswegen von Ausrüstung, Stoffen und Knowhow empfohlen. Im dritten Teil
(Kollektive Sicherheit und die Anwendung von Gewalt, Kap. IX-XII, Abs. 183-239) geht es um
die von Leitlinien geregelte Anwendung der militärische Option im Sinne des Artikel VI der
UN-Charta. Hierzu werden 5 Legitimationskriterien zur Anwendung militärischer Gewalt
aufgezeigt, die der SR vor einer etwaigen Interventions-Entscheidung anzuwenden hat. Des
weiteren werden die MS aufgefordert, die von ihnen bereit gestellten Truppenkontingente auf
Friedenseinsätze hin auszurüsten.
Institutionelle Reformen von UN-Organen werden im vierten Teil (Eine wirksame
Organisation der UN für das 21. Jahrhundert, Kap. XIII-XX, Abs. 240-302) besprochen. Das
Thema der SR-Erweiterung aufgreifend294, stellt er zwei Modelle vor. Sie sollen besonders
auch die Hauptgeberländer in den SR bringen und für eine gerechtere Repräsentationen der
Weltregionen sorgen. „Beide Modelle, A und B, sehen eine Aufteilung der [neu zu
verteilenden] Sitze auf vier Großregionen vor“295 - Afrika, Asien und Pazifik, Europa und
Amerika. Das Veto soll dabei nicht auf die neuen Ratsmitglieder ausgeweitet werden. „Modell
A sieht die Schaffung von sechs neuen ständigen Sitzen, [...] sowie drei neuen nichtständigen
Sitzen für eine jeweils zweijährige Amtszeit vor“, die sich auf die Regionen verteilen.
Dagegen gibt es nach Modell B keine zusätzlichen ständigen Ratssitze. Dafür aber 8 mit einer
vierjährigen Laufzeit, die erneuerbar ist, sowie einen nicht erneuerbaren für eine zweijährige
Wagner, Norbert / Kanter, Caroline: UN-Reform. Der Bericht des „High-level panel on threats, challenges
and change“. Die Debatte in den USA. Konrad Adenauer Stiftung Washington, 2005a, S. 4.
http://www.kas.de/db_files/dokumente/7_dokument_dok_pdf_6354_1.pdf
290
Vgl. HLPTCC, Abs. 190f.
291
Vgl. Ebenda, Abs. 107-112.
292
Vgl. ebd. Abs. 109.
293
Ebd. Abs. 117.
294
Ebd. Abs. 244-260.
295
Ebd. Abs. 251.
289
64
Amtsperiode. Länder, wie Italien, Kanada und Südkorea favorisieren eher das Modell B,
Deutschland, Japan, Indien et al. Modell A. Hierzu mehr unter Kap. 2c,i und 4d. Dass
hinsichtlich des SR und dessen eigentlich anstehender Erweiterung Befürchtungen, ob eines
Verlustes seiner Effizienz durch neue Reibungsverluste qua Akteursfülle, berechtigt sind, mag
stimmen. Ein SR, der eher schneller als zu langsam zu reagieren hat, erleichtert sich seine
Entscheidungsarbeit tatsächlich weniger durch Masse, denn als Klasse. Es gäbe ja auch die
Möglichkeit der Verkleinerung des SR, statt seiner Erweiterung – ein
Modell `RPSSC´
(`Reduction Plan for a smaller Security Council´ - Arbeitsbezeichnung). Nach ihm wird der SR
erst mal nur mit 10 Akteuren zu besetzen sein: der USA, Russland, China, Indien, der EU, AU
und OAS (Organisation Amerikanischer Staaten) Es gäbe ein `Trippel-Veto´-Veto296, sonst
Quoren und Regionalrechte. Frankreich und England könnten, allerdings verbunden mit
bestimmten, hier nicht auszuführender, operationeller Pflichten, im Rat bleiben, und müssten
sich aber einen Sitz teilen. Ebenso teilten sich Japan und die APEC einen Sitz – doppelte Sitze
sind dabei ausgeschlossen, womit z. B. bei der APEC: China, Russland, und die USA gemeint
sind. Japan wäre also zusätzlich über die APEC 1/17 mal mehr (zumindest) zugegen, wenn in
dieser alle gleich häufig die APEC repräsentieren würden. Per Los (randomized decision)
könnte dann noch alle 2 Monate für 2 Monate (womit die 53 afrikanischen Staaten numerisch
öfters dran wären!) ein 10ter Staat aus der GV als Ratsmitglied mit allen Rechten bestimmt
werden. Viel ist plausibel. Und wenn man in partizipativen und in Kategorien von Regionen
denkt und sich den Ausgleich zwischen Effizienz, Funktionalität und Demokratie vornimmt,
dann ist es tendenziell ein gutes Modell. Weil alle MS quasi schon in 2 Monaten
vorübergehend Ratsmitglieder sein könnten – bei all den politischen und psychologischen
Implikationen,
die
es
mit
sich
bringen
könnte.
Verantwortungsgefühl
durch
Mitsprachemöglichkeit für alle MS. Gruppengebilde, wie die APEC, OAS usw. hätten ihre
eigenen SR-Bestellungsverfahren und würden sich einigen; Kooperation würde eingeübt und
reproduziert. Das Interessante an diesem hier entworfenem Modell ist, dass es mit einem
verkleinerten SR Platz gäbe für zum Beispiel einzelne (UN)Organisationen, etwa den
kommenden MRR, die PBC, das HCHR, die IAEO, oder langfristig die NGO-WGSC
(Working Group on the Security Council) usw.!? Kurz: Platz zu schaffen für neue Akteure
kann ebenso gut eine Devise sein. Man könnte Afrika und Asien auch jeweils noch einen
Extrasitz gewähren und hätte immer noch, mit dann 12 Sitzen, drei `freie´ Plätze. Nun, das nur
am Rande und als hier nicht weiter nachzugehender Perspektive.
Der HLPTCC ist auch innovativ. Indem er z.B. einen
robusten „capacity–building
mechanism“ für die Rechtsstaatlichkeit entwickelt sehen möchte, wobei er daran die
296
Ein Dreisitzveto könnte als legitim gelten, wenn es in Übereinstimmung mit den politischen (UN-)
Prinzipien steht. Ein einfaches Veto könnte aufschiebenden Charakter für eine Woche haben, ein doppeltes
für einen Monat.
65
Regionalorganisationen und die multinationalen Finanzinstitutionen aktiv beteiligt sieht. Oder
indem er die Menschenrechtskommission langfristig zu einem MRR umgewandelt sehen
möchte.297 Auch sein Plan aus dem ECOSOC ein gestärktes Forum für Entwicklungszusammenarbeit zu machen, ist eine konsequente Schlussfolgerung aus der Erkenntnis, dass
Frieden und Sicherheit, mit wirtschaftlicher- und sozialer Entwicklung korrespondieren. Die
Verbesserung der Kommunikation zwischen SR und ECOSOC soll durch verstetigten
Informationsaustausch erreicht werden. Die Errichtung eines ECOSOC-Exekutivausschusses,
der sich mit den sozialen und wirtschaftlichen Folgen der Bedrohungslagen befassen soll und
dazu Studien zu betreiben hat, wird genannt.
Auch die als Nebenorgan des SR skizzierte und allgemein begrüßte Kommission für
Friedenskonsolidierung (PBC)298 wird in diesem Bericht erstmals vorgeschlagen. Sie soll eine
Lücke in den UN-Institutionen schließen und sich mit den sog. `failed states´ auseinandersetzen, also deren Konflikte lösen und ihren totalen Staatszerfall helfen umzukehren, mit
der Konnotation auch auf die Prävention. Diese PBC bedarf der Befähigung zur schnellen
Planung und schnellen Ausführung von Peacekeeping Aktionen. Das Thema der
Konfliktprävention an sich, eines effizienten Peacekeepings, sowie der Post-Konflikt-Phase,
wurde schon im genannten Brahimi-Bericht und seit dem Epochenwechsel am Beginn der
1990er Jahre immer wieder bearbeitet. Die Absätze 263f erklären die Ziele der und das Warum
einer PBC:
„Strengthening the United Nations capacity for peacebuilding in the widest
sense must be a priority for the organization. […]” (263), und: „The core
functions of the Peacebuilding Commission should be to identify countries
which are under stress and risk sliding towards State collapse; to organize, in
partnership with the national Government, proactive assistance in preventing
that process from developing further; to assist in the planning for transitions
between conflict and post-conflict peacebuilding; and in particular to marshal
and sustain the efforts of the international community in post -conflict
peacebuilding over whatever period may be necessary.”299
Hinzu kommen soll auch ein Peacebuilding Fonds und eine Ausweitung der Kompetenzen des
Generalsekretärs. Von Seiten vieler EL ist der Präventivansatz als Tor der Willkür für das
Eingreifen seitens der mächtigen Staaten in fremde innerstaatlichen Angelegenheiten kritisiert
worden. Abschließen ist zu erwähnen, dass bis auf die Charta-verändernde SR-Erweiterung die
überwiegenden Teile der Reformen durch den GS und die anderen UN-Organe in eigener
Regie umgesetzt werden können.
c.
Sachs-Report
297
Ebd. Abs. 291.
Ebd. Abs. 261. Skizze ihrer Beschaffenheit: Ebd. Abs. 265a-h.
299
Ebd. Abs. 264.
298
66
Nach über zweijähriger Arbeit mit seinem unabhängigen Expertenteam 300 hat Jeffrey Sachs301
am 17. Januar 2005 der Öffentlichkeit den unter seiner Aufsicht entstandenen Bericht
`Investing in Development: A practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals´
vorgestellt. Dieser von der UN und allgemein positiv aufgenommene sog. `Sachs-Report´ war
neben dem HLPTCC der zweite Referenzbericht, auf welchen sich Kofi Annan dann in seinem
`Larger Freedom´ Bericht weitreichend bezogen hat. Er begrüßt die Empfehlungen des
HLPTCC „especially for international and internationalized conflicts”, und konzentriert sich
seinerseits auf „country-level actions that will respectively help prevent internal conflicts, end
conflict, and support the transition to peace in countries emerging from conflict.”302 Beide
Reporte stehen also in einem komplementären Verhältnis zueinander.303 Die Erreichung der
MDGs verlangen laut auch304 diesem Bericht einen Mischansatz, der einerseits das capacitybuilding und die Mobilisierung der Ressourcen des Country Levels und andererseits ein
Ansteigen der ww. ODA verfolgt. Die Aufgabe des Berichts war es, Wege zum Erreichen der
MDGs bis 2015 zu benennen. Und er tut dies, indem er nach kritischer Analyse des IstZustandes, zur pünktlichen Erreichung der MDGs bis 2015 entsprechend energische politische
Mittel und Abstimmungsschritte seitens der MS einfordert. „Die weltwirtschaftlichen und
weltpolitischen Rahmenbedingungen lässt er dagegen weitgehend außen vor.“ 305 Der 356
Seiten umfassende Bericht (reiner Bericht: 264 Seiten) ist in 4 Teile und 18 Kapitel gegliedert.
In diesem hochgehandelten Gesamttext (mit Vorwort, Anhängen, Literatur usw.) findet sich
984 mal das Wort `development´, 136 mal `country level´, 115 mal `private sector´, 92 mal
`civil society´, 84 mal das Wort `security´; 43 mal die `MDG-based poverty reduction
strategies´, 36 mal `peace´, 27 mal NGOs und einmal `constituencies´. Im ersten Teil (Why
the MDGs are important, where we stand, and why we’re falling short) werden die MDGs
vorgestellt, ihre bisherigen ww. Umsetzungsstrategien, sowie die nach Regionen 306 und
Umständen variierenden Gründe benannt, die es schwierig werden lassen, diese in allen
Hierzu: Martens, Jens: Report of the UN Millennium Project. „Investing in Development“. Friedrich Ebert
Stiftung (FES) Briefing Paper. Feb. 2005. Das Sachs Team bestand aus 265 Experten der
Entwicklungspolitik, welche in 10 Arbeitsgruppen die Strategien zur Erreichung der 8 MDGs und ihrer 18
Ziel bearbeiteten. Im Ergebnis brachte es jede der zehn Arbeitsgruppen zu einen Bericht, so dass schließlich
rund 3000 Seiten Berichtrohmaterial vorlagen, aus denen dann der eigentliche Bericht gefiltert wurde.
301
Jeffrey D. Sachs ist Wirtschaftswissenschaftler und seit Juli 2002 Sonderberater des GS in
Entwicklungsfragen (MDGs) und Direktor des UN-Millennium Project. Er leitet das Earth Institute an der
Columbia University in New York.
302
Sachs, S. 184.
303
Vgl. Martens-Zitat, hier, S. 77.
304
Allgemein gehalten im HLPTCC, Abs. 59f.
305
Martens, Jens: UN-Reform und Millenniumsziele 2005. Chancen für neue Initiativen zur Entwicklungsfinanzierung und Global Governance? Arbeitspapier zum Stand der internationalen Debatte im Vorfeld des
Millennium+5-Gipfels der Vereinten Nationen. Global Issue Paper No. 16. Heinrich Böll Stiftung. Global
Policy Forum Europe. März 2005, S. 24. http://www.globalpolicy.org/eu/de/publ/GIP16_UN-Reform.pdf
306
Die MDG-relevanten Regionen sind: Ostasien, Südostasien, das südliche Asien, Westasien, Nordafrika,
Subsahara-Afrika, Lateinamerika mit der Karibik, das pazifische Ozeanien, die europäischen CIS-Staaten
(Commenwealth of Independent States) und die zentralasiatischen CIS-Staaten.
300
67
Erdteilen mit dem gleichen Erfolg in allen Zielen zu verwirklichen. Dabei ergibt sich eine
breite Varianz an Gründen, die den MDGs entgegenstehen können. Etwa die schlechte
Haushaltsführung und die desolate Staatslage in vielen Ländern (bad governance),
unterdrückte MR, klimatische und geografische Hemmnisse, mangelnde öffentliche und
ökonomische Institutionen und Infrastruktur, ein noch nicht perfektioniertes regionales
(Handels-)Interaktionsgefüge307, allgemein eine noch auszubauende regionale politische
Kooperation, die Benachteiligung der Frauen, HIV/AIDS und Malaria usw. Sachs nennt 4
zusammenfassende Punkte: schlechte Regierungsführung, Armutsfallen, Armutsregionen und
Entwicklungszonen in einem Land, und „policy neglect“308 (nicht bearbeitete Politikfelder,
etwa die Umweltpolitik, deren nicht Aufgreifen kontraproduktiv wirkt). Aber vor allem, und es
verwundert nicht, sind es die fehlenden Anschubsfinanzierungen durch Direktinvestitionen
und ODA, um eine lebensfähige Position im internationalen Handel, oder gar eine nachhaltige
moderne ICT-Infrastruktur aufbauen zu können. Wobei diese fehlenden ausländischen
Direktinvestitionen (FDI) auch auf die Investitionsbedingungen im Lande selbst mit
zurückzuführen sind.309 Der zweite Teil beschreibt z. B. die Strategien (MDG-based poverty
reduction strategies), die in den betroffenen Ländern, und besonders von diesen selbst, zur
Erreichung der MDGs verfolgt werden müssten. Jedes EL hat danach, neben einer 10-jährigen
Gesamtausrichtung bis 2015, 3-5 Jahres-Pläne zu erstellen, aus denen hervorgeht, auf welche
(Mobilisierungs-)Ressourcen im Land zugegriffen werden können, und wie hoch der darüber
hinaus gehende ODA-Bedarf liegt. Die Notwendigkeit, dass die Länder in ihren eigenen
Ländern aktiv werden müssen,
stellt er klar heraus310. Er führt mittels Bedarfs- und
Kostenanalysen einen Maßnahmekatalog auf, der beinhaltet, was die MS in ihren Ländern
selbst tun können/müssen, um die MDGs zu verwirklichen. So sollen sie die gegebenenfalls
bereits vorhandene sog. Poverty Reduction Strategy Papers auf die MDGs hin neu ausrichten,
um einen ganzheitlichen Ansatz in der Entwicklungtransformation zu gewährleisten. Als Ad
hoc Maßnahmen, `Quick-Wins´, also direkt umsetzbare konstruktive MDG-Schritte, werden
z.B. die kostenlose Schulspeisung mit Lebensmitteln aus der Region für Waisen und Mädchen
genannt.311 In diese Klasse von Sofort-Initiativen fallen z. B. kleine Brunnen, Generatoren,
Solarkocher, Medikamente und Moskitonetze. Alles Dinge mit relativ kleinem Einsatz und
Vgl. Sachs, S. 226: „…regional economic cooperation can strengthen the international voice of
developing countries.“. Etwa ASEAN, Caribbean Community (CARICOM), die Economic Community of
West African States (ECOWAS) und die Southern African Development Community (SADC).
308
Ebenda S. 29.
309
Ebd. Beispiele, S. 46 – The limits to private investment.
310
Ebd. S. 245 „ To operationalize the Monterrey Consensus, countries need to maximize domestic resource
mobilization for the Millennium Development Goals before official development assistance should be called
on to fund public investments.” ; Teil 2 – `Country-level processes to achieve the Millennium Development
Goals´, S. 81ff.
311
Vgl. Ebd. S. 85. ; Siehe auch Box 5.1, S. 67 - `Quick Wins – Solutions to implement now´. ; Vgl.
Outcome, Abs. 34 - Quick-impact initiatives.
307
68
großer Wirkung „to save and improve large numbers of lives”.312 Der dritte Teil macht
Vorschläge für unterstützendes internationales Handeln. So führt etwa Kap. 13 aus, wie das
„donor system of development partnership” zu verbessern wäre. Auch auf eine erfolgreiche
Doha-Welthandelsrunde und verbesserte Marktzugangschancen für die EL auf den
Weltmärkten wird gewartet. Im vierten Teil werden weitreichende Kosten-NutzenRechnungen aufgemacht. Die Überwindung der extremen Armut um die Hälfte bis 2015 setzt
demnach die Einhaltung einer 0,7%-ODA-Politik der Geber-Staatshaushalte ab 2015 voraus.
Dieser Wert soll über Stufen erreicht und dann erst einmal gehalten werden. So ist der erste
Sprung von 0,25% im Jahr 2003 auf 0,44% des BIP für 2006 vorgesehen. „By 2025 extreme
poverty can be substantially eliminated.”313 Um die Erreichung dieses Wertes sollen sich
besonders die Aspiranten auf einen ständigen SR-Sitz kümmern.314 Die Kosten-Analysen
beschreiben und begründen die von der internationalen Gemeinschaft aufzubringenden
zusätzlichen Mittel, damit die MDG- Fahrpläne in allen Ländern bis zum Jahr 2015
eingehalten werden können. „The conclusion reached was that ODA must increase to 135
billion USD in 2006.”315
„With the cost of meeting the [MDGs] at the country level known […]. We
estimate that global assistance will need to roughly double from $69 billion in
2003 (and $65 billion in 2002) to $135 billion in 2006, rising thereafter to $195
billion by 2015 […]. Projected [ODA] is high in absolute terms, but since rich
countries’ income will grow over the 10 years, the cost of meeting the Goals in
all countries with adequate governance corresponds to 0.44 percent of OECD
countries’ GNI in 2006 and 0.54 percent in 2015 (compared with 0.23 in 2002
and 0.25 percent in 2003)—well below the 0.7 percent target that rich
countries have committed themselves to (box 17.3). We emphasize that overall
assistance needs are likely to be higher since our estimates cover only
investments that contribute directly to achieving the [MDGs]. For example, we
exclude [ODA] to stabilize greenhouse gas concentrations, to protect global
fisheries, to countries of special geopolitical importance, and so forth. So, total
ODA needs will likely approach the 0.7 percent target.”316
Damit stiege die jährliche Pro-Kopf-MDGs-Investition in den ärmsten Ländern von
„typischen“ 70 bis 80 USD im Jahr 2006 sukzessive auf 120-160 USD 2015.317
Weitere Entschuldung und die Überprüfung von Schuldentragfähigkeitsformeln auf ihre
MDGs-Kompatibilität hin werden genannt. Ansonsten werden im Sachs-Report keine
312
Ebd. S. 65.
Ebd. S. 262.
314
Ebd. S. 9 und 264.
315
Martens, Jens: Report of the UN Millennium Project. S. 2. ; Siehe auch: OECD: Official Development
Assistance increases further – but 2006 targets still a challenge. 11. April 2005.
http://www.oecd.org/document/3/0,2340,en_2649_201185_34700611_1_1_1_1,00.html Die internationale
ODA ist im Jahre 2004 auf ihren bisherigen Höchststand von 78,6 Mrd. USD gestiegen. Das sind ww. 4,3 %
mehr gegenüber 2003. Die USA steigerte ihre ODA 2004 von 0,15 % auf 0,16 % ihres BIP auf nun 19 Mrd.
Dollar. ; Vgl. Fußnote 201f.
316
Sachs, S. 251f.
317
Ebenda S. 239. Zusätzliche Ausgaben kommen noch hinzu. Siehe Seite 241 - MDG investment needs at
the country level.
313
69
wesentlichen reformspezifischen Aussagen getroffen, über institutionelle Reformen erfahren
wir sehr wenig. Der HLPTCC wird, wie erwähnt, in dessen Agenda unterstützt und darüber
hinaus gibt es nicht viel. So will der Sachs-Bericht das System der `Resident Coordinators´ in
seiner Fähigkeit die MDGs-Strategien zu koordinieren gestärkt sehen. Konkret sollen pro in
Frage kommendes Land 8-10 zusätzliche Mitarbeiter eine „technical support unit” bilden. Und
„the United Nations Development Group at the headquarters level should support the
strengthening of the Resident Coordinator position.” 318
„The UN Development Group should guide resident UN Country Teams in
their MDG support, and the UN Development Assistance Framework
(UNDAF) should identify the specific ways in which the Country Team will
support the government to achieve the Goals. The UNDAF should be produced
as a follow-up to the poverty reduction strategy to identify ways for members
of the UN Country Team to support the national strategy.”319
Eine generelle Stärkung und eine bessere Abstimmung zwischen regionalen und subregionalen
Organisationen werden im Zusammenhang mit den BWI und regionalen Banken genannt, die
ihnen mehr Mittel an die Hand geben sollten.
Zuletzt sei erwähnt, dass der `Sachs´ allgemein die Einführung neuer innovativer
Finanzmechanismen für möglicherweise nötig erachtet, langfristig und kurzfristig, da die
Geberländer vielleicht durch eigene Haushaltsengpässe nicht leicht ihre ODA binnen Kurzem
auf 0,44% des BIP anheben könnten. Er nennt einfach nur die Diskussion über eine
Finanztransaktionssteuer,
den
Emissionshandel,
den
Gebrauch
von
speziellen
Sonderziehungsrechten des IWF, und die von ihm kurzfristig als am wirksamsten
eingeschätzte Idee einer IFF320.
d.
In Larger Freedom
Kofi Annans `In larger freedom: Towards development, security and human rights for all´ ist
der zentrale und ambitionierte Vorbereitungsbericht für den als `Reformgipfel´ apostrophierten M+5 Gipfel gewesen. Er führt in einer ersten Vorauswahl jene Reformen auf, die
dann über den Einstiegs-Ping-Draft und die anschließende 3-monatige Draftverhandlungsphase, den MS teilweise zur Verabschiedung vorgelegt worden sind. Kofi Annan hat den von
ihm verantworteten 222-Punkte Bericht im März 2005 vorgelegt. Er trägt seinen Namen nach
einem den ersten Abschnitt beschließenden Ausdruck in der Präambel der UN-Charta, und
korrespondiert damit mit dem Cardoso-Titel, der die ersten drei Charta-Präambel-Worte im
Titel führt („We the people ...“). In dem 62 Seiten Text finden sich 202 mal der Begriff
`development´, 116 mal `security´, 82 mal das Wort und der Wortteil `peace´, 20 mal `civil
318
Ebd. Empfehlung 5, S. 206.
Ebd. S. 205.
320
Ebd. S. 256. Siehe auch hier, S. 50.
319
70
society´. Das Wort `non-governmental organizations´ 2 mal. Der Begriff `constituencies´
taucht nicht einmal auf.321 Dennoch verdeutlicht sich die Gewichtung, zumindest gilt das für
die wenig Genannten, wobei nicht gesagt ist, dass der Bericht inhaltlich darüber hinweg
ginge.322 Mit ihm hat er besonders, aber nicht nur, auf Vorschläge und Erkenntnisse des
HLPTCC sowie des Sachs-Berichtes zurückgegriffen. Wohingegen Aussagen rar sind, die im
direkten Bezug oder im Kontext zum Cardoso-Protokoll gesehen werden können. Fangen wir
vorne an. Im Kern dieses Berichts steht, wie ihm HLPTCC, die „Feststellung, dass Sicherheit,
Entwicklung und Menschenrechte miteinander verflochten sind“.323 Der In Larger Freedom
(nur in diesem Kapitel hinfort ILF) teilt die Prämisse, dass alles sinnvolle Handeln ein
Handeln auf allen Gebieten mit möglichst gleicher Zugkraft sein sollte. Im Zentrum stehen 6
Hauptgebiete: die Reduzierung der ww. Armut; die Seuchenbekämpfung von AIDS/HIV
sowie Malaria; die Strategie gegen den internationalen Terrorismus; verbindliche
internationale Verregelung der militärischen Gewaltanwendung; die Einhaltung der MR und
die Förderung der Demokratie; die Reform des SR. Und grundsätzlich die Erreichung der
MDGs. Kofi Annan unterteilt den Bericht neben der Einleitung (bis Abs. 22) in vier
Hauptkapitel: 1) die Freiheit von der Not (freedom from want); 2) die Freiheit von Furcht
(freedom from fear); 3) die Freiheit, in Würde zu leben (freedom to live in dignity) und 4) die
Stärkung der UN. Diese Kapitel untergliedern sich weiter. Hier sollen nun die wesentlichsten
rechtlichen, entwicklungspolitischen und institutionellen Reformvorschläge des Berichts
aufgeführt werden. Dazu zählen z. B. die SR-Erweiterung, ein zu kreierender MRR, die PBC,
die RtP, eine Terrorismus-Konvention, die Stärkung des Sekretariats, des ECOSSOC, des
OHCHR und der GV.
