LULUCF - Europa.eu

Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss
NAT/554
"Landnutzung,
Landnutzungsänderungen und
Forstwirtschaft (LULUCF)"
Brüssel, den 31. Mai 2012
VORENTWURF EINER STELLUNGNAHME
der Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz
zu dem
"Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über
Anrechnungsvorschriften und Aktionspläne für die Emissionen und den Abbau von
Treibhausgasen infolge von Tätigkeiten im Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen
und Forstwirtschaft"
COM(2012) 93 final– 2012/0042 (COD)
und der
"Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen
Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Anrechnung von
Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) im Rahmen der
Klimaschutzverpflichtungen der EU"
COM(2012) 94 final
_____________
Berichterstatter: Ludvik JÍROVEC
_____________
Mitglieder der Studiengruppe "Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft
(LULUCF)"
der Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz
NB:
Dieses Dokument wird in der Sitzung am 5. Juni 2012 um 9.30 Uhr erörtert.
Weitergabe an die Übersetzung: 23. Mai 2012
Verwaltungsrätin: Frau LAURILA
NAT/554 – R/CESE 1167/2012 – 2012/0042 (COD) (EN) KI/UR/hj
Rue Belliard/Belliardstraat 99 — 1040 Bruxelles/Brussel — BELGIQUE/BELGIË
Tel. +32 25469011 — Fax +32 25134893 — Internet: http://www.eesc.europa.eu
DE
-1-
Studiengruppe:
Landnutzung,
Landnutzungsänderungen und
Forstwirtschaft (LULUCF)
Berichterstatter:
Ludvík JÍROVEC (CZ-III)
Vorsitzende:
Joana AGUDO I BATALLER (ES-II)
Mitglieder:
die Damen und Herren
BURNS (UK-I)
KALLIO (FI-III)
LE NOUAIL MARLIÈRE (FR-II)
PETERSEN (DE-I)
RIBBE (DE-III)
SIECKER (NL-II)
SIRKEINEN (FI-I)
Sachverständige:
Antonia ANDUGAR
Copa-Cogeca
(für den Berichterstatter)
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.../...
-2Die Europäische Kommission, das Europäische Parlament und der Rat beschlossen am 12. März bzw.
15. März bzw. 26. März 2012, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss gemäß Artikel 192
Absatz 1 und Artikel 304 AEUV um Stellungnahme zu folgenden Vorlagen zu ersuchen:
"Vorschlag für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über
Anrechnungsvorschriften und Aktionspläne für die Emissionen und den Abbau von
Treibhausgasen
infolge
von
Tätigkeiten
im
Sektor
Landnutzung,
Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft"
COM(2012) 93 final – 2012/0042 (COD)
und
"Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Anrechnung von Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) im
Rahmen der Klimaschutzverpflichtungen der EU"
COM(2012) 94 final.
Die mit den Vorarbeiten beauftragte Fachgruppe Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umweltschutz nahm ihre Stellungnahme am ... an.
Der Ausschuss verabschiedete auf seiner ... Plenartagung (Sitzung vom ...) ... mit ... gegen ... Stimmen
bei ... Enthaltungen folgende Stellungnahme:
*
*
*
1.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
1.1
Der Vorschlag der Europäischen Kommission sollte im Einklang mit den auf internationaler
Ebene getroffenen Beschlüssen stehen; jedwede neue Vorschrift muss den geltenden
Berichterstattungspflichten gemäß der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen
(UNFCCC) bzw. Anrechnungsvorschriften gemäß dem Kyoto-Protokoll Genüge tun.
1.2
Da bis 2015 ein rechtlich verbindliches globales Klimaschutzübereinkommen ausgehandelt
wird, das dann 2020 in Kraft tritt, sollte die EU zur Unterstützung dieser Verhandlungen ihre
Bemühungen nun auf die Erarbeitung fairer und klimagerechter Modelle ausrichten, die dem
Klimaschutz förderlich sind.. Ein neuer obligatorischer und rechtsverbindlicher Rahmen, der
über die Vorschriften, die für den zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls
vereinbart wurden, hinausgeht, wäre nicht zweckdienlich. Der von der EU geplante Rahmen
muss den Erzeugern in der EU Anreize bieten und Impulse geben und andere UNFCCC-
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.../...
-3Vertragsparteien zur Nachahmung motivieren. Andernfalls muss sich die EU auf die Gefahr
einer Verlagerung von CO2-Emissionsquellen (carbon leakage) einstellen.
