Zusammenfassung: Intervention und Optionen

1. ------IND- 2014 0427 UK- DE- ------ 20140929 --- --- IMPACT
Titel: Standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen
Folgenabschätzung (FA)
FA-Nr.: 3080
Datum: 17.6.2014
Phase: Konsultation
Leitendes Ministerium oder leitende Behörde: Ministerium für
Gesundheit
Interventionsquelle: Inland
Sonstige Ministerien oder Behörden:
Art der Maßnahme: Sekundäre
Gesetzgebung
Kontakt für Anfragen: DH Tobacco
Programme
Zusammenfassung: Intervention und
Optionen
RPC-Stellungnahme: GELB
Kosten der bevorzugten (oder wahrscheinlicheren) Option
Im
Nettogegenwart Nettokosten für
Gesamtnettogegenw
Anwendungsbereich Die Maßnahme wird
swert für
Unternehmen pro Jahr
artswert
der „One In, One
eingestuft als
(EANCB zu den Preisen von 2009)
Unternehmen
Out“-Regel?
£27.7 bn
£332m
£-31m (Nettogewinn)
Ja
Keinerlei Nettokosten
Welches Problem wird behandelt? Warum ist ein Eingreifen der Regierung notwendig?
Der Tabakkonsum stellt im gesamten Vereinigten Königreich weiterhin eine der wichtigsten
Bedrohungen für die öffentliche Gesundheit dar und ist die häufigste Ursache für einen frühzeitigen Tod
im Vereinigten Königreich. Der Raucheranteil hat sich zwar in den letzten Jahrzehnten verringert, aber in
den vergangenen Jahren hat sich der Rückgang verlangsamt. Die Regierung ist weiterhin besorgt
wegen der Zahl junger Menschen, die mit dem Rauchen beginnen, den Schwierigkeiten von
erwachsenen Rauchern, mit dem Rauchen aufzuhören und den Folgen für die Gesundheit Anderer, die
Passivrauch ausgesetzt sind. Forschungsergebnisse weisen darauf hin, dass eine standardisierte
Verpackung von Tabakerzeugnissen die Attraktivität von Tabakerzeugnissen reduzieren, die
Wirksamkeit von Gesundheitswarnungen auf Tabakpackungen erhöhen und die Möglichkeit
beschränken kann, dass die Verpackung der Tabakerzeugnisse die Verbraucher über die
gesundheitsschädlichen Folgen des Rauchens in die Irre führt. Sie könnte außerdem deutlicher ins
Bewusstsein rücken, welchen Beitrag das Rauchen zur Aufrechterhaltung sozioökonomischer
Unterschiede im Gesundheitszustand leistet.
Welche Ziele werden mit der Maßnahme verfolgt, und welches sind die gewünschten Auswirkungen?
Die Ziele einer standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen sind die Verbesserung der
öffentlichen Gesundheit, indem junge Menschen davon abgehalten werden, mit dem Rauchen zu
beginnen, Raucher beim Aufhören zu unterstützen und ehemaligen Rauchern zu helfen, nicht wieder mit
dem Rauchen zu beginnen. Werden diese Ziele erreicht, wird dadurch die Gesundheit derjenigen
Personen verbessert, die niemals mit dem Rauchen anfangen, und derjenigen, die erfolgreich mit dem
Rauchen aufhören. Außerdem sind weitere Vorteile möglich, wie die Verringerung der Unterschiede im
Gesundheitszustand und weniger Passivrauchen, das der Gesundheit von Kindern besonders schadet.
1
Welche Maßnahmenoptionen wurden berücksichtigt, einschließlich Regulierungsalternativen? Bitte
bevorzugte Option begründen (nähere Einzelheiten im Abschnitt „Nachweisbasis“)
Option 1: Verpflichtende Gesetzesänderungen, die das Vereinigte Königreich an die bis 2016
umzusetzende europäische Tabakrichtlinie angleichen. (Hierbei handelt es sich im Grunde um eine
Option „keine Maßnahme“.)
Option 2: Über die europäische Tabakrichtlinie 2016 hinausgehend Verpflichtung zu einer
standardisierten Verpackung für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen. Gemäß dem im
Konsultationsdokument beschriebenen Ansatz würde dies die Standardisierung der Verpackungsfarbe
und -form sowie das Entfernen jeglicher Markenmerkmale (Branding) mit Ausnahme des Markennamens
sowie ein standardisiertes Schriftbild bedeuten. Gesetzlich vorgeschriebene Kennzeichnungen wie
Gesundheitswarnungen und Steuermarken würden beibehalten, ebenso wie Kennzeichnungen zur
Authentifizierung, um den Handel mit illegalen Tabakerzeugnissen einzudämmen.
Option 3: Aufschub der Entscheidung, bis Erkenntnisse aus den Erfahrungen mit einer neutralen
Verpackung in Australien vorliegen.
Option 2 wird angesichts des möglichen wesentlichen gesundheitlichen Nutzens bevorzugt. Ein
Aufschub würde dauerhafte Nachteile für eine große Zahl Jugendlicher und Personen bedeuten, die das
Rauchen aufgeben möchten.
Wird die Maßnahme überprüft? Ja. Gegebenenfalls Angabe des Überprüfungstermins: 5 Jahre nach
Beginn der Maßnahme
Geht die Umsetzung über die EU-Mindestanforderungen k. A.
hinaus?
Sind diese Unternehmen
betroffen? Falls
Kleinstunternehmen < 20 Kleinunternehmen Mittelständische Großunternehmen
Kleinstunternehmen nicht
Unternehmen Ja Ja
befreit sind, Grund im
Ja
Ja Ja
Abschnitt „Nachweisbasis“
darlegen.
Gehandelt:
Nicht gehandelt:
Um welchen Betrag verändert sich das CO2-Äquivalent
der Treibhausgasemissionen?
(Mio. Tonnen CO2-Äquivalent)
Ich habe die Folgenabschätzung gelesen und bin aufgrund der vorliegenden Erkenntnisse davon überzeugt, dass
sie einer angemessenen Darstellung der Kosten, des Nutzens und der Folgen der bevorzugten Optionen
entspricht.
Unterzeichnet vom zuständigen Minister:
Datum:
2
Juni 2014
Zusammenfassung: Analyse und Erkenntnisse Maßnahmenoption 1
Beschreibung:
VOLLSTÄNDIGE WIRTSCHAFTLICHE BEWERTUNG
Preisbasis
2014
GW-Basis
2014
KOSTEN
(Mio. GBP)
Zeitraum
Jahre 10
Nettonutzen (Gegenwartswert (GW)) (Mio. GBP)
Gering: 0
Hoch: 0
Gesamtübergang
(Konstanter Preis)
Jahre
Beste Schätzung: 0
Jahresdurchschnitt
Gesamtkosten
(ausgenommen Übergang)
(konstanter Preis)
(Gegenwartswert)
Niedrig
0
0
0
Hoch
0
0
0
Beste Schätzung
0
0
0
Beschreibung und Größenordnung der monetisierten Hauptkosten nach „betroffenen Hauptgruppen“
Hierbei handelt es sich im Grunde um eine Option „keine Maßnahme“, weshalb diese als 0 definiert
werden
Sonstige nicht monetisierte Hauptkosten nach „betroffenen Hauptgruppen“
Diese werden als 0 definiert
NUTZEN
(Mio. GBP)
Gesamtübergang
(Konstanter Preis)
Jahre
Jahresdurchschnitt
Gesamtnutzen
(ausgenommen Übergang)
(konstanter Preis)
(Gegenwartswert)
Niedrig
Optional
Optional
Optional
Hoch
Optional
Optional
Optional
0
0
0
Beste Schätzung
Beschreibung und Größenordnung des monetisierten Hauptnutzens nach „betroffenen Hauptgruppen“
Diese werden als 0 definiert
Sonstiger nicht monetisierter Nutzen nach „betroffenen Hauptgruppen“
Diese werden als 0 definiert
Schlüsselannahmen/Empfindlichkeiten/Risiken
Diskontsatz (%)
Diese werden als 0 definiert
UNTERNEHMENSBEWERTUNG (Option 1)
3
Direkte Auswirkungen auf Unternehmen (auf das Jahr
umgerechnet) Mio. GBP:
Kosten:
0
Nutzen:
0
Netto:
Im
Die Maßnahme wird
Anwendungsbereich eingestuft als
der „One In, One
Out“-Regel?
0
4
Zusammenfassung: Analyse und Erkenntnisse Maßnahmenoption 2
Beschreibung:
VOLLSTÄNDIGE WIRTSCHAFTLICHE BEWERTUNG
Preisbasis
Jahr 2014
GW-Basis
Jahr 2004
KOSTEN
(Mio. GBP)
Zeitraum
Jahre 10
Nettonutzen (Gegenwartswert (GW))
Gering: -
Hoch: -
Gesamtübergang
(Konstanter Preis)
Jahre
Beste Schätzung: 24,7 Mrd.
GBP 27 700 GBP
Jahresdurchschnitt
Gesamtkosten
(ausgenommen Übergang)
(konstanter Preis)
(Gegenwartswert)
Niedrig
-
-
-
Hoch
-
-
-
176 Mio. –
2,4 Mrd. GBP
181 Mio. GBP
Beschreibung und Größenordnung der monetisierten Hauptkosten nach „betroffenen Hauptgruppen“
Beste Schätzung
Die Bewertung ist hinsichtlich der Auswirkungen auf Unternehmen und das Rauchverhalten auf 10 Jahre
beschränkt (gesundheitliche Verbesserungen im weiteren Lebensverlauf und Steueraufwendungen
werden auf das Jahr der Verhaltensänderung abgezinst).
In die erwarteten Kosten sind die quantifizierten Verluste für die Staatskasse (2,3 Mrd. GBP)
eingerechnet, von denen ein Großteil über die Lebensdauer der Personen gerechnet wird, die das
Rauchen aufgeben. Die Übergangskosten für Tabak und Tabakverpackungen für die Hersteller, Großund Einzelhändler werden auf 176 Mio. – 181 Mio. GBP geschätzt (einschließlich 166 Mio. GBP
Markenwert).
Sonstige nicht monetisierte Hauptkosten nach „betroffenen Hauptgruppen“
Verschlechterte Wettbewerbsfähigkeit der Tabakunternehmen durch Produktdifferenzierung mittels einer
unterschiedlichen Verpackung. Mögliche Verluste aufgrund einer möglichen Zunahme des Konsums
illegaler Produkte oder von Produkten, die legal außerhalb des Vereinigten Königreichs erworben
werden. Verlust der Konsumentenrente in Verbindung mit reduziertem Branding.
NUTZEN
(Mio. GBP)
Gesamtübergang
(Konstanter Preis)
Jahre
Jahresdurchschnitt
Gesamtnutzen
(ausgenommen Übergang)
(konstanter Preis)
(Gegenwartswert)
Niedrig
-
-
Optional
Hoch
-
-
Optional
Beste Schätzung
-
-
27,2 Mrd. GBP
Beschreibung und Größenordnung des monetisierten Hauptnutzens nach „betroffenen Hauptgruppen“
Der erwartete Nutzen ist der gesundheitliche Nutzen, der sich aus der reduzierten Zahl neuer Raucher
(4,4 Mrd. GBP) und der höheren Zahl derer, die das Rauchen aufgeben (21,5 Mrd. GBP) ergibt, sowie
eine Produktivitätssteigerung dadurch, dass weniger Mitarbeiter rauchen (0,8 Mrd. GBP). Es wird eine
um 1,5 Sekunden pro Transaktion verkürzte Transaktionszeit erwartet, was mit 0,069 Mrd. GBP
bewertet wird (umgerechnet auf 10 Jahre). Die Einsparungen bei den Fertigungskosten werden auf
0,3 Mrd. GBP geschätzt (umgerechnet auf 10 Jahre).
Sonstiger nicht monetisierter Nutzen nach „betroffenen Hauptgruppen“
Ein zusätzlicher Nutzen ist die mögliche Verschärfung des Preiswettbewerbs unter den
Tabakunternehmen sowie eine mögliche Beschleunigung der Produktinnovationen, um andere Wege zur
Produktdifferenzierung zu nutzen. Diese stellen eher wirtschaftliche Vorteile als einen Nutzen für die
öffentliche Gesundheit dar und könnten die Erzielung eines Nutzens für die öffentliche Gesundheit sogar
gefährden, sofern die Tabakpreise nicht weiterhin hoch gehalten werden (beispielsweise durch eine
Anpassung der Tabaksteuer). Eine standardisierte Verpackung könnte Vorteile hinsichtlich einer
verringerten Erkrankungsrate und Sterblichkeit aufgrund von Passivrauchen in Privathäusern und Autos
bieten. Den kommunalen Behörden, Gaststätten und anderen Veranstaltungsorten würden weniger
Müllbeseitigungskosten entstehen, weil weniger Zigarettenstummel weggeworfen würden.
Schlüsselannahmen/Empfindlichkeiten/Risiken
Diskontsatz (%)
5
1½/3½
Annahmen: Verluste von geringerem Wert bei der Konsumentenrente aus Branding.
Risiken: Es besteht die Gefahr von negativen Auswirkungen einer standardisierten Verpackung in dem
Marktsegment, für das im Vereinigten Königreich keine Steuern bezahlt werden, da
grenzüberschreitende Einkäufe und/oder ein illegaler Tabakmarkt gefördert werden könnten. Tritt dies
ein, würde dies die Verluste für die Staatskasse erhöhen und die Gesundheitsvorteile abschwächen.
Diskontsatz: 1½ % für gesundheitliche Auswirkungen, angegeben in Lebensjahren und 3½ % für
monetisierte Auswirkungen.
UNTERNEHMENSBEWERTUNG (Option 2)
Direkte Auswirkungen auf Unternehmen (auf das Jahr
umgerechnet) Mio. GBP:
Kosten: -
Nutzen: -
Netto: 31 Mio. GBP
(Nettogewinn)
6
Im
Die Maßnahme wird
Anwendungsbereich eingestuft als
der „One In, One
Out“-Regel?
Ja
Keinerlei Nettokosten
Nachweisbasis (für Zusammenfassungsbögen)
Welches Problem wird behandelt? Warum ist ein Eingreifen der Regierung notwendig?
1.
Der Tabakkonsum stellt im gesamten Vereinigten Königreich weiterhin eine der wichtigsten
Bedrohungen für die öffentliche Gesundheit dar und ist die häufigste Ursache für einen frühzeitigen Tod
im Vereinigten Königreich. Der Raucheranteil ist zwar in den letzten Jahrzehnten zurückgegangen, aber
in den vergangenen Jahren hat sich der Rückgang verlangsamt. Die Regierung ist weiterhin besorgt
wegen der Zahl junger Menschen, die mit dem Rauchen beginnen, den Schwierigkeiten von
erwachsenen Rauchern, mit dem Rauchen aufzuhören, der hohen Rückfallzahlen bei Rauchern, die
versucht haben aufzuhören und der Folgen für die Gesundheit Dritter, die Passivrauch ausgesetzt sind.
Der Tabakkonsum ist außerdem ein wichtiger Verursacher von Unterschieden im Gesundheitszustand.
2.
Die Regierung hat eine Maßnahme zum Verbot von Tabakwerbung eingeleitet.1 Seit vielen Jahren
werden bereits Maßnahmen zur Beendigung von Tabakwerbung ergriffen. Der Tobacco Advertising and
Promotion Act 2002 (TAPA) verbietet Tabakwerbung. Der Health Act 2009 verbot die Präsentation von
Tabak in England (in großen Geschäften ab 2012 und bei allen anderen Tabakverkäufern ab 2015). Ein
Bericht von Cancer Research UK zu neutralen Verpackungen zeigte, dass die Tabakverpackung für die
Hersteller mehrere Funktionen erfüllt. Sie dient zur Werbung für das Produkt, unter Verwendung
derselben Strategien, die auch andere Hersteller von Konsumgütern anwenden, insbesondere
innovative Verpackungen, Designverpackungen und Sparpackungen. Die Verpackung gilt bei den
Tabakunternehmen als wichtiges Marketinginstrument, wie aus ihren eigenen internen Dokumenten und
den Pressevertriebsdokumenten hervorgeht. Die Verpackung hat eine größere Reichweite als die
Werbung, sie ist die direkteste Verbindung zwischen dem Unternehmen und dem Verbraucher.2
Tabakverpackung und -Branding stellt heute ein entscheidendes Element in der Tabakvermarktung und
-bewerbung im Vereinigten Königreich dar.
3.
Die Einführung einer standardisierten Verpackung3 stellt für das Gesundheitsministerium in
England und die dezentralen Verwaltungen in Schottland, Wales und Nordirland eine optionale
Maßnahme im Rahmen ihrer weitergehenden Strategien zur Eindämmung des Tabakgebrauchs zur
Verbesserung der öffentlichen Gesundheit durch verringerten Tabakkonsum dar. Forschungsergebnisse
weisen darauf hin, dass eine standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen die Ziele der
Regierung im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit unterstützen würde, indem sie die Attraktivität von
Zigaretten, Packungen und Marken verringert, Gesundheitswarnungen deutlicher hervortreten lässt, eine
genauere Wahrnehmung der Gefahren und Stärke des Erzeugnisses ermöglicht und auf das Rauchen
bezogene Einstellungen, Überzeugungen, Absichten und Verhaltensweisen verändert.
4.
Die Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums im Vereinigten Königreich zielen darauf ab,
dass weniger Jugendliche mit dem Rauchen beginnen sowie darauf, Raucher, die aufhören möchten, zu
ermutigen und zu unterstützen. Es wird erwartet, dass eine standardisierte Verpackung beide Ziele