Hinsichtlich der MDGs wird auf besondere Aufmerksamkeit auf drei Regionen gelegt.
„Although sub-Saharan Africa and Oceania are lagging in almost all areas,
elsewhere major advances are being made in reducing hunger, improving
access to drinking water and expanding the number of children in primary
school. Child mortality rates have also generally declined, but progress has
slowed in many regions and has even been reversed in parts of Central
Asia.”324
Der Monterrey-Konsens wird begrüßt und die Staaten werden im zahlen-relativen Anschluss
an den Sachs-Report ermutigt, ihre ODA aufzustocken.325 Hinsichtlich einer Terrorismus321
Im Outcome taucht der Begriff der NGO 4 mal auf.
Vgl. z. B. ILF, Abs. 162: „The General Assembly should act on these recommendations and establish
mechanisms enabling it to engage fully and systematically with civil society.” ; Vgl. Outcome, Abs. 22e,
23h, 172 und 175.
323
UN-Dok.: Resolutionsentwurf A/59/L.68: Reform des Sicherheitsrates. Deutsch 21. Juli 2005, S. 1. ; ILF,
Abs. 14. ; vgl.: HLPTCC, Abs. 22.
324
ILF, Box 2.
325
ILF, Abs. 49: “Developed countries that have not already done so should establish timetables to achieve
the 0.7 per cent target of gross national income for official development assistance by no later than 2015,
starting with significant increases no later than 2006 and reaching 0.5 per cent by 2009.”
322
71
Definition schließt sich der Bericht an den HLPTCC an 326 und spricht sich für eine
Terrorismus-Konvention aus, über welche schon seit nunmehr 10 Jahren (1996) verhandelt
wird. Strittig ist eben die Definition von Terrorismus, die Konsequenzen für das
Souveränitätsprinzip der Staaten etwa im Bezug auf die aufgrund solch einer Definition
möglichen
intervenierenden
UN-Truppen.
Da
eine
gemeinsame
Begriffssprache
(Anschlussfähigkeit) wesentlich ist, um miteinander verständlich über einen Gegenstand reden
zu können, ohne sich damit immer wieder an unterschiedlichen Interpretationen zu verstricken,
kommt ihr deshalb eine wesentliche Bedeutung zu. Das Problem ist, dass das, was dem einen
Terrorismus ist, anderen als ein legitimer Befreiungskampf gilt – siehe etwa den
Nahostkonflikt. Im gleichen Kap. III übernimmt der ILF in modifizierter Form den im
HLPTCC-Bericht327 gemachten Vorschlag einer dem SR und dem ECOSOC berichtenden
PBC. So soll die PBC aufgrund starker Widerstände seitens der G-77 entgegen den
Vorschlägen des HLPTCC weniger Kompetenzen in punkto Prävention erhalten. Sie soll von
einem Peacebuilding Support Office (PSO) Unterstützung erfahren, und auf einen neuen
„multi-year“328 Standing Fund for Peacebuilding zugreifen können. Die ganzen LänderInformationen, die innerhalb der UN-Institutionen gesammelt werden, können von dem PSO
„consolidated and contextualized“329 werden, und dann in die Arbeit der PBC einfließen. Eine
im April nachgereichte `explanatory note´ führt ihre Aufgaben zwar näher aus, etwa für den
Bereich der Prävention.
„It should encourage coherent decision-making on peacebuilding by Member
States and by the UN’s Secretariat, agencies and programmes. It should
support – and not attempt to replace – effective country-level planning for
recovery and peacebuilding. …” 330
Den Staaten wird angeraten, entsprechend schnell einzusetzende militärische Kapazitäten
aufzubauen.331 Fragen ihres institutionellen Ortes, ihrer zentralen Funktionen, ihrer
Instrumente und Strategien bleiben relativ unbestimmt. Sie soll ein internationales
ILF, Abs. 84; 90 und 91: „I endorse fully the High-level Panel’s call for a definition of terrorism, which
would make it clear that, in addition to actions already proscribed by existing conventions, any action
constitutes terrorism if it is intended to cause death or serious bodily harm to civilians or non-combatants
with the purpose of intimidating a population or compelling a Government or an international organization to
do or abstain from doing any act.” ; Vgl. HLPTCC, Abs. 164a-d ; Outcome, Abs. 81-91.
327
Dieser möchte die PBC als Nebenorgan des SR. Der ILF möchte sie als Unterorgan der GV. Näheres
hierzu: Almqvist, Jessica: A Peacebuilding Commission for the United Nations. Fundación Para Las
Relaciones Internationales Y El Diálogo Exterior (FRIDE). Policy Paper Nr. 4. Juni 2005, S. 10f. Jessica
Almqvist nennt auf Seite 16 diverse UN-Einheiten und NGO-Akteure, die sich bereits mit Strategien des
Peacebuildings beschäftigen. „However, it might also require an international organ taking the lead in
advancing more substantive and general ideas on how peacebuilding should be carried out, and the extent to
which national needs, interests, and aspirations should be taken into account.” - Almqvist, S. 17.
http://www.fride.org/eng/File/ViewLinkFile.aspx?FileId=695
328
Outcome, Abs. 103.
329
Kent / C. Randolph: Pursuing Security in the post-conflict Phase: Implications for Current and Future
Peace Operations. 4th GCSP Workshop on Peace Operations, 12.– 13. Juni 2005. Discussion Paper: Security
and Local Ownership: Rhetoric or Reality? 6. Juni 2005, S. 8.
330
ILF, Addendum 2. http://www.un.org/largerfreedom/add2.htm
331
ILF, Abs. 112.
326
72
Stakeholder-Forum für Konflikt-Bereinigung sein, in welchem sich, laut Annan, im Kern 1520 Personen vorfinden sollten.332 Ein „sub-set“ aus Mtgl. des SR und ECOSOC, Hauptgeber
für den PBC-Fonds und Repräsentanten der größten Friedens-Truppen stellenden Länder. Über
diese Kernbesetzung hinausgehend, sollen sich in ihr auch Vertreter der BWI und
Regionalbanken, Funktionäre aus Entwicklungsagenturen, Regionalorganisationen, NGOs und
sonstige jeweils sinnvoll Hinzuzuziehende, sowie Vertreter der ZG und Politik aus den
betroffenen Staaten, sich einfinden. Sie würden sich versammeln, um a) Informationen und
Anregungen auszutauschen und sich koordinierend abzustimmen; und b) allgemeine und
länderspezifische Beratung im Kontext der Konflikt-Prävention, Friedensgenerierung und
Friedenskonsolidierung anzubieten. Der RtP-Ansatz wird im Zusammenhang mit der
`Herrschaft des Rechts´ genannt.333 Gerade diese stellt das Selbstbestimmungsrecht der Staaten
unter bestimmten Vorraussetzung in Frage, und gehörte nicht zu den Reformfavoriten, gerade
derjenigen Staaten, die die MR in fragwürdigen Weise handhaben. Diese stehen allerdings
wohl in der Minderheit, denn die RtP wurde mit Abstrichen in den `Outcome´ übernommen.
Allerdings bleibt für Annan wie den HLPTCC die Möglichkeit einer `humanitären
Intervention´ an das Placet des SR gebunden.334 Damit kommt es nicht zu einer nachträglichen
Legitimierung etwa des Kosovokrieges des NATO. An Art. 51 und 53 der Charta soll nicht
gedeutelt werden. Außer, dass etwa aus Art. 53 die Feindstaatensätze gestrichen werden sollen.
Die Staaten mögen auch die bereits beschlossenen Verträge ratifizieren und umsetzen. Annan
spricht sich in Kap. V (Strengthening the United Nations) für die Einsetzung eines MRR
aus335, welcher die teils dysfunktionale Menschenrechtskommission ersetzen sollte. Dass die
positiven Elemente der MRK im Kontext der NGO-Zusammenarbeit übernommen werden
sollen, ist nur implizit abzuleiten, sollte aber als logische Vorrausetzung für die Ersetzung der
MRK durch einen MRR betrachtet werden dürfen. Dem HLPTCC folgend, wird im ILF auch
die Erweiterung des Sicherheitsrates nach den dort beschriebenen 2 Modellen empfohlen, die
an dem Sonderstatus der P5 nicht rüttelt.336 Ferner befürwortet er eine Selbstverpflichtung des
SR auf die im HLPTCC genannten Kriterien für die Anwendung von Gewalt. 337 Auch der
Wunsch einer vertieften Zusammenarbeit mit den diversen zivilgesellschaftlichen Akteuren et
al., die sich in ihren Zielen und Herkommen weit rangierend unterscheiden und an politischer
Relevanz hinzugewinnen, wird hier formuliert.338 Schließlich wird vorgeschlagen die
332
ILF, Addendum 2.
Ebd. Abs. 132: “The time has come for Governments to be held to account, both to their citizens and to
each other, for respect of the dignity of the individual, to which they too often pay only lip service. We must
move from an era of legislation to an era of implementation.”, und Abs. 135: “I believe that we must embrace
the responsibility to protect, and, when necessary, we must act on it.“
334
Fassbender, Bardo: UN-Reform und kollektive Sicherheit, S. 18f.
335
ILF, Abs. 181-183.
336
ILF, Box 5.
337
Ebenda Abs. 126.
338
Vgl. z. B. Abs. 38; 149; 153; 155; 162; 181.
333
73
Feindstaaten-Sätze aus dem erwähnten Art. 53 und aus Art. 107 der UN-Charta zu streichen.
Art. 77 wird nicht genannt. Ganz wegfallen soll das Kap. 13 über den Treuhandrat. Ebenso
Art. 47 über den Generalstabsausschuss, sowie die zu diesem korrespondierenden Passagen in
den Art. 26, 45 und 46.
e.
Summit Outcome
Wenige Stunden vor Beginn der Gipfeltagung konnten sich die Mitgliedsstaaten, vertreten
durch eine ausgewählte Gruppe von rund drei Dutzend Unterhändlern, auf einen gemeinsamen
Resolutionsentwurf (sp. A/RES/60/L.1) einigen. Dieser 38 Seiten (Distr.: General 24. Okt.
2005) umfassende Text in 5 Kapitel mit 48 Titeln und 178 Absätzen, wurde von der GV
`without vote´ angenommen. Er repräsentiert das derzeitig politisch umsetzbare Resultat
jahrelangen Zusammentragens von Informationen, deren Aufbereitung in hochrangigen
Expertengruppen, und internationalen Verhandelns, und ist somit ein Kompromiss-Papier. Im
Ergebnis werden in diesem Dokument einige Essentials und Anregungen aus den oben
behandelten Berichten übernommen. Ein Redaktionsteam, bestehend aus 9 Vertretern aus
NGOs und ZG, und einem aus dem PS, sowie dem Stab des Präsidenten der GV, Jean Ping,
hatte zunächst aus diesen Berichten einen ersten `Draft´ zusammengestellt.339 In seiner
Struktur ist er dem In Larger Freedom Bericht deutlich verwandt, „which means that the key
topics it addresses are: development, security and peace, human rights and UN reform.” 340.
Über den letztendlichen Inhalt wurde in den Monaten vor dem Gipfel weiter verhandelt. Am
23-24 Juni fanden etwa in diesem Kontext vier Informal Interactive Hearings341der GV mit
NGO-Vertretern, der ZG und des PS im UN-Headquarter statt, zu denen, nach einem
bestimmten Modus ausgewählt, rund 230 Vertreter aus den genannten Gruppen zugelassen
waren. Hier bestand die Chance für die aktiven Hearingsteilnehmer auch auf Inhalt und
Formulierung des zu konzipierenden Textes mit einzuwirken.
Die Schwierigkeiten des weiteren Verhandlungsganges verdeutlichen, dass etwa der neue UNBotschafter der USA, John Bolton, drei Wochen vor Gipfelbeginn noch schriftlich „more than
750 amendments“342, Änderungsvorschläge für den Draft an seine Botschafterkollegen
339
Hierzu: http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UN-Reform/dokumente.html
Jones, Rochelle: Women at the UN General Assembly Interactive Hearings: A participant’s perspective.
In: Association for Women`s Rights in Development (awid). 5. Aug. 2005.
http://www.awid.org/go.php?stid=1512
341
Hierzu: http://www.un-ngls.org/GA-hearings.htm ; http://www.un-ngls.org/GA-hearing-advanceunedited-summary-21july.doc
342
Vgl. Lynch; Colum: U.S. Wants Changes In U.N. Agreement. In: Washington Post, 25. Aug. 2005.
http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2005/08/24/AR2005082402321_pf.html ; Siehe
auch: Hoge, Warren: Bolton Pushes U.N. on Change as U.S. Objects to Draft Plan. The New York Times
vom 25. Aug. 2005. http://www.theocracywatch.org/bush_bolton_times_aug26_05.htm “The new
American approach recommends scrapping more than 400 passages”.
340
74
verteilen lies. Dieses 29-seitige Boltenpapier343 reagiert auf den soweit gediehenen PingEntwurf, den dieser nach den Hearings und „nach monatelangen intensiven Konsultationen
unter den Mitgliedsstaaten Anfang August vorgelegt hatte“.344 Die US-Vorschläge beziehen sich
besonders auf die Rechenschaftspflichtigkeit, Integrität, und eine verbesserte Effektivität der UN,
sowie auf die Relevanz ihrer Programme und Missionen. „Explicit requirements for aid targets
were amended, and text was inserted to emphasize the importance of policies improving
governance, the rule of law, and economic liberalization”.345 Die USA wollten ein ganzes Bündel
an Maßnahmen umgesetzt sehen, die auch z.B. Inhalt des (bi-partisan) Gingrich-Mitchell346 Berichtes
an den US-Kongress vom 15. Juni 2005 waren. So soll die interne UN-Aufsicht unabhängiger von den
Aktivitäten sein, die sie überwacht. Die Einrichtung eines Ausschusses mit eigener Budgethoheit wird
vorgeschlagen. Ferner soll das Recht des GS, Immunitäten aufzuheben, bestätigt werden, um auf diese
Weise Fälle, in denen UN-Mitarbeitern etwas ernstes vorgeworfen wird, einer vollen Untersuchung zu
zuführen. Auch soll der GS das Recht haben, seine Topleute bei Bedarf auszuwechseln. Absatz 161
des Outcome Draft347 fordert den GS auf, einen „systemweiten Ethikkodex [...] zu erarbeiten“
und einen Bericht über die mögliche Errichtung eines „unabhängigen Ethikbüros“ vorzulegen.
Ein weiterer Punkt im Kongressbericht ist die regelmäßige Überprüfung von laufenden UNAktivitäten auf ihre noch vorhandene Relevanz. Ebenso auf der Agenda: Kosteneinsparungen
der UN-Verwaltung, sowie bei den zusätzlich anfallenden „support costs, including meeting
expenses, so that resources can be applied to high priority areas.”348
Der Gipfel hat dann mit dem `Outcome´ die Schaffung der PBC beschlossen, wobei
„Differenzen hinsichtlich ihrer Struktur und Mitgliedschaft“349 nicht in Gänze behoben
wurden, doch die Weiterverhandlung darüber nicht deren pünktliche Einsetzung - spätestens
zum 31. Dezember 2005 - tangieren soll. Zusätzlich zur PBC soll ein im Sekretariat
angesiedeltes Unterstützungsbüro für diese, sowie ein aus freiwilligen Beiträgen der MS
“Im einzelnen will Washington z. B. folgendes gestrichen sehen: die Verpflichtung auf die Erhöhung der
staatlichen Entwicklungshilfe auf 0,7 Prozent der Wirtschaftsleistung und auf die Bestimmungen des von
Washington nicht unterzeichneten Kyoto-Protokolls; alle Hinweise auf die Zusammenarbeit mit dem IStGH
sowie die Bekräftigung eines umfassenden Verbots von Atomwaffentests.“ Rüb, Matthias: Bolton mischt den
„Bürokratie-Tanker” auf. FAZ.net. Washington, 13. Sept. 2005.
344
USA machen kleinstmögliche Kompromisse. Die Tageszeitung (taz), 8. Sept. 2005.
http://www.taz.de/pt/2005/09/08/a0107.nf/text
345
Schaefer; Brett D.: The U.N.'s World Summit is Wrong on Development Assistance. Backgrounder Nr.
1881. The Heritage Foundation (Hrsg.). 26. Sept. 2005, S. 2.
.http://www.heritage.org/Research/TradeandForeignAid/loader.cfm?url=/commonspot/security/getfile.cfm&
PageID=83230
346
Gingrich-Mitchell Report of the Task Force on the United Nations: American Interests and UNReform:United
States
Institute
of
Peace.
Washington,
D.C.,
15.
Juni
2005.
http://www.usip.org/un/report/usip_un_report.pdf
347
Durch den inneren Aufbau der Arbeit bedingt, und zur Vermeidung von Redundanzen, werden bestimmte
im Outcome Dokument auffindbare Reformen an anderer Stelle genannt.
348
Statement by Ambassador Anne W. Patterson, Acting U.S. Representative to the United Nations
In the General Assembly: Management. New York, 22. Juni 2005. Press Release. U.S. Mission to the United
Nations in Geneva. http://www.us-mission.ch/Press2005/0622USProposalUNReform.htm
349
Ahern, Dermot.
343
75
gespeister
Peacebuilding
Fund
eingerichtet
werden.350
Die
Ersetzung
der
Menschenrechtskommission351 durch einen neuen `ständigen´ MRR wird nicht explizit
genannt, aber: dieser neue Human Rights Council soll, nach weiteren Verhandlungen über
Struktur und Aufgabenbereich, noch unter der 60. Vollversammlung eingesetzt werden. 352 Das
Büro des UNHCR will man stärken, und es wird eine Verdopplung seines regulären Etats
erfahren. Ein Signal setzt auch der Entschluss vieler reicher Staaten, über Etappen, schließlich
jährlich 0.7 % ihres BIP als ODA zur Verfügung zu stellen, um so die MDGs erreichen zu
helfen. Auch ein Demokratie-Fonds353 ist beschlossen und für ein unabhängiges Ethics Office
in der GV soll der GS Vorschläge vorbereiten354. Die Zusammenarbeit mit regionalen und
„subregionalen Organisationen (Abs. 170a) und mit nationalen, regionalen Parlamenten, bes.
über die IPU (Abs. 170b) will man ebenfalls stärken.
Die Erweiterung des SR wird in Absatz 153 angedacht und soll „zum Jahresende“ neu
aufgegriffen
werden.
Seine
Transparenz
soll
für
Nichtmitglieder
verstärkt,
seine
Rechenschaftspflicht erhöht werden. Die GV soll in ihren Beziehungen zu anderen UNOrganen gestärkt, und ihr Präsident mehr Rechte erhalten (Abs. 149-151). Eine Verurteilung
des Terrorismus „in all its forms and manifestations, committed by whomever, wherever and
for whatever purposes“355 ist zwar vorhanden, ersetzt aber noch keine Definition, wie die UN
sie seit Jahren anstrebt. Die Streichung des Kap. XII (Treuhandrat) aus der Charta und der
Hinweise auf diesen werden erwogen (Abs.176), die Streichung der Hinweise auf
`Feindstaaten´ in den Charta-Artikeln 53, 77 und 107 wurde beschlossen (Abs. 177).
Der Präsident der 60. Generalversammlung, Jan Eliasson, kritisierte das Ergebnisdokument als
unzulänglich, angesichts der enormen Aufgaben hinsichtlich der Erreichung der MDGs, auch
wenn „it keeps the direction“.356 Ebenso der GS, der diesen aktuellen Reformanlauf als „the
most farreaching reforms in the history of the United Nations“357 bezeichnet hatte, und der
scheidende Präsident der GV, Ping, „I believe it`s a good document“358, weisen dennoch
darauf hin, dass der Reformprozess in realistischer Betrachtung durchaus Fortschritte gebracht
hat – und weiter gehen wird.
350
Outcome, Abs. 97-105.
Vgl. HLPTCC, Abs. 291.
352
Outcome, Abs. 157-160. Auch unklar bleibt, ob er ein Nebenorgan , oder ein Hauptorgan sein wird.
353
Ebenda Abs. 136. Die Zusammenarbeit mit regionalen und „subregionalen Organisationen (Abs. 170a)
und mit nationalen, regionalen Parlamenten, bes. über die IPU (Abs. 170b) soll gestärkt werden.
354
Ebd. Abs. 161d. „....to ensure ethical conduct, more extensive financial disclosure for United Nations
officials and enhanced protection for those who reveal wrongdoing within the Organization.”
355
Ebd. Abs. 81. Abs. 84 verweist auf Folgekonferenz „to formulate an international response to terrorism“.
356
Press Conference: Mr. Jan Eliasson, President (elect) of the 60th General Assembly Session.
[Webcast: Archived Video - 28 Min.] 13. Sept. 2005, 8.42–10.55 min.
http://webcast.un.org/ramgen/pressconference/pc050913pm1.rm
357
In Larger Freedom, Abs. 2.
358
Press Conference: Mr. Jean Ping, President of the 59th General Assembly Session.
[Webcast: Archived Video - 30 Min.] 13. Sept. 2005, 0.40-0,47min.
http://webcast.un.org/ramgen/pressconference/pc050913pm3.rm
351
76
f.
Gemeinsamkeiten / Divergenzen / Auffälligkeiten
Die Einschätzung der Relevanz der 5 Berichte für den M+5 Gipfel, bzw. den aktuelleren
Reformprozess in seinen Weiterungen an sich ergibt sich a) durch ihrer unmittelbaren Folgen;
und b) aus ihren möglichen mittelfristigen Wirkungen. Langfristige Szenarios können zwar
und sollten sinnvollerweise als Zielorientierungen aufgestellt werden, müssen aber doch in
ihrem Heranreifen abgewartet werden, um sie dann auf Zeithöhe konkret bearbeiten zu
können. Wer nicht auch bereit ist, die `Angel mal weit zu werfen´ und einzig kurzsichtig
pragmatisch bleibt, ermangelt der Vision, die dadurch zu kennzeichnen ist, dass mancher
Schritt ein weiterer bis weiter Sprung sein muss, will es zu einem Vorankommen auf
erweitertem Terrain kommen. Und wer sich von einer zu hoch gelegten Meßlatte beeindrucken
lässt und den Blick für leichtere Wege verliert, wird auch nicht voran kommen.359 In dieses
Bild gesetzt wäre ein jetzt umgesetzter Cardoso-Inhalt ein Sprung in eine neue Phase der UNSystem-Geschichte gewesen. Überhaupt bedarf es verschiedener `Sprünge´. Und einige von
diesen haben die Berichte vorbereitet, und wurden mit der Annahme des Outcome durch die
MS vollzogen, wobei in vielem noch unklar bleibt, wie die `Landung´ jeweils aussehen wird.
Das ergibt sich durch die vielen ungeklärten Fragen, die der Outcome gelassen hat, da er zwar
z.B. die MRR und die PBC beschließt, aber über deren genaue Orts-, Rechts- und
Strukturfragen auf Nachverhandlungen verweist. Auffällig ist der Elan des gegenwärtigen
Reformprozesses, die UN und die anderen auf Reform drängende Akteure werden nicht locker
lassen, und man kann gespannt bleiben, wie sich die MS dazu stellen werden. Stehen sie ja
doch gegenseitig voreinander immer auch ein wenig unter einem Erfolgsdruck, immer wieder
auch zu gemeinsamen Ergebnissen kommen zu wollen. Dieses, um nicht so sehr in
Selbstwidersprüche eingewickelt zu sein, dass es, zunächst in offenen Gesellschaften, für die
zivilgesellschaftlichen Akteure ein Leichtes werden würde, sie als kontraproduktive EgoistenKlüngel zu brandmarken. Insofern kann man nur hoffen, dass sich der gegenwärtige
Kommunikations- und Strukturaufbau der Epoche weiter fortsetzt, um von Seiten der `frei´informierten Bevölkerungen die MS auf eine Politik für alle Menschen zu verpflichten, in
Abkehr von aufhaltendem Prestigedenken, Falschspielerei und Doppelzüngigkeit in der
internationalen Politik. Nun, für den Summit spielte der Cardoso-Bericht mit seinen Belangen
die geringste Rolle. Dennoch bleibt er für die Reformdebatte an sich eine wesentliche
359
Einen Dank an Prof. Gert Krell für diesen ermutigenden Hinweis. Der Satz impliziert ja auch die
Ableitung: `Und wer sich von einer zu hoch gelegten Meßlatte beeindrucken lässt und den Blick nur auf
(nicht vorhandene) leichtere Wege richtet, wird auch nicht voran kommen.´
77
Markierung und eine umfangreiche Informationsquelle für die Weiterentwicklung der UNBeziehungen mit der ZG et al. Es geht nicht um die Namen, die Berichte tragen, oder die
Zeitpunkte der konkreten Erledigung, um von Erfolg und Bedeutung reden zu können.