1.3
Es ist nicht klar, wie dieser Vorschlag mit den gemäß der Lastenteilungsentscheidung
(Entscheidung Nr. 406/2009/EG) für die einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten Zielen
verbunden werden soll: Wie wird der Beitrag von Landnutzung, Landnutzungsänderungen
und Forstwirtschaft (LULUCF) zu den Treibhausgasreduktionszielen der EU und zu den in
dieser Entscheidung verankerten Grenzwerten für Treibhausgasemissionen behandelt
(gemeinsam oder getrennt)? Eine weitere Frage, die der Klarstellung bedarf, sind die möglichen Auswirkungen der Vereinbarung eines 30%-Reduktionsziels auf diesen Vorschlag.
1.4
Dieser Vorschlag scheint der Notwendigkeit einer umfassenden Bewertung für die Verringerung der Treibhausgasemissionen in der Landwirtschaft nicht Rechnung zu tragen, in der alle
Treibhausgasströme (Emissionen wie Abbau) aus Acker- und Weidebewirtschaftung sowie
land- und viehwirtschaftlichen Tätigkeiten berücksichtigt werden. Hingegen sind
Berichterstattung und Anrechnung von Treibhausgasemissionen aus Land- und Viehwirtschaft bereits im Kyoto-Protokoll verpflichtend vorgeschrieben und auch in den
Emissionsgrenzwerten der Lastenteilungsentscheidung erfasst.
1.5
Dieser Vorschlag sollte auf die Ausweitung nachhaltiger land- und forstwirtschaftlicher
Lösungen abzielen, um den Bedürfnissen der Gesellschaft gerecht zu werden. In seiner jetzigen Form kann er jedoch nicht zur Schaffung des dazu notwendigen kohärenten Rahmens für
die Verwirklichung dieser Ziele beitragen, da er keinen stabilen und integrierten Ansatz für
die Nutzung des Potenzials von Land- und Forstwirtschaft bietet. Die Aktionspläne engen den
Handlungsspielraum zu sehr ein.
1.6
Der Vorschlag steht nicht im Einklang mit anderen EU-Maßnahmen, beispielsweise den Maßnahmen für erneuerbare Energieträger, die Biowirtschaft und ein grünes Wachstum, der GAP
oder einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung, die von Forest Europe gefordert wird (oberstes
Anliegen: die Erhaltung und angemessene Verbesserung der Waldressourcen und ihr globaler
Beitrag zum Kohlenstoffkreislauf), den Zielen für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation der
Europa-2020-Strategie, der Herausforderung der weltweiten Ernährungssicherheit,
Flächenstilllegung und deren Auswirkungen auf den ländlichen Raum und Maßnahmen gegen
den Verlust von Arbeitsplätzen im ländlichen Raum.
1.7
Die Forstwirtschaft wird weder in ihrer Gesamtheit noch in ihrer Multifunktionalität betrachtet (namentlich in Bezug auf nachwachsende Rohstoffe und erneuerbare Energien). So liegt
die jährliche Holzernterate unter der Waldwachstumsrate, da die Waldfläche in den letzten
20 Jahren zugenommen hat. Die Nutzung dieses enormen Potenzials könnte gefährdet oder
gar bestraft werden, obwohl sie zur Senkung der Nachfrage nach Holz aus Drittländern führen
würde (bis 2020 ist ein Holzdefizit von 300 Mio. m3 für die EU-27 prognostiziert).
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-41.8
Der Wille der EU, über die Vereinbarungen von Kopenhagen, Cancún und Durban
hinauszugehen, und ihr Angebot, die Treibhausgasemissionen um 30% zu reduzieren, sofern
bestimmte Bedingungen erfüllt werden, sind nicht Grund genug, um ohne Rücksicht auf die
wirtschaftliche Lage auf einen Beschluss zu drängen. Außerdem gibt es keine Garantie dafür,
dass dieses Ziel auf EU-Ebene erreicht werden kann. Darüber hinaus müssen weitere
UNFCCC-Vertragsparteien ähnliche Maßnahmen setzen, andernfalls besteht die Gefahr einer
Verlagerung von CO2-Emissionen. Des Weiteren sind die wissenschaftlichen Erkenntnisse
zur CO2-Speicherkapazität von Waldböden und deren CO2-Emissionen sowie die Auswirkungen verschiedener Bewirtschaftungsmethoden noch sehr lückenhaft. Es gibt nach wie vor
keine klare Unterscheidungsmöglichkeit für die Auswirkungen unkontrollierbarer natürlicher
Vorgänge und die Folgen menschlicher Aktivitäten. Nach Ansicht des Ausschusses schafft
der Kommissionsvorschlag hier keine Abhilfe.