positiv beeinflussen wird.
5.
Der Raucheranteil ist heute unter Männern und Frauen etwa gleich groß. Etwa zwei Drittel der
Raucher geben an, vor dem Alter von 18 Jahren mit dem regelmäßigen Rauchen begonnen zu haben.
2009 veröffentlichte das Public Health Research Consortium (PHRC) eine Studie zum Thema Rauchen
unter Jugendlichen in England. Die Studie ergab, dass die Aufnahme des Rauchens auf eine Funktion
aus Einzelfaktoren (z. B. Selbstbild), sozialen und gemeinschaftlichen Faktoren (z. B. familiäre Situation)
und Gesellschaftsfaktoren (z. B. Tabakmarketing) zurückzuführen ist.4 Moodie et al. (2008) fassten die
1
HM Government (2011). Healthy Lives, Healthy People: A tobacco control plan for England [Gesund leben, gesunde
Menschen: Ein Tabakkontrollprogramm für England]. DH, London.
2
Cancer Research UK (2012). The packaging of tobacco products [DIE VERPACKUNG VON TABAKERZEUGNISSEN]. Centre
for Tobacco Control Research, gefördert von Cancer Research UK, der Universität Stirling und der Open University,
Stirling.
3
Standardisierte Verpackungen werden auch als neutrale Verpackungen bezeichnet. Da die Verpackungen nicht
wirklich neutral sein werden (beispielsweise müssten darauf farbige bildliche Warnungen abgebildet sein), betrachten
wir den Begriff „standardisierte Verpackung“ als zutreffender.
4
Public Health Research Consortium [Konsortium für Forschungen zur öffentlichen Gesundheit] (2009). A Review of
Young People and Smoking in England. PHRC, York.
7
verschiedenen Untersuchungen zu Tabakwerbung und Aufnahme des Rauchens unter Jugendlichen
zusammen und stellten Folgendes fest:
Forschungen, sowohl in Form von Querschnittsforschung, Zukunftsforschung als auch von
Langzeituntersuchungen und systematischen Untersuchungen, zeigen übereinstimmend, dass Tabakwerbung und
-vermarktung die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass Jugendliche mit dem Rauchen beginnen. Die kumulativen
Erkenntnisse weisen darauf hin, dass eine Dosis-/Wirkungsbeziehung besteht, wobei das Risiko mit zunehmender
Aussetzung gegenüber Werbung und Vermarktung steigt, sogar unter Bereinigung bekannter ursächlicher
Faktoren wie geringem sozioökonomischem Status, rauchenden Eltern und Freunden... Weiterhin wissen wir, dass
aufgrund der Tabakvermarktung der Anteil jugendlicher Raucher auch nach TAPA (2008) weiterhin steigt. 5
6.
Besonders besorgniserregend sind die Auswirkungen von Tabakverpackungen auf Jugendliche,
die eventuell noch nicht fähig sind, sachkundige Entscheidungen oder Entscheidungen hinsichtlich als
erwachsen eingestufter Lebensstil-Verhaltensweisen zu treffen. Kinder, die in einem Haus aufwachsen,
in dem die Erwachsenen regelmäßig rauchen, werden mit größerer Wahrscheinlichkeit selbst Raucher
und beginnen früher mit dem Rauchen, wodurch das Rauchen immer wieder an die nachfolgenden
Generationen weitergegeben wird.6 Ein 15-jähriger, der bei einem rauchenden Elternteil aufwächst, wird
mit 80 Prozent größerer Wahrscheinlichkeit selbst zum Raucher als ein Altersgenosse in einem Haushalt
von Nichtrauchern.7 In England leben etwa ein Drittel der Kinder unter 16 Jahren mit einem Raucher
zusammen.8
7.
Die Auswirkungen des Tabakmarketing (einschließlich Branding) könnten ein Schlüsselfaktor dafür
sein, dass Jugendliche mit dem Rauchen beginnen. Die British Medical Association (Britische
Ärztevereinigung) konstatiert:
Jugendliche werden stark beeinflusst durch ihre Wahrnehmung dessen, was normal und attraktiv ist. Dies
wiederum wird durch die verschiedenen Verhaltensweisen zugeschriebenen Botschaften und Symbolik beeinflusst.
Somit setzen sich bestimmte Trends, Musikrichtungen und Formen der Erholung mit der Zeit mehr oder weniger
stark durch. Das Rauchverhalten von Jugendlichen wird durch dieselben Kräfte beeinflusst, jedoch scheint in
diesem Fall die damit verknüpfte Symbolik, zumindest bei manchen Jugendlichen, durchweg positiv zu bleiben.
Diese Vorstellung, „immer cool“ sein zu können, ist jedoch in der Realität falsch: Das Rauchen ist im Vereinigten
Königreich die häufigste Ursache für gesundheitliche Probleme und frühzeitigen Tod.
Positive Bilder des Rauchens stammen aus drei überlappenden Quellen:
Erstens sind sie Teil des sozialen Umfelds: Jugendliche sehen Andere – Eltern, Freunde und Persönlichkeiten des
öffentlichen Lebens – rauchen, was die Gewohnheit normal erscheinen lässt. In Großbritannien gibt es immer noch
10 Millionen Menschen mit Vorbildfunktion, die rauchen. Die Hinterlassenschaften des Rauchens dienen ebenfalls
als Erinnerung für die anscheinende Normalität der Verhaltensweise.
Zweitens wird das Rauchen regelmäßig in Unterhaltungsmedien dargestellt. Rauchszenen sind in Filmen,
Fernsehserien und Magazinen weit verbreitet und können die Einstellung und Verhaltensweisen von Jugendlichen
beeinflussen. Andere Medienformen wie das Internet sind in dieser Hinsicht zunehmend ebenfalls eine Quelle der
Besorgnis.
Drittens sind Jugendliche den positiven Bildern von Rauchern durch das Marketing der Tabakindustrie ausgesetzt.
Das Verbot der Tabakwerbung im Vereinigten Königreich hat die traditionelleren Marketingformen (z. B.
Werbeplakate) stark eingeschränkt, jedoch bieten die allgegenwärtige Präsenz, immer ausgefeiltere
Verkaufsdisplays, attraktive Verpackungen und eine plastische Markenbildsprache weiterhin wesentliche
Vermarktungsmöglichkeiten, die Jugendliche beeinflussen. 9
5
6
7
Moodie, C. et al. (2008). „Tobacco marketing awareness on youth smoking susceptibility and perceived prevalence
before and after an advertising ban“ im European Journal of Public Health. 2008, 18(5).
Buller, D., Borland, R., Woodall, W., Hall, J., Burris-Woodall, P. und Voeks, J. (2003). „Understanding factors that
influence smoking uptake“ in Tobacco Control. 12 (Anlage 4), S. iv16-iv25.
Loureiro, M., Sanz-de-Galdeano, A. und Vuri, D. (2010). „Smoking Habits: Like Father, Like Son, Like Mother, Like
Daughter?“ in Oxford Bulletin of Economics and Statistics. 72(6), S. 717-743.
8
Office for National Statistics [Nationales Statistikamt] (2011). General Lifestyle Survey 2009: Smoking and drinking
among adults, 2009. ONS, Newport.
9
British Medical Association [Britische Ärztevereinigung] (BMA, 2008). Forever cool: The influence of smoking imagery
on young people. BMA, London.
8
8.
Forschungen zeigen, dass eine standardisierte Verpackung helfen würde, soziale Normen im
Hinblick auf den Konsum von Tabakerzeugnissen zu verändern und den Menschen helfen könnte zu
verstehen, dass der Tabakkonsum ein hohes Suchtpotential birgt und die Gesundheit nachhaltig
schädigen kann. Laut einem Artikel im Bulletin der Weltgesundheitsorganisation hat „die Tabakindustrie
jahrzehntelang die Verpackung als Mittel genutzt, positive Assoziationen gegenüber ihrem Produkt zu
wecken.“10
9.
Zwar wird in England seit dem Höchststand Mitte des 20. Jahrhunderts immer weniger geraucht,
aber in bestimmten Gruppen ist der Raucheranteil heute überdurchschnittlich hoch, was bedeutet, dass
sich das Rauchen zu einer der wichtigsten Ursachen für Unterschiede im Gesundheitszustand in
England entwickelt hat. Der Zusammenhang zwischen Rauchen und Ungleichheit ist heute daran zu
erkennen, wer raucht. Rauchen ist bei den einkommensschwächsten Bevölkerungsgruppen am
häufigsten und bei den einkommensstärksten Gruppen am seltensten anzutreffen. 2010 war der Anteil
der Raucher unter Menschen mit Routine- und körperlichen Arbeiten mehr als doppelt so hoch wie bei
Managern und anderen höheren Berufsgruppen. In bestimmten ethnischen und sozialen Gruppen ist der
Raucheranteil besonders hoch. Der Raucheranteil ist bei Personen mit psychischen
Gesundheitsproblemen deutlich höher als in der allgemeinen Bevölkerung.
10.
Der Unterschied beim Raucheranteil in den verschiedenen sozialen Gruppen verschärft sich im
Laufe des Erwachsenenlebens, da Menschen aus wohlhabenderen Gruppen aus verschiedenen
Gründen leichter mit dem Rauchen aufhören können. Eine unterschiedliche Motivation trägt nicht zum
unterschiedlichen Raucheranteil in den verschiedenen sozialen Gruppen bei, da der Wunsch aufzuhören
allgemein gleich stark ist. Wahrscheinlich gibt es mehrere Gründe, warum Personen mit weniger
wohlhabendem Hintergrund weniger Erfolg haben, mit dem Rauchen aufzuhören, darunter der Grad der
Abhängigkeit und die sozial verstärkende Wirkung des Rauchens in der Gruppe und Gemeinschaften, in
denen viel geraucht wird.11
11.
Das Rauchen ist die Hauptursache für unterschiedliche Krankheits- und Sterblichkeitszahlen
zwischen Arm und Reich. Im 2010 veröffentlichten Whitepaper „Healthy Lives, Healthy People“ gab die
britische Regierung an, dass eines ihrer Ziele in der Verbesserung der Lebenserwartung der
Bevölkerung bei guter Gesundheit besteht, wobei die Gesundheit der Ärmsten am schnellsten
verbessert werden soll. In der unabhängigen Untersuchung von Unterschieden im Gesundheitszustand
in England „Fair Society, Healthy Lives“ wurden Vorschläge für „die effektivsten evidenzbasierten
Strategien für die Verringerung gesundheitlicher Ungleichheiten in England“ unterbreitet und es wurde
folgende Empfehlung ausgesprochen:
Die Eindämmung des Tabakkonsums ist von zentraler Bedeutung für die Bekämpfung von Unterschieden im
Gesundheitszustand, da das Rauchen für ungefähr die Hälfte des Unterschieds bei der Lebenserwartung zwischen
den niedrigsten und höchsten Einkommensgruppen verantwortlich ist. Mit dem Rauchen in Verbindung stehende
Todesfälle sind zwei bis drei Mal häufiger in Gruppen mit niedrigem Einkommen anzutreffen als in wohlhabenderen
sozialen Gruppen.12
12.
In England und Wales ist mindestens die Hälfte des erhöhten Sterberisikos bei ungelernten
Arbeitern im Vergleich zu Fachkräften auf das Rauchen zurückzuführen. Ähnliche Auswirkungen des
Rauchens auf Unterschiede im Gesundheitszustand wurden auch in den USA, Kanada und Polen
festgestellt.13 In einer über 28 Jahre in Schottland laufenden Kohortenstudie wurden die Auswirkungen
des Rauchens auf die Lebenserwartung unterschiedlicher Gesellschaftsschichten untersucht. Man fand
heraus, dass die Unterschiede bei der Lebenserwartung von Rauchern und lebenslangen Nichtrauchern
10
Fong, G., Hammond, D. und Hitchman, S. (2009). „The impact of pictures on the effectiveness of tobacco warnings“ in
Bulletin of the World Health Organization. 2009, 87:640-643.
11
Gesundheitsministerium (2008). Consultation on the future of tobacco control. Gesundheitsministerium, London.
12
Marmot, M. et al. (2010). Fair Society, Healthy Lives: Strategic review of health inequalities in England post-2010.
Marmot Review Secretariat, London.
13
Jha, P., Peto, R., Zatonski, W., Boreham, J., Jarvis, M. und Lopez, A. (2006). „Social inequalities in male mortality, and
in male mortality from smoking: Indirect estimation from national death rates in England and Wales, Poland, and North
America“, in The Lancet. 368, S. 367–370.
9
deutlich größer ausfielen als die Unterschiede zwischen Rauchern in unterschiedlichen sozialen
Schichten.14
13.
Die Gesamtbehandlungskosten für durch Passivrauchen verursachte Krankheiten im Kindesalter
im Vereinigten Königreich wurden auf 23,3 Millionen GBP pro Jahr geschätzt.15 Es ist zu erwarten, dass
diese Kosten proportional zur Reduzierung des Anteils rauchender Eltern sinken würden, der aus einer
Maßnahme mit standardisierten Tabakverpackungen resultieren könnte. Allerdings wurden, wie bei
früheren FA zu Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums, ansonsten keine Auswirkungen auf
die staatlichen Gesundheitskosten für die Behandlung von Krankheiten im Zusammenhang mit dem
Rauchen in die Untersuchung einbezogen. Zwar wurde in neueren Untersuchungen behauptet, dass das
Aufgeben des Rauchens über die gesamte Lebensdauer gesehen zu geringeren anfallenden
Gesundheitskosten führen könnte, jedoch muss die notwendige Modellierung der Kostenauswirkungen
einer verlängerten Lebenserwartung noch weiter ausgearbeitet werden.16
Zusammenfassung und Schlussfolgerungen aus der Folgenabschätzung einer standardisierten
Tabakverpackung
14.
Es gibt umfassende Erkenntnisse im Hinblick auf die Faktoren, warum Jugendliche mit dem
Rauchen beginnen, sowie die Faktoren, die verhindern, dass Raucher nicht mit dem Rauchen aufhören
können, obwohl sie es wollen, und die zu Rückfällen bei ehemaligen Rauchern führen. Diese
Erkenntnisse weisen stark darauf hin, dass die Einführung einer standardisierten Verpackung („die
Intervention“) sowohl den Anteil neuer jugendlicher Raucher verringern als auch ein unterstützendes
Umfeld für Menschen bieten könnte, die mit dem Rauchen aufhören möchten. Bei aktuellen
Forschungen wurden speziell die Auswirkungen der Tabakverpackung und von Branding (einschließlich
einer standardisierten Verpackung) auf das Selbstbild der Raucher und auf die Wahrscheinlichkeit, mit
dem Rauchen aufzuhören, untersucht. Dabei hat sich bestätigt, dass die Einführung einer
standardisierten Verpackung wesentliche Verbesserungen für die öffentliche Gesundheit bedeuten
könnte.
15.
Eine Quantifizierung des wahrscheinlichen Umfangs der Auswirkungen auf den Anteil neuer und
aktueller Raucher ist in Ermangelung direkt vergleichbarer Präzedenzfälle nur schwer möglich. Jedoch
geben Erfahrungen mit anderen Interventionen zur Eindämmung des Tabakkonsums im Vereinigten
Königreich und im Ausland, speziell jene zu Tabakwerbung, -Verkaufsförderung und -Marketing,
Einblicke, welche Auswirkungen von der Einführung einer standardisierter Verpackungen zu erwarten
wären. Die Forscher, die sich auf die Eindämmung des Tabakkonsums spezialisiert haben, verfügen
über die nötigen Informationen und Erfahrungen, um vorhandene politische Erfahrungen in die Studien
zur Tabakverpackung einbinden zu können. Das Gesundheitsministerium hat eine unabhängige
wissenschaftliche Studie in Auftrag gegeben, um Expertenwissen von verschiedenen internationalen
Experten für die Tabakkontrolle zu den wahrscheinlichen Auswirkungen einer standardisierten
Verpackung einzuholen. Diese Experten stimmen überein (basierend auf dem Mittel der gemeldeten
Ansichten), dass die Intervention nach zwei Jahren voraussichtlich folgende Auswirkungen haben
würde:

eine Verringerung des Anteils der 11- bis 15-Jährigen, die bereits geraucht haben, um drei
Prozentpunkte (gegenüber einem Ausgangswert von 27 % zum Zeitpunkt der Studie); und

eine Verringerung des Raucheranteils unter Erwachsenen um einen Prozentpunkt (gegenüber einem
Ausgangswert von 21 % zum Zeitpunkt der Studie), da mehr Menschen es schaffen, mit dem Rauchen
aufzuhören.
14
Gruer, L., Hart, C., Gordon, D. und Watt, G. (2009). „Effect of tobacco smoking on survival of men and women by
social position: A 28 year cohort study“ in British Medical Journal. 339, S. 643.
15
Royal College of Physicians (2010). Passive Smoking and Children. [Passivrauchen bei Kindern] Royal College of
Physicians, London.
16
Godfrey C, Ali S, Parrott S, Pickett K (2011). Economic model of adult smoking related costs and consequences for
England [Wirtschaftsmodell der Kosten für Rauchen bei Erwachsenen und der Folgen für England] Universität York,
York.
10
16.
Basierend auf der Folgenabschätzung zur Tabakrichtlinie24 geht man davon aus, dass sich etwa
ein Zehntel dieser Zunahme plausibel durch die Tabakrichtlinie ohne standardisierte Verpackungen
erzielen lassen könnte. Der Rest der Zunahme geht nach unserer zentralen Schätzung auf eine
inkrementelle Zunahme durch die standardisierte Verpackung zurück.
17.
Wird die Intervention nach dem Umsetzungsdatum der Maßnahme zehn Jahre fortgesetzt (der
Standardzeitraum für die Beurteilung einer Richtlinie), würden diese Veränderungen im Rauchverhalten
einen immensen gesundheitlichen Nutzen nach sich ziehen, der geschätzt in insgesamt mehr als
400.000 Lebensjahre ungerechnet werden kann. Dieser gesundheitliche Nutzen kann (auf der
Grundlage von Umfragen zur Bereitschaft der Bürger, für die Milderung von Gesundheitsrisiken zu
bezahlen) nach der Standardmethode des Gesundheitsministeriums auf 26 Mrd. GBP beziffert werden.
18.
Als weitere Vorteile werden unter anderem Produktivitätssteigerungen in Höhe von 0,8 Mrd. GBP,
Einsparungen bei den Produktionskosten in Höhe von 0,3 Mrd. GBP und eine Senkung der
Transaktionskosten im Einzelhandel von 0,069 Mrd. GBP prognostiziert. Der (schätzbare) Bruttogewinn
einer standardisierten Verpackung vor Berücksichtigung der Kosten oder unquantifizierten Auswirkungen
wird mit 27,2 Mrd. GBP veranschlagt.
19.
Die Intervention ist mit quantifizierten Kosten verbunden, die wie folgt zentral geschätzt werden
(auf zehn Jahre gerechnet):



10–15 Mio. GBP Kosten für die Verpackungshersteller;
166 Mio. GBP Verlust an Markenwert für Tabakhersteller und Einzelhändler;
2,3 Mrd. GBP Verlust für die Staatskasse. (Zusätzliche Verluste in Höhe eines Richtwerts von etwa
2 Mrd. GBP aufgrund einer Steigerung der Zigarettenkäufe, auf die keine VK-Steuern bezahlt werden,
wird in folgenden FA näher untersucht, diese werden in der vorliegenden Schätzung des negativen
Vorhersagewerts (NVW) jedoch nicht berücksichtigt.)
20.
Zu berücksichtigen sind drei möglicherweise bedeutende, aber unquantifizierte Kosten, die aus
dieser Intervention entstehen könnten: eine verringerte Konsumentenrente, ein Anstieg der legalen
Einfuhr legaler Markentabakprodukte aus anderen Ländern der Europäischen Union sowie ein
steigender Konsum illegaler Tabakerzeugnisse.
21.
In Bezug auf diese Intervention stellt die Konsumentenrente den Verlust der Fähigkeit weiterhin
rauchender Personen dar, den immateriellen Nutzen zu erzielen, der mit dem Rauchen einer
bestimmten Marke verbunden wird und den nur die Verpackung dieser Marke in der derzeitigen Form
vermitteln kann.
22.
In Bezug auf das Branding ist nur schwer zu beurteilen, wie viele der etwa neun Millionen
Menschen, die voraussichtlich weiterhin rauchen werden, die Abwesenheit dieses speziellen Mittels der
Selbstentfaltung als Verlust empfinden würden und diesen Verlust quantifizieren könnten. Personal
Branding könnte durch den Kauf anderer Markenartikel ersetzt werden. Weiterhin gibt es Anzeichen
dafür, dass ein solches Branding mit einem vorteilhaften externen Effekt verbunden ist105: Das mit
Premiummarken assoziierte positive Branding inspiriert Beschämung und Feindseligkeit bei Anderen,
die sich ein solches Self-Branding nicht leisten können. Aus diesen Gründen haben wir nicht versucht,
diese Verluste zu quantifizieren.17
23.
Der mit dem Verpackungsdesign verbundene Verlust ist weniger einfach zu ersetzen – obwohl er
nur Personen betreffen würde, die diese Verpackungen kaufen.
24.
Wer weiterhin raucht, könnte außerdem das Gefühl bekommen, dass seine Freiheit eingeschränkt
wird. Aus gesellschaftlicher Sicht bestehen jedoch Gründe, die Bedeutung dieses Freiheitsverlustes zu
ignorieren. Wenn Personen Markenverpackungen von Zigaretten mit sich tragen und zur Schau stellen,
könnte dies Andere – einschließlich Kinder – ermutigen, mit dem Rauchen zu beginnen, oder es ihnen
erschweren, damit aufzuhören. Tabakverpackung und -Branding stellen Werbemaßnahmen dar und
helfen, soziale Normen rund um das Rauchen zu schaffen. Die Freiheit, Markentabak zu konsumieren,
17
Hierbei ist anzumerken, dass der aus Branding entstehende gesundheitsbezogene externe Effekt, der das Rauchen
ermutigt, hier nicht erwähnt wird, da er in dieser Folgenabschätzung bereits erfasst (und quantifiziert) wird.
11
stellt somit Kosten für Andere dar, und eine Gesellschaft sollte einer Freiheit, die Anderen Schaden
zufügt, wohl keinen besonderen Wert beimessen.
25.
Es besteht die Gefahr, dass die Intervention Raucher, die Markentabak wünschen, dazu ermutigen
könnte, diesen an Orten zu beschaffen, wo er noch erhältlich ist. Reisende aus der EU dürfen laut
britischen Zollbestimmungen (im Herkunftsland, aber nicht im Vereinigten Königreich) versteuerte
Tabakerzeugnisse zum eigenen Gebrauch in unbegrenzter Menge einführen. Dies wird als
„grenzüberschreitende Einkäufe“ bezeichnet. Jede deutliche Erhöhung der grenzüberschreitenden
Einkäufe würde die Wirksamkeit der Intervention in zweierlei Hinsicht schmälern:

Einige Raucher, die ansonsten aufhören würden, werden weiterhin rauchen, weil sie Zigaretten in
Markenverpackungen importieren können, was die Wirksamkeit der Maßnahme schmälert – und diese
Markenverpackungen werden weiterhin in Privathaushalten und an anderen Orten vorhanden sein und
Andere zum Rauchen ermutigen;
Einige Raucher, die ansonsten in der Folge Zigaretten in standardisierten Verpackungen rauchen
würden, werden Zigaretten aus der EU für ihren eigenen Gebrauch im VK importieren und somit EUSteuern, aber keine VK-Steuern bezahlen – was die Kosten für die Intervention erhöht.

26.
Außerdem besteht die Gefahr, dass eine standardisierte Verpackung Nachfrage und Angebot von
illegalen Tabakerzeugnissen (wie gefälschtem Tabak, billigen so genannten „Illicit Whites“ oder legal in
der EU gekauften und illegal im VK weiterverkauften Erzeugnissen) erhöhen könnte. Jede Zunahme des
illegalen Marktanteils hätte negative Auswirkungen auf die Einnahmen der legalen Hersteller und
Verkäufer von Tabakerzeugnissen sowie für die Staatskasse. Jede Zunahme des illegalen
Zigarettenmarktes um einen Prozentpunkt bedeutet für die Staatskasse jährliche Mindereinnahmen von
etwa 120 Mio. GBP.18 Ferner würde dadurch die Wirksamkeit der Intervention herabgesetzt. Es könnten
jedoch Abhilfemaßnahmen ergriffen werden, falls die Intervention eine Zunahme des illegalen
Tabakmarktes zur Folge hätte.
27.
Einige der beteiligten Parteien sahen die Gefahr eines Anstiegs des illegalen Marktes, jedoch
liegen uns keine ausreichenden Erkenntnisse vor, die eine Quantifizierung dieser Risiken ermöglichen
würden, ungeachtet ihrer möglichen Signifikanz. Diese Risiken werden in einem eigenen Abschnitt am
Ende dieser FA eingehender behandelt.
28.
Trotz dieser Kosten und Risiken lohnt es sich, die Intervention nun einzuleiten. Wir halten die
Kosten einer verzögerten Entscheidung darüber, ob die Intervention (FA Option 3) umgesetzt werden
soll, im Hinblick auf die öffentliche Gesundheit für zu hoch, speziell unter Berücksichtigung der folgenden
Erwägungen:

Der mögliche gesundheitliche Nutzen ist wesentlich und überwiegt deutlich gegenüber den
quantifizierten Kosten;
Die Verzögerung dieses Nutzens würde sich jedes Jahr negativ auf die Lebenserwartung einer
großen Zahl von Kindern sowie von Rauchern auswirken, die aufhören möchten;
Bei Einführung einer standardisierten Verpackung könnte durch eine Überwachung des Umfangs der
Auswirkungen, wie der Auswirkungen grenzüberschreitender Einkäufe oder des Umfangs des illegalen
Marktes, festgestellt werden, wo Abhilfemaßnahmen erforderlich sind;
Die durch diese Überwachung ermittelten Informationen sind wahrscheinlich relevanter für den
Maßnahmenkontext im Vereinigten Königreich als die Erfahrungen aus anderen Ländern, die die
Intervention umgesetzt haben (wie beispielsweise Australien);
Wir können bei der Festlegung der Details möglicher Gesetze und der Umsetzung der Intervention
bereits von den Erfahrungen aus Australien profitieren.