Insofern waren und sind Annans Zeitvorgaben im `In Larger Freedom´ zwar gut gemeint, aber
von wenig Bedeutung für die MS gewesen. Die Cardoso-Inhalte werden sich weiter tragen und
wahrscheinlich unter einem neuen Berichtsnamen wieder vorgelegt werden, bis ihr
Plausibilitätsdruck so groß geworden ist, dass man sie nicht erneut an den verblümten Rand zu
verweisen vermag. Dass das länger dauern kann, bleibt unbestritten, man denke nur an die Idee
einer „rapid reaction force“360, über die schon seit den Zeiten des ersten Generalsekretärs
Trygve Lie nachgedacht wird. Insofern kann man zwar über akute Relevanzen von Texten
(z.B. HLPTCC, Sachs, In Larger Freedom et al.) auf Entscheidungen reden, aber sollte nicht
die in Unterströmung befindlichen Inhalte anderer Texte (z.B. Cardoso) verfrüht als
nachrangig vernachlässigen. Gerade der Cardoso-Bericht, von saturierten Experten aus deren
lebenswirklichen Horizont heraus verfasst, ist durch seinen betont über eine staatenzentrierte
Perspektive hinausreichenden multi-constituencies-Ansatz zukunftsweisend.
Die vom Outcome im Zusammenhang mit der RtP befürwortete Zusammenarbeit „in
cooperation with relevant regional organizations as appropriate“361 kann auch in die anderen
Bereiche übertragen werden. Es geht in allen Berichten immer wieder prinzipiell um
Zusammenarbeit. Und die Erwähnung der Regionalorganisationen, auch an dieser Stelle, ist
ein Hinweis auf den Geist der Subsidiarität der Vereinten Nationen, die nur ein gemeinsames
Kern-Weltrecht, aber nicht Weltstaat meint. Staaten teilen sich ein Recht und sind diesem
gegenüber entweder `moralisch´ (Großmächte) verpflichtet, oder faktisch (kleinere Mächte),
wenn der SR entsprechend Sanktionsmechanismen, bis hin zum militärischen Eingreifen
befiehlt. Gegen eine Großmacht lässt sich nach jetziger (Veto-)Sachlage nichts beschließen,
und in einer UN ohne Einzelvetos ebenso wenig oder viel, wenn man die nicht zu
unterschätzende symbolische Wirkung mal außeracht lässt. Aber über eine gesonderte
delegierte Entscheidungskompetenz für regionale Organisationen wäre der SR entlastet, es
müssten sich also in Sicherheitsfragen nicht immer alle P? zu einer legitimen Maßnahme
selbstverpflichten, um im Namen der UN tätig werden zu können. Grundsätzlich geht es der
UN erst mal um die Etablierung eines „interlocking system of peacekeeping capacities that
will enable the United Nations to work with relevant regional organizations in predictable and
reliable partnerships”362. Anderes, wie eine eigene UN-Stand-by-Force, denkbare regionale
SR, die Involvierung von ZG in das SKS sind mögliche Folgerungen daraus. Die Berichte
verweisen auf die nötige Erhöhungen der Mittel, der Sachs-Bericht äußert sich dezidiert dazu,
360
Hierzu: http://www.globalpolicy.org/security/peacekpg/reform/standby.htm
Outcome, Abs. 139.
362
In Larger Freedom, Abs. 112.
361
78
und sie sprechen über neue Institutionen, z.B. die PBC363. Die Aufgaben der PCB sind im
Outcome enger gefasst als im HLPTCC und im In Larger Freedom. Einig sind sich die
Berichte, dass „the United Nations system as a whole is still not delivering services in the
coherent, effective way that the world’s citizens need and deserve.”364 Wobei die Kritik von
Annan am klarsten formuliert ist. Die Arbeit und weitergehende Integration der ZG wird im
Outcome nicht sonderlich365 thematisiert. Die BWI et al. werden in allen Berichten als
wesentliche Akteure beschrieben.
„System-wide coordination is also relevant in the context of the World Bank,
the International Monetary Fund and the World Trade Organization.”366
Im Cardoso-Bericht und Sachs-Report betont, in den anderen drei eher kontinuierlich
beiläufig vermerkt, soll künftig die Einbindung der ZG und PS bei Planung und Durchführung
der Entwicklungsstrategien beteiligt werden.
„Die Berichte des High-level Panels und des Millenniumprojekts [...] verstehen
sich als komplementär und gehen in ihren konkreten Handlungsempfehlungen
arbeitsteilig vor: Während der Bericht des High-level Panels in Hinblick auf
den wirtschaftlichen und sozialen Bereich vor allem konkrete Vorschläge für
institutionelle Reformen formuliert, konzentriert sich der Bericht des
Millenniumprojekts in seinen Empfehlungen an das internationale System in
erster Linie auf die finanziellen Aspekte der Armutsbekämpfung. Damit
decken diese Berichte zwei der zentralen Themenbereiche des Millennium+5Gipfels ab. Ergänzt werden sie durch die aktuellen Berichte und Studien, die
sich explizit mit der Frage der innovativen Instrumente der
Entwicklungsfinanzierung befassen.“367
In den Berichten wird kein Economic Security Council368 genannt, und daher ist in nächster
Zeit auch nicht mit einem solchen zurechnen. Der ECOSOC wird im Outcome in seiner
Funktion als Hauptorgan in seinem Tätigungsfeld bestätigt und soll als ein development
cooperation forum369 wirken. Allerdings sollen seine Kompetenzen in Menschenrechtsfragen
womöglich auf den MRR übergehen. Die Aufgabe seiner jährlichen Tagungen, auf nun
ministerieller Ebene, ist die Überwachung der angewandten MDG-Entwicklungsstrategien et
al. In einem Zweijahresturnus (`biennial high-level Development Cooperation Forum´) soll er,
aufgrund ihm zugeführter Analysen, die systemweite Kohärenz auf seinem Gebiet überprüfen.
Alles in allem ist auch der ECOSOC in Bewegung geraten, er wird seine Kooperation mit dem
Ebenda Abs. 114 – 119; HLPTCC, Abs. 82-85; Outcome, Abs. 97-105.
In Larger Freedom, Abs. 196; Vgl. HLPTCC, Abs. 280f und 293.; Cardoso, Abs. 159.
365
Am stärksten noch im Outcome, Abs. 172 und 175. Die anderen drei Nennungen geben nicht mehr her.
366
Cardoso, Abs. 135 ; Vgl. HLPTCC, Abs. 73; In Larger Freedom, Abs. 35.
367
Martens, Jens: UN-Reform und Millenniumsziele 2005, a. a. O., S. 17f.
368
Siehe Kap. 2e.
369
Vgl. Outcome, Abs. 155b ; HLPTCC, Abs. 178 ; In Larger Freedom, Abs. 176: “Second, there is a need to
review trends in international development cooperation, promote greater coherence among the development
activities of different actors and strengthen the links between the normative and operational work of the
United Nations system. To address this gap, the Economic and Social Council should serve as a high-level
development cooperation forum.“
363
364
79
HCHR vertiefen, und seine „major role in the overall coordination of funds, programmes and
agencies” spielen, indem er „duplication of mandates and activities”370 mindern helfen und
Kohärenz fördern wird. Dadurch und indem auch Vertreter des ECOSOC in den
Organisations-Ausschuss der neuen Peacebuilding Kommission entsandt werden sollen371,
erfährt der ECOSOC eine potentielle Aufwertung. Wieweit diese tragen wird, wird sich
erweisen. Die Berichte bleiben bei der Aussage des Charta Art. 51, dass bis auf den Fall der
unmittelbaren Selbstverteidigung das Gewaltmonopol beim SR liegt, nicht etwa bei
Regionalen Organisationen, ohne dass der SR diese Aufgabe übertragen hätte. 372
Die Stärkung des Emergency Relief Coordinators, die Schaffung von emergency standby
capacities, auf die die UN in `Disaster-Situationen´ schnell zugreifen kann, sowie die
Neuordnung eines Central Emergency Revolving Fund (CERF), um schneller auf Mittel
Zugriff zu haben, kommen im In Larger Freedom und Outcome vor. Allein im HLPTCC findet
sich der Vorschlag eines Directorate of Security. Es wäre die von Annan ursprünglich
angestrebte
Zusammenfassung
von
der
gegenwärtig
für
die
UN-Stab-Sicherheit
verantwortlichen UN Security and Safety Services, der für Sicherheitsfragen verantwortlichen
Teile des Department of Peacekeeping Operations und des Office of the Security Coordinator,
unter einem Unter-GS gewesen. Dieses Direktorat sollte für die Einschätzung und
Risikowägung von Bedrohungen für die UN zuständig sein, dem GS direkt berichten, und eine
UN-weite Sicherheitsstrategie entwickeln. Da der HLPTCC darunter auch den Zugriff dieses
Direktoriums auf relevantes Geheimdienstmaterial der MS vorsah, verzichtete Annan wohl
darauf, den Vorschlag in seinen ihm machbar erscheinenden Reformentwurf aufzunehmen.
Die Draftverhandlungen ließen auch die im HLPTCC und In Larger Freedom genannten
Aussagen über Non-Proliferationen im Outcome ohne Echo. „It apparently says nothing on
non-proliferation or disarmament.”373
In Vielem fällt der Outcome hinter seine
Voraussetzungsberichte zurück. Dieser Vorgang ist aber typisch für Verhandlungsergebnisse,
sie verwässern häufig mit der Anzahl der Mitentscheider. Das Auffälligste ist die nicht gelöste
SR-Erweiterungsfrage. Auch die 2 darüber meinenden Berichte haben sich nicht für ein
einziges Modell ausgesprochen. Auffällig ist auch der Beschluss eine MRR zu bilden, ohne sie
auch nur in Teilen im Outcome derart näher zu bestimmen, wie es Annan vorher getan hat.
Aber eben mit dem Wissen, dass er es getan hat. So, dass man davon ausgehen kann, dass sie,
wie z: B. im In Larger Freedom beschrieben, an Menschenrechtseinhaltung gekoppelte
Zutrittskriterien festlegen wird. Zu den wohl möglich weittragendsten Bericht-Konsequenzen
370
Outcome, Abs. 155e.
Ebenda. Abs. 101b.
372
Vgl. In Larger Freedom, Abs. 124: „Imminent threats are fully covered by Article 51.” ; HLPTCC, Abs.
53 u. 192 ; Outcome, Abs. 77.
373
Nossel, Suzanne: Too Little Too Late on UN Reform. In: Democracy Arsenal, a blog devoted to opinion,
commentary and sparring on U.S. foreign policies and global affairs. 13. Sept. 2005.
http://www.democracyarsenal.org/2005/09/too_little_too_.html
371
80
für den Umgang von Staaten mit (machtschwächeren `antastbaren´) Staaten führt das Votum
für die RtP.
„For the first time at this Summit we agree that states do not have the right to
do what they will within their own borders, but that we, in the name of
humanity, have a common duty to protect people where their own government
will not.”374
Darüber hinaus ist, wie vermerkt, der oftmals redundante Stil der Berichte offensichtlich. Ein
Stil, der sich von Berichtsgeneration zu Berichtsgeneration bisher fortgesetzt hat und insofern
eigentlich schon wieder nicht auffällig ist.
4.
Behebung der Defizite?
Wie die Arbeit hier vermittelt, werden auf allen Feldern Defizite benannt und mit Vorschlägen
beantwortet. Dabei ist es erst einmal unerheblich, ob die Vorschläge von außen an die UN
herangetragen, oder von dieser selbst propagiert werden. Doch dann ist gleich der Unterschied
dieser zwei politischen Potentiale, die unterschiedlichen Zugangs- und Abstandweiten zu den
Regierungen, auffällig. Die UN und ihre Hauptakteure haben es vermeintlich leichter, den
Regierungen als für richtig erachtete Vorschläge auf die politische Agenda zu setzen Man
könnte es `Half-top up´ nennnen; etwa die UN-Publikationen. Entsprechend ebenso
vermeintlich langsamer sind die bottom-up Sickerprozesse, bis über diese von außen an die
Entscheidungsebene gebrachte Ideen eventuell politisch-sachentscheidend zu wirken beginnen.
Der Cardoso-Bericht forciert(e) den Gedanken diesem Bottom up Raum zu geben. Da er in den
Outcome mehr mit schönen Worten als mit konkreten Resultaten eingegangen ist, kann
allgemein nicht von der Behebung von den Defiziten der zivilgesellschaftlichen Partizipation
gesprochen werden. Ebenso wenig von Stagnation. Hatte die ZG auf diesem Gipfel diesmal
auch nicht gesondert ein Wort, und fiel der Outcome für sie auf erste Sicht auch nicht sehr
ergiebig aus, so gab es doch während der Draft-Verhandlungsphase das erste informelle
Hearing der GV mit ZG/PS/NGOs, kam es doch im September 2005 nach dem Gipfel zu
einem open meeting zwischen NGO und SR, und wird doch in allen Berichten der MultiStakeholder Ansatz prinzipiell weniger als Option denn als Notwendigkeit beschrieben.375
Genau so wird auch die Arria-Formel zunehmend genutzt, fakultativ Kommunikationswege
zwischen SR und jeweils gesonderten Constituencies zu schalten. Bedeuten doch der MRR,
die PBC, der zu stärkende HCHR, der PBC-Fonds, der Democracy Fund, der Solidarity Fund
des WSIS, alle auch zusätzliches Miteinander von UN, MS und den diversen Stakeholders. Ein
Umstand, der die Tendenz in dieser Richtung tendenziell selbstverstärkend weiter prägen wird.
374
Der britische Premier Tony Blair über die RtP. Zitat In: Reform the UN.org. UN World Summit Quotes
on the Responsibility to Protect. http://www.reformtheun.org/index.php/issues/1736?theme=alt4
375
Vgl. Outcome, Abs. 172-175.
81
Hinter sich Bewährendes zurückzufallen fällt wohl meist nur `unterkomplexen´ Unilateralisten
ein, was zu Stockungen im Prozess führt, diesen aber ohne destruktive Sondergründe 376 nicht
gänzlich aufhalten kann, tritt man doch selber auf diesem „beauty contest“377 auf - und es
können, wie ich schon sagte: nicht alle Konferenzen scheitern.
Top downs sind hier dann Umsetzungen von Ideen. Top circles wären dann unter den MS
kursierende Politikvorschläge z. B. einer Minderheit. Bottom circles sind entsprechend
vermeintlich nicht nach oben sickernde, in einem Milieu verhaftende, Kleingruppenkommunikationen ohne `zeit-plausible´ (Jede Zeit hat auch ihre eigenen `Plausibilitäten´)
Anschlussfähigkeit in die politische Arena hinein. Bei allen Formen gilt, dass sie bei
analytischer Anwendung in Intervallen neu betrachtet werden müssen, um Entwicklungsschritte kenntlich werden zu lassen. Was heute im Bottom circle kursiert, etwa das dünn
organisierte deutsche Neo-Nazitum, könnte in einer von heute betrachtet unwahrscheinlicheren
Zukunft plötzlich zum Top down flow geworden sein. Das bedeutet für diesen Negativfalle die
Umkehr der Werte. Auf Werte ist also theoretisch kein Verlass! Werte sind anerkanntermaßen
nichts
weiter
(was
sie
funktionell
nicht
unwichtig
macht)
als
von
der
Kommunikationsgemeinschaft insgesamt bewusst zeitgebunden gesetzte `Stopphilfen´ und
Berechtigungszeichen, mit denen die kommunikativ erreichte Plausibilität plausibel gemacht
werden soll und kann.378
376
Wirksame Sondergründe wären: katastrophaler Terrorismus, (unbeabsichtigte) ABC-Katastrophen und
Naturkatastrophen apokalyptischen Ausmaßes. Alles mit der Folge, dass das gegenwärtige
Kommunikationsnetz und Institutionengefüge nicht aufrechterhalten werden kann – die Komplexität auf
einen Wert zurückfällt, der es nicht möglich werden lässt, diese selbst über eine Kleinhemisphäre hinaus
aufrecht zu erhalten, die Welt in großen Gebieten zu einer `failed world´ geworden wäre – willkommen im
Science Fiction. Davon ist aber nicht auszugehen, will man nicht unnötig düstere Gedanken wälzen, und
nicht aufhören sich gegenseitig (Staaten den Staaten) etwas zu unterstellen. Ansonsten, ja, geht es (langsam)
weiter mit dem evolvierenden Global Governance – was wäre auch sonst plausibel?!
377
World Chronicle 991: Eveline Herfkens - Executive Director UN Millennium Campaign. [Webcast:
Archived Video - 28min] 28. Okt. 2005, 4,34-4,39 min. http://webcast.un.org/ramgen/worldchronicle/wc991.rm
378
Siehe z. B. Sklaverei, Inquisition, Hexenverbrennung, Antisemitismus – alle Werte getragen. Vgl.
Luhmann, Niklas: Die Gesellschaft der Gesellschaft, a. a. O., S. 341f. ; Siehe auch Habermas, Jürgen:
Erläuterung zur Diskursethik. Frankfurt/M 19922, S. 107f. An Habermas angelehnt, scheinen `moralische
Diskurse´ schon deshalb interessant, da sie, als definitorisches Instrument genommen, zu deliberativen
Ausgangslagen führen können „unter denen jeder Beteiligte die Perspektive aller übrigen einnehmen kann“.
Die Frage ist, wie bekommt man eine Situation geschaffen, in der auch alle nicht nur können, sondern auch
bereit sind, sich vorzustellen, wie andere zum Beispiel leben müssen. Da sollte sich eigentlich geschämt
werden können, wollte man es moralisch bewerten/verstehen wollen. Kommunikationstheoretisch heisst es
vielleicht nur: Alle Organisationen und alle Menschen reagieren erst, wenn bestimmte Informationsdichten
erreicht sind (den Aktionspotentialen der Biologie analog). Moral als also gekoppelte Resonanz ! Die
koppelnde Schwingungs-Frequenz ist wandelbar, auf Moral ist wieder kein Verlass – aber auch ohne Moral
kein Voran in umweltschwierigen Lagen, sondern ständige Aufgabe vor der Herausforderung. Irgendwann
haben Steinzeitmenschen gesagt: Wir brauchen euch beide, ihr dürft euch so nicht weiter bekämpfen. Das
war der UN-Job damals, denn die Welt war ihnen ihre Horde. Heute, da es einzelne Menschen nicht alleine
schaffen können, braucht es institutionell getragene kollektive moralische Instanzen. Das ist für Weltfragen
die UN. Wenn die ZG sich mit der UN gemeinsam vorne sehen will, muss sie die Zahl der kommunikativen
Frequenzen erweitern, indem sie ihre demokratischen Optionen verbreitert, z. B. beginnt, das Wahlrecht auf
den ICT-Stand der Zeit zu fordern. Zuviel demokratisches Potential kann sich in heutigen Demokratien nicht
ganz/nebenbei einbringen, um etwa den Massenmedien Sendezeit, dem Parlament Entscheidungen
abzufordern. Über Systeme [die Regelung des Miteinander] sollte allgemein geredet werden. Mit einer
möglichst einfachen Terminologie, um aus dem akademischen Bottom circle [Siehe Kap. 4a] heraus zu
82
Plausibilität379 kann eben nur bedingt und temporär aus Werten abgeleitet werden. Daher
bedarf es der adäquaten (Rechts)Institutionen, die für richtig erachteten Werten Geltung
verschaffen können und durch kontinuierliche Reproduktion dieses in Handlungen
umgesetzten Wertekanons das System vor einem `Vorzeichenwechsel´ (Umkehr der Werte
und z.B. der hypothetische Eintritt in eine neuautoritäre Zeit) feihen. Der Punkt ist: solange das
`Schwache´ das `Starke´ in Schranken hält, wird das Starke nicht den Raum des Schwachen
einnehmen. Die Schwachen, dass ist die Masse, die durch das Mittel der institutionalisierten
Demokratie die Starken, dass sind teilweise die, die sich aus der Masse nichts machen und
gegen sie handeln, im Banne hält, also verhindert das kleine Gruppen einfach durchsetzen
können, was ihnen in den Sinn kommt. Checks and balances. Auch damit sind wir bei der UNReform, deren Protagonisten ein quasi globales Checks and Balance System etablieren wollen,
und dies mit empirisch besten Gründen. Im Miteinander bildet sich das Miteinander. Die
Emanzipation der Massen setzt sich im Reformkurs der UN fort. Die Starken, nicht
automatisch die `Bösen´, sind in diesem Falle die MS, doch zumindest eine Handvoll von
diesen. So weit, so gut. Zurück zum Top circle. Hier kreisen Ideen teils auch scheinbar ohne
Wirkung unter Minoritäten oder rechtlosen Mehrheiten. Seit je her sitzen etwa MS im SR, in
der GV, denen es lieber wäre, es gäbe eine andere oder gar keine Vetoregel mehr. Und dieses
kommen! Wir haben die Demokratie, was machen wir mit ihr? Zu viele schöne Theorien beglücken nur den
Kenner. Das Potential lässt sich jedoch nur von einer demokratischen Mehrheit ganz ausschöpfen. Die
Devise dazu: eine Stimme ist deutlich zu wenig. Wie wäre es mit 1000 Stimmen für jeden Wähler pro
Legislatur? Klingt irritierend, nicht wahr? Man kann systemtheoretisch wechseln und sagen: Man vergleiche
die Hilfsbereitschaftswelle psychischer Systeme nach Naturkatastrophen. Und auch Organisationen spenden,
denn Menschen sitzen doch in den Entscheidungsetagen. Was ich lernen konnte aus solchen Wundertaten,
wie der Erkenntnis der `Autopoiesis´, ist, dass eine deliberative Situation für kommunikatives Handeln
praktisch möglich ist, weil jeder verstanden werden kann und sich verstanden fühlen kann in seinen
persönlichen Anschlusspräferenzen, die sich aus seiner `Zugehörigkeiten´ und Erfahrungen ergeben, aber
dennoch alle auch nur ein System sind, mit gleichem Antrieb und nur unterschiedlicher sozialer Codierung.
Daraus ergeben sich hier nicht weiter zu verfolgende Konsens-Möglichkeiten. Es ist richtig, Systeme tun,
was sie sich in sich selbst bestätigen. Ein auf Veränderung angesprochenes System hört nichts. Es kann es
nur selbst merken, dann reagiert es solange, bis es wieder in seine Blindheit zurückfällt. Und das kann es bis
zur nächsten Irritation. Systeme sind wie Rechtsanwälte, die sich nicht dafür interessieren, was ihr Kunde
wirklich getan hat, allein das er frei kommt ist operativ relevant. Aber merke - auch einem Rechtsanwalt
kann es zu viel werden und er gibt den Fall ab. Genauso werden die P5 ihren Veto-Vorrang abgeben, wenn es
ihnen langt, dass man sie unaufhörlich irritiert in ihrem Selbstverständnis, bis sie ins Stottern geraten, also
sich umstellen müssen, um ihre eigene Sprache wiederzufinden. Schnell verändert sich ein System, wenn es
muss oder will – und dann kann es das in vielen Fällen auch. Das heisst, dass die UN, als emergenter
Repräsentant eines universellen aber partiellen (mehr braucht es nicht) Weltsystems, eben noch nicht im
Besitz ihrer ihnen zukommenden Rechte sind, denn sonst könnte es z. B. dem aktualisierten
Welthandelssystem jene `Bandbreiten´ eines `Weltunternehmensrecht´ vorgeben, die ihrer Meinung nach den
besten Ausgleich zwischen allen Problemlagen schaffen, und nicht lediglich zu einem Global Compact
einladen. Die Staaten als `Noch-einzig-Hauptsysteme´, die ihren eigenen sich zu fügen habenden
Subsystemcharakter langsam erst erfassen. Auch langsam erst erfassen, dass sie sich von neuen Akteuren
selbst bewegen lassen müssen. Soweit dieser kurze Ausflug. ; Habermas, Jürgen: Faktizität und Geltung, a. a.
O., S. 224. ; Kersting, Wolfgang: Recht, Gerechtigkeit und demokratische Tugend. Frankfurt/M 1997, S.
395f. ; Schmitt, Carl: Die Tyrannei der Werte. In: Ders. / Jüngel, Eberhard / Schelz, Sepp (Hrsg.): Die
Tyrannei der Werte. Hamburg 1979, S. 9 – 43 (Urspr.1960). ; Ziegert A. Klaus: Nach der Emanzipation des
Rechts von der Moral: gesellschaftliche Wirkungschancen der Moral. In: Luhmann, Niklas / Pfürtner,
Stephan H. (Hrsg.): Theorietechnik und Moral. Frankfurt/M 1978, S. 146-175.
379
Plausibilität hier als Anschlussfähigkeit verstanden und potentiell allen zuträglich, ohne willkürlichen
Schaden an irgendeiner Person zu verursachen - oder potentiell billig oder teuer in Kauf zu nehmen -, die in
diesem Sinne selbst plausibel agiert.
83
Defizit wird mit den vorliegenden Berichten auch nicht erledigt. Die Abschaffung, oder in
freier Anlehnung an Josef Schwartzberg380 mal das `weighted veto´, kursiert quasi als Top
circle und gleichzeitig Bottom up, aber nicht als Half top und auch nicht als Bottom circle. Da
an beiden Enden Bewegung zueinander zu konstatieren ist, wird wahrscheinlicher, dass sie
sich irgendwann treffen werden, und wir tatsächlich eher wahrscheinlich das Veto-Recht
modifiziert sehen werden, als das es sich noch weiter als mittelfristig unverändert halten
könnte. Man kann das Beispiel des Frauenwahlrechts nehmen. Auch lange Zeit, unter der
Voraussetzung
eines
niedrigeren
Kommunikationsniveaus
und
eingeschränkterer
zivilgesellschaftlicher Organisation, eine Top circle-Bottom up Situation. Genug der sinnigen
Konstrukte. Nun ergibt sich, dass alle fünf Vorstellung nur eben vermeintlich unterschiedliche
Umsetzungswahrscheinlichkeiten in der Zeit haben. Im Einzelfall jedoch gleichwertig zu
behandeln sind. Die Behebung der Defizite schöpft aus vier Quellen, der Bottom circle als
unveränderter berührt sie nicht. Jede Art bringt ihre eigenen Schwierigkeiten und
Überraschungsfälle mit sich. Bottom ups sind in den letzten 15 Jahren die erfolgreichen
Bestrebungen der Multi-Stakeholders gewesen, auf die internationale Politik zumindest im
Nah-Radius der Entscheidungsebene mitzuwirken, wenn nicht gar indirekt mitzuentscheiden.