1.9
Angesichts der laufenden Vorbereitungen für die Gestaltung eines zweckdienlichen GAPRahmens für die kommenden zehn Jahre sollte außerdem darauf hingewiesen werden, dass
dieser Vorschlag aufgrund der überstürzten Änderung der LULUCF-Vorschriften unnötige
zusätzliche Erschwernisse mit sich bringt.
2.
Einleitung
2.1
Mit einem neuen Vorschlag will die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten im Rahmen der Klimaschutzmaßnahmen ab 2013 zur Überwachung und Berichterstattung in Bezug
auf Landnutzungsänderungen verpflichten, die die Treibhausgasemissionen in der europäischen Land- und Forstwirtschaft beeinflussen könnten.
2.2
Angesichts der aktuellen internationalen Rahmenbedingungen, der Bedeutung der Landwirtschaft in Bezug auf die Verpflichtungen der EU zur Treibhausgasreduktion und dem Stand
der Erkenntnisse über die Kohlenstoffströme ist ein Vorschlag für die verbindliche vollständige Anrechnung von THG-Emissionen und -Abbau aufgrund von Acker- und
Weidebewirtschaftung der Mitgliedstaaten weder machbar noch stimmig.
2.3
Die EU-Wälder bieten grundlegende Ökosystemdienstleistungen und stärken die Kapazität
zur Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung an seine Auswirkungen, da sie jährlich 10% aller CO2-Emissionen in der EU abbauen. Sie liefern außerdem eine breite Palette an
nachhaltigen und intelligenten Biotechnologieprodukten. Darüber hinaus wird 50% der
erneuerbaren Energie in der EU aus Holz erzeugt. Schlussfolgernd ist festzuhalten, dass
weder die Rolle der Wälder noch die in der EU praktizierte nachhaltige Forstwirtschaft in
dem Kommissionsvorschlag berücksichtigt werden.
3.
Vorbemerkungen
3.1
Der Ausschuss weist darauf hin, dass Land- und Fortwirtschaft über das Potenzial zur
Abfederung des Klimawandels verfügen. Allerdings ist dieses Potenzial durch natürliche
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-5Gegebenheiten und Störungen, Sättigungsgefahr, komplexe Flüsse, unzureichende Kapazitäten zur Emissionsüberwachung und erhebliche Ungewissheiten in Bezug auf die
Anrechnungsmethoden begrenzt.
3.2
Es gilt, wissenschaftliche Erkenntnisse und Überwachungsmethoden zu verbessern, um das
Vertrauen in Treibhausgasinventare in Verbindung mit land- und forstwirtschaftlichen Böden
zu stärken. So müssen ihre Genauigkeit und Kohärenz erhöht werden. Außerdem müssen
Klimaschutzoptionen in einer ganzheitlichen Betrachtung und unter Anwendung eines
integrierten Ansatzes untersucht werden.
3.3
Der derzeitige Vorschlag bietet allerdings keinen Rahmen für eine derartige Verbesserung
von Überwachung und Berichterstattung, da der Sektor Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) nicht isoliert betrachtet werden sollte. Die
Kombinationseffekte aus Land- und Forstwirtschaft durch das Ersetzen fossiler Brennstoffe
und nichterneuerbarer Materialien durch Biokraftstoffe und Biomasse werden bislang nicht
akkurat anerkannt. Die Anrechnung in einem Rahmen, in dem diese Effekte ausgeklammert
werden, ist sinnlos, da das LULUCF-Konzept als solches losgelöst ist von der Wirklichkeit
einer immer stärker ökologisch ausgerichteten Gesellschaft, den Herausforderungen in Bezug
auf die Ernährungssicherheit, der Wirtschafts- und Finanzkrise, Flächenstilllegungen und dem
Verlust von Arbeitsplätzen in ländlichen Gebieten.
4.
Politischer Hintergrund
4.1
Der Kommissionsvorschlag enthält neue Elemente in Bezug auf das Kyoto-Protokoll und die
Ergebnisse von Durban (Konferenz der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls, COP 17,
Dezember 2012, Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen).
4.1.1
Für den zweiten Verpflichtungszeitraum des Kyoto-Protokolls ab 1. Januar 2013 wurden Vorschriften für die Anrechnung von Emissionen und den Abbau von Treibhausgasen mittels der
IPCC-Leitlinien für "Waldbewirtschaftung" vereinbart, wohingegen die Anrechnung anderer
Arten von Landnutzung (wie Acker- und Weidebewirtschaftung) freiwillig erfolgt.