Maßnahmenkontext
29.
Das Vereinigte Königreich ist eine Vertragspartei des Rahmenübereinkommens der
Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC). Das FCTC ist das weltweit
erste Gesundheitsabkommen, das alle Vertragsparteien dazu verpflichtet, „die Verbreitung des
Tabakkonsums und des Passivrauchens stetig und wesentlich zu vermindern“ und umfassende
18
In der Veröffentlichung der Dienststelle der britischen Regierung HMRC zur Steuerlücke wird geschätzt, dass ein Anteil
des illegalen Zigarettenmarktes von 9 % einen Verlust von 1100 Mio. GBP an Steuern und Abgaben verursacht.
12
Strategien zur Eindämmung des Tabakgebrauchs umzusetzen. Seit das Vereinigte Königreich dem
Übereinkommen 2004 beitrat, nimmt die Regierung ihre daraus erwachsenden Verpflichtungen sehr
ernst. Es wurden Richtlinien erstellt, um die Parteien bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen gemäß dem
FCTC zu unterstützen. Diese Richtlinien sind zwar nicht bindend, aber die Parteien sind
übereingekommen, dass sie ihre konsolidierte Ansicht über ein wünschenswertes Mittel zur Erfüllung
ihrer FCTC-Verpflichtungen darstellen.
In der Richtlinie zu Artikel 11 des FCTC19 wird vorgeschlagen:
30.
Die Parteien sollten erwägen, Maßnahmen einzuführen zur Einschränkung oder zum Verbot der
Verwendung von Logos, Farben, Markenbildern oder Werbeinformationen auf der Verpackung außer
Markennamen und Produktnamen in standardisierter Farbe und Schriftart (Einheitsverpackung). Dies
kann die Wahrnehmbarkeit und Wirksamkeit von Gesundheitswarnungen und -botschaften erhöhen,
verhindern, dass die Verpackung von ihnen ablenkt und Packungsdesignmethoden der Branche
neutralisieren, die eventuell manche Produkte harmloser erscheinen lassen als andere.
In der Richtlinie zu Artikel 13 des FCTC20 wird empfohlen:
31.
Verpackung und Produktdesign sind wichtige Elemente für Werbung und Verkaufsförderung. Die
Parteien sollten erwägen, die Anforderungen für Einheitsverpackungen einzusetzen, um die
Auswirkungen von Werbung und Verkaufsförderung über die Verpackung zu verhindern. Die
Verpackung, einzelne Zigaretten oder andere Tabakerzeugnisse sollten keine Werbung oder
Verkaufsförderung einschließlich Designmerkmalen tragen, die die Produkte attraktiv machen.
32.
2007 schlug die EU-Kommission in ihrer Konsultation zur Überarbeitung der Tabakrichtlinie eine
standardisierte Tabakverpackung als mögliche politische Option vor. Darin heiß es: „Um die Fälle der
Aufnahme des Rauchens zu verringern und die Verbraucher in der EU in allen Mitgliedstaaten
gleichermaßen zu schützen, könnte als eine Möglichkeit zur Minderung der Attraktivität der in Frage
kommenden Erzeugnisse die Einführung einer generischen (schwarzweißen) genormten Verpackung für
alle Tabakerzeugnisse in Betracht gezogen werden“.21
33.
Im März 2011 veröffentlichte die Regierung Healthy Lives, Healthy People: A Tobacco Control Plan
for England22, worin die Regierung ihre umfassende, evidenzbasierte Strategie zur Eindämmung des
Tabakgebrauchs in England darlegte. Darin verpflichtet sie sich (in den Absätzen 3.6 und 3.7) zu
untersuchen, ob Erkenntnisse vorliegen, nach denen eine neutrale Tabakverpackung einen zusätzlichen
Nutzen für die öffentliche Gesundheit haben würde, zusätzlich zu den bestehenden, bereits umgesetzten
Initiativen zur Bekämpfung des Tabakkonsums, wozu auch das Gesetz gehört, das die offene
Präsentation von Tabakerzeugnissen in Geschäften in Zukunft verbietet.
34.
Im März 2014 nahm der Rat nach der formellen Genehmigung des Europäischen Parlaments im
Februar 2014 offiziell die überarbeitete Tabakrichtlinie an.23 Die meisten neuen Regeln gelten ab der
ersten Jahreshälfte 2016, nach einem zweijährigen Übergangszeitraum für die Mitgliedstaaten, zu denen
das Vereinigte Königreich gehört. Die Tabakrichtlinie behandelt die Herstellung, Produktion und
Aufmachung von Tabakerzeugnissen in der EU. In dieser FA wird davon ausgegangen, dass die
Tabakrichtlinie einen Rückgang des Tabakkonsums von 2,15 % im Laufe von fünf Jahren zur Folge hat.
Dieser Wert wurde aus der FA zur Tabakrichtlinie entnommen.24 Zwar weisen einige Anforderungen der
19
Artikel 11 des FCTC bezieht sich auf die Verpackung und Kennzeichnung von Tabakerzeugnissen.
20
Artikel 13 des FCTC bezieht sich auf Tabakwerbung, Verkaufsförderung und Sponsoring.
21
Europäische Kommission (2007). Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat. sowie den
europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss Zweiter Bericht über die Anwendung der Richtlinie über
Tabakerzeugnisse. Brüssel: Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Luxemburg.
22
HM Government (2011). Healthy Lives, Healthy People: A tobacco control plan for England [Gesund leben, gesunde
Menschen: Ein Tabakkontrollprogramm für England]: Gesundheitsministerium, London.
23
Der Text der Tabakrichtlinie ist verfügbar unter:
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/envi/dv/envi20140122_tobacco_agreed_text_/envi20
140122_tobacco_agreed_text_en.pdf
24
Abrufbar unter:
http://ec.europa.eu/health/tobacco/docs/com_2012_788_ia_en.pdf
13
Tabakrichtlinie Ähnlichkeiten mit den vorgeschriebenen Regelungen für eine standardisierte Verpackung
auf, allerdings erlaubt die Tabakrichtlinie weiterhin Logos, Farben und Markenbilder auf der Verpackung.
Zu einer detaillierteren Übersicht der Anforderungen der Tabakrichtlinie siehe Anhang E.
35.
Da Tabak im Einzelhandelsumfeld in großen Geschäften (und Ende 2015 auch in kleinen
Geschäften) nicht mehr offen präsentiert werden darf, und als Folge der Annahme der überarbeiteten
Tabakrichtlinie könnte die Einführung einer standardisierten Tabakverpackung die Werbung für
Tabakerzeugnisse weiter verringern. Angesichts des Endes der Präsentation von Tabakerzeugnissen
könnte die Tabakindustrie versuchen, mehr in die Verkaufsförderung des Tabaks über die Verpackung
zu investieren.
36.
In einem Bericht über die weltweite Tabakepidemie argumentiert die Weltgesundheitsorganisation,
dass die Verbraucher von Tabakerzeugnissen ein „grundlegendes Recht auf wahrheitsgetreue
Informationen über die Gefahren des Rauchens haben. Eine Grundvoraussetzung für die Verringerung
des Tabakkonsums ist es, dass jeder über die gesundheitlichen Folgen, das Suchtpotential und die
Gefahr einer Behinderung und eines frühen Todes durch Tabakkonsum und Passivrauchen informiert
ist.“25 Untersuchungen haben gezeigt, dass Gesundheitswarnungen auf Tabakverpackungen zu den
direktesten und prominentesten Mitteln für die Kommunikation mit Rauchern zählen.26
Gesundheitswarnungen haben eine große Reichweite und Häufigkeit der Exposition bei Rauchern. Ein
Raucher, der täglich 20 Päckchen Zigaretten raucht, kann diesen Warnungen mehr als 7000 Mal pro
Jahr ausgesetzt sein.
37.
Da die Konsultation im gesamten Vereinigten Königreich durchgeführt wurde, werden in dieser FA
Kosten und Nutzen standardisierter Verpackungen für das VK berücksichtigt, obwohl einige der hier
genannten veranschaulichenden Daten sich nur auf England beziehen. Die dezentralen Verwaltungen
haben zugestimmt, dass die grundlegenden Befugnisse im „Children and Families Act“ für sie
verabschiedet werden können, was bedeutet, dass die Bestimmungen für das gesamte Vereinigte
Königreich gelten würden, jedoch ihre Zustimmung erforderlich sein würde, damit eine Richtlinie in
jedem Land Gültigkeit hat.
Zusammenfassung der Ergebnisse der Konsultation
38.
Die „Consultation on standardised packaging of tobacco products“ wurde zwischen dem 16. April
und 10. August 2012 abgehalten. Die Konsultation umfasste eine FA aus der Konsultationsphase mit
zwölf Fragen, die speziell Ansichten zur FA erfragten und die Befragten aufforderten, Daten und
Erkenntnisse zu liefern, die zur weiteren Information und Unterstützung der FA dienen könnten (siehe
Anhang C). Die FA stützt sich auf Informationen aus Fragebögen.
39.
Das Gesundheitsministerium hat einen zusammenfassenden Bericht der Konsultation
veröffentlicht.27
Auswirkungen auf verschiedene Gruppen des Gleichstellungsgesetzes
40.
Die Konsultation umfasste eine Anfangsbewertung der möglichen Auswirkungen standardisierter
Verpackungen von Tabakerzeugnissen auf die Aufgaben der Regierung gemäß dem Equality Act
(Gleichstellungsgesetz) 2010. In einer Frage wurde nach den Ansichten und Erkenntnissen gefragt, ob
eine verpflichtende standardisierte Verpackung zur Verringerung der Unterschiede im
Gesundheitszustand beitragen oder die Regierung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen würde.
25
Weltgesundheitsorganisation (2011). WHO report on the global tobacco epidemic. Warning about the dangers of
tobacco. [Bericht der WHO über die weltweite Tabakepidemie. Warnung vor den Gefahren des Tabaks] WHO, Genf.
26
Hammond D. (2011). „Health warning messages on tobacco products: a review“ [Gesundheitswarnungen auf
Tabakerzeugnissen: eine Überprüfung] in Tobacco Control 20:327-337.
27
Gesundheitsministerium (2013). Consultation on standardised packaging of tobacco products: summary report.
[Konsultation über eine standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen: Zusammenfassender Bericht]. London:
Ministerium für Gesundheit. Abrufbar unter:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/212074/Summary_of_responses_to_con
sultation_-_standardised_packaging_tobacco.pdf
14
Eine Gleichstellungsanalyse wurde aktualisiert, unter Berücksichtigung der Rückmeldungen der
Konsultation sowie der Pflicht des Kabinettsministers, Ungleichheiten im Hinblick auf Leistungen des
Gesundheitswesens zu verringern (laut Abschnitt 1 C des im April 2013 in Kraft getretenen National
Health Service Act 2006).
41.
Die aktualisierte Gleichstellungsanalyse kam zu dem Schluss, dass, obwohl bestimmte
Gesellschaftsgruppen anders betroffen sein könnten als andere und für Personen mit einer Seh- oder
Leseschwäche mögliche negative Auswirkungen identifiziert wurden, eine Politik der standardisierten
Verpackung von Zigaretten und Feinschnitttabak keine wesentlichen negativen Auswirkungen im
Hinblick auf bestimmte Gleichstellungsaspekte haben würde. Die Richtlinie sollte jedoch, falls das
politische Ziel, Jugendliche davon abzuhalten, mit dem Rauchen zu beginnen und das Aufhören zu
erleichtern, erfüllt wird, einen Beitrag zur Gleichstellung leisten und helfen, Unterschiede im
Gesundheitszustand sozioökonomischer Bevölkerungsgruppen zu verringern, weil die Auswirkungen in
denjenigen Gruppen größer ausfallen, in denen am meisten geraucht wird.
42.
Kinder, die in einem Haus aufwachsen, in dem die Erwachsenen regelmäßig rauchen, werden mit
größerer Wahrscheinlichkeit selbst Raucher und beginnen früher mit dem Rauchen, wodurch das
Rauchen immer wieder an die nachfolgenden Generationen weitergegeben wird.28 Raucher in den
Gruppen der Routine- und körperlichen Arbeiter beginnen früher zu rauchen als in anderen Gruppen.
2006 hatten 40 % der Raucher in der Gruppe der Routine- und körperlichen Arbeiter bis zum Alter von
16 Jahren mit dem Rauchen begonnen, unter Managern und anderen Berufsgruppen waren es nur
31 %.29 Diese Ergebnisse könnten zum Teil erklären, warum im Jahr 2010 13 % der Manager und
anderen höheren Berufsgruppen rauchten, aber 27 % der Routine- und körperlichen Arbeiter. Wenn die
Auslage von Markenverpackungen die Aufnahme des Rauchens zu Hause auslöst und die Verbindung
zwischen dem Rauchen der Eltern und der Aufnahme des Rauchens erklärt, könnte eine
standardisierten Verpackung dazu beitragen, die Unterschiede bei der Akkulturation des Rauchens in
den verschiedenen sozioökonomischen Bevölkerungsgruppen zu überwinden.
43.
Der Anteil der Raucher in anderen Bevölkerungsgruppen wie Lesben, Schwulen und Bisexuellen30
ist hoch; unter Schwulen soll der Raucheranteil doppelt so hoch sein wie in der allgemeinen
Bevölkerung.31 Rauchen unter Menschen mit geistiger Behinderung ist „ein enormes Problem, das
weithin ignoriert wird“.32 In bestimmten ethnischen Gruppen ist das Rauchen weiter verbreitet,
insbesondere unter Männern aus Bangladesh und Pakistan sowie irischen Männern und Frauen.33
44.
Zwar rauchen untere sozioökonomische Gruppen mit größerer Wahrscheinlichkeit billigere
Zigaretten (und binden sich damit weniger an eine Marke), jedoch liefern die aktuellen Untersuchungen
keine Hinweise, ob Branding bei den verschiedenen sozioökonomischen Gruppen unterschiedliche
Auswirkungen hat.
28
Buller D, Borland R, Woodall W, Hall J, Burris-Woodall P, Voeks J (2003). „Understanding factors that influence
smoking uptake“ [Erforschung der Faktoren, die zu einer Aufnahme des Rauchens führen]. Tobacco Control 12
(Zusatz 4):iv16-iv25.
29
DH (2008). Consultation on the future of tobacco control [Konsultation über die Zukunft der Tabakkontrolle]. London:
Ministerium für Gesundheit
30
Covey L. Weissman J, Lo D, Duan N (2009). „A comparison of abstinence outcomes among gay/bisexual and
heterosexual male smokers in an intensive, non-tailored smoking cessation study“ [Ein Vergleich der Ergebnisse einer
Abstinenz unter schwulen/bisexuellen und heterosexuellen männlichen Rauchern aus einer intensiven, allgemeinen
Studie zur Raucherentwöhnung]. Nicotine and Tobacco Research 11:1374-1377.
31
Harding R, Bensley J, Corrigan N (2004). „Targeting smoking cessation to high prevalence communities: outcomes
from a pilot intervention for gay men“ [Gezielte Raucherentwöhnung in Gemeinschaften mit hoher Prävalenz:
Ergebnisse aus einer Pilot-Intervention für Schwule]. BMC Public Health 4:43.
32
Williams J, Ziedonis D (2004). „Addressing tobacco among individuals with a mental illness or addiction“ [Bekämpfung
des Tabakproblems bei Personen mit geistiger Behinderung oder Süchtigen]. Addictive Behaviours 29:1067-1083.
33
Information Centre (2004). Health Survey for England 2004: health of ethnic minorities [Gesundheitsuntersuchung für
England 2004: Gesundheit und ethnische Minderheiten]. Leeds: The Information Centre.
15
Erkenntnisse zu den möglichen Auswirkungen einer standardisierten Verpackung von
Tabakerzeugnissen
45.
Die gesundheitlichen Vorteile in dieser FA wurden auf der Grundlage eines zusätzlichen Nutzens
beurteilt, der sich wahrscheinlich zusätzlich zu den aktuell und zum Zeitpunkt der Einführung einer
standardisierten Verpackung bestehenden Maßnahmen zur Bekämpfung des Tabakkonsums einstellen
wird. Hierzu zählen der Nutzen des kürzlich in England erlassenen Gesetzes zum Verbot des
Tabakverkaufs über Zigarettenautomaten, die Beendigung der offenen Auslage von Tabakerzeugnissen
in Geschäften bis Ende 2015 und der durch die überarbeitete Tabakrichtlinie entstehende Nutzen.
46.
Das Gesundheitsministerium und die dezentralen Verwaltungen haben jeweils
Tabakeindämmungspläne angenommen.34 Die Annahme von Vorschriften zu standardisierten
Verpackungen wäre ein Element dieser weitergehenden Strategie zur Verringerung der Raucherraten.
Die Vorschriften zur Standardverpackung sollen die öffentliche Gesundheit verbessern, indem:



Menschen davon abgeschreckt werden, Tabakerzeugnisse zu gebrauchen
Menschen dazu ermutigt werden, den Gebrauch von Tabakerzeugnissen aufzugeben
Menschen, die den Gebrauch von Tabakerzeugnissen aufgegeben haben oder versuchen dies zu tun,
dabei unterstützt werden, diese nicht wieder zu gebrauchen
der Reiz oder die Attraktivität von Tabakerzeugnissen reduziert wird
das Potenzial der Elemente der Verpackung von Tabakerzeugnissen, außer den
Gesundheitswarnungen, von der Wirksamkeit dieser Warnungen abzulenken, geschmälert wird
die Möglichkeit beschränkt wird, dass die Verpackung der Tabakerzeugnisse die Verbraucher über die
gesundheitsschädlichen Folgen des Rauchens in die Irre führt
die Möglichkeit beschränkt wird, dass die Verpackung der Tabakerzeugnisse für eine falsche
Wahrnehmung im Hinblick auf die Art derartiger Erzeugnisse sorgt
auf die Einstellungen, Überzeugungen, Absichten und Verhaltensweisen im Zusammenhang mit der
Einschränkung des Gebrauchs von Tabakerzeugnissen eingewirkt wird
soziale Normen im Zusammenhang mit dem Tabakgebrauch zur Förderung der Gesundheit und des
Wohlbefindens neu gestaltet werden.