Nehmen wir die Arria-Formel für informelle Konsultation der Mtgl. des Sicherheitsrates oder
des Rates als ganzes mit der ZG et al. Sie war ursprünglich Bottom Circles, wird 1992, nach
Bottom up-Prozessen zu einem Top circle Produkt und ist jetzt noch nicht ganz-entfaltetes Top
down, und bleibt daher gleichzeitig ein Halftop up und ein Bottom up. Sehr interessant. Die
Formel hat damit noch bessere Aussichten ihre konstruktive Bedeutung auszuweiten.
Vielleicht hätten die Berichte durchaus weniger verhalten etwa auf die Überwindung des Vetos
in seiner jetzigen Form drängen sollen, anstatt voreilig in Demutshaltung zu verfallen wie der
HLPTCC es gewisser Weise zeigt.
„Wir sehen keinen gangbaren Weg, das bestehende Vetorecht der Mitglieder
zu ändern. Nichtsdestoweniger ist das Institut des Vetos an sich ein
Anachronismus, der in einem zunehmend demokratischen Zeitalter unpassend
ist; wir würden darauf drängen, dass von ihm nur in Angelegenheiten
Gebrauch gemacht wird, in denen es tatsächlich um lebenswichtige Interessen
geht.“381
Glaubte das Panel wirklich alles durchzubekommen, was es sonst betont vorgeschlagen hat?
Sicher nicht. Dann hätten sie das Thema des Vetos anders Gewichten können und nicht so
devot, wie in dem obigen Zitat. Hier haben die Berichte die Chance zur Betonung nicht
genutzt und sind einem der Defizite des SR nicht gerecht geworden. Ein oft weiter Weg steht
randständigen Gruppenideen bevor, sicher, so hätte z. B. Alcidamas, ein antiker Kritiker der
380
381
Siehe S. 38.
HLPTCC, Abs. 256.
84
Sklaverei, über 2000 Jahre alt werden müssen, bis er die Sklaverei in den meisten Staaten hätte
als überwunden betrachten dürfen. Ein Weg, den man mit adäquaten Mitteln allerdings
heutzutage auch abkürzen könnte. Die UN ist solch eine Abkürzung zur Generierung von
politischem
Willen.
Dieser
entwickelt
sich
auch
aus
Plausibilitätsgründen,
Notwendigkeitseinsichten und Demokratisierungsprozessen. Insofern sollte es nicht allzu
lange dauern, bis das Veto durch Modifikation an die jetzige Weltsituation angepasst wird, und
zwar in dem Sinne, dass nicht alles, was trotz etwa eines z. B. einfachen Vetos unternommen
wird, in einem quasi rechtbrechenden Raum stattfindet. Dass die Welt steuerungs-praktisch
besser über Kooperationen in ihren welt-, regionalen und lokalen Bedürfnissen organisiert
wird, um die Freiheit zum Handeln und Handelsfreiheit zu generieren, scheint sich als
plausibel und empirisch unterfüttert zu erweisen. Das Notwendigkeiten bestehen, zu
gemeinsamen Abschlüssen gelangen zu müssen, ist durch die sich aufbauenden internationalen
Rechtsregelwerke bewiesen, denn zu behaupten, hinter allen Verträgen stünden keine
Notwendigkeiten, wäre absurd. Und man braucht die `Moral´ nicht zu bemühen, die Dinge
können nur gut laufen, wenn sie klar verabredet und garantiert sind, und sich daran gehalten
wird. Wenn man nicht hierbei `gut´ definiert als für: konstruktiv im breitesten sinnvollem Sinne
verwenden darf, haben Gespräche kleineren Sinn. Wenn man es aber so sehen kann, ergeben
sich daraus Ableitungen, die mit Moral nicht zu verwechseln sind – nämlich ein
entmoralisiertes Prinzip: Gut ist, was Allem nützt, ohne unnötig destruktiv dem Teil gegenüber
zu sein, also niemandem und nichts willkürlich mit ungenügenden Gründen objektiv
Schadenshinnahme aufnötigt. Konstruktiv ist also der Gegenpol zu: unnötig destruktiv..
Und was nun ungenügend ist, oder nicht wird nach und nach mit dem Medium Recht
dynamisiert und fixiert, zum geltenden Unterschied erhoben oder verweigert. Den Unterschied
zwischen Biosphäre und Mensch habe ich bisher noch nicht dazu gesetzt. Gut, kann nur sein,
was vom größten bis zum kleinsten Relevanzrahmen konstruktiv im breitesten sinnvollem
Sinne tragfähig ist, das UNEP würde das ähnlich sehen. Das kann nur heißen: ohne eine
voreilige, oft unnötige, oder langfristig nicht aufrecht zu erhaltende Unterscheidung (etwa
Sklave/Nichtsklave) zu machen. Unterschiede werden erst gemacht, wenn es notwendig oder
bequem wird. Und wenn man sie nicht machen kann, aber braucht, ist man in Not. Alles baut
sich Unterschieden auf und reduziert sich über deren Aufhebung. Wenn nun `Alle´ – so nicht
offenkundig ein Schaden vorliegt - mit `Allem´ gemeint sein sollen, ist es so verstanden in die
Lebenswirklichkeit zu übertragen, nicht wegen Moral, sondern um in der praktikablen Logik
zu bleiben.
Da die Logik des Lebens aufs Überleben zielt, ist Kooperation ab einem
bestimmten Komplexitätsgrad vorzuziehen. Historisch betrachtet hatten die Menschen und
Nationalstaaten früherer Zeiten einfach nicht genug Möglichkeiten, die Notwendigkeiten von
Kooperation zur erfahren – daher konnten kriegerische Machtspiele, Individualfehden,
85
Bedeutung erlangen. Heute stehen wir dagegen in weitaus stärkerem Maße an einem Punkt, an
dem
solche
Machtspiele
aufgedeckt
werden
können
als
kontraproduktiv.
Die
Demokratisierungsprozesse münden z. B. in neue Notwendigkeiten, bzw. konstituieren solche
als normativ. Der Punkt auf den ich hinaus möchte ist der, dass die UN mit den gegenwärtigen
Maßnahmen tatsächlich auf dem Weg der Aufhebung von erkannten Defiziten ist und ihrem
evolutiv gewachsenen historischen Auftrag konstruktiv-schöpferisch nachgeht. Sie offenbart
der MS-Welt, dass `gut´ nur sein kann, was alle meint und Keinen und Keines mangels
Engagements `opfert´ oder nicht teilhaben lässt.
a.
Partizipation, Demokratisierung und Legitimierung
Viele Staaten, intergouvernementale Regionalorganisation und, im nicht übersehbaren Maße,
die (ww.) ZG, haben unmissverständlich die Verbreitung der Demokratie auf ihren jeweiligen
Agenden stehen. Der Anstieg der Demokratien, und damit, durch erweiterte Freiheitsräume für
Handlungen und Meinungen, auch die steigenden zivilgesellschaftlichen Möglichkeiten der
politischen Mitgestaltung, sind Epochenzeichen.382 Die Partizipation an politischen Prozessen
ist dabei ein Phänomen, dass sich über die Jahrhunderte dadurch kennzeichnet, dass sich der
Kreis der einwirkend Beteiligten im Ergebnis stetig erweitert hat. Es muss hier nicht mit
Beispielen markiert werden, es ist offensichtlich. Auf Ebene der UN, also der InterStaatenebene, wiederholt sich gewissermaßen der demokratische Transformationsprozess, den
schon viele Staaten und Gesellschaften im Innern selbst vollzogen haben. Akteure drängen auf
Beteiligung, bekommen sie diese nicht überzeugend (etwa durch argumentativ haltlose
Unterdrückung)
verweigert,
drängen
sie
erneut,
bis
sie
schließlich
erweiterte
Beteiligungsrechte zugestanden bekommen. Mit der Folge, dass sich das gesamte InteraktionsSystem umdefiniert und mit erweiterten Beteiligtenkreis in seine nächste Phase eintritt. In
dieser treten wieder neue Ansprüche auf, und wieder gibt es Abwehrreaktionen, bis sich auch
diese Ansprüche verwirklicht haben, wenn sie es können, so sie anschlussplausibler sind als
ihre konservativen Opponenten. Bisher ist dieser Prozess allgemein auch innerstaatlich noch
nicht abgeschlossen. Zum einen haben viele Staaten keine demokratischen Systeme, so dass
dort die Entwicklung noch am Anfang steht. Zweitens ist Demokratie typologisch nicht gleich
Demokratie und variiert von `defekt´ bis `konsolidiert´ (sehr gut, aber doch nicht mehr! >).
Drittens ist die Demokratie in ihrem Potential eben bisher unausgeschöpft. Wenn man etwa
theoretische und technisch-machbare Möglichkeiten überprüft, kommt man schnell darauf,
dass die repräsentative Demokratie, z. B. in Deutschland, zwar ein unbestritten lobenswertes
382
Über die drei Demokratiewellen des 20. Jahrhunderts und die Typologie von Demokratien und anderer
politischer Systeme: Merkel, Wolfgang: Systemtransformation. Opladen 1999. ; Huntington, Samuel: The
Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. University of Oklahoma Press 1991. ; In-yong,
Kim: The 4th wave of democratization. Executive Essay, Centre for free entreprise (CFE). 4. April 2005.
http://www.cfe.org/eng3/main/index.asp?cid=110200&idx=664&pid=2&pn=5&sp=1&key=&si= ; Schmidt,
Manfred G.: Demokratietheorien. Opladen 2000 3.
86
Grundniveau der Konsolidierung erreicht hat, aber die Möglichkeiten z.B. über
Bürgerbegehren, Volksentscheide, Mehrstimmen-Wahlrecht – etwa für Eltern, den
Beteiligungsgrad zu vertiefen, und zu erweitern, noch nicht (gewollt oder kritisiertermaßen)
vollzogen hat. Geschweigedenn die Möglichkeiten von mittels ICT möglich werdenden
differenzierteren Abstimmungs- und Deliberationsprozesse auch nur aufgegriffen hätte.383
Weiterhin gilt: der Wähler hat eine Parteistimme für tausend Sachentscheidungen. Was zum
Zeitpunkt der Entstehung dieser Regel dem organisatorisch sinnvoll Möglichen entsprochen
hat, aber heute eigentlich nur noch einen sich reproduzierenden Anachronismus darstellt. Die
`Einen´ haben Demokratie und wollen mehr, die anderen leben unter unterdrückenden
politischen Systemen und wünschten, sie hätten erst einmal `nur´. Das sei nur erwähnt und
zeigt auf, dass man von der UN nicht erwarten kann, was in den vorangeschrittensten
demokratischen Staaten nicht praktiziert wird. Damit wird erneut klar – Unabhängig vom
Cardoso-Bericht -, dass die Reformmöglichkeiten zur Behebung von UN-Defiziten in dem
besprochenen Bereich, die die Partizipation und Legitimation betreffen, gegenwärtig von
vornherein schnell an Grenzen stoßen muss. Wenn man aber nicht `alles´ haben muss, kann
man für die UN stetig zunehmend erweiterte Partizipationsmöglichkeiten für einen sich
erweiterten Akteurskreis konstatieren. Die Arria-Formel bietet sich erneut an genannt zu
werden, da sie exemplarisch werden lässt, wie plausible Instrumente (KommunikationsAnsprüche) sich gegen erste Widerstände durchsetzen und normativen Impetus aufbauen.
Dann: dass etwa in Konferenzdelegationen auch Vertreter der NGOs sitzen können ist nichts
Neues mehr. Das Fragen nach der demokratischen Legitimation der neuen Akteure ihre
Berechtigung haben, wie vermeldet, ebenso. Da bedarf es klarer Regeln, die hier nicht
ausgeführt werden können.
Für z.B. die MRK, PBC, den Solidarity Fund, den Demokratiefonds, kann festgestellt werden,
dass Partizipationskreise qualitativ und quantitativ erweitert werden/wurden. In den ersten
beiden werden verschiedene nicht-staatliche Akteure eine Meinungsstimme erhalten (wenn
auch erst mal kaum eine Zählstimme – wer weiß!) und mit auch diesen neuen Fonds werden
Pluralismus und Demokratieentwicklung gefördert. Der Sicherheitsrat, als in Kernfragen der
Internationalen Sicherheit Letztentscheidender-/Erstentscheidender, ist eine in diesem Bereich
nicht demokratisierte Veranstaltung, in der Minderheiten (P5) willkürlich Mehrheiten
majorisieren können. Das haben die MS mehrheitlich verstanden und eine SR-Reform lässt
sich eher wahrscheinlich nicht mehr über Jahre hinaus verzögern. Die Legitimität der
Anwendung von Gewalt an Prinzipien zu koppeln, wie sie im HLPTCC und im In Larger
Freedom vorgeschlagen werden, ist eben so sinnvoll, wie eine Einschränkung von Veto und
383
Gemeint sind Formen einer `partizipativen E-Demokratie´ in ergänzender Abgrenzung zur ICT-Nutzung
für die öffentliche Verwaltung (`Verwaltungs-E-Demokratie´).
87
die Einbeziehung von Regionalorganisation als Ausführinstanzen UN getragener Sicherheits-,
Menschenrechts- Umwelt- und Entwicklungspolitik notwendig erscheint.
„I also intend to invite regional organizations to participate in meetings of
United Nations system coordinating bodies, when issues in which they have
a particular interest are discussed.”384
Eine Vorabfestlegung von Fällen erwartbaren Einschreitens der Weltgemeinschaft, über das
RtP-Prinzip, in die Souveränitätssphäre von Staaten, im Falle ihres Versagens, gegen welches
sich schließlich auch formal kein Veto durchsetzen lassen könnte, wäre ein weiter Sprung zu
globaler Rechtssicherheit und Rechtsgewissheit. Die MS haben alle nötigen Ideen zur Hand
die Legitimität, Partizipationsfähigkeit und interne Demokratisierung der Organisation zu
stärken und den Defizitgrad abzusenken. Der politische Wille zählt. Andererseits gilt mit
Abstrichen auch:
„Eine solche Demokratisierung staatenübergreifender Politik wird es nicht auf
einen Schlag, etwa im Wege einer groß angelegten Reform der UNO, geben,
sondern nur in der allmählichen Ausbreitung deliberativer Verfahrensweisen in
transnationalen oder internationalen Arenen. Angesichts weltweit
zunehmender sozialer Disparitäten, sich ausbreitender Gewalt und wachsender
Verständigungsschwierigkeiten, vor allem zwischen dem Islam und dem
Westen, stehen die Aussichten für eine Ausweitung deliberativer
Verfahrensweisen schlecht.“385
Angesichts einer z. B. noch möglichen eher erfolgreichen Umsetzung der MDGs, selbst wenn
es ein wenig länger dauert, und weiterer Demokratisierungs-Prozesse im von Lothar Brock
angesprochenen islamischen `Raum´, was aber eigentlich nicht hinzunehmen wäre,386 könnte
sich die heute plausible Zurückhaltung aufklären. Und statt Samuel Huntingtons viel zitiertem
Clash of Civilisation, könnte ein integrierendes Miteinander klar und unbezweifelt
vorherrschen.
Ein
aufgeklärter
Islam
liegt
genauso
in
Reichweite,
wie
ein
entwicklungspolitisch aufrichtig handelnder und sich selbst zügelnder Westen es ist. Dass alles
als Ware, auf Konsumtauglichkeit und in ökonomischen Werten betrachtet wird, ist genau so
störend für die Bildung von Freundschaft und ein Miteinander, wie religiöse Intoleranz und
mangelnde Frauen- und Menschen- und politische Partizipationsrechte es sind.
384
In Larger Freedom, Abs. 214.
Brock, Lothar: Zwischen kollektiver Friedenssicherung und republikanischem Krieg. Das Verhalten von
Demokratien gegenüber Nicht-Demokratien in Krisen und Konfliktsituationen. HSFK. Frankfurt/M, März
2004, S. 25. http://www.soz.uni-frankfurt.de/brock/mat/Zwischen_kollektiver_Friedenssicherung.pdf
386
Zu erwähnen ist der Demokratieaufbau im Irak, Palästina, Afghanistan, die sich konsolidierende
Demokratie in der Türkei, das zivilgesellschaftliche Engagement in den meisten islamischen Ländern, das
neue Wahlrecht für Frauen in Kuwait, das neue kommunale Wahlrecht für Frauen in Saudi Arabien – Frauen,
die dort z. B. nicht einmal selbst Auto fahren dürfen -, ferner Liberalisierungen in Marokko, die erste – zwar
in den Ausführungsbestimmungen fragwürdige - Tolerierung von Gegenkandidaten bei der ägyptischen
Präsidentschaftswahl 2005, um die jüngsten Entwicklungen zu erwähnen, die sicherlich auch ihre
Fragwürdigkeiten aufweisen.
385
88
b.
Management und Effizienz nach Innen
Effizienzbedürfnisse geben den Rahmen für eine weit reichende Sekretariats- und
Managementreform vor, die es weiterzuverfolgen und umzusetzen gilt. Eine gestärkte operativ
unabhängige Aufsichtskommission387, mehr Inter-Agenturen-Koordination und z. B. ein
Ethikbüro, werden dazu beitragen, Verantwortlichkeit und Integrität zu gewährleisten.
Während eine Revision alter Mandate, eine Überholung von geltenden Budget- und HumanRessources-Regeln und ein einmaliges Herauskaufen von Personal helfen werden, z. B. und
konkret das Sekretariat entsprechend den Prioritäten der Organisation im 21. Jahrhundert neu
auszurichten und den Mitarbeiterstab des Sekretariats durch gesteigerte Einstellungskriterien
und freie Kandidatenauswahl kompetenter zu machen.388 Durch Verbesserung: des internen
Audit,
von
Untersuchungen,
Monitoring,
Evaluation,
Inspektion,
Beratung,
des
Berichtswesens und allgemeiner Kooperation und Synchronizität.389 Allerdings sind die EL
allgemein sehr kritisch und sehen es nicht als nötig an, dem GS und seinen Mitarbeitern neue
Kompetenzen freizustellen. Zentraler Punkt ist im Themenrahmen der Effizienz eben die
Reduzierung des Komplexen, also die Vereinfachung vieler Routinen, z. B. im
Akkreditierungsverfahren
von
NGOs390,
die
Vereinfachung
und
Angleichung
von
Programmen, die Stärkung des Systems der Resident Coordinators auf dem Country Level. All
dies, wenn es teils auch um äußere Koordination geht, trägt dazu bei, in der Organisation
Arbeitsressourcen (Adressen) frei zu bekommen und Mittel von der Verwaltung auf die
Programme zu verlagern, sowie die Programme effizienter durchzuführen zu können. Die
Integration der verschiedenen UN-Aufgabenfelder zu einer kohärenten gegenseitig aufeinander
bezogenen Politikeinheit, ist derzeit das Mittel für Effizienzmaximierung, um der noch nicht
überwundenen „Tendenz, ökonomische, soziale und ökologische Faktoren auf der Ebene der
Politik, der Planung und des Managements zu trennen“391, eine zeitgemäßere Strategie
aufzupfropfen. Es lässt sich leichter planen, wenn man weiß, dass andere Planungen dem nicht
entgegenwirken.
Das Tempo der Behebung der UN-Effizienzdefizite steht im Einklang mit der allgemeinen
Entwicklung, sie wird durch den gegenwärtigen Reformkurs gefördert und doch nicht in
Gänze vollzogen. Dazu bedarf es erst größerer Einheit der MS untereinander und in Folge
dazu erweiterter Kompetenz-Verteilung und noch klarer gefasster Entscheidungsprozeduren
innerhalb der UN. Nur mit diesen zusammen kann die UN ihr Effizienzpotential ganz
ausspielen.
387
Outcome, Abs. 164.
Ebenda Abs. 161ff.
389
Man denke an das UN Office of Internal Oversight Services (OIOS) - seit 1994. Und die Joint Inspection
Unit: Reports 2005. http://www.unsystem.org/jiu/en/reports.htm#2004 Gegründet wurde die JIU 1966 und
erfuhr ein 4 mal ein Update - heute arbeiten in ihr 11 Inspektoren. Oder an das UNIC oder das UN/DPI NGO.
390
Siehe dazu kurz Kap. 2b,ii.
391
Agenda 21, Kap. 8.2.
388
89
i.
Transparenz
Die UN-Hauptorgane im Zusammenspiel mit den diversen UN-Sonderorganisationen mit ihren
spezifischen UN-Programme und Leitungsstrukturen bedürfen der Koordination, um
Synergieeffekte und Effizienz zu zeitigen. Dieses bedarf als Grundvoraussetzung eines
Höchstmaßes an interner Transparenz. Zur Transparenz der UN-Systems gehört also zunächst
ein freier Informationsfluss zwischen ihren eigenen verschiedenen Abteilungen. Ebenso nach
außen zu den mit ihr interagierenden Akteuren. Das wären in unserem Falle neben den MS die
Multi-Stakeholders, die nicht nur die aktuellsten Informationen, die der UN zur Verfügung
stehen, in einer ihnen verständlichen Aufbereitung ebenfalls allgemein nutzen können
müssten, sondern auch die Entscheidungsabläufe nachzuvollziehen hätten, um gegebenenfalls
auf diese konstruktiv einwirken zu können. So dass das Zustandekommen von Entscheidungen
nicht in einem arkanen Bereich verbleibt. So sind etwa die formellen Bereiche möglichst offen
zu gestalten. Das informelle Treffen, etwa in Form von Arbeitsessen etc. in einem der
Öffentlichkeit nicht zugänglichen Raum verbleiben, liegt in der Natur der Sache, geht es ja
auch nicht um eine Überwachung eines jeden Wortes von UN-Akteuren mit ihren
Gesprächspartnern. Ohne ein allgemeines information sharing ist eine sinnvolle Partizipation
der beteiligten Akteure jedoch nicht möglich. Auch im demokratie-theoretischen Sinne: es
lässt sich nur das kontrollieren, wovon man zumindest Kenntnis hat. Die UN geht weitgehend
frei mit ihren Informationen um, auch wenn sie, wie alle Organisationen und Staaten, zuweilen
mit nicht öffentlich gemachten Dokumenten hantiert, ist es dennoch gerade in ihrem Sinne, ihr
Wissen in die Welt hineinzutragen. Und sie, die Demokratie predigt, muss damit auch in ihren
Formen des Umgangs mit Transparenz und offenen Verantwortlichkeiten ein Vorbild sein.
Kofi Annan hat in seinem Märzbericht die MS aufgefordert mit ihrer ODA offen umzugehen,
und sie nicht als politisches Druckmittel zu benutzen, indem sie an Geberinteressen gekoppelt
wird, sondern sie an den Belangen der Empfänger zu orientieren. 392 Oder: MS sollen mit ihren
biologischen
Rüstungsprogrammen
transparenter
umgehen.393
Weiter:
Wenn
die
Entscheidungen etwa des SR zur Gewaltanwendung auf den im HLPTCC genannten 5
Kriterien basieren würden, die zwar noch konkretisiert werden müssten, bis dahin, dass sie
einem Verpflichtungscharakter nahe kämen, aber doch einen minimalen Bestimmungsgrad
enthalten, wäre der Transparenz gedient. Heute kann ein P5-Staat aus politischem
Eigeninteresse Menschen rettende Aktionen verhindern, wie z.B. China es in den 1990er
Jahren zweimal getan hat, als es um Staaten ging, die zu Chinas Ärger mit Taiwan im guten
Einvernehmen standen – Guatemala und Mazedonien. Im Falle Guatemalas änderte China
392
393
In Larger Freedom, Abs. 53.
Ebenda Abs. 103.
90
dann später seine Meinung. Oder: Wenn das UN-System über das Sekretariat koordiniert eine
bestimmte Politik entwickelt, muss offen gelegt sein, dass nicht Alternativen willkürlich
übergangen werden.
Intern hat sich durch Reformen etliches getan, um den internen Abstimmungsprozess und
Rechenschaftsmechanismen zu optimieren, z. B. durch nun mögliche Innenrevisionen auf
Antrag von MS in der GV. Annan denkt über die Schaffung eines Managementrates nach,
sowie über größere Transparenz des Sekretariats, verbesserten Zeugenschutz, als auch die
Stärkung und eine größere Unabhängigkeit und Sachkompetenz des Amtes der internen
Aufsicht.394 Vorkommnisse, wie der Skandal um das Oil for Food Programme sind Hinweise,
dass bestimmte Undurchschaubarkeiten weiterhin gegeben sind und solches `Nachdenken´ mit
anschließendem Ergebnisvollzug nötig ist. Das Problem der Transparenz wird mit den in den
Berichten vorgebrachten Reformvorschlägen in einer Hinsicht nicht tangiert, welche sich
einfach daraus ergibt, dass die MS unterschiedliche Grade an Transparenz in ihren Staaten
anwenden. Die UN als Vermittler aller Staaten, hat sich daher diesem in gewisser Weise
anzupassen und wird Rücksicht nehmen müssen. So wurden zwar in den letzten Jahren
zunehmend Partizipations- und Transparenz-Mechanismen wie etwa die Arria-Formel
angewandt, aber ein durchgängiges Recht ist daraus für die Multi-Stakeholder noch nicht auf
breiter Front erwachsen. Meines Erachtens wird der Transparenz zunehmend deutlicher von
Seiten der Organisation Rechnung getragen, zu ihrer Vollendung bedarf es derselben auf
Seiten der MS, die weiterhin mit ihrer Rüstungspolitik, ihrer Korruption, und fragwürdigen
Rechtsstaatlichkeit,
ihrer
Geheimdienstmachenschaften,
teilweise
ein
eher
weniger
förderliches Beispiel setzen.
ii.