4.1.2
Daher würde jeder Legislativvorschlag für eine verpflichtende Berichterstattung über Ackerund Weidebewirtschaftung ganz klar den Beschlüssen widersprechen, die die Vertragsparteien der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen auf der COP 17 in Durban getroffen haben.
4.1.3
In Bezug auf "Waldbewirtschaftung" war eine Anrechnung seitens der Mitgliedstaaten vor
der COP 17 nicht verpflichtend. Es wurde von der sofortigen Oxidation aller geernteten Biomasse ausgegangen. Der EU-Vorschlag zur Aufnahme von geernteten Holzprodukten (HWP)
in die Anrechnungsvorschriften, d.h. die Nutzung des Kohlenstoffvorrats des HWP-Speichers,
wird von der Forstwirtschaft begrüßt. Angesichts der Diskrepanz zu der Vereinbarung von
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-6Durban hegt der Ausschuss jedoch zahlreiche Zweifel an den Standard-Halbwertszeiten und
Referenzwerten.
4.1.4
Die für die einzelnen Mitgliedstaaten festgelegten Referenzwerte unterscheiden sich von
Land zu Land; daher könnte das Potenzial der Forstwirtschaft zur Nutzung der Wälder in einigen Ländern eingeschränkt werden, wohingegen es in anderen größere Vorteile bringen
könnte.
4.1.5
Kork ist ein Produkt, das unter den Begriff der "geernteten Holprodukte" (HPW) fallen sollte,
da er mehrere Vorteile bietet: Kork ist ein Naturprodukt, das auf umweltfreundliche Weise
aus erneuerbaren Ressourcen gewonnen wird, ohne Bäume zu fällen; die Bedeutung der
Korkindustrie für die Gewährleistung der ökologischen Stabilität des sensiblen und gefährdeten Ökosystems im Mittelmeerraum ist hinreichend bewiesen (sie sorgt dafür, das dieses Land
nicht für Acker- und Weidezwecke verwendet wird); und die Korkindustrie ist ein wichtiger
Arbeitgeber und eine bedeutende Einnahmequelle.
4.1.6
Zur Erhöhung des (im Kommissionsvorschlag anerkannten) Potenzials der Forstwirtschaft für
die Förderung des Klimaschutzes können Maßnahmen wie längere Umtriebszeiten, Vermeidung von Kahlschlägen und Umstellungen auf naturbelassene Wälder nicht allgemein
angewendet werden, da sie von der Art und der Alterung des Baumbestandes im Rahmen
einer nachhaltigen Waldbewirtschaftung abhängen.
4.1.7
Die Begriffsbestimmung von "Wald" stimmt nicht mit der Definition der
Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen überein. Die Vertragsparteien können sich
für die Definition entscheiden, die ihren nationalen Gegebenheiten am besten entspricht,
wohingegen der Kommissionsvorschlag einschränkend und negativ ist.
4.2
In dem Kommissionsvorschlag ist festgehalten, dass die Mitgliedstaaten Konten führen, in
denen alle Treibhausgasemissionen und der gesamte Treibhausgasabbau infolge von
Ackerbewirtschaftungstätigkeiten erfasst werden.
4.2.1
Die Liste der "Kohlenstoffspeicher" umfasst laut IPCC-Leitlinien für Landwirtschaft,
Forstwirtschaft und sonstige Landnutzung (agriculture, forestry and other land use, AFOLU)
"überirdische Biomasse".
4.2.2
Das Problem bei der Anrechnung von "überirdischer Biomasse" aus Ackerland beruht auf der
Unterscheidung zwischen Grünpflanzen (ausschließlich Anrechnung des Kohlenstoffbestands
im Boden) und Holzpflanzen (Anrechnung der Biomasse). Somit wird zwar der hohe Wert
von Dauerkulturen wie Oliven- und Obstbäumen sowie Weinstöcken anerkannt, jedoch der
CO2-Abbau durch einjährige Kulturen ausgeklammert, da als Referenzwert die Veränderungen des Kohlenstoffbestands seit 1990 herangezogen werden. Die Bedeutung von
landwirtschaftlichen Erzeugnissen wie Raps (als Nahrungs- und Futtermittel sowie Treibstoff), Futterrüben (als Futtermittel und Treibstoff) oder Gemüse (als Nahrungsmittel) wird
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-7daher nicht berücksichtigt, da sie durch eine Änderung im Kohlenstoffbestand gefährdet werden könnte.