47.
Eine standardisierte Verpackung wird zur Erreichung dieser Ziele beitragen, indem sie auf den Erfolg
des Tobacco Advertising and Promotion Act 2002 aufbaut und die Möglichkeiten zur Werbung und
Verkaufsförderung von Tabakerzeugnissen weiter einschränkt.
48.
Bei Erfolg würde diese Politik die Gesundheit aller Personen verbessern, die niemals mit dem
Rauchen anfangen, und derjenigen, die erfolgreich mit dem Rauchen aufhören. Ein zusätzlicher Nutzen
wäre die gleichzeitige Reduzierung des Passivrauchens mit der Reduzierung des Rauchens insgesamt.
Da Rauchen eine Hauptursache für Unterschiede im Gesundheitszustand ist, kann eine standardisierte
Verpackung von Tabakerzeugnissen dazu beitragen, diese Unterschiede zu verringern.
49.
Die Verpackung hat zwar eine praktische Funktion, ist aber heute wichtiges Element in der
allgemeinen Marketingstrategie. Die Verpackung von Tabakerzeugnissen ist ein entscheidendes
Werbemittel, das zur Schaffung des Markenbewusstseins beiträgt, die Attraktivität einer Marke steigert
und eine positive Einstellung zum Rauchen fördert.35 Die Bedeutung der Verpackung als Teil der
Werbemaßnahmen ist in der Marketingliteratur anerkannt. Die Verpackung „fungiert als eigenständige
Werbemaßnahme“.36 Laut Underwood and Ozanne (1998) ist „die Produktverpackung das Herzblut einer
34
35
36
Schottland: Creating a Tobacco Free Generation: A Tobacco Control Strategy for Scotland [Schaffung einer
tabakfreien Generation: Eine Strategie zur Eindämmung des Tabakkonsums für Schottland] (2013); Nordirland: TenYear Tobacco Control Strategy for Northern Ireland [Zehn-Jahres Strategie zur Eindämmung des Tabakkonsums für
Nordirland] (2012); Wales: Tobacco Control Action Plan for Wales [Aktionsplan zur Bekämpfung des Tabakkonsums für Wales]
(2012); England: Healthy Lives, Healthy People: A tobacco control plan for England, (2011).
Gallopel-Morvan K, Moodie C, Hammond D, Eker F, Beguinot E, Martinet Y (2012). Consumer perceptions of cigarette
pack design in France: a comparison of regular, limited edition and plain packaging. [Verbraucherwahrnehmung des
Designs von Zigarettenverpackungen in Frankreich: Ein Vergleich zwischen regulärer, „Limited Edition“ und neutraler
Verpackung]. Tobacco Control 21:502-506.
Palmer, A. (2000). „The product“ [Das Produkt] in Palmer A (Hrsg.) Principles of Marketing [Prinzipien des Marketing].
Oxford University Press, London.
16
Firma“ oder der „stille Verkäufer, der Kunden anspricht“.37 Dokumente der Tabakunternehmen zeigen
den Stellenwert der Verpackung für die Branche. In einem 1989 für den Tabakhersteller Philip Morris
erstellten Bericht wurde festgestellt, dass „die Wahrnehmung der Verbraucher auf Verpackungsdesign,
Preis und Nutzungsgewohnheiten basiert – nicht auf durch die Werbung geschaffene Bilder“.38 Die
Tabakverpackung dient weiterhin als „Aushängeschild“ für das Produkt.
50.
Laut Cancer Research UK gilt die Verpackung als effektives Marketingmedium, das durch Besitz
und Verwendung dazu beiträgt, die Kundenbeziehung zu stärken. Innovative, Designverpackungen und
Sparpackungen werden eingesetzt, um das Produkt zu bewerben, Produkte gegenüber
Konkurrenzprodukten abzugrenzen, Markenwerte zu vermitteln und bestimmte Verbrauchergruppen
anzusprechen. Diese Verpackungsstrategien beeinflussen zusammen mit den visuellen und strukturellen
Aspekten des Verpackungsdesigns wie Farbe, Größe und Form die Verbraucherwahrnehmung sowie
das Einkaufs- und Nutzungsverhalten. Dies verleiht der Verpackung einen hohen Stellenwert sowohl
beim als nach dem Kauf.39
51.
Cancer Research UK weist außerdem darauf hin, dass es die Verpackungsstrategien den
Vermarktern ermöglichen, Marken auf Zielgruppen von Konsumenten abzustimmen. Das
Verpackungsdesign wird mit Markenwerten assoziiert, was sich auf die Kaufabsicht auswirkt,
insbesondere, wenn die Markenwerte persönlichen Werten entsprechen. Da persönliche Werte aus der
Zugehörigkeit zu Kultur- und Bezugsgruppen entstehen, wird sorgfältig darauf geachtet, welche Werte
der Zielgruppe wichtig sind. Dokumente der Tabakindustrie zeigen eine deutliche Differenzierung im
Hinblick auf Gruppen wie Jugendliche und untere soziale Schichten. Die Werte dieser Gruppen werden
überwacht, um die Verpackungsstrategien an eventuelle Änderungen anpassen zu können. So werden
beispielsweise in Zeiten wirtschaftlichen Drucks verstärkt Sparpackungen angeboten. Eine Überprüfung
von Dokumenten der Tabakindustrie von Wakefield (2002) ergab folgenden Zusammenhang zwischen
Verpackung, Branding und Jugendlichen:
Die Dokumente zeigen wiederholt, dass die Tabakunternehmen sich bewusst sind, dass die Wahl der Tabaksorte
relativ früh im Leben eines Rauchers getroffen wird und dass die Verpackung wichtiger Bestandteil bei der
attraktiven Positionierung von Marken für Jugendliche ist. So wurde beispielsweise in einem Dokument von Liggett
und Myers festgestellt: ‘16-21—the formative years; smoking starts and brand preferences are developed.’ [„16–21:
Die prägenden Jahre; Beginn des Rauchens, Entwicklung von Markenvorlieben.“] 40
52.
Laut der Kampagne „Action on Smoking and Health“ hat der Tobacco Advertising and Promotion
Act, der Tabakwerbung und viele Formen der Verkaufsförderung verbietet, offene verkaufsfördernde
Maßnahmen erfolgreich beseitigt und als Konsequenz dazu geführt, dass die Tabakvermarktung
weniger in das Bewusstsein der Jugendlichen dringt. Jedoch fördert Branding weiterhin das Rauchen
unter Jugendlichen, und die Kenntnis von Verpackungen und neues Verpackungsdesign sind wichtige
Elemente dieser aktuellen Marketingbemühungen. Seit der Einführung der Verordnung hat die
Tabakindustrie ihre Investitionen in das Verpackungsdesign verstärkt, um die Markenbildsprache zu
vermitteln und die Umsätze zu erhöhen. Untersuchungen belegen, dass diese Strategie erfolgreich war:
Zwischen 2002 und 2006 stieg der Anteil der Jugendlichen, die ein neues Verpackungsdesign kennen,
von 11 Prozent 2002 auf 18 Prozent 2006.41
37
Underwood, R. und Ozanne, J. (1998). „Is your package an effective communicator? A normative framework for
increasing the communicative competence of packaging“ [Kommuniziert Ihre Verpackung effektiv? Ein normativer
Rahmen zur Verbesserung der kommunikativen Kompetenz von Verpackungen] in Journal of Marketing
Communication. 4(4), S. 207–220.
38
Kelly Weedon Shute Advertising (1989). Cigarette Marketing - A New Perspective [Zigarettenmarketing – Eine neue
Perspektive]. Online verfügbar unter: http://legacy.library.ucsf.edu/tid/lti49e00.
39
Cancer Research UK (2012). The packaging of tobacco products [DIE VERPACKUNG VON TABAKERZEUGNISSEN]. Centre
for Tobacco Control Research, gefördert von Cancer Research UK, der Universität Stirling und der Open University,
Stirling.
40
41
Wakefield, M. (2002). „The cigarette pack as image: New evidence from tobacco industry documents“ [Die
Zigarettenverpackung als Image: Neue Erkenntnisse aus Dokumenten der Tabakindustrie] in Tobacco Control. 11,
Anlage I, S. i73-i80.
Action on Smoking and Health [Maßnahmen zu Rauchen und Gesundheit] (2012). ASH Briefing: Plain Packaging
[ASH-Briefing: Neutrale Verpackung]. ASH, London. Online verfügbar unter:
http://ash.org.uk/files/documents/ASH_699.pdf.
17
53.
In England gehen wir davon aus, dass das per Gesetz beschlossene Ende der offenen
Präsentation von Tabakwaren in Läden und die überarbeitete Tabakrichtlinie dazu beitragen werden,
den mittel- bis langfristigen Abwärtstrend bei der Prävalenz des Rauchens in der erwachsenen
Bevölkerung unterstützen werden. Abbildung 1 zeigt den Trend bei der Prävalenz des Rauchens unter
Erwachsenen (Menschen im Alter von 16 Jahren und älter, die angeben, aktuell zu rauchen). Abbildung
2 zeigt den Trend beim Anteil der Jugendlichen (Alter 11–15) in England, die regelmäßig rauchen
(mindestens eine Zigarette pro Woche).
54.
Um der Politik Informationen und die Ergebnisse der Konsultation zu liefern, hat das
Gesundheitsministerium eine systematische Untersuchung der Erkenntnisse in Bezug auf eine
standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen in Auftrag gegeben.42 Die Untersuchung wurde
unterstützt durch das Public Health Research Consortium (PHRC)42. Dies wird im Folgenden als
„Evidenzüberblick“ bezeichnet. Sir Cyril Chantler bezeichnet den Evidenzüberblick in seinem Bericht als
„Stirling Review“.58
55.
Erste Erkenntnisse zu den Auswirkungen einer standardisierten Verpackung auf die Einstellung
zum Rauchen und den Wunsch aufzuhören unter australischen Rauchern wurden bereits von Wakefield
et al. (2013)43 in einer Umfrage unter 388 Teilnehmern, die Zigaretten aus einer standardisierten
Verpackung und 148, die aus einer Markenverpackung rauchten, gezogen. Diejenigen, die aus
Standardverpackungen rauchten, maßen dem Aufhören konsistent eine deutlich höhere Priorität zu und
ein deutlich höherer Anteil in dieser Gruppe hatte in der zurückliegenden Woche mindestens einmal ans
Aufhören gedacht (36,8 % gegenüber 21,8 %). Das Odds Radio dieser Maßnahme war in der nicht
bereinigten Analyse und in beiden nach Kovariablen bereinigten Modellen statistisch signifikant. Jedoch
gab es keinen signifikanten Unterschied beim Anteil derer, die ernsthaft erwogen, in den nächsten sechs
Monaten aufzuhören. Nähere Einzelheiten zu dieser Untersuchung sind in einer Überarbeitung des
Evidenzüberblicks zu finden.44
Ergebnisse aus dem Evidenzüberblick
Rechtsmittel
56.
Die im PHRC-Evidenzüberblick zitierten Untersuchungen zeigen, dass eine standardisierte
Verpackung von Tabakerzeugnissen die Attraktivität der Tabakerzeugnisse sowohl für Erwachsene als
auch für Kinder im Vergleich zu Markenverpackungen verringert. So kann beispielsweise Tabak in
standardisierten Verpackungen als von minderer Qualität angesehen werden. Die Entfernung von
Branding-Elementen wie Logos, Farben und Schriftbildern, die mit einer bestimmten Marke identifiziert
werden, erschwert wahrscheinlich die Verknüpfung der Verpackung mit einer Markenidentität, was die
Bindung eines Rauchers an eine bestimmte Marke schwächen könnte. Die Möglichkeit der Hersteller,
häufige Änderungen an Farben, Logos und Schriftbildern vorzunehmen, ermöglicht eine Auffrischung
und Modernisierung von Tabakmarken, was häufig regelmäßig geschieht. Die Hersteller profitieren von
einer Auffrischung von Verpackungen, wie durch den Umsatzanstieg von Lambert & Butler in Höhe von
42
Die systematische Untersuchung wurde vom Public Health Research Consortium (PHRC) unterstützt, einem Netz von
Wissenschaftlern, das vom Policy Research Programme (Politikforschungsprogramm) des Gesundheitsministeriums
finanziert wird. Die Leitungsteams der Untersuchung stammten von der Universität Stirling, der Universität Nottingham
und dem Institute for Education, London. Die Untersuchung wurde gemäß dem Research Governance Framework
(Forschungskontrollsystem) des Gesundheitsministeriums durch Fachleute geprüft. Der PHRC-Bericht spiegelt die
Arbeit und Ansichten der Verfasser wider, die nicht unbedingt mit denen des Gesundheitsministeriums
übereinstimmen. Moodie, C. et al. (2012). Plain Tobacco Packaging: A systematic review [Einheitsverpackungen für
Tabak: Eine systematische Untersuchung]. Public Health Research Consortium. Online verfügbar unter:
http://phrc.lshtm.ac.uk/project_2011-2016_006.html
43
Wakefield M A, Hayes L, Durkin S, Borland R (2013). Introduction effects of the Australian plain packaging policy on
adult smokers: a cross-sectional study [Auswirkungen der Einführung der australischen Richtlinie über eine neutrale
Verpackung auf erwachsene Raucher: Eine Querschnittsstudie]. BMJ Open 3:e003175.
44
Moodie C, Angus K, Stead M und Bauld L (2013). Plain tobacco packaging Research: an update
[Einheitsverpackungen für Tabak: neueste Entwicklungen]. Stirling: Centre for Tobacco Control Research, Institute for
Social Marketing, University of Stirling [Zentrum für Forschungen zur Tabakkontrolle, Institut für Social Marketing,
Universität Stirling]
18
60 Mio. GBP nach der Einführung einer neuen „Celebration“-Sonderverpackung im November 2004 im
Vereinigten Königreich verdeutlicht wird.45
57.
Eine Markentabakverpackung kann zur Schaffung einer Raucheridentität führen, bei der bestimmte
Marken Persönlichkeitsattribute wie „cool“ und „beliebt“ projizieren. Dokumente der Tabakindustrie