Kohärenz
Eine der Hauptbeschäftigung der UN ist das Sammeln von Information, deren Aufbereitung,
Verteilung, Besprechung, (gemeinsamer) Bewertung und die Begleitung ihrer Bedeutungsfolgen für die MDGs, für das Peacekeeping, für alle Zielbestimmungen von UN-Aktivität und
für die UN als Organisation selber. Die Entwicklung und Reformulierungen von auf diesen
Informationen beruhenden Managementabläufen, Programmgestaltungen und Strategieplanungen und der Versuch strukturelle Kopplungen für sich nutzbar zu machen oder auch vor
allem selbst aufzubauen, sind die Bestimmungspunkte für ihr `resultatives Handeln´395. „Our
guiding light must be the needs and hopes of peoples everywhere.”396 Dieses zu erreichen stellt
eine immense Kohärenzaufgabe des UN-Systems dar. Diese wird von den sich treffenden
394
Ebd. Abs. 192.
Im Sinne von: möglichst alle relevante Information bestmöglichst zu berücksichtigen. Die Berichte sind
insofern die institutionelle Struktur- und operative Handlungsanleitungen zu `resultativem Handeln´.
396
Ebd. Abs. 12. ; Abs. 193-198 – System Coherence
395
91
Exekutiven der einzelnen Untereinheiten des UN-Gefüges geleistet, und soll die
Komplementaritäten zwischen der Arbeit der verschiedenen Organisationsteile fördern, also
die Vervollständigung und Wirksamkeit von UN-Aktivität gegenseitig zu verstärken. Man darf
dabei ja nicht vergessen, dass es 191 Staaten sind, auf die sich je nach ihren Mitgliedschaften
und nicht Mitgliedschaften in den einzelnen UN-Zweigen, deliberativ und operationell
bezogen werden muss, da ist die gleichwertige inhaltliche Übersetzung etwa in die sechs UNAmtsprachen allein schon nicht immer so einfach. Hinzu kommt, dass auch nicht auf alle MS,
in jedem Bereich, das geltende Völkerrecht anzuwenden ist, wenn diese etwa keine
Signatarstaaten eines Vertrages und dergl. sind. Gesteigert wird diese Anforderung noch von
der gestiegenen Zahl an UN-Konferenzen, die alle ihrer gesonderten Vorbereitung bedürfen.
Aber auch die Meetings zwischen und Hearings mit Organen, Programmen, Fonds und
Agenturen, häufen sich. Sie alle kommunizieren im Zeitalter hoher Komplexität und der
kurzen Übertragungswege mehr als zu früheren Zeiten. Und gerade Kohärenzbemühungen
erfordern eine kontinuierliche Abstimmungskommunikation zwischen allen Beteiligten,
zumindest bis die Regeln konsolidiert werden konnten und sie sich als best practice methods
bewährt haben, und Nutzgewinne keine relevanten Zuwächse mehr ergeben. Nur in diesen
ruhigen Fahrwassern bewegt sich die UN derzeit nicht.
„Care is needed to avoid atomizing policy-making and losing coherence. How
can one ensure, for example, that a commission on dams does not ignore wider
concerns of water, energy and flood prevention in the twenty-first century?
Similarly, if all issues related to indigenous peoples were assigned to the
Permanent Forum, would this reduce the ability of the greater United Nations to
mainstream such concerns?”397
Und:
„Donor countries show a persistent lack of coherence in their policies. Donors
should evaluate their development, finance, foreign, and trade policies for
coherence with respect to supporting the MDGs. Donors should subject
themselves to at least the same standards of transparency as they expect of
developing countries, with independent technical eviews.”398
Und möchte die UN mit ihren Mitteln Einfluss nehmen auf die failed states, auf die
Lebenswirklichkeit von 25 Millionen Binnenvertriebenen und bis zu 12 Millionen
Flüchtlingen ww.399, Milliarden in der Existenz bedrohter Menschen in Armutsfallen, die
auch Träume haben, oder auch die Zahl von 50% senken, die den Wiederausbruch aller
vermeintlich gelöschten Konflikte innerhalb einer Halbdekade meint400, dann muss die UN
im Inneren so effizient und kohärent wie möglich werden. Andernfalls verlöre sie mit jeder
397
Outcome, Abs. 55.
Sachs, Empfehlung 10, S. 210.
399
Kuhlmann-Awad, Uta: Die UN vor umfassenden Reformen. In: Internationale Politik. Dokumentation.
Mai 005..
398
http://www.internationalepolitik.de/attachment/d9fd79f17912202734ad02e1eb64a5c2/895494c6496c5efea4235e444c538
13b/IP_05-05_DokWeb.pdf
400
Vgl. In Larger Freedom, Abs. 114.
92
nicht vollzogenen aber möglichen Anpassung der Innenlage an die Außenlage, an
Legitimität und Überzeugungskraft. Wenn die MS UN-Anliegen entsprechen können
wollen sollen, muss die UN ihre inneren Angelegenheit bis zu einem Punkt in `beste
Strukturlösungen´ überführt haben, so dass den MS kein Nennwert von Belang bliebe, die
UN auf deren Defizite ansprechen zu können. Vielmehr könnte offenbar werden, wer
`hinkt´ - die MS. Dazu gehört, dass die Thesen der UN zutreffend sind. Und sie sind es
wohl. Falls sie verstünde, ihren Organisationsaufbau so multivers zu schalten, dass sie
durch inneren Wandel tatsächlich messbare Ressourcen für ihre Aufgaben generieren kann,
würde dies im Dialog mit den MS ihr deliberatives Potential ansteigen lassen. Dabei
unterstützt von der ZG. Wie der hier vorliegende Text an verschiedenen Stellen aufzeigt,
ist die Binnenkoordination, die sich bis ins Außenland zu den Resident Coordinators zieht
unter steter Bearbeitung und hat ihre Höhepunkte und ihren Sinn. Und die Vorschläge der
Berichte zeigen, wie die UN sich verstehen könnte ihr `Internes´ für das `Externe´ zu
organisieren und neu zu formatieren.
iii.
Koordination
„The paramount consideration in the employment of the staff shall be the necessity of securing
the highest standards of efficiency, competence, and integrity.”401 Die UN möchte also gut
koordiniert sein. Dann braucht sie auch den adäquaten Mitarbeiterstab, mit dem sie ihre Pläne
umsetzen kann. Zu diesem Zweck bietet sich an, alle wichtigen Organisationsteile in einem
formalen Rahmen zu informellen Treffen zusammenzubringen. Die Reforminitiative von
Boutros-Ghali und Annans unaufhörlicher Reformweg haben zu neuen organisatorischen
Schnittstellenschaltungen geführt. Es wurde sichergestellt, dass möglichst alle Organisationsteile in Gesprächskreisen zusammen kommen. Teilweise und auch angestrebterweise unter
Hinzuziehung weiterer funktionaler Weltorganisationen, wie die WTO, die BWI oder z. B. die
Welttourismus-Organisation. Die Organisation richtet sich ein und gruppiert sich um, der Welt
eine `Weltinnenpolitik´402 mit zu gestalten und mit zu verwalten, und solch eine, aufgrund
ihrer Informationsanalyse fortwährend den MS zu empfehlen. In Zeiten der MDGs und der
sich durchgesetzt habenden Erkenntnis der Interdependenz, kommt es verstärkt auf funktionale
Stellen an, die sich mit Koordinationsfragen befassen. Die UN Development Group und das
dem CEB zuarbeitende und dessen Sitzungen vorbereiten helfende High Level Committee on
Programmes (HLCP), welches a) den Raum gibt, UN-weit in Programmfragen
Koordinationsausprache zu halten und die Förderung von Inter-Agenturen Kooperationen
401
UN-Charta, Art. 101.3.
Das Wort `Weltinnenpolitik´ hat Carl Friedrich von Weizsäcker 1963 in einer Paulskirchenrede Rede im
Kontext der Verleihung des Friedenspreises des deutschen Buchhandels verwendet. Die inhaltlich reichere
originäre Begriffs-Quelle ist der Brandt-Bericht.
402
93
betreibt; und b) die Beziehungen zur erweiterten ZG (z.B. mit dem PS) und IGOs pflegt. Folgt
dem Gedanken, „that coordination should be pursued through more informal and flexible
mechanisms rather than formal subsidiary bodies”.403 Und es folgt der Sicht, diese Absprachen
in ihr Umfeld der Multistakeholder zu verlängern und auszuweiten. Zu nennen ist sicherlich
auch das High Level Committee on Management (HLCM), welches zur gleichen Zeit wie das
gerade genannte HLCP im Oktober 2000 gegründet wurde und weitgehend mit den gleichen
UN- und Nicht-UN-Organisationen und Nebenorganisationen wie das HLCP besetzt ist.404
Weitere Anhaltspunkte sind in der Arbeit vielfältig genannt, weshalb verzichtet werden soll
eine weitere Detailbeschreibung folgen zu lassen.
Insgesamt ist die UN mit ihren Reformkurs, wie er durch die UN-Berichte markiert wird, auf
dem Wege, aus ihr selbst heraus ein umfassendes und ineinandergreifendes effizientkohärentes und strukturkomplementäres Gefüge aufzurichten, indem es die Informationsströme bündelt und auf eine definierte Zielmenge hin ausrichtet. Wie weit das trägt
entscheiden die MS und die Umstände. Wenn letztlich, wie in den Berichten auf die eine oder
andere Weise gewünscht, die einzelnen UN-Glieder ihre Arbeitsweisen angleichen,
institutionelle Lücken geschlossen werden, Prozeduren vereinfacht werden, Nutzen aus den
Erklärungen und Vorstellungen von ZG und PS et al. gezogen wird, und diesen zusätzlichen
Akteuren in der Organisation Raum zur Mitarbeit eröffnet wird, ist gegen das
Koordinationsdefizit einiges getan. Ein Mangel an Plausibilität kann man der UN nicht
bescheinigen. Diese Modifizierungen, auch durch die Anwendung und Weiterentwicklung von
den ICT und modernem Management, sowie einer entwickelten Binnenaufsicht, das
Ausgreifen auf die Multi-Constituencies und die anderen IGOs, wirken sich ebenfalls auf die
Planbarkeit und Umsetzungs-Möglichkeit von Organisationszielen aus. Die UN wird dadurch
kompetenter. Die Integrierung neuer Austausch-Kommunikationen, die auf der Vermittlung
von für das SKS und die MDGs relevanten Informationen beruhen ist UN-Anliegen. Es gilt
ihr, die Machtverhältnispolitik der Staaten zu überwinden oder einschränken zu helfen, indem
sie durch ihre eigene Innenorganisation vormacht, wie mit positiver Ergebnisfolge die Welt
miteinander zu Handlungen und Unterlassungen kommen kann. Sie erweitert kontinuierlich
ihren deliberativen und Frequenzdichten generierenden medialen Raum für und innerhalb der
UN als auch in den Weltgesellschaft(en). Ihr Koordinationsdefizit im Innern schwächt sich ab.
403
Im HLCP und HLCM kommen über 30 VertreterInnen von 28 UN-Einheiten et al. zus. Z. B.: BWI, WTO,
ILO, IAEO, UNEP, usw. usf. Dabei finden sich mit geringen Unterschiede die gleichen Organisation in
beiden Alle: http://ceb.unsystem.org/hlcp/participants.htm ; http://ceb.unsystem.org/hlcm/default.htm ;
„Until October 2000, coordination in the administration and management area was carried out by standing
bodies, each focusing on a particular aspect of coordination within the UN System.“
http://ceb.unsystem.org/hlcm/overview.htm
404
Über seine vorrangigen Aufgaben: http://ceb.unsystem.org/hlcm/work.programme.htm Z. B. verfolgt es
eine „ICT vision for the UN system“, dazu gehört etwa auch eine „inter-agency search engine“, „information
sharing“ http://ceb.unsystem.org/hlcm/programmes/ict/default.htm u.v.w.m.
94
c.
Koordination nach Außen
In vielen Ländern funktioniert die enge Zusammenarbeit „with the Government, donors, civil
society and others to analyse the poverty situation and identified priority actions needed in
order to achieve the MDGs“.405 In vielen weiteren Staaten ist es noch nicht so, weil der
betroffene Staat nicht kooperativ sein will oder wegen zerfallenen staatlichen Strukturen nicht
kooperativ sein kann. Die Vergrößerung des Stabes der RC mit bis zu 10 technischen UNFachkräften pro dafür in Frage kommendes Land, wie es der Sachs-Report vorschlägt, nutzt
insofern besonders, wenn diese sich frei bewegen können und in ihrem Handeln von dem
Gastland unterstützt werden können, und dieses sich also auch von diesen Technischen
Beratern beraten lässt. Auch der Outcome bleibt bei der allgemeinen Ansage, den RC oder
feldtätige Koordinatoren für humanitäre Angelegenheiten, oder Spezialgesandten, mit MittelRessourcen und Kompetenzen zu stärken. Ziel ist es auch, sie alle mit gleichen Verfahren des
Managements
und
einem
gleichen
Aufsichtsrahmen
zu
versehen.
Der
errichtete
Demokratiefonds ist z. B. auch eine Hilfe für gebeutelte oder sich friedlich konsolidierende
Staatsgebilde
und
Bevölkerungen.
Im
Verhältnis
der
recht
bescheidenen
Finanzierungsmöglichkeiten der UN kann man das eine Defizitverringerung nennen. Im
Rahmen von UN-Friedenseinsätze ist eine möglichst reibungslose Koordination wesentlich,
um nicht unnötig Zeit verstreichen zu lassen. Dazu kann die UN nur einen Teil beitragen,
indem sie etwa ihre Datenbanken auf dem neuesten Stand versucht zu halten, möglichst
umfassende Verabredungen mit den Multi-Stakeholdern und den MS trifft, und in der eigenen
Organisation sogenannte `Flaschenhälse´ bereinigt, also für einen UN-weiten gleichwirksamen
operationellen Modus sorgt. Doch wenn die MS keine Standby Truppen und sofort abrufbare
Fonds parat halten, oder der Sicherheitsrat, wie im Falle Ruandas 1994, wochenlang zu keiner
Entscheidung findet, während in Ruanda hunderttausende Menschen abgeschlachtet werden,
kann die UN das modernste Management `fahren´, es hätte keinen Nutzen. Die UN ist mit
ihren Vorschlägen dicht an der Wirklichkeit und deren Bedarf. Zur Koordination von
gegenwärtig 17 Friedensmissionen mit rund 65.000 Soldaten und 15.000 Zivilisten ist
adäquates und vor allem mehr Personal, ausgestattet mit mehr Mitteln erforderlich. So bedarf
die UN im Falle des Falles schnell abrufbarer Truppen, seien es polizeiliche, militärische, oder
technische Einheiten. Deshalb begrüßt sie etwa die Entwicklung einer schnellen Einsatztruppe
der EU. Wenn die UN auf solche regionalen schnellen Einsatztruppen für ihre Aktionen
zugreifen könnte, wäre auf Seite der Einsatzressourcen Grundnötiges erreicht.
Die United Nations Desaster Assesment and Coordination Teams agieren z.B. auf dem
jeweiligen Country Level. Die ermittelte Information reichen sie an das United Nations Office
Cardoso, Kap. 4, Abs. 81. „True multi.stakeholder cooperation in such processes is still uncommon with
the United Nations remaining too inwardly focused.” Kap. 4, Abs. 82.
405
95
for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA)406. Dieses und sein ReliefWeb407, als
zeit-eilige online Informationsplattform für die humanitäre Lage in komplexen Einsätzen, etwa
nach Naturkatastrophen, sind ein bewährter Koordinations-Mechanismus. Der Direktor des
OCHA übt dabei die Funktion eines UN-Nothilfe-Koordinators - Emergency Relief
Coordinators (ERC) - aus, und ist ein UN-Untergeneralsekretär für humanitären
Angelegenheiten. Das OCHA kann die benötigten Mittel abschätzen, um daraufhin die MS um
diese Gelder, das benötigte Personal, und vorrangige Sachleistung, gezielt bitten zu können.
Solange die UN nicht zu ihren Wunschterminen, also im unmittelbaren Bedarfsfalle aus
hinreichend gefüllten Fonds schöpfen kann, bleibt ihr ein Koordinationsdefizit, da
Verzögerungen Koordinationspotentiale daran hindern in ganzer Stärke wirken zu können.
Denn gute Koordination birgt auch Zeitgewinn. Und wo dieser nicht aktualisiert werden kann,
besteht ein Defizit. Hinzu kommt die These der internationalen Strukturangleichung im Zuge
des internationalen Institutionenaufbaus und der Regulierungen und Deregulierungen, die für
die
Staaten
in
Folge
zu
ähnlichen
Notwendigkeits-Perzeptionen
und
Handlungsanweisungen.408 werden.
i.
Zivilgesellschaft
„Fourteen thousand NGO representatives are accredited to UNOG on an annual
basis. Through the NGO Liaison Office, UNOG continues to facilitate the
positive and productive participation of NGOs and other civil society
associations in as many deliberations and debates as possible. For example, at
the fifty-eighth session of the Commission on Human Rights, 600 NGOs
participated with 1,887 accredited representatives.”409
Die Draft-Vorlage des GV-Präsidenten der 59. UN-Vollversammlung Jean Ping greift Kofi
Annans Vorschläge zur Stärkung des GV-Präsidenten, Straffung der Agenda, und die
Verbesserung der Abstimmungsprozeduren, auf, übernimmt aber nicht Annans Ziel, die ZG
mehr zu involvieren. Wobei diese Entwicklung im Kontext des internationalen Kampfes gegen
den Terror im Zuge des 9/11-Anschlages 2001 an vorübergehender oberflächlichen Bedeutung
verloren hat. Dieses, indem sich die darauf reagierende Sicherheitsagenden der internationalen
Staatenwelt
primär
auf
die
„staatliche
Souveränität“410
und
intergouvernementale
Mechanismen der internationalen Politik stützt. Das drückt sich z.B. konkret an, im Vergleich
zu vorangegangenen Summits, verringerten Beteiligungsmöglichkeit am Millennium+5-
406
OCHA: http://ochaonline.un.org Sie wurde durch Resolution A/RES/46/182 am 19. Dez. 1991
gegründet. OCHA`s Haushalt beträgt rund 110,5 Millionen Dollar, von welchen rund 11 Millionen aus dem
regulären UN-Haushalt, der Rest aus anderen Quellen stammen: MS, ZG, PS usw.
407
ReliefWeb ist ein Projekt der OCHA und wurde 1996 gegründet.
http://www.reliefweb.int/rw/dbc.nsf/doc100?OpenForm
408
Hierzu: Rittberger, Volker (Hrsg.): Regime Theory and International Relations. Oxford 1993.
409
UNOG, S. 35.
410
Fues, Thomas, S. 2.
96
Gipfels aus. Wobei es im Vorfeld wiederum durchaus zu einer diesen kooperativen Politikstil
weiter verankernden Praxis gemeinsamer Deliberation gekommen ist und sich wie vermerkt
auch ein anderes Bild zeichnen lässt.
Man kann sagen, Regierungen fragwürdiger Provenienz, die z.B. für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich gemacht werden können, und für `unfreie´ Gesellschaftssysteme
stehen, und/oder teils auch Demokratien unter den Entwicklungs- und Schwellenländer, haben
gegenüber die Welt ordnen wollenden Ansprüchen westlichen Entwicklungsdenkens (und UN
Wunschdenkens) eine reserviertere Haltung, weil sie sich an ihrer staatlichen und kulturellen
Souveränität und der Freiheit selbst zu entscheiden, getroffen sehen. Sie wollen sich nicht als
Rangiermasse westlicher Fortschritts- und Verbesserungsstrategien, als zu wenig politisch
mitgestalten können, erleben müssen. So verursacht eine heranwachsende zivilgesellschaftliche Mitsprachekompetenz Misstrauen auf bestimmten Seiten. Ein Interesse daran, nun
noch etwa die Rechte von sich formierenden NGOs bei den UN zu hastig zu befördern, besteht
daher seitens weiter diplomatischer Kreise mitnichten. Die MS bleiben, bis auf die hier unter
Fußnote 19 angesprochene UNAIDS und UNICEF und die tri-partionierte ILO, erst einmal in
der Entscheidungsgewalt unter sich, und unterstützen zivilgesellschaftliches PartizipierenWollen oftmals, bei vorgetragener Offenheit, nur mäßig. Macht hatte noch selten Interesse
daran sich aufzuteilen, bald jeden Schritt will sie sich abgerungen wissen.411 Wenn 191 Staaten
miteinander verhandeln, und alle mit 1 Stimme pro Land abstimmen, dauert manches länger,
bis man sich geeinigt hat. Wenn dann noch die ZG als Mitentscheidende dazukommen soll,
stehen noch mehr Ansprüche im Raum. Natürlich finden sich auch viele UN-Diplomaten, die
den `spill over´412 suchen und sich mit der ZG über jede plausibel erweiterte
Kommunikationstrasse für diese freuen. Es sind oft jene ehrenwerten Damen und Herren, mit
denen sich die Expertengremien besetzt sehen. Hinzu kommt, dass sich, wie angedeutet,
allgemein seitens der EL Ressentiments gegenüber bestimmten einflussreichen westlichen
NGOs
zeigen.
Dieserart
Spannung zwischen
einerseits
einer
ww.
Zunahme
an
411
De facto begründet sich darauf der Pragmatismus, den etwa Kofi Annan verkörpert. Sein Optimismus
konkretisiert sich in seiner Handlungsweise, den Reformprozess der UN seit seiner Einsetzung ins Amt des
Generalsekretärs Schritt auf Schritt zu verfolgen. Aus noch so kleinen Entwicklungen ergeben sich immer
wieder Notwendigkeiten und Möglichkeiten. Aus diesen Prozessen heraus kann sich dann ergeben, was nur
möglich wurde, weil es zuvor schon kleinere Veränderungen gegeben hatte. Grundsätzlich gilt: die Welt
redet derzeit so viel mit einander, wie nie zuvor. Immer mehr Dialoge werden geführt, Herausforderungen
werden zunehmen international gemeinsam bearbeitet. Und doch lassen die Idealisten, als normativ treibende
Kraft, nicht ihren `Aufbruch in die befriedete Welt´ – das Ziel der umgesetzten kollektiven Sicherheit an
Leib, Seele, Gesellschaft, Umwelt. Sie meinen sie schneller erreichen zu können, indem sie weite Sprünge
springen und die großen Gräben überwinden wollen. Die dritte mentale Struktur wären dann noch die
skeptische Position. Von diesen war gerade im oberen Teil die Rede. Sie wollen erst mal den Status Quo
wahren, vielleicht sogar ein weniger an zu dichten und zu häufigen Kommunikations-Foren und Interaktion
mit der ZG und den anderen Constituencies. Kommunikations-Foren, aus denen die neu Aufgewerteten, die
zivilgesellschaftlichen Akteure Prätentionen schöpfen – auf noch mehr Demokratie und differenziertere
Mitentscheidungsrechte. Und dies lokal, regional, national, hemisphär, global.
412
Schwarz, Oliver: Integrationsmethoden und –theorien. Nov. 2004. ; Hierzu Haas, Ernst B.: Beyond the
Nation State. Functionalism and International Organization. Stanford University Press 1964.
97
Demokratisierung und kommunikativer Pluralisierung in den letzten Jahrzehnten und
andererseits den Abwehrreaktionen althergebrachter Mächte und Interessenlogiken gegenüber
solchen Entwicklungen neuerer Gangart, bedürfen der fortgesetzten Bearbeitung.
Themenfokussierte Netzwerkbündelungen erleichtern die Kommunikation mit der UN. Und es
gibt drei Bestimmungsmuster in der Bewertung von UN/NGO-Interaktion. Es gibt drei
Standpunkte: a) die skeptische Sicht, die den Status quo betonen, oder sogar den
zivilgesellschaftlichen Einfluss zurückdrängen wollen, ja, die UN selber ganz in Frage stellen;
b) die idealistisch-visionäre Sicht die Cardoso-Panels und darüber weit hinausgehender Bottom
circles und Bottom ups; c) die pragmatische Position etwa eines Kofi Annans413. Diese sieht
den Erfolg in Einzelschritten. Die ZG organisiert sich nach ihren Belangen und
Themenschwerpunkten. So halten etwa die globalisierungskritischen Bewegungen seit 2001
selber medienwirksame Konferenzen ab, die sich Weltsozialforum, oder z. B. Europäisches
Sozialforum nennen. In 2006 wird es gleich drei dieser Art geben, jeweils eines in Afrika,
Asien und in Lateinamerika. Durch solche sich merklich häufende, und überhaupt entstanden
seiende Veranstaltungen, werden neue Öffentlichkeiten geschaffen und Kommunikationsbrücken zum UN-Staatensystem geschlagen und in Staaten innergesellschaftliche Diskurse
angeregt. Allein durch die Medienberichterstattung und die gegenseitige Kommentierung der
intergouvernementalen Konferenz-Veranstaltungen, werden diese herausgefordert kommunikativ anzuschließen. Es findet also eine Interaktion statt, die alles ausspricht, was sich beide
Seiten zu sagen haben. Ein Umstand, der hinsichtlich des Partizipationsdefizits für die ZG im
Kontext der UN, mildernd wirkt. Allerdings sind 3 oder 4 kontinentale Sozialforen viel, aber
noch zu wenig, um als Akteure mit den Staate auf gleicher Augenhöhe um die besten
Argumente und Informationen zu deliberalisieren. Schließlich haben die ZG-Akteure einen
Nachteil, der sie gegenüber den Staaten oder dem PS ins Hintertreffen geraten lassen: ihre
Geldmittel. Wenn man sich das Internet weg denken würde, sähe es für die UN, die NGO et al.
nicht mehr so leicht aus, ihre Ansagen in hörbaren Maße zu machen. Hier ist es die Technik,
die ein „Schrumpfen der regulierenden Macht der Nationalstaaten“414 begünstigt, weil sie
deren Informationsmonopol weiter aufweicht, und Kompetenzwahrnehmungen für auch die
NGOs beweißt. Der Schild der nicht mitgeteilten Information wird zivilgesellschaftlich
perforiert und der Öffentlichkeit damit geholfen, selbst wahrzunehmen. Selbst wahrzunehmen,
um gegebenenfalls eigene Schlüsse daraus zu ziehen. Da hier die These vertreten wird, dass
sich
dieser
Vorgang
so
lange
fortsetzt,
solange
reine
Kommunikationsprozesse,
Netzwerkbildung und Informationsverständnis sich zumindest qualitativ weiter vertiefen und
413
Vgl. Fues, Thomas: UN und NGOs., S. 2.