4.2.3
In den Bereichen, in denen das Potenzial zur Steigerung des Abbaus kaum ins Gewicht fällt,
könnte die Anrechnung für landwirtschaftliche Flächen problematisch sein und sich negativ
auswirken.
4.2.4
In bestimmten Gebieten mit klimabedingten Beeinträchtigungen, in denen eine von Regen
bewässerte Landwirtschaft die Einkommen der Landwirte sichert und die ländliche Bevölkerung unterstützt, oder in Gebieten, in denen einige Dauerkulturen aufgrund ihrer niedrigen
Rentabilität gefährdet sind (z.B. Olivenbäume in Südeuropa), könnte das Risiko eines
Nullwachstumspotenzials auch zu Flächenstilllegung und Desinteresse an der weiteren
Landbewirtschaftung führen.
4.2.5
Cross-Compliance-Bestimmungen im Rahmen der GAP wie die Weiterbearbeitung von
Stoppelfeldern – d.h. das Verbot des Abbrennens von Stoppelfeldern – tragen dazu bei, dass
mehr Kohlenstoff im Boden zurückgehalten wird, scheinen allerdings nicht angemessen
berücksichtigt zu werden.
4.3
In dem Kommissionsvorschlag ist festgehalten, dass die Mitgliedstaaten ebenfalls Konten
führen, in denen alle Treibhausgasemissionen und der gesamte Treibhausgasabbau infolge
von Weidebewirtschaftungstätigkeiten erfasst werden.
4.4
In dem Kommissionsvorschlag werden die Mitgliedstaaten des Weiteren zur Erstellung von
Aktionsplänen zur Begrenzung oder Verringerung der Treibhausgasemissionen und zur
Aufrechterhaltung oder Verbesserung des Treibhausgasabbaus infolge von im ersten
Anrechnungszeitraum festgelegten Tätigkeiten verpflichtet (2013-2020).
4.4.1
In Anhang IV sind Maßnahmen enthalten, die für diese Aktionspläne in Frage kommen.
Allerdings bestehen hier einige Überschneidungen mit Maßnahmen, die im Rahmen der zweiten Säule der GAP als "Agrarumweltmaßnahmen" durchgeführt werden.
4.4.2
Die Ausrichtung der Aktionspläne auf den Klimaschutz kommt einer Einschränkung gleich,
durch die die Förderung anderer Maßnahmen verhindert wird, beispielsweise Waldbrandschutz und Optionen mit vielfältigen Umweltvorteilen wie Systeme zur Weidetierhaltung (die
gleichzeitig auch zur CO2-Speicherung, zum Schutz der biologischen Vielfalt, zur
Wasserspeicherung sowie zur Brand-, Überschwemmungs- und Erosionsverhütung beitragen).
4.4.3
Das Subsidiaritätsprinzip kommt bei der Bewertung dieser Aktionspläne nicht zur Anwendung.
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-84.5
"Natürliche Störungen" (Artikel 9): Die Mitgliedstaaten können nicht vom Menschen
herbeigeführte Treibhausgasemissionen aus Quellen, die durch "natürliche Störungen"
entstanden sind, von den für ihre Anrechnungs- und Berichterstattungsverpflichtungen
relevanten Berechnungen ausschließen, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind.
4.5.1
Dies ist positiv zu verzeichnen, da extreme Wetterereignisse wie Dürre- oder Flutkatastrophen, die das Kohlenstoffgleichgewicht beeinträchtigen, Acker- und Weidebewirtschaftung
nicht benachteiligen würden. Vor dem globalen Hintergrund zunehmender Ungewissheit über
die klimawandelbedingten Risiken muss ein Mechanismus geschaffen werden, der die Landwirte dabei unterstützt, diesen Herausforderungen die Stirn zu bieten. Allerdings muss die
Definition dieser Bedingungen übergreifend und flexibel angelegt sein, um wirklich wirksam
zu sein.
4.5.2
Daher ist es zum gegenwärtigen Stand der Debatte, wo noch viele offene Fragen zu beantworten sind (und aufgrund der Tatsache, dass die natürlichen Gegebenheiten, die außerhalb der
Kontrolle der Bodenbewirtschafter liegen, erhebliche Auswirkungen auf die
Kohlenstoffspeicherkapazität und den Kohlenstoffgehalt des Bodens haben) von grundlegender Bedeutung, diese Ausschlussbestimmung klar auszuformulieren.
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