belegen die Bedeutung der Schaffung eines vorteilhaften Markenimages, in einem wurde konstatiert: „In
der Zigarettenkategorie ist das Markenimage alles. Die Zigarettenmarke, die jemand raucht, ist seine
Identität. Zigaretten teilen Anderen mit, wer man als Person ist“42.
58.
Standardisierte Verpackungen von Tabakerzeugnissen hingegen werden bei der Projektion von
Persönlichkeitsattributen durchgängig als weniger attraktiv bewertet. Standardisierte Verpackungen von
Tabakerzeugnissen können die Bindung der Raucher an Marken schwächen, weshalb sie mit einer
weniger wünschenswerten Raucheridentität verbunden werden. Eine Umfrage zur Wahrnehmung von
Rauchern, bei der schrittweise immer mehr Branding entfernt wurde, zeigte, dass die einfachsten
Verpackungen weniger ausgereifte und weniger beliebte Attribute projizierten.46 Zigaretten in
standardisierten Verpackungen wurden als weniger trendig und stylish empfunden und ihre
Konsumenten als weniger gesellig und kontaktfreudig als die Raucher von Zigaretten aus der OriginalMarkenverpackung.
Abbildung 1: Raucherprävalenz unter Erwachsenen,
England (%)
Quelle: General Lifestyle Survey / Opinions and Lifestyle Survey [Umfrage zu Meinungen und Lifestyle]
45
Good G (2006). Global Brand Director, Imperial tobacco group plc. Präsentation auf der UBS Tobacco Conference, 1.
Dezember 2006. Abrufbar unter: http://www.imperial-tobacco.com/files/financial/presentation/011206/ubs_transcript.pdf
46
Wakefield M, Germain D, Durkin SJ (2008). How does increasingly plainer packaging influence adult smokers’
perceptions about brand image? An experimental study. [Wie beeinflusst eine immer einfacher werdende Verpackung
bei erwachsenen Rauchern die Wahrnehmung des Marken-Images? Eine experimentelle Untersuchung.] Tobacco
Control, 17: 416-21
19
Abbildung 2: Anteil der regelmäßig rauchenden Schüler (Alter 11–15),
England (%)
14 Jahre
15 Jahre
Gesamt 11–15 Jahre
Quelle: Smoking, drinking and drug use among young people in 2012 [Rauchen, Trinken und Drogenkonsum unter Jugendlichen 2012].
59.
In einer Umfrage in Schottland wurden die Teilnehmer gebeten, jeweils zwei Wochen lang ihre
eigenen und standardisierte Verpackungen zu verwenden, um die Reaktionen der Raucher auf
standardisierte und Markenverpackungen in der Praxis zu untersuchen. Von 140 Rauchern zwischen 18
und 35 Jahren, die sich für die Untersuchung anmeldeten, beendeten 48 die komplette Untersuchung
wie vorgesehen. Bei Verwendung von standardisierten Verpackungen fühlten sich die Teilnehmer
schlechter beim Rauchen. Sie empfanden unter anderem weniger Genuss und Befriedigung und fühlten
deutlich mehr Verlegenheit und Scham.47 Die Teilnehmer gaben an, dass sie die Verpackung mit
größerer Wahrscheinlichkeit außer Sicht aufbewahrten, verdeckten, weniger im Beisein Anderer
rauchten, ans Aufhören dachten und den Wunsch hatten, aufzuhören. Beim vierten Messpunkt gaben
44 % der Befragten an, mit der „Kerrods“-Verpackung (dem fiktiven Markennamen der standardisierten
Verpackung) weniger im Beisein Anderer zu rauchen, mit der eigenen Verpackung waren es 7 %
(p<0,001). Gleichzeitig gab ein höherer Anteil der Teilnehmer mit der standardisierten Verpackung an,
über das Aufhören nachzudenken als bei den Teilnehmern mit eigener Markenverpackung (52 % bzw.
28 %, p<0,01), und ein höherer Anteil an Personen mit standardisierter Verpackung gab an, aufhören zu
wollen, als mit eigener Markenverpackung (37 % bzw. 26 %, p<0,05). Die Teilnehmer gaben außerdem
an, dass sie mit größerer Wahrscheinlichkeit auf Zigaretten mit standardisierter Verpackung verzichten
würden als mit ihrer eigenen Markenverpackung (30 % bzw. 9 %, p<0,05). Eine andere Umfrage ergab,
dass Raucher, die mehr Motivation zum Aufhören haben, standardisierte Verpackungen als größte
Motivation für das Aufhören ansahen.48
60.
Der Evidenzüberblick enthielt relativ wenige Untersuchungen, in denen die Attraktivität von
Tabakverpackungen auf Kinder und Erwachsene verglichen wurde. In diesen jedoch wurde gezeigt,
dass jüngere Teilnehmer stärker von einer standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen
beeinflusst wurden als Erwachsene. In einer kanadischen Untersuchung wurde festgestellt, dass
rauchende und nicht rauchende Jugendliche standardisierte Verpackungen von Tabakerzeugnissen bei
verschiedenen Attraktivitätskriterien (hässlich/attraktiv, langweilig/spannend, altmodisch/modern,
47
Moodie C, Hastings GB, Mackintosh AM, Ford A (2011). Young adult smokers’ perceptions of plain packaging: A pilot
naturalistic study [Wahrnehmung junger erwachsener Raucher einer neutralen Verpackung: Eine naturalistische
Pilotstudie]. Tobacco control, 20: 367-373 in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I,
Thomas J, Hastings G (2012). Plain Tobacco Packaging: A systematic review. Stirling: Universität Stirling.
48
Gallopel-Morvan K, Moodie C, Hammond D, Eker F, Beguinot E, Martinet Y (2011). Consumer understanding of
cigarette emission labelling [Konsumentenverständnis der Emissionskennzeichnung von Zigaretten]. European Journal
of Public Health, 21: 373-375 in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J,
Hastings G (2012). Plain Tobacco Packaging: A systematic review. Stirling: Universität Stirling.
20
schrecklich/hübsch, langweilig/farbenfroh, nerdig/cool) mit größerer Wahrscheinlichkeit negativ
bewerteten als Markenverpackungen.49 Eine Untersuchung in Neuseeland ergab, dass rauchende und
nicht rauchende junge Erwachsene einer neutralen Verpackung mit 25-fach größerer Wahrscheinlichkeit
als einer Markenverpackung die schlechteste Bewertung gaben (geringste Wahrscheinlichkeit, sie mit
einem neuen Freundeskreis zu teilen).50
61.
Junge Erwachsene denken bei Verwendung von standardisierten Verpackungen von
Tabakerzeugnissen mit größerer Wahrscheinlichkeit ans Aufhören oder möchten immer häufiger
aufhören, je mehr Branding entfernt wird. Es hat sich herausgestellt, dass standardisierte Verpackungen
von Tabakerzeugnissen bei Jugendliche, die sich durch das Rauchen eine Identität schaffen möchten,
eine schwache Symbolkraft haben.51 Donovan (1993) fand heraus, dass rauchende und nicht rauchende
Jugendliche zwischen 11 und 17 Jahren standardisierte Verpackungen von Tabakerzeugnissen als
deutlich weniger attraktiv bewerteten als Raucher und Nichtraucher zwischen 18 und 29 Jahren.52 Eine
Untersuchung unter 16- bis 19-jährigen Mädchen im Vereinigten Königreich ergab, dass standardisierte
Verpackungen von Tabakerzeugnissen von Frauen deutlich weniger attraktiv bewertet werden als auf
Frauen abgestimmte Markenverpackungen.53
Gesundheitswarnungen
62.
Aus dem Evidenzüberblick lässt sich folgern, dass Gesundheitswarnungen stärker hervortreten, je
weniger Branding die Verpackung von Tabakerzeugnissen enthält und je standardisierter sie ist, sodass
den Warnungen auf standardisierten Verpackungen mit größerer Wahrscheinlichkeit Aufmerksamkeit
geschenkt wird. Außerdem lässt die deutlichere Sichtbarkeit der Gesundheitswarnungen auf
standardisierten Verpackungen die Warnungen ernsthafter und glaubwürdiger erscheinen. Da Raucher
(und Andere) jeden Tag Zigarettenpackungen so oft ansehen, leisten Gesundheitswarnungen einen
wichtigen Beitrag zur Vermittlung der hohen gesundheitlichen Risiken des Rauchens, was durch eine
standardisierte Verpackung noch verstärkt werden könnte.
63.
Eine Untersuchung in Kanada ergab, dass sich 22 % der Befragten an die Gesundheitswarnung
„Smoking can kill you“ [Rauchen kann tödlich sein] an der Seite einer Markenzigarettenpackung erinnern
konnten, bei standardisierten Verpackungen waren es 56 % (p<0,001).54 In einer zweiten
nordamerikanischen Studie an Schulen in Chicago und Ontario gaben 51 % der Schüler in Ontario an,
dass die Gesundheitswarnung auf standardisierten Verpackungen leichter zu sehen ist, auf einer
normalen Verpackung 29 %. Die übrigen 20 % sahen keinen Unterschied.55
49
Centre for Health Promotion [Zentrum für Gesundheitsförderung] (1993). Effects of plain packaging on the image of
tobacco products among youth [Auswirkungen einer neutralen Verpackung auf das Image von Tabakerzeugnissen
unter Jugendlichen]. University of Toronto: Centre for Health Promotion.
50
Hoek J, Gendall P, Louviere J (2009). Tobacco Branding and Plain Packaging: The New Frontier in Tobacco Control?
[Tabak-Branding und neutrale Verpackungen: Die neue Front bei der Bekämpfung des Tabakkonsums?] In Moore B,
Paappalardo J, Wilkie W (Eds.), Proceedings of the American Marketing Association Marketing and Public Policy
Conference, Washington DC, 28.–30. Mai.
51
Comite National Contre Tabagisme [Nationales Kommitee gegen Nikotinsucht] (2008). „Comment mettre en oeuvre les
dispositions de la CCLAT pour parvenir à une „dénormalisation“ de la consommation de tabac?“ Evaluation de l’impact
du paquet de cigarettes neutre: Résultats d’une étude qualitative menée sur 34 personnes [Auswertung der
Auswirkungen einer neutralen Zigarettenverpackung: Ergebnisse einer qualitativen Untersuchung unter 34 Personen].
Bericht für das Institute National du Cancer [Nationale Krebsinstitut]. Paris: CNCT.
52
Donovan R (1993). Smokers’ and non-smokers’ reactions to standard packaging of cigarettes [Reaktion von Rauchern
und Nichtrauchern auf standardisierte Zigarettenverpackungen] Perth, Australien: University of Western Australia.
53
Hammond D, Daniel S, (2011). Untersuchung zu neutralen Verpackungen im Vereinigten Königreich unter jungen
Frauen. Eingereicht beim Journal of Adolescent Health.
54
Goldberg ME, Leifield J, Kindra G, Madill-Marshall J, Lefebvre J, Martohardjona N, Vrendenberg H (1995). When
Packages Can’t Speak: Possible impacts of plain packaging of tobacco products. Erstellt für Health Canada. Toronto,
Canada in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J, Hastings G (2012). Plain
tobacco packaging: a systematic review. Stirling: Universität Stirling.
55
Rootman I, Flay BR, Northrup D, Foster MK, Burton D, Ferrence R, Raphael D, Single E (1995). A study on youth
smoking: Plain packaging, health warnings, event marketing and price reductions. Toronto, Ontario, Kanada: University
of Toronto, University of Illinois at Chicago, York University, Ontario Tobacco Research Unit, Addiction Research
Foundation in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J, Hastings G (2012). Plain
tobacco packaging: a systematic review. Stirling: Universität Stirling.
21
64.
In einer belgischen Studie wurde die Motivation von Jugendlichen bei der Auswahl von
Zigarettenverpackungen untersucht. Die Teilnehmer, zu denen tägliche und Gelegenheitsraucher
zählten, gaben an, dass die Warnungen auf der standardisierten Verpackung deutlicher hervortraten als
auf der Markenverpackung.56 Die Studie kam zu dem Schluss, dass die Sichtbarkeit und Wahrnehmung
der Ernsthaftigkeit der Warnungen bei standardisierten Verpackungen größer war als bei
Markenverpackungen. Ebenso scheint die Erinnerung an die Warnung länger anzuhalten, weil die
standardisierte Verpackung weniger ablenkt und dem Raucher weniger Anreize für das weitere Rauchen
liefert.
Wahrgenommene Qualität
65.
Beim Evidenzüberblick stellte sich heraus, dass die Wahrnehmung der Raucher zur Qualität des
Tabaks durch Branding beeinflusst werden kann. In einer Umfrage unter Erwachsenen und
Jugendlichen im Vereinigten Königreich wurden standardisierte weiße und Markenverpackungen
verglichen. Sie ergab, dass bei Verwendung standardisierter weißer Verpackungen weniger
Unterschiede beim Geschmackseindruck (weicher Geschmack) alternativer Markenvarianten angegeben
wurden als bei Verwendung von Markenverpackungen. Beim Vergleich standardisierter brauner
Verpackungen mit herkömmlichen Markenverpackungen assoziierten deutlich weniger Erwachsene die
standardisierte Verpackung mit einem weichen Geschmack. Als Beispiele dienten Mayfair King Size
(9 % bzw. 18 %, p<0,001) und Lambert & Butler King Size (11 % bzw. 20 %, p<0,001). Ebenso
attestierten deutlich weniger jugendliche Raucher der standardisierten Mayfair-Verpackung einen
weicheren Geschmack (13 % bzw. 20 %, p=0,01) oder der standardisierten Packung von Lambert &
Butler (12 % bzw. 26 %, p<0,001) als bei den entsprechenden Markenverpackungen.57
Wichtigste Erkenntnisse aus dem Evidenzüberblick
Der Evidenzüberblick42 ergab folgende grundlegende Erkenntnisse:
66.
Attraktivität von Zigaretten, Verpackungen und Marken:

Alle Studien ergaben, dass neutrale Packungen sowohl von Erwachsenen als auch von Kindern als
weniger attraktiv bewertet wurden als äquivalente Markenpackungen.

Neutrale Packungen wurden als von schlechterer Qualität, schlechterem Geschmack und billiger
wahrgenommen als äquivalente Markenpackungen.

Positive Eindrücke zur Identität und Persönlichkeitsattributen der Raucher, die mit bestimmten
Marken assoziiert werden, wurden bei einer neutralen Verpackung abgeschwächt oder verschwanden
ganz.

Nichtraucher und Jugendliche reagierten negativer auf neutrale Packungen als Raucher und ältere
Menschen.
Prominenz von Gesundheitswarnungen:

Insgesamt weisen die Studien darauf hin, dass eine neutrale Verpackung tendenziell dazu führt, dass
Gesundheitswarnungen besser im Gedächtnis bleiben, dass ihnen mehr Aufmerksamkeit gewidmet wird
und dass sie als ernsthafter und glaubwürdiger empfunden werden.

Die Ergebnisse scheinen nach Typ, Größe und Position der verwendeten Gesundheitswarnung
abgeschwächt zu werden.
56
van Hal G, Arts M, Vriesacker B, Fraeyman J, Roos S (2011). Tobacco plain packaging: perceptions of Flemish
teenagers. Unveröffentlichtes Manuskript in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I,
Thomas J, Hastings G (2012). Plain tobacco packaging: a systematic review. Stirling: Universität Stirling.
57
Hammond D, Dockrell M, Arnott D, Lee A, McNeill A (2009). Cigarette pack design and perceptions of risk among UK
adults and youth. European Journal of Public Health 19: 631-637.
22

Nur in einer Studie wurden Unterschiede zwischen den Untergruppen untersucht und nachgewiesen,
dass Nichtraucher und Gelegenheitsraucher Warnungen auf neutralen Packungen mehr Aufmerksamkeit
schenken als tägliche Raucher.
Wahrnehmung von Schädlichkeit und Stärke des Produkts:

Eine neutrale Verpackung kann Fehlannahmen zur relativen Schädlichkeit unterschiedlicher Marken
reduzieren.

Die Farben der Packungen beeinflussen die Wahrnehmung von Schädlichkeit und Stärke des
Produkts. Generell werden neutrale Packungen in einer dunkleren Farbe wie beispielsweise braun als
schädlicher empfunden als Markenpackungen