414
Sassen, Saskia: Veränderungen der Bürgerrechte durch die Globalisierung. In: Telepolis. Online-Magazin
des Heinz-Heise-Verlags. 3. Juli 1997. http://www.heise.de/tp/r4/artikel/6/6161/1.html
98
auch möglichst quantitativ, etwa durch ww. Demokratisierungen, könnte der zu verzeichnende
Aufstieg der ZG weitergehen. Bis Staaten allesamt lassen, was sie nicht sollen; gesagt von
ihren Bevölkerungen. Die Berichte schaden der ZG nicht, sie nutzen ihr, und helfen, das
Defizit insofern abzubauen, indem vielleicht nicht unmittelbar Recht neu gesetzt wird, aber
vorbereitend dazu, in den Bevölkerungen ein Bewusstsein für eben diese historisch-epochalen
Umwälzung gebildet wird. Und z. B. eine zukünftige mitentscheidende ZG-Vertretungen in
der Weltpolitik genauso normal empfunden werden könnte, wie etwa die Deutschen ihre 1.
Bundeskanzlerin als völlig zeitgemäß erachten.
ii.
Privater Sektor
Seit sich das 1991 gegründete Business Council on Sustainable Development (BCSD) auf dem
Riogipfel 1992 „erfolgreich für marktwirtschaftliche Lösungen für ökologische Probleme”415
stark machte, und Boutros Boutros-Ghali erste Programme strich, „die bei der Wirtschaft auf
größte Kritik gestoßen waren“416 und 7 Jahre später der Global Compact entstand, ist eine
Entwicklung weitergegangen, deren Verhältnisstruktur 1994 von Susan Strange wie folgt
beschrieben worden ist:
„Governments are obliged, as never before, to bargain with firms for their
economic success and survival, simply because it is the transnational
enterprises that have control over technology, the privileged access to capital,
and the established entry to rich markets that states need and must have.“417
Die Deregulierungspolitik, die zu Privatisierung führte und die Globalisierung begünstigte,
setzte Unternehmen etwa in Bereich der öffentlichen Güter in eine Starke Machtposition.
Dagegen formierte sich Widerstand, und Kritiker der PS, sehen diese „vorerst in der Pflicht,
ihr Interesse an einer zuverlässigen und beständigen Zusammenarbeit mit den VN unter
Beweis zu stellen“418 Dennoch ist es nicht überraschend, dass die UN den Weg zu ihren
Zielen auch über die PS gehen möchte. Sind es nicht die Direktinvestitionen, die in den EL
Entwicklung stimulieren können? Sind es aber auch nicht genauso die Interessen großer
Kapital-Giganten, die Superkonzerne der Plantagen, Energie-, Pharma- und Rohstoffunternehmen, die mit ihren Entscheidungen ganze Regionen und Abermillionen von Menschen in
einer ökonomisch-politischen Quasi-Abhängigkeit halten oder schlimmeres? Die ein faireres
415
Hummel, Hartwig: Die Privatisierung der Weltpolitik. Tendenzen, Spielräume und Alternativen. In:
Brühl, Tanja / Debiel, Tobias / Hamm, Brigitte / Hartwig, Hummel / Martens, Jens (Hrsg.): Die Privatisierung
der Weltpolitik. (Eine Welt. Texte der Stiftung Entwicklung und Frieden, Bd. 11), Bonn 2001, S. 22-56, S. 22.
416
Paul, A. James: Der Weg zum Global Compact. Zur Annäherung von UNO und multinationalen
Unternehmen. In: Ebenda S. 104-129, S. 111.
417
Strange, Susan: Wake up, Krasner! The world has changed. In: Review of International Political
Economy, Vol. 1, Nr. 2 / 1994, S. 209 – 219, S. 211. Zitiert aus: Ruloff, Dieter / Holitscher, Marc (Mitarb.):
Vom Ost-West-Konflikt zum Kampf der Kulturen? Die neue Teilung der Welt im Zeitalter der
Globalisierung. Studien zur Politikwissenschaft, Nr. 299. Institut für Politikwissenschaft Zürich (IPZ) Ohne
Angabe, frühestens Herbst 1997. http://www.holitscher.org/downloads/global.pdf
418
Leininger, Julia: Die Reform der Vereinten Nationen – Chancen auf eine Erneuerung zivilgesellschaftlicher Beteiligung?, a. a. O., S. 27.
99
internationales Preissystem, und mit ihrer Lobbyarbeit, die Marktzugangschancen der auf
Zugang hoffenden EL in die Zukunft verschieben? Und haben sie nicht, wie es Organisationen
entspricht, vor allem mit der eigenen Perpetuierung zu tun? Ganz viele Fragen, die im Saldo
mit Ja zu beantworten sind. Die Einbindung der Wirtschaft in die verantwortliche
Mitbearbeitung der Weltaufgaben, wie sie z.B. mit der Agenda 21, dem GC oder den MDGs
definiert vorliegen, ergibt sich auch aus der Investitionstätigkeit, die die UN mit ihren
Programmen betreiben. Doch einen UN-Rabatt gibt es für die Organisation nur freiwillig.
Dafür aber erweiterte Partizipationsmöglichkeiten für die PS.
„Ein weiteres Novum stellte im FfD-Prozess die weitgehende Beteiligung der
Privatwirtschaft dar [...] Erstmals in der Geschichte der Vereinten Nationen
erhielten nicht nur Wirtschaftsverbände, sondern auch einzelne Unternehmen
die gleichen Akkreditierungsrechte wie NRO. Neben zivilgesellschaftlichen
Organisationen [...] konnten damit auch Konzerne wie Cisco Systems oder die
Deutsche Bank an den Verhandlungen teilnehmen. [...] ... ein Präzedenzfall
geschaffen, der die bisherigen Beteiligungsregeln für nichtstaatliche
Organisationen, wie sie zuletzt 1996 in einer Resolution des ECOSOC definiert
wurden, faktisch unterläuft. Welche völkerrechtlichen Konsequenzen sich
daraus ergeben, ist noch nicht absehbar. Die Regierungen vollzogen damit
jedenfalls einen weiteren Schritt der Integration privater Wirtschaftsinteressen
in die Arbeit der Vereinten Nationen.“ 419
Das globale System Wirtschaft bedarf der politischen Kontrolle, das heisst über internationale
ordnungspolitische Steuerung. Wenn die UN feststellen sollte, dass sich weiterhin Teile der
Wirtschaft zu sehr aus ihrer Verantwortung entziehen werden, und Freiwilligkeitsinitiativen,
wie der GC, mit den kommenden Jahren nicht wirklich greifen sollten, dürfte das nur den Ruf
nach ergänzendem Völkerrecht für die TNCs schüren. Im Laufe der Zeit hat das Völkerrecht
soziale und wirtschaftliche Rechte aufgestellt, an die auch die Unternehmen gebunden sind.
Faktizität und Geltung.420 Zum Beispiel, dass ein `globales Unternehmensrecht´ auf seine
Sozialstabilität
und
Entwicklungsförderlichkeit,
als
auch
seinen
ökologischen
Verträglichkeitsgehalt hin normiert werden muss, will man ein wirklich fairen und dauerhaften
Handelsplatz Erde generieren. Die Wirtschaft hat in den letzten Jahren zwar viel421 getan,
doch weit weniger Initiative gezeigt, als ihr möglich gewesen wäre. Da sich Annans GC422 nur
langsam mit teilnehmenden Unternehmen füllt423, sollte man sich von der Wirtschaft, die weit
mehr hierarchisch-autoritäre als demokratische Steuerungsstrukturen zeigt, und damit kein
419
Martens, Jens (WEED), S. 2.
Habermas: Faktizität und Geltung, a. a. O. ; [so allgemein auch: Luhmann, Niklas: Legitimation durch
Verfahren. Frankfurt/M 1983.]
421
Über Stiftungen und gemeinnütziges Engagement globaler Konzerne zur Zeit der Jahrtausendwende:
Kotteder, Franz / Bauer, Martin: Das Who is Who der internationalen Großkonzerne. Die 100 größten
Unternehmen der Welt. (Heyne-Buch 19, Sachbuch Nr.717) München, Dez. 2000.
422
Das Cardoso-Panel möchte mit seinem Proposal 9 den Global Compact in das von ihr vorgeschlagene
Office of Constituency Engagement and Partnerships inkorporieren.
423
Siehe erneut Kap. 2b,iii.
420
100
natürlicher Verbündeter der UN ist, nicht zu viel erwarten. Die Rolle des PS in der Welt
bestreitet keiner mehr ernstlich, eher noch wird ihr eine zu große Rolle beigemessen, denn mit
Steuern und arbeitsrechtlichen Vorgaben, allgemein dem Medium Recht, gibt es genug
strukturelle Kopplungspunkte, die einsetzbar wären, den `Großen´ neben der Freiheit zur
Akkumulation, die Pflicht zur Wohltätigkeit und Sozialstandartigkeit zuzuschreiben. Die
eigentlichen Adressaten für solche Veränderung sind erneut die MS.
„Das erfordert Transparenz und effektive Strukturen globaler Wirtschaft.
Unternehmen sind aber einzubinden in Verpflichtungen auf die Menschenrechte
und den Umweltschutz sowie auf die Absage an Kriege. Der Global Compact –
eine Idee des Generalsekretärs – hat dazu wichtige Leitlinien gesetzt.“424
Damit muss erst weiter zugewartet werden; wie lange noch, könnte man fragen. Defizit bleibt
im Kern bestehen. An den Rändern, mit dem GC, den Private Public Partnerschaft, den
Entwicklungen in der WTO und oder den internationalen Steuern kommt Bewegung ins
Defizitrund.
iii.
Staat
Die Welt aufgeteilt in Regionen betrachten, wie es der Sachs-Bericht explizit tut, zeigt ein
gemischtes Bild. Von den ärmsten Staaten und Bevölkerungen bis zu den reichsten, von den
kleinsten zu den größten, von den an den Datenstrom der Welt angeschlossenen zu den
Nichtangeschlossenen, den freiesten zu den unfreiesten Staatssystem, den grausamsten bis zu
den mildesten Lebenswirklichkeiten, spannt sich der Bogen. Diese Regionen sind in
unterschiedlicher Weise miteinander verbunden und überlappen sich. So findet sich im euroatlantischen Raum mit der NATO und der EU, die derzeit am weitesten ausgebildete
multilaterale
Sicherheits-
und
Kommunikationsstruktur.
Die
sicherheitsstrategische,
wirtschaftliche und kulturelle Verflochtenheit, die `ict´ Verbundenheit sowie das gemeinsam
geteilte Demokratieverständnis, führen in ihr zu einem stabil erscheinendem Gesamtbild
dieses Gefüges. Die ZG ist in diesem transnationalen Kommunikationsfeld der vielen
Adressen und Akteure am entfaltetsten und wirksamsten. Sie ist sogar so wirksam, dass z.B.
Klaus-Dieter Wolf425 beschreibt, dass Regierungen, als Ausdruck einer „neuen Staatsräson“
sich über intergouvernementale Selbstbindungen, nicht nur notwendig veränderten
Umweltlagen gegenüber anpassen, sondern sich auch mit dem `Sachzwang internationaler
Entscheidung´ gegenüber innerstaatlicher zivilgesellschaftlicher Kritik rechtfertigen, und ihre
eigene unantastbare Wichtigkeit auf Kosten eines Demokratiedefizits hinnehmen. Solches
424
Strutynski, Peter: Sicherung der Handlungsfähigkeit und Legitimation der Weltorganisation im 21.
Jahrhundert. UN-Reformen zügig fortführen - Empfehlungen und Forderungen an die deutsche UN-Politik.
AG Friedensforschung an der Uni Kassel. 9. Januar. 2006. http://www.uni-kassel.de/fb5/frieden/themen/UNReform/dgvn.html
425
Vgl. Wolf, Klaus Dieter: Die Neue Staatsraison – Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, a. a. O., S. 96.
101
Denken gewinnt seine Plausibilität durch einen den westfälischen Zustand der Internationalen
Politik überwindenden akteurserweiternden Ansatzes der Internationalen Beziehungen. Das
gestiegene Kommunikationspotential der ZG et al. stellt den nach innen wie außen souveränen
und vor allem auch eigeninteressierten Staat selbst in Frage, und relativiert/reduziert auf jeden
Fall dessen Funktionsbereich, mit dem Ziel einer Stärkung der eigenen zivilgesellschaftlichen
Möglichkeiten. Wenn die `Zivilgesellschaften´ ihren Regierungen die `Rest-Selbstherrlichkeiten´ genommen haben werden, werden Staaten friedlich miteinander umgehen müssen.
Wenn Systeme zur Lösung bestimmter Aufgaben nicht mehr gebraucht werden, fallen sie aus,
oder zumindest in einen machtentfaltungs-geringeren Zustand zurück. Man nehme die
Kavallerie, sie gibt es wohl noch, hat aber ihre Bedeutung bis auf repräsentative Aufgaben
verloren – dennoch der berittene Soldat ist Soldat, der berittene Polizist ein Polizist! So in
etwa könnte sich das mit der Exekutive des Nationalstaates auch entwickeln. Zurück zum
euro-atlantischen Sicherheits-Arrangement. Seine Institutionalisierung und sein über das
Militärische hinausgehender Interdependenzgrad ist derart fortgeschritten, dass nach Maßgabe
gegenwärtiger Verhältnisse kein Auseinanderbrechen dieses (Werte)Gefüges zu fürchten ist.
Die Staaten haben erkannt, dass ihre Kosten-Nutzen-Rechnungen durch kooperatives
Verhalten günstiger ausfallen. Aber auch die Notwendigkeit, `Übergreifendes´ gemeinsam zu
verhandeln/entscheiden, hat sich in diesem Kommunikations-Raum soweit am stärksten
manifestiert. Dieser Raum erweitert sich nun über Teile der OECD, die Developing Countries
et al. bis zum zweiten sich stetig in Aufbau befindlichen Kommunikations-Schwerpunkt der
möglicherweise aufziehenden ich sage mal: Epoche der `United Regions´. Eine östliche,
westliche und südliche Hemisphäre, die in ihrem regionalen Bereichen besondere Rechte und
Pflichten im Verhältnis zur - hier auch noch nicht vergessenen - UN einnehmen. Diese 3
Hemisphären stehen sich dann angenommener Maßen nicht in geopolitischer Konfrontation
gegenüber, eher im Zustand gelingender Zusammenarbeit, was man, angesichts des durch die
Jahrzehnte weiter vorangehenden Aufbaus funktionaler internationaler Staaten-Kooperation,
und des ICT und des Demokratie-beförderten welt-zivilgesellschaftlichen Impetusses, mit
Gründen für wahrscheinlich halten kann. Das Problem der `Nicht-staatlichen Destruktiven´
(internationale Kriminalität, Terrorismus, failed states-Akteure, Naturkatastrophen und
Umweltfrevel) erscheint und wird als funktionale Aufgabe von den MS heute und dann
möglichst abgestimmt bearbeitet, und wo es geht, konstruktiv beantworten werden müssen. In
gleicher Weise baut sich neben dem westlichen, auch sicherheitsstrategisch konotierten
Kommunikationszentrum, also ein zweites heterogeneres Zentrum im asiatisch-pazifischen
Raum weiter auf. Mit der Brücke zur USA, die sich selber, unter Hinzunahme beider
Amerikas, in drei Hemisphären bewegt. Die transkontinentale Gruppe der APEC (Asia Pacific
Economic Cooperation), die ASEAN (Association of South East Asian Nations) mit ihrer
102
geplanten Freihandelszone AFTA (ASEAN Free Trade Area) bis 2008, das ASEAN Regional
Forum (ARF), der Asia Cooperation Dialogue (ACD), das multilaterale Japan, der erwachende
oft vernünftige Riese China. Das tendenziell friedliche Indien verortet sich im orientalischafrikanischen Licht und ist zur ASEAN und zum chinesischen Raum kooperationswillig,
zudem China auch seine Beziehungen zu Indien verbessern möchte. Es gibt allerdings kein
gemeinsames regionales SKS. Geschichtlich begründete Differenzen zwischen Russland,
China und Südkorea mit dem ehemals destruktiven Japan, und der sich mittlerweile, wie
angedeutet, selbst überwindende Graben zwischen China und Indien, sowie China und
Russland, standen einer hemisphär-multilateralen Sicherheitsarchitektur bisher im Wege.
China und Russland zielten im Sommer 2005 mit einem gemeinsamen Manöver auf ein neues
Miteinander. Und China unterstützt nunmehr Indien in dessen individuellem Anspruch auf
einen ständigen SR-Sitz.
Die Staaten stehen sich, wenn sie in den
Kategorien der
`realistischen Schule´ bewerten werden, mit mehr Misstrauen gegenüber, als der Westen
untereinander. Dennoch ist das nicht das entscheidende Moment. Ihre friedlichen
Interaktionen, um sie geht es, mehren sich. Da viele Demokratien beteiligt sind, finden deren
Belange ihren nachhaltigen Einfluss. Die ASEAN-Staaten und Japan orientieren sich
sicherheitspolitisch auf die USA, wobei sie 2003 beschlossen haben, sich selbst auch zu einem
Sicherheitsbündnis zu organisieren. Wirtschaftspolitisch bewegt sich die ASEAN ebenso auf
China zu, was wegen der Nachbarschaft nahe liegt. Im Dezember 2004 haben beide Akteure
zusammen beschlossen, über Stufen eine gemeinsame Freihandelszone zu bilden. „Seit den
90er Jahren nimmt das Handelsvolumen zwischen China und den ASEAN-Staaten jährlich um
durchschnittlich rund 20 Prozent zu“426, und damit auch ihre Kommunikationen,
Interdependenzen und gemeinsamen Vorstellungen und Ergebnisse. Die Asean+3 bringen
diese
mit
Japan,
China
und
Südkorea
zusammen.
Die
zwei
Kommunikations-
Großhemisphären, die euro-atlantische und die asiatisch-pazifische, bauen untereinander, und
intern, wie auch mit den weiteren (Sub)Regionen der Welt vielfältigste funktionale und
dialogische Verbindungen auf. Etwa das Forum for East Asia-Latin America Cooperation
(FEALAC), oder z.B. das seit 1996 alle zwei Jahre stattfindende informelle Asia-EuropeMeeting (ASEM) - ASEAN-Staaten, EU, + China, Japan und Südkorea. Oder auch das EUASEAN-Treffen. Ähnliches gilt für die USA, und die übrigen Regionen der Welt. Staaten
treffen sich in Organisationen. Was ein Überflüssig werden der UN unwahrscheinlich werden
lässt, vielmehr ihre vertiefte Einlassung mit den Regionen erwarten lässt. Die SicherheitsratsErweiterung wird das Terrain ebnen durch seine neue repräsentativere Formierung.
Die Zeiten scheinen vorbei zu gehen, in denen Regierungen auf Dauer gegen ihre
Bevölkerungen regieren könnten. Dies entwickelt sich nicht überall gleichzeitig, aber
426
http://www.china-embassy.ch/ger/8/1/t172690.htm
103
ungleichzeitig in Korrelation zu Institutionen-, Kommunikationen- und Demokratieaufbau.
Der spanische Regierungswechsel nach dem Irakkrieg und die gegenwärtig in den Keller
geratenen Werte für den amtierenden US-Präsidenten erzählen davon. Über die unfreien
Systeme muss nichts gesagt werden, da sich an den freien zu orientieren ist. Dass die UN das
westfälische Paradigma427 der Staatensouveränität428 beginnt zu überwinden, indem
zunehmend (Menschenrechts-Kodifizierungen) und eindeutiger (RtP) die MR über die
staatliche Souveränität veranschlagt werden, kann gesagt werden. Wobei die Formulierung der
RtP zwar im Outcome moderater daherkommt als im HLPTCC , aber eben vorhanden ist und
damit ein echter wegweisender Gewinn ist. Sah sie sich doch einem starken „Sperrfeuer“429
seitens vieler EL ausgesetzt.
Wird sich die Demokratie in der Welt weiter ausbreiten und selbst weiterentwickeln, sich über
ihre Ausweitung zu kosmopolitischen Mehrebenen-Demokratie in allen Hemisphären,
Regionen, Subregionen und einzelnen Staaten, entwickeln können? Und was könnte das für
den Territorialstaat bedeuten, wenn in solchen Veränderungsprozessen auch die ZG eine
immer dominantere Rolle einzunehmen versteht, bis man sich fragen könnte, was eigentlich
der Sinn von bewaffneten Staaten in einer sich waffenlos begegnenden Weltzivilgesellschaft
sein könnte? Es gibt die drei Richtungen: Die den Staat als Auslaufmodell sehen, die ihn als
unverzichtbar erachten430 und jene, die eine zwischen beiden ausgleichende Position
einnehmen, welche Staaten für bestimmte Funktionen eingesetzt behalten wollen – z.B. für das
Gewaltmonopol innerhalb der Gesellschaft und die Rechtsdurchsetzung – als sozusagen
`berittenen Polizisten´.
„Das staatliche Monopol der Gewalt ist in zahlreichen implodierten Staaten
bereits zerbrochen. Milizen treten an die Stelle der Armee, Stammesloyalitäten
setzen sich über die staatliche Struktur, sofern sie je bestand, hinweg. Jegliche
diplomatische oder militärische Intervention seitens der Staatengemeinschaft sieht
ich mit asymmetrischen Ansprechpartnern, wie Clanchefs oder Mafiabossen,
konfrontiert“431
427
Hierzu: Fraser, Nancy: Die Transnationalisierung der Öffentlichkeit. In: republicart-webjournal 3 / 2005,
II. - Die postnationale Konstellation: Den nationalen Rahmen problematisieren. „Staaten genießen heute [...]
keine uneingeschränkte Souveränität über eindeutig abgegrenzte Territorien und Bevölkerungskörper mehr.“
http://www.republicart.net/disc/publicum/fraser01_de.htm ; Für die klassische westfälische Ordnung (1648 –
1918) zentral: nach außen und innen souveräne Staaten, Hinnahme des Krieges als
Konfliktregelmechanismus und Nichteinmischung bei den Kriegen anderer.
428
Vgl. UN-Charta, Art. 2, Abs.1 und 4.
429
Hermle, Reinhard / Gad, Gerhard: Stagnation oder Aufbruch ? Eine Bewertung des UN Millennium+5“
Gipfels aus entwicklungspolitischer Sicht. VENRO. 30. Sept. 2005, S. 7.
http://www.venro.org/publikationen/archiv/stellungnahme-un-summit2005.pdf
430
„Regionale Staatenzusammenschlüsse haben quasi-staatliche Funktionen übernommen. Dennoch bleibt
der Nationalstaat ein wesentlicher Machtfaktor.“ Koschyk, Hartmut / Stolz, Rolf (Hrsg.): Alte und neue
Deutsche Staatsangehörigkeits- und Integrationspolitik auf dem Prüfstand. Hans Seidel Stiftung. Argumente
und Materialien zum Zeitgeschehen 32. München 2001.
431
Kneissl, Karin: Welche Diplomatie braucht unsere Zeit? Eine kritische Hinterfragung des
außenpolitischen Instrumentariums. In: Entwicklungspolitik (epd). 1 / 2 / 2003.
http://www.entwicklungspolitik.org/index_12422.htm
104
Die Frage könnte daher heißen: was macht die UN mit den failed states? „Eine Mehrzahl der
Staaten jedenfalls, die in der G77 Gruppe der EL zusammengeschlossen sind, hat das `socalled right of humanitarian intervention´ entschieden zurückgewiesen.”432, und wollen das
Gewaltmonopol nur bei der UN sehen. Mit einer an den SR gebundenen aber umgesetzten RtP
wäre ein gangbarer Weg beschritten, wenn sie nicht zu leichtfertiger Anwendung eines
eigenen Gewaltprinzips führt.
Insgesamt zeigen sich Staaten heute in vielfältigen Kooperationsbeziehungen. Es scheint
aufgrund zunehmender Weltkomplexität, und der Notwendigkeit zu ihrer Vereinfachung,
historisch zu Kooperation und Multilateralismus, Völkerrecht und Rechtssicherheit
hinzuleiten. Das könnte eine Abschwächung des Sicherheitsdilemmas und einen letztendlichen
Rückgang militärischer Ausgaben zur Folge haben. Dass so Ressourcen für die
Entwicklungspolitik frei werden könnten, und das alles auch über die UN vermittelt, ist
perspektivisch
plausibel,
selbst
wenn
die
Empirie
seit
Jahren
wieder
höchste
Rüstungsausgaben feststellt. Eine Tendenz zur Stagnation - teilweise, aber institutionellen
Rückschritt kann für die UN anhand des hier dargestellten und innerhalb einer historisch
erweiterten Perspektive nicht bewiesen werden. Das Gegenteil ist (langsam) der Fall.
d.
Sicherheitsrat
Die Charta der UN universalisiert die Gleichheit zwischen den Staaten (one state – one votePrinzip), die territoriale Souveränität und das Gebot der Nichtintervention. Der SR in seiner
seit 40 Jahren nicht geänderten Mitgliederstruktur hat sich dabei oftmals als unfähig erwiesen
seiner Aufgabe gerecht zu werden, und eingreifend aktiv zu werden. „At least four million
victims of armed conflicts or atrocities could have been spared in the 1990s had the Security
Council intervened in time and resolutely”433, was den stärksten Hinweis auf seine
Reformbedürftigkeit abgibt. Er „vereinigt bislang legislative, exekutive wie auch judikative
Befugnisse - etwa bei der Einrichtung von Sondertribunalen. Diese drei „Gewalten" müssten in
Zukunft sinnvollerweise strikter geteilt werden.“434 Dem ist zuzustimmen, allerdings mit dem
Hinweis ergänzt, dass ein funktionierender SR zumindest im Falle der Handlungseile
Legislative und Exekutive vorübergehend auf sich zu vereinen hätte. Sollten aber etwa ICTMechanismen entwickelt werden, die es der GV (oder unter diesen die Demokratien und die
im MRR vertretenen Staaten) erlauben, ihren Part als Legislative wahrzunehmen, dann auch in
Fragen, in denen bisher allein der SR zuständig war, wäre das ein Schritt zu weiterer
Demokratisierung der UN an ihrem Haupte. Die Einführung der 5 im HLPTCC aufgeführten
432
Sieg, Hans Martin: Die europäische und die amerikanische Sicherheitsgarantie, a. a. O., S. 24.
Krause, Joachim: Multilateralism, S. 45.
434
Vgl. Strutynski, Peter: UN-Reform - ein Schritt zurück. Die Vereinten Nationen brauchen Veränderungen,
eine neue Struktur, einen neuen Handlungsrahmen. Das Papier von Kofi Annan ist aber eine denkbar
schlechte Vorlage. taz, vom 3. Mai 2005.
433
105
Legitimationskriterien435 des Einsatzes von Gewalt. die der SR zu beachten hätte, wenn es
darum geht militärische Gewalt einzusetzen; und grundsätzlich eine Listung von detaillierten
Tatbeständen, auf die hin eine SR-Mehrheit nicht zu blockieren wäre, sind positiv zu sehen, da
sie im Falle ihrer formalisierten Beachtung mithelfen können, Vetopolitiken einzugrenzen, und
SR-Entscheidungen von vornherein absehbarer werden zu lassen. Je nach Präzisierung eines
solchen Kataloges würde es zu einer schnelleren Bereitschaft zur Gewaltanwendung kommen
oder nicht. Je präziser solche Kataloge ausformuliert wären, um so genauer wüssten `Sünder´
was ihnen bevorsteht, was einen abschreckenden Effekt hätte, zumindest theoretisch. Zum
gegenwärtigen Zeitpunkt sind schlimmste Konfliktgeschehnisse, wie im Sudan oder Kongo
und anderswo nur möglich, weil der SR sich gegenwärtig nicht an ein festes Konzept zu halten
hat. Ein Blick auf die Schwierigkeiten, allein eine gemeinsame Definition für Terrorismus
zwischen den MS aufs Papier zu bekommen, verrät die politischen Widerstände solcher
Unterfangen.
Der Cardoso-Bericht positioniert sich dahingehend, dass die Mtgl. des SR „with support from
the Secretariat, should deepen […] dialogue [mit der ZG] by emphasizing the involvement of
participants from conflict-affected countries and including such dialogue in Security Council
field missions.”436 Der HLPTCC, In Larger Freedom Bericht und das Outcome machen
ihrerseits Vorschläge zu seiner strukturellen Reform, wobei seine Erweiterung dabei erst mal
im Vordergrund steht. Aber auch verschiedene Staatengruppen und nicht-staatliche Akteure
haben die ihren eingebracht. Der Ordnung halber sollen die exponiertesten Reformpläne, bis
auf die oben in Kap.3b erklärten Modelle A und B und die unter Kap. 2c dargestellten und hier
als bekannt vorausgesetzten Schwartzberg-Vorschläge, genannt werden. Die Unterschiede
zwischen ihnen beziehen sich darauf, wie viele Staaten, und mit welchen Rechten sie für wie
lange im SR verweilen können sollten. Besonders interessiert hierbei, wer in Zukunft die
möglichen neuen ständigen Sitze einnehmen wird. Hinzu kommen die Fragen seiner
Entscheidungsfindung und Transparenz, etwa durch allgemeinen Veröffentlichung von
Sitzungsprotokollen, damit jeder wissen kann, worüber geredet wurde und Einarbeitungszeiten
für nachrückende Ratsmitglieder verkürzt werden können.
Die EU ist durch ihre MS zusammen genommen der größter Beitragszahler der UN, und
würde gerne einen eigenen Sitz erhalten. Da schon, wie an anderer Stelle gesagt, Europa mit
Russland derzeit 3 europäische Sitze im SR hält, wäre ein weiterer für die EU nicht
gerechtfertigt. Eine Lösung könnte sein, dass England und Frankreich sich einen Sitz im
monatlichen Rotationsverfahren teilen. Da der 100 jährige Krieg schon 600 Jahre zurückliegt,
435
Siehe, HLPTCC, Kap. III, Abs. 207a-e. ; In Larger Freedom, Abs. 126. Es sind dies: der Ernst der
Bedrohung; die Redlichkeit der Motive, die Anwendung als letztes Mittel, die Verhältnismäßigkeit der Mittel
und die Angemessenheit der Folgen.
436
Cardoso, Executive Summary, S. 10 und Proposal 12.
106
sollte das eigentlich möglich sein können - [Ein kleiner Spaß]. Nun weiter. Deutschland als
weiteres europäische Land, Japan, Indien und Brasilien, zusammen die sog. G4 (Group of 4),
streben jeweils permanente Mitgliedschaften an. Die Gruppe legte im Mai 2005 einen
Resolutionsentwurf vor, der vorsieht, den SR auf 11 ständige Mtgl. und 14 nicht-permanente
Mtgl. auf dann 25 Ratsmitglieder zu erweitern. Im Juli folgte, mit über 20 weiteren Staaten
zusammen, ein gemeinsamer Resolutionsentwurf. Für Afrika und Asien würde es nach diesem
jeweils zwei neue ständige Mtgl. geben, dann einen für ein westliches Land und einen für
Lateinamerika mit der Karibik. Ob neue Ps ein Vetorecht beanspruchen dürfen, soll auf einer
Review-Konferenz 15 Jahre nach einer den SR erweiternden Charta-Änderung entschieden
werden. Der G-4-Plan wurde einzig von England und Frankreich seitens der P5 unterstützt.
China ist historisch bedingt gegen einen japanischen Sitz, Pakistan gegen einen seines
nuklearen Rivalen Indiens. Italien und andere gegen einen deutschen. Russland ist skeptisch,
und nicht leicht daran interessiert, seine privilegierte Stellung als P5 relativiert zu bekommen,
oder auch das Vetorecht auf die neuen ständigen Ratsmitglieder ausgedehnt zu sehen. Der
USA ist eine Erweiterung um 10 Staaten auch deshalb nicht recht, da sie damit die Effektivität
des SR gefährdet wähnt. „Jede Erhöhung der Mitgliederzahl würde zu einer noch größeren
Schwerfälligkeit des Sicherheitsrates führen, insbesondere die Schaffung neuer Ständiger Sitze
würde die Möglichkeit, eine Entscheidung durch Einlegung des Vetos zu blockieren, erhöhen
und wäre im Hinblick auf die Handlungsfähigkeit des Rates kontraproduktiv.“437
Mit dem Resolutionsentwurf A/59/L.68 vom 21. Juli, den nun China unterstützt, lehnt die
informelle und von Italien, Pakistan und Mexiko angeführte `Uniting for Consensus´-Coalition
(UfCC), der sog. `Coffee Club´438, eine SR-Erweiterung um zusätzliche ständige Mtgl. ab. Im
Kern dieser Ablehnung steht die Sorge dieser Staatengruppierung um künftigen politischen
Einfluss, sollten ihre regionalen Konkurrenten (Freunde) einen (keinen) P-Sitz einnehmen
können. In konstruktiv verlängerter Perspektive betrachtet vertreten sie gewollt/ungewollt den
Standpunkt, nicht eine Sondergruppe (ständige Ratsmitglieder) zu fördern, sondern eher zu
einem System ohne Veto zu kommen, bei einer möglichst breiten Zugangschance für alle
Staaten, sich im SR anwesend einbringen zu können. Wären die durch einen
Erweiterungsbeschluss zusätzlich frei werdenden 10 Plätze von 6 neuen Permanenten besetzt,
wie nach G-4 Idee, wären sie sozusagen für alle anderen blockiert. Hieran können die
Schwartzberg-Vorschläge über `Block-Bildungen´ als Mittellösung, und Konzepte der
mehrmaligen Wiederbestellung von SR-Mitgliedschaften hilfreich sein. Wie dem auch sei, der
437
Payandeh, Mehrdad: Die Reform des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen und ihre Auswirkungen auf
das System Internationaler Friedenssicherung. Düsseldorfer Institut für Außen- und Sicherheitspolitik
(DIAS). 14. Jan. 2004. http://www2.dias-online.org/direktorien/int_org/040114_46
438
Es handelt sich um eine informelle Gruppe aus 12 Kernstaaten, denen sich teils rund 30 weitere
angeschlossen haben. Der Resolutionsentwurf A/59/L.68 wurde von: Argentinien, Costa Rica, Italien,
Kanada, Kolumbien, Malta, Mexiko, Pakistan, Republik Korea, San Marino, Spanien und Türkei eingereicht.
107
Gegenentwurf der UfCC sieht eine Aufstockung des SR um 10 weitere nicht-ständige auf dann
25 Mtgl. vor, wobei sie von der GV durch Wahl bestimmt werden. Zukünftig sollen nach
dieser Vorstellung 6 afrikanische, 5 asiatische, 4 lateinamerikanisch-karibische, 3
westeuropäische, sowie 2 osteuropäische, im SR neben den P5 Platz nehmen.
Und auch die in der Afrikanischen Union (AU) organisierten 53 MS legten ihren eigenen
Erweiterungsentwurf439 vor. Ihr Modell sieht eine Erweiterung um 6 neue ständige und 5
wechselnde SR-Mtgl. auf insgesamt 26 vor. Danach säße Afrika mit 2 ständigen und 5
nichtständigen Sitzen im Sicherheitsrat. Asien erhielte 2 zusätzliche ständige (also dann
insgesamt 3) und einen nichtständigen SR-Sitz, die Osteuropäer einen nicht-ständigen Sitz,
Lateinamerika mit der Karibik einen von jeder Sorte, schließlich die Westeuropäer oder
sonstige einen zusätzlichen ständigen Sitz. Das Besondere an der AU-Initiative ist, dass die
neuen Permanenten ein volles Vetorecht erhalten sollen. Damit steht sie im Gegensatz zum
G4-Entwurf.. DIE G-4 und die G-53 der AU müssten sich einigen, um zumindest in der GV an
die nötige 2/3-Mehrheit von 128 Stimmen heranzureichen. In den Mehrheitsszenarien der G-4
gelten „von den 53 Stimmen der afrikanischen Staaten [...] 35 als entscheidend.“440 In
Verhandlungen kann nun geklärt werden, wie man die AU von ihren `Veto-Jetzt-Wünschen´
abbringen kann, die derzeit einfach ins politisch Leere laufen, da sie von den P5 nicht
akzeptiert werden würden. Die eindeutige Ablehnung des G-4 Kompromissversuches und das
afrikanische Beharren auf dem Veto für alle neuen ständigen Ratsmitglieder durch einen AUGipfel im Sommer 2005, verkompliziert die verfahrene Lage um die Reform. Insgesamt gab es
im Vorfeld des M+5 keine Mehrheit für keinen der verschiedenen Vorschläge. Damit verbleibt
das Repräsentations- und Legitimationsdefizit des SR ungelöst, aber der Handlungsdruck
wächst, schließlich haben sich mehr als 128 Staaten auf allen Seiten für eine SR-Reform
ausgesprochen. Also wird eine tatsächlich in näherer Zukunft entstehende GV-Mehrheit eher
wahrscheinlicher. Und sobald diese Mehrheit da ist, können die P5, die ja laut Charta
zustimmen müssen, zeigen wie bereit sie sind, Entscheidungen zu billigen, die ihnen selbst
Machtabgabe abverlangen.
e.
Finanzierung und Internationale Steuern
Die Vorschläge zur finanziellen Neuordnung der Entwicklungspolitik, durch grundsätzliche
ODA-Aufstockung und die mögliche Einführung neuer Finanzinstitutionen wie den IFF, und
Fonds, wie der Demokratie-Fonds und der PBC-Fonds, die ww. staatenübergreifend immer
breiter werdenden Debatten und positiven Stellungsnahmen gegenüber der Einführung von
Formen internationaler Besteuerung, sowie unbedingt der globale MDGs-Konsens, lassen die
439
Vgl. UN-Dok. A/59/L.67, c i-v.
Vgl. Zumach, Andreas: China und USA zusammen gegen G 4. taz,. 05. Aug. 2005, S. 9.
http://www.taz.de/pt/2005/08/05/a0089.nf/textdruck
440
108
Perspektive aufkommen, dass UN-Programme und Fonds in näherer Zukunft doppelt bis
zweidrittel besser `finanziert´ dastehen könnten. Obwohl sie vielleicht auch Einbußen durch
US-amerikanische und japanische UN-Beitrags-Rückführungen hinzunehmen haben könnte,
womit beide Länder im Jahr 2005 gedroht haben. Netto aber, scheinen ihr auch unter solch
einem Szenarium dennoch in den kommenden Jahren deutlich mehr Mittel zur Verfügung zu
stehen als gegenwärtig. Das heisst nicht, dass ODA-Mittel automatisch UN-Mittel wären, aber
es heisst, dass die UN koordinativ helfen wird die ODA an die `sinnvollen´ Orte zu
bekommen. Die im Sachs-Report gegebenen zeitstand-präzisen Benennungen der durch die
Internationale Gebergemeinschaft notwendig bereitzustellenden Mittel, um die im globalen
Konsens beschlossenen MDGs erfolgreich gemeinsam umzusetzen, lassen diese Entwicklung
formal notwendig erscheinen. Die UN könnte dann breiter gestreuter Programme ablaufen
lassen, denn auch ihre Fonds werden von ODA-Aufstockungen profitieren. Neue frei
werdenden Mitteln aus internen Managementreformen der UN werden einen weiteren
kleineren Teil dazu beitragen. Die Frage stellt sich, ob die UN mit mehr Geld in einen
destruktiv –militärischen Weg hinein investiert und etwa meint, teure Peacekeeping
Ausrüstung erwerben meint zu müssen, oder ob konstruktiv-produktiv in Entwicklungs-,
Umwelt und Menschenrechtprojekte investiert wird. Wenn sie sich besonders an den MDGs
ausrichten wird, dürfte das `robuste Peacekeeping´ als zusätzliche Leistung seitens der MS
eingefordert werden, aber das ist hier nicht der Ort einen neuen Sachstand gedanklich
aufzufächern.
In Zukunft könnten, wie eingangs gesagt, Formen der internationalen Besteuerung einen
regelmäßigen Beitrag zum Haushalt auch von UN-Agenturen und Programmen leisten. Peter
Wahl441 zählt verschiedene Möglichkeiten von internationalen Steuern und Abgaben auf.
Genannt
werden:
Steuern auf Aktienhandel,
die Besteuerung des
internationalen
Waffenhandels, des Bankgeheimnisses und Off-Shore Bankings, die Besteuerung von Global
Players
und
transnationalen
Konzernen,
Abgaben
für
Sund-Durchfahrten
der
Meeresschifffahrt. Jens Martens vom Global Policy Forum Europe nennt noch die `globale
Lotterie´ und die „Erleichterung von Migrantenüberweisungen“442, sowie die Mobilisierung
von Privatspenden und Stiftungen. Kurz, die UN kann entsprechend der `0,7% Entscheidung´
seitens der MS, zwar Haushaltsschwierigkeiten behalten, aber davon un-betroffen aus volleren
Fonds schöpfen und mehr Geld für auch ihre Programme bewegen.
Die Amerikaner wollen internationale Steuern nicht, und die Japaner et al. wollen sie auch
nicht, weshalb es schwer sein wird sie einzuführen. Frankreich, Deutschland, Spanien,
Brasilien, das EP u.a. haben sich für solche Modelle eingesetzt und ausgesprochen. Aber
441
Siehe Wahl, Peter (Hrsg.): Internationale Steuern, a. a. O.
Martens, Jens: UN-Reform und Millenniumsziele 2005, a. a. O., S. 30.
442
109
obwohl z.B. „proposals aimed at creating an International Tax Organization (ITO) were
discussed in the run-up to the Monterrey conference, they came to nothing.”443 Mehr als 110444
UN-MS nehmen mittlerweile eine Pro-Haltung zu Tobin Tax u. a. Systemen der
internationalen Besteuerung ein.445
`Überfluss besteuern, Armut bekämpfen
- Die 697 Milliardäre auf der Welt haben einen `Wert´ von $ 2.2 Billionen.
- 2,8 Milliarden Menschen leben von weniger als 2 US-Dollar am Tag.
- 30.000 Kinder sterben jeden Tag aufgrund von Armut.
- Der tägliche Devisenhandel umfasst $1,9 Billionen – meist spekulative Geschäfte.
- Es würde ~ $8 Mrd. kosten, alle Kinder in EL zur Schule zu schicken.
- Die Kosten für die Malaria-Bekämpfung werden auf $3,2 Mrd. jährlich
geschätzt.´446
Der South Center Report von 1996 wollte die UN qua „Strengthening the financing of the UN
through [...] and the introduction of international levies and taxation”447 aus der Finanzmisere
herausholen. Eine Devisentransaktionssteuer448 von 0,01% würde per anno in der EU allein
16-18 Mrd. Euro einnehmen, liest man bei Attac. Geld, das direkt in die auch von der UN
vertretenen Aufgaben fließen könnte, mit der Folge, dass die Welt vielleicht erst 10 Jahre
später ihren 1000 Milliardär feiern könnte, dafür aber z.B. die UN-Fonds gefüllt wären. Aber
das ist alles andere als der ww. Trend, es gibt zu schnell neues Supervermögen und zu langsam
keine Armuts-Not-Toten mehr, weil nach ökonomischer Sprache (Codierung: Zahlung/nicht
Zahlung) ganz nüchtern: einfach bestimmte globale Zahlungen ausbleiben. Obgleich sich zwar
im täglichen Devisenhandel 1,9 Billionen USD Wert den Lichtweg durch die Digitalen
Finanztrassen findet, aber eben doch gebunden an einen noch zu gering adressierbaren
unausgeschöpften ökonomischen Raum. Milliarden Individuen bleiben Außen vor. Kapital und
Vermögen staut sich in den gleichen Kreisen, und müsste dabei in ganzer Bandbreite
möglichen Zahlungsverkehrs auch einen solchen Zahlungsverkehrs generieren, der alle mittels
Mitteln grundteilhaben lässt. Wir leben heute ökonomisch verengt. Wie die Ägypter in ihrem
443
Martens, Jens: The Future of Multilateralism after Monterrey and Johannesburg. Dialog on Globalization.
Ocasional Papers No. 10. Friedrich-Ebert-Stiftung. Berlin, Okt. 2003, S. 17.
http://www.globalpolicy.org/socecon/un/reform/2004/1003multilateralism.pdf
444
Vgl. 115 Zustimmungen nennt Wahl, Peter: Internationale Steuern, S. 43 ; http://www.weltwirtschaftund-entwicklung.org/cms/assets/s2dmain.html?http://www.weltwirtschaft-undentwicklung.org/cms/materialien/50018895920e27a09.html nennt 113 Staaten.
445
Attac: Attac begrüßt UN-Zustimmung für Internationale Steuern. 22. Sept. 2004. “Über 110 Staaten
forderten bisher auf der derzeit stattfindenden UN Generalversammlung die Einführung von internationalen
Steuern zur Armutsbekämpfung.“ http://www.attac.at/1269.html ; UN-Dok. A/55/1000 (Zedillo-Report):
Recommendations of the High-level Panel on Financing for Development. Principal Recommandation 12.
Distr. General, 26. Juni 2001. „The Panel proposes that the international community should consider the
potential benefits of an International Tax Organization”. http://www.un.org/esa/ffd/a55-1000.pdf
446
Vgl. Attac-Homepage. AG-Finanzmärkte. UN-Millennium Entwicklungsziele durch internationale
Steuern finanzieren! 5. Okt. 2005. https://www.attac.de/finanzmaerkte/InternationaleSteuern.php
447
South Center: For a Strong and Democratic United Nations. A South Perspective on UN Reform. 1996,
Kap. 5. http://www.southcentre.org/publications/unreform/toc.htm
448
Die sog. `Lula-Gruppe´ (Franreich, Chile, Brasilien, Deutschland) legte im Sept. 2004 (noch ohne
Deutschland) u. a. eine Devisentransaktionssteuer und die Besteuerung des internationalen Waffenhandel vor.
110
schmalen fruchtbaren Nilstreifen vor dem Delta bis auf den Streifen am Fluss nicht ihre
Wüstenflächen fruchtbar werden lassen konnten, so scheinen wir Milliarden von Menschen
nicht an den Kapitalfluss anklinken lassen zu können – mangels zur Verfügung gestellter
Mittel und zugestandener Rechte. Nur, Flüsse kann man zwar verbreitern, aber mehr Wasser
führt der Fluss deshalb nicht. Aber der (abstrakte) Geldfluss könnte, da Geldmengen und
Aufteilung variabel sind, alle ökonomischen Subjekte an ihrem Ort benetzen, allerdings nur
unter Aufgabe extremer Akkumulationen auf bestimmten Seiten, denn Staueffekte 449 in einer
jeweiligen variablen Menge bleiben Staueffekte, im Sinne von: was sich hier staut, kann nicht
an anderer Stelle etwa als Mikrokredit vergeben werden. Es ist ein wenig schwierig und lässt
sich hier nur vage andeuten. Es heisst nicht mehr, als dass es möglich wäre, gerechter zu
verteilen und alle, wenn auch für den einzelnen pro Zeiteinheit weniger zu erhalten ist, doch
überhaupt die realistische Chance dazu erhalten. Der Rubel rollt, wenn er rollt, nur für die, für
die er rollt. Wer nichts hat, bringt nichts ins Rollen. Damit sind wir beim Capacity Building,
dem Country Level, dem Peacebuilding, den Internationalen Steuern (IST), und allen
Agenturen, Programmen und Funds, deren Koordinierung und Finanzierung. Die Tobin TaxModelle450, und die sonstigen IST-Ansätze sind ein Expertenrevier, und sind allerdings auch
nichts weiter als ein mentales Hilfskonstrukt endlich zu Zahlungen zu kommen. Denn warum
die IST, wenn es theoretisch/praktisch auch ohne sie ginge?! Sie müssten besonders von den
global agierenden Akteuren zu entrichten sein, sind es doch jene, welche vom
Internationalismus, der Globalisierung und Interdependenz am meisten, im Sinne steigender
Vermögen, profitieren. Eine Flugticket-Besteuerung trifft diesen Gedanken ja auch schon gut.
So betrachtet sind die IST also hochinteressant. Und die Umsetzung bedarf keiner
Supranationalen Behörde, sondern die MS überweisen sie. Der Mehraufwand ist ein
Steuergesetz, ein zu besteuernder Warenkorb, und ein Softwareprogramm für die Finanzämter
- nicht schwierig. So finden die Befürworter dieser Steuer. Und sie nutzen den weder normativ
noch sachlich, noch durch Vernunft zu begründenden Uferlosigkeitsglauben der zeitaktuellen
Kapitalismus-Ausprägung. Auch daran reformiert sich die UN. Sie musste sich aus diesen
Gründen zu lange mit zu wenig abgeben, und Menschen auch wegen Zahlungsunfähigkeit,
nichts weiter – nur zu oft -, ihrem Schicksal überlassen. Der `Irrsinn´ hier wird zur
Argumentationshilfe auf der Kritikerseite. Das Auseinandergehen der Schere zwischen den
normalen und ärmsten und den reichsten Menschen, liegt den Staatschefs zumindest so sehr im
449
Ein Bild ist die Überschwemmung - der Fluss zieht sich auch wieder zurück. Vielleicht bleibt ein See.
Hierzu: The Center of Environmental and Economic Development: http://www.ceedweb.org/iirp/ ; FAQ
http://www.ceedweb.org/iirp/factsheet.htm ; Tobin Tax Campaign and Policy Network.
http://www.ceedweb.org/iirp/camnet.htm ; Near Victory in the European Parliament. “On Thursday 20
January 2000, a resolution signed by the PES, Greens, GUE and Liberal groups, which would have called
upon the (European) Commission to submit a report within six months into how a Tobin tax might be
introduced, was rejected by only 4 votes out of 400 in the European Parliament.”
http://www.ceedweb.org/iirp/euronear.htm
450
111
Gemüt, und es sind ja nicht die schlechteren Menschen, dass sie sich nun selbstverpflichten,
die Taschen endlich vergleichsweise öffnen zu wollen – `alle´ wollen anscheinend die MDGs
erreichen. Vergessen wollen wir aber nicht darauf hinzuweisen, dass die von Attac und
anderen – auch der UN – vorgebrachten Vergleichsmodelle suggerieren, die Superreichen
könnten für alles aufkommen. Sie könnten wohl mit ihrem Vermögen 10 Jahre lang die ODA
in der optimalsten Höhe halten (jährlich 200 Mrd. USD), hätten dann aber ihr Vermögen
vergesellschaftet und wären keine Quelle mehr. Etwas, was ein Nachteil ist, die Gesellschaft
braucht für ihre innere Balance auch den Überfluss. Wo ist die Grenze? So, dass die
Superreichen nicht zu superreich bleiben und die Ärmsten dennoch genug ODA erhalten
können, bis sie sie nicht mehr benötigen? Genau das könnte man mit IST als „verbindlichen
Mechanismus für Entwicklungsfinanzierung“451 herausfinden. Ohne Beteiligung der Triade
USA, Japan, EU, von denen nur die EU Bereitschaft signalisiert, wird es so schnell nicht dazu
kommen können. Andere Wege sind z. B. die erwähnte Flugticketabgabe, die derzeit von
Frankreich, Brasilien, Chile und Deutschland (`Lula-Gruppe´) positiv gesehen wird, wobei 510 Euro Zuschlag pro Ticket anvisiert sind. Diese Steuereinnahmen dürften dann für die
Gesundheit in den EL verwendet werden. Der UN kann es sehr recht sein und die Franzosen
und Chilenen werden laut Ankündigung schon 2006 mehr pro Flug zu bezahlen haben. Damit
öffnet sich die Tür für die IST erstmals.
f.
Zusammenfassung und Kontext-Plausibilität
Man sollte unterscheiden zwischen dem, was die UN heute ist und dem, was sie morgen sein
könnte. Heute, dass zeigen die hier vorgelegten Seiten, ist ein großer Handlungssprung seitens
der MS eingefordert. Die Reform der UN bleibt ohne Einigungsprozesse auf multilateraler
Ebene Stückwerk, ein Kreisen um Management Justierungen, ohne die Programme aus ihrer
Unterversorgung an Mitteln und in einen über das rein Koordinative hinaus gehenden
erweiterten Aktionsfreiraum hieven zu können. Was nützen Hilfsprogramme und
Friedenseinsätze, die aus politischen Dilemmata heraus nicht stattfinden (Dafur), oder nicht
zielkonform und `robust´ begleitet werden (Srebrenica)? Der in den fokussierten Berichten
dargelegte „neue ganzheitliche Sicherheitsbegriff“452, in Verbindung mit einer tatsächlich
praxistauglichen Anwendung der im HLPTCC genannten Kriterien der Gewaltanwendung, für
einen darüber hinaus vor allem rechtssymbolisch hilfreichen RtP-Ansatz453, die Peacebuilding
Commission und der Menschenrechtsrat, die Stärkung des HCHR, der Demokratiefonds, die
451
Wahl, Peter: Internationale Steuern, S. 43.
Meinzolt, Heidi: Die Diskussionen über die UN-Reformen übersehen die unterschiedliche Rolle von
Frauen und Männern in bewaffneten Konflikten, a. a. O. 30. April 2005.
453
Gingrich-Mitchell Report, S. 15, 23, 37, 39 ; HLPTCC, z.B. Abs. 203, sowie Empfehlung 55 ; In Larger
Freedom, Anhang, Abs. 7b. ; Siehe auch: Report of the International Commission on Intervention and State
Sovereignty (ICISS): The Responsibility to Protect. (Hrsg.) The International Development Research Centre.
Ottawa, Dez. 2001, Kap. IIff.
452
112
Verwaltungs- und Aufsichts- sowie Akkreditierungsreformen, sind sinnvolle Reformziele.
Staaten werden sich darauf einrichten, zukünftig hin immer genauer auf die eigentlich
souveränen Finger geschaut zu bekommen. Selbst, da es die größten Staaten unbeeindruckt
lassen kann, besteht die Welt derzeit doch aus 191 Staaten. Eine Übermacht mit der es besser
zu kooperieren gilt, wenn man zum Beispiel langfristig mit ihr in ökonomischen Beziehungen
stehen muss oder möchte. Kein hochtechnologisch-industriell entwickelter Staat ist heute
rohstoffautark und wird es auf diesem weltgesellschaftlichen Komplexitätsgrad je wieder,
ohne vorstellbare `alchimistische Quantensprünge´ vollzogen zu haben. Und selbst dann
machen bestimmte Bedrohungen nicht vor Ländergrenzen halt. Nun, die Großmächte
verweigern sich ja nicht jeweils reihum und permanent: die USA finanziert die UN wie gesagt
sehr stark und pflegt heute dennoch vielfältig einen faktisch unilateralistischen Politikstil.
China hat seine Märkte den ärmsten Staaten geöffnet, und lässt meist mit sich reden, will aber
keine neuen ständigen Sicherheitsratsmitglieder, Russland ist bei vielen multilateralen
Abkommen dabei, denen die USA derzeit fern bleibt, usw. - `Staaten verfolgen ihre
Interessen´. Nicht übersehen darf werden, dass viel Völkerrecht zwischen Staaten und den
Staaten aufgebaut worden ist, vieles davon in Geltung ist, und sich die Vertragsstaatenkreise
erweitern, Tendenz steigend, usw. usf.
Allerdings, die ZG weiter zu stärken wäre, je nach politischen Standpunkt, jetzt schon
segensreich gewesen, aber wurde in Betrachtung des Ping-Drafts und des Outcome, sowie des
In Larger Freedom Berichtes auf die verlängerte Bank gesetzt. Der Summit Outcome und das
Cardoso-Protokoll sind nicht sehr dicht beisammen. Und auch das Cardoso-Panel wagt nicht
alle Schritte, die etwa von Teilen der ZG gerne gegangen werden würden. Ein neues Panel
wird zu gegebener Zeit solcher fortgeführten Debatte erneuten Ausdruck verleihen. Oder aber,
die Reformentwicklungen wären überhaupt an ihren Abschluss gekommen. Weshalb sollte das
ohne gravierende Sondergründe jedoch der Fall sein? Der Vorteil einer vertiefenden
zivilgesellschaftlichen Integration wäre sicher die Entschärfung des Prestigedenkens454
zwischen Staaten. Ferner können sich überprüfbare konstruktive Ideen im offenen
pluralistischen Gesellschaftsraum gegenüber destruktiven Einzelpsychen mit ihren aggressiven
Ideologien und ihrem an sie anbindenden Klientel leichter behaupten.
Die ww. ZG unterscheiden sich in ihren Belangen nicht entscheidend von einander. Alle
wollen ihrer Beschäftigung nachgehen, und die meisten braucht man auch davon nicht
abzuhalten. Beziehungen zwischen ZGs sind nicht militärisch konotiert und daher
ressourcensparend und auf multilaterale Kooperation ausgerichtet. Wenn einmal annähernd
alle Staaten offene Demokratien mit starken eingebundenen ZG geworden sein werden sollten,
454
Zum Prestigedenken allg.: Veblen, Thorstein: Theorie der feinen Leute. Frankfurt/M 1986, (orig. 1899).
113
dann schlägt spätestens auch die Stunde der UNPA (UN Parliamentary Assembly), denn
warum sollten nicht globale Fragen in einem für, und ausschließlich für globale Fragen
zuständigem gewählten Haus tauglich-wirksam entschieden werden?! Der Einstieg wäre aber
symbolisch heute schon wertvoll, neben den von den nationalen Exekutiven bestellten
Staatengesandten, direkt gewählte Abgeordnete zu entsenden. Das hätte seine Kosten, aber
auch seine richtungsweisende Symbolik, die zukünftig zu einer Rendite werden könnte.
Die sichtbare Einigung über die internationale Entwicklungsfinanzierung ist wesentlich und
erfreulich. Alle benötigten Mittel für die MDGs tatsächlich aufgebracht zu haben, wird erst
eingelöst werden müssen. Das haben die MS verstanden und das 0,7%-Ziel proklamatorisch
aufgegriffen. Einer der größten Erfolge/Notwendigkeiten der letzten 5 Jahre ist die
Konsolidierung der Bereitschaft `Zahlungen´ zu tätigen. Jetzt könnte entsprechend weiter
entschuldet und finanziert werden, gemäß den finanziellen Vorgaben des Sachs-Reports. Jetzt
nicht entschiedene Fragen, etwa nach internationalen Kapitaltransfersteuern, plausiblen neue
UN-Organen und Agenturen, neuen Fonds für Sicherheit, Frieden, Zusammenarbeit, Umwelt
und MR, neuen internationale Gerichte, werden dann künftig eher auf der Agenda vorne zu
sehen sein. Es können nicht alle Konferenzen scheitern, wie man es auch hier sagen kann, und
die immer dichtere Abfolge von großen Staatenkonferenzen, nicht nur unter UN-Ägide, führen
die Staaten schließlich allein deshalb zu den konstruktiven Lösungen (die KonfliktBegrenzung und seine Überwindung durch Verständigung, Kooperation und Ausgleich, in
Paketen, damit jeder auch von `Seinem´ etwas eingebracht weiß). Spätestens 2015, sollten die
MDGs möglicherweise nicht finanziert worden sein, wird sich eine neue Diskussion
aufmachen, die heute eher eine Randerscheinung ist. Man kann/könnte sich z.B. ernsthaft
wundern, wenn man die unter Kap. 4e,i genannten Attac-Zahlen naiv analysieren wollte. Da
sind rund 700 Milliardäre in der Welt, von denen einige auch schon dem GS nicht nur die
Hand gereicht haben455. Diese vereinigen ein Vermögen (heute und jetzt) von zusammen über
2 Billionen USD. Also: Wenn 700 Individuen ihr Vermögen zumindest nur halbieren würden,
dieses global vergesellschaftet würde und über diverse aufzuschlüsselnde Mechanismen (z.B.
IFF, Int. Erbschaftsrecht, etc.) in die ODA flöße, könnten alle Menschen mindestens 10 Jahre
lang von einem höchsten MDGs-Mittel-Niveau-Einsatz profitieren. Dann hätte sich dieses
Kapital einseitig aufgebraucht und müsste sich erst neu generieren – von Nichts kommt
Nichts. Die Weltpolitik kann daher wohl auch nicht allein die Angelegenheit von 10.000
Spitzenpolitikern bleiben, sondern sie wird besser jene cardosischen multi-constituencies mit
umfassen müssen ... Es ist hier nicht der Ort darauf näher einzugehen.
455
Siehe die Milliarden-Stiftungen von Bill und Melinda Gates, sowie etwa von Ted Turner.
114
„Now the UN system is implementing reforms that touch on virtually every
aspect of the programming cycle.”456
Nun sind die Mitgliedsstaaten zunehmend an ihr Wort und Recht gebunden, ihr Denken und
Handeln zu überprüfen und zu ändern. Die UN kann die Menschheitsfragen nicht allein lösen,
sondern nur zu deren Lösung vermitteln, anregen, und koordinieren. So wird auch von diesen
zur Beschlussfassung auf dem M+5 vorgelegten Reformvorschlägen vieles Stückwerk und
Etappe bleiben. „In seltener Einmütigkeit kritisierten NGOs und Medien, aber auch viele
Regierungschefs und Minister aus Nord und Süd die schwachen Resultate der monatelangen
Verhandlungen.“457 Die vorgelegten Reformangebote waren dennoch für sich richtungsüberzeugend. Die wesentlichsten Ergebnisse sind die RtP und der MRR. Mit dem Entschluss
zu diesen, hat sich die UN einen praktischen Schlüssel zu ihrer Befreiung aus ihren
strukturellen Widersprüchlichkeiten heraus gegeben. Hin zu einer, auf zwar diskutierbaren,
aber nicht weg-verhandelbaren Grundlagen an MR fußenden weiteren Entwicklung zu einer
Steuerungsorganisation im kommunikativen Zentrum der Weltpolitik, die halten kann, was sie
verspricht.
g.
Zukunftsaussicht
Da die UN bisher in gemächlichem Tempo zu Veränderungen gekommen ist, darf man
gleiches erst mal auch bis auf Weiteres für die Zukunft für sie annehmen.458 Allgemein kann
man den bekannten Topos gelten lassen: nach der Reform ist (in Wandelzeiten) vor der
Reform! Von welcher Güte nun die Ergebnisse, immer wenn es zu ihnen kommt, sein werden,
und wie tragfähig und kritikfest oder kontrovers sie sein werden, wird sich aus der jeweiligen
Diskrepanz zwischen Anspruch, Wunsch und Wirklichkeit der spezifischen AkteursBewertungen ergeben. Als zentrale Schnittstelle in den IB ist ein System wie die UN, oder ein
diese ersetzendes schnell459 hochgezogenes Alternativkonstrukt (UN2), unverzichtbar. Die UN
ist jedenfalls sinnvoll, was sich daran erkennen lässt, dass sie ihre Dinge an vielen Stellen gut
macht, und daran fügt sich die Feststellung, (als eine tautologische Selbstbestätigung), dass
offenkundig ein Bedarf für GG-Strukturen und also deren Institutionen besteht. Ein Nukleus
456
Statement of the United Nations Development Group (UNDG): High-level Forum on Aid Effectiveness Harmonization, Alignment & Results. Paris, 28. Feb. – 2. März 2005.
http://www1.worldbank.org/harmonization/Paris/HLF-UNDGstatement.pdf
457
Martens, Jens: Die Entwicklungsagenda nach dem Millennium+5-Gipfel 2005. Eine Checkliste
unerledigter Aufgaben. Dialogue on Globalization Briefing Paper Series, Friedrich-Ebert-Stiftung. Berlin,
Oktober 2005, S. 1. http://www.globalpolicy.org/eu/de/publ/fespaper5nachdemgipfel2005.pdf
458
Alle UN-Mega Events haben nicht `Das´, aber `Was´ gebracht.
459
So könnte man auf elegante Weise den P5 die Möglichkeit geben, ohne Gesichtsverlust von ihren
Vetokompetenzen zu lassen, oder neue Vetoregeln aufzustellen. Denn ein altes System ist schwer zu ändern.
Schnell könnte heißen: MS beschließen z. B. dem neuen MRR Mrd.-Mittel zuzuführen. Dann könnte die
`UN2´/MRR im institutionellen Anschluss an die UN, also ohne große politische Verwerfungen, ihren Geist
zu Taten bringen. Wir hätten vorübergehend zwei SR (einen empfehlenden und einen befehlenden), welche
sich zu einem SR der nächsten Generation vereinigen könnten. In diesem Moment wäre es sozusagen die
UN´´.
115
zu deutlicherer Legitimität und einer sich erneuernden UN könnte etwa der gerade auf dem
M+5-Gipfel beschlossene MRR sein, der wohl (!?) seinen Mtgl.-Status im Nexus zu
Demokratie und der Einhaltung der MR zu halten verspricht. MR, welche selbst in den
vergangenen 60 Jahren ihre weitgehende Ausformulierungen erfahren haben. Auch die PBC
und die RtP sind deutlich an die Systemgeschichte der UN anschlussfähig und stellen eine
deutliche Konkretisierung und Weiterentwicklung im UN-Denken dar. Da sich nun im Kontext
der MDGs auch die Höhe der global geleisteten ODA deutlich vergrößern dürfte, scheinen den
UN gar keine schlechten Zeiten bevorzustehen. Sie gewinnt an Einfluss und Kompetenz bei
neuer gestärkter Zahlungsfähigkeit und/oder Mittelverwaltungstätigkeit - z.B. auch durch
mögliche internationale Steuern. Man wird sehen. Alles in allem: die United Nations bleiben
unbedingt als globales Forum und Politikwerkstätte prädestiniert, ihre wesentliche Aufgaben
im Rahmen einer auf demokratischen Durchdringung aufbauenden GG Struktur auszuüben,
oder zu diesen, auch über ihren eigenen Machbarkeitsbereich hinausgehenden Aufgabenbewältigungen, beizutragen. Diese auch und besonders von der UN repräsentierte GGArchitektur ist und scheint werdendes Resultat einer historischen Entwicklung der
(welt)gesellschaftlichen Organisations- und Steuerungsstruktur zu sein. Sie begründet sich aus
der Zunahme der ww. Austauschs- und Informations-Kommunikationen, und bleibt, solange
diese anhalten oder sich weiter aufbauen, zunehmend plausibel notwendig für die nachhaltige
innere Stabilität dieses ww. Kommunikations- und Handlungsnetzwerkes. Und sie konstituiert
sich normativ über einen ww. normativen Sicherheits-, Menschenrechts- und UmweltKonsens, wie institutionell über die Subsidiarität der politischen Verantwortlichkeiten, sowie
eine
bestmögliche
Distribution
von
ökonomischen
Mitteln,
Information
und
Partizipationsmöglichkeiten.
Die Vereinten Nationen sind ein Leuchtfeuer in der Nacht der Defizite.
Der UN sei Dank.
Danke! - und dem Leser einen optimistisch geklärten Blick in die Zukunft!
116
5. UN-Dokumente, benutzte Literatur, Graue Literatur, Links
Alle Links haben den Stand: 15. Jan. 2006, erster Zugriff wird genannt, wenn die Seite nicht
mehr aufrufbar war.
UN-Dokumente + UN-Texte :
UN-Charta – 1945
HDR 1992 – Global Dimensions of Human Development.
HDR 1993 – People`s Participation.
UN-Dokument: A/RES/48/26. Question of equitable representation on and increase in the membership of the
Security Council.
UN-Dokument: JIU/REP/94/5 (Joint Inspection Unit): Toward A New System of Performance Appraisal in the
United Nations Secretariat: Requirements for Successful Implementation. Juni 1994.
http://www.unsystem.org/JIU/data/reports/1994/en94_05.pdf
UN-Dokument A/RES/48/264. Revitalization of the work of the General Assembly. 29. Juli 1994.
ACC STATEMENT (Administrative Committee on Coordination) - ACC/1995/1: About the UN Resident
Coordinator. Report of Consultative Committee on Programme and Operational Questions on its fifth session.
Genf, 31 Jan. - 2 Feb. 1995 http://un.intnet.mu/rc/CCPOQstatement.pdf
The Commission on Global Governance: Our Global Neighbourhood. Oxford University Press 1995, Kap. 7.
UN-Dokument A/51/950: Renewing the United Nations: A Programme for Reform. Secretary General's Report.
14. Juli 1997.
UN-Dokument: A/52/584: United Nations Reform: Measures and Proposals. Note by the Secretariat. 10 Nov.
1997. http://www.un.org/reform/a52_584.htm .
UN-Dokument A/51/950/Add. 6: Bericht des Generalsekretärs: Erneuerung der Vereinten Nationen: Ein
Reformprogramm. 12. Nov. 1997.
Menschenrechte Dokumente und Deklarationen. Bundeszentrale für politische Bildung. Bonn 1999.
UN-Dokument A/54/2000: Millennium Report of the Secretary-General of the United Nations: We the Peoples.
The Role of the United Nations in the 21st Century. Full Report. Kap. VI.: Renewing the United Nations. 27.
März 2000. www.un.org/millennium/sg/report/full.htm
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130
Abkürzungen und Akronyme :
ACABQ
ACC
AOSIS
APEC
ASEAN
ASEAN+3
ASEM
AU
BCSD
BIP
BWI
CD
CEB
CERF
-
CGG
CIS
CONGO
CT
DC
DPI
DPKO
EL
EP
ERC
ESC
G-4
G-7/G-8
G-20
-
G-77/G-132
GC
GG
GPN
GS/SG
GV
HCHR
HDR
HLCM
HLCP
HIPC
HLPTCC
IB
ICT
IDA
IFC
IFF
IGO
MDGs2
-
MR
-
Advisory Committee on Administration and Budgetary Questions*
Administrative Committee on Coordination (1946 – Okt. 2001 > CEB)
Alliance of Small Island States (informell seit 1991)
Asia-Pazific Economic Cooperation (1989)
Association of South-East Asian Nations (1967)
ASEAN-Staaten und China, Japan, Südkorea (seit 1997)
Asia-Europe Meeting (seit 1996, alle 2 Jahre)
Afrikanische Union (seit 2002, Nachf. der OAU [1963])
Business Council on Sustainable Development (gegr. 1991)
Bruttoinlandprodukt
Bretton Woods Institutions
Community of Democracies / Netzwerk demokratischer Staaten
UN-System Chief Executive Board for Coordination (2001)
Central Emergency Revolving Fund (Dez. 2005) ehemaliger Central Emergency Response Fund
Commission on Global Governance (Bericht publ.1995)
Commonwealth of Independent States (GUS) (1991)
Conference of Non-Governmental Oraganizations (gegr.1948)
Communication Technologies
Democracy Caucus
UN-Department of Public Information (gegr. 1946)
Department of Peacekeeping Operations (gegr. 1992)
Entwicklungsland / Entwicklungsländer
Europäisches Parlament
Emergency Relief Coordinator (> Res. A/RES/46/182, Dez.1991)
Economic Security Council
Gruppe der 4 Staaten: Brasilien, Deutschland, Indien und Japan
D, Fr, ITA, JAP, CAN, UK, USA / + Russland
Gruppe der 20 / G8+11+EU / ARG, AUSTR, BRA, CHI, IND,
INDON, MEX, TÜR, SAFR, SARAB, SKOR (seit 1999)
Gruppe der 77 (EL) (gegr. 1964) - heute sind es 132.
Global Compact
Global Governance
Global Policy Network - `to promote global debate´
Generalsekretär / Secretary-General (seit 1947)
Generalversammlung
High Commissioner for Human Rights
Human Development Report
High Level Committee on Management (gegr. 2000) – es berät das CEB
UN High Level Committee on Programmes (2000)
High Indebted Poor Countries
High Level Panel on Threats, Challenges and Change
Internationalen Beziehungen
Information and Communication Technologies
International Development Association (gegr. 1960 unter der WB)
International Finance Corporation (seit 1956) WB-Tochter
International Finance Facility
Intergovernmental Organization
hier angedachter Projekt-Nachfolger der MDGs (Kap. 4g)
`Full accomplishment 2020´.
Menschenrechte
131
MRK
MRR
MS
MSPs
NAM
NGLS
NGO
OAS
OCHA
-
ODA
OSCE
OWK
P5
PBC
PD
PO
PS
PSO
RC
RPSSC
RtP
SI
SIDS
SKS
SP
UN
UN2
UNAIDS
UNCDF
UNCTs
UNCTAD
UNDAF
UNDG
UNDP
UNEP
UNEF
UNFIP
UNHCR
UNIC
UNIDO
UNJIU
UN-NGLS
UNODC
UNOG
UN-ODS
UN-OHRLLS -
UN-OIOS
UNPA
UNRCA
UNTS
-
Menschenrechtskommission
Menschenrechtsrat
Member States / hier: UN-Mitgliedsstaaten
Multi-Stakeholder Partnerships
No Aligned Movement / Blockfreienbew. (ab 1961) 113 Staaten
Non-Governmental Liaison Service (seit 1975)
Non-Governmental Organization
Organization of American States (gegr. 1948)
UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
- aus dem Department of Humanitarian Affairs (DHA) 1998
hervorgegangen.
Official Development Assistance - Entwicklungshilfe
Organization for Security and Cooperation in Europe
Ost-West-Konflikt
Permanent Five / Diese 5 ständigen SR-Mtgl. haben das Vetorecht.
Peacebuilding Commission
Participatory Democracy
Public Opinion
Private Sektor
Peacebuilding Support Office
Resident Coordinator
Reduction Plan for a smaller Security Council
Responsibility to Protect
Socialist International
Small Island Development States
System kollektiver Sicherheit
Sicherheitspolitik
United Nations
hier angedachter `Nachfolger´ der UN (Kap. 4g)
Joint UN Programme on HIV/AIDS (gegr. durch Res. E/1994/24)
UN Capital Development Fund
UN Country Teams
UN Conference on Trade and Development
UN Development Assistance Framework (guidelines 1999)
UN Development Group (gegr. 1997)
UN Development Programme
UN Environment Programme (gegr. 1972)
UN Emergency Force
UN Fund for International Partnerships (gegr. 1998)
UN High Commissioner for Human Rights (seit 1993)
UN Information Centre (
UN Idustrial Development Organization (1967)
UN Joint Inspection Unit (seit 1966)
UN Non-Governmental Liaison Service
UN Office on Drugs and Crime (gegr. 1997)
UN Office at Geneva
Official Document System of the UN (seit 1992)
UN Office of the High Representative for the Least Developed
Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island
Developing States (gegr. 2001)
UN Office of Internal Oversight Services (gegr. 1994)
UN Parliamentary Assembly
UN Register of Conventional Arms (seit 1991)
UN Treaty Series
132
UNU
USD
USG
WB
WBGU
WEF
WGSC
WSF
ww.
ZG
-
UN Universität (gegr. 1973, Hauptsitz in Tokio)
US-Dollar
Under Secretary-General
Weltbank (tätig seit 1944)
Wissenschaftl. Beirat d. Bundesreg. Globale Umweltveränderungen
Weltwirtschaftsforum (seit 1971)
Working Group on the Security Council (gegr. 1995)
World Solidarity Fund
weltweit
Zivilgesellschaft / `non-State actors are often prime movers´.
133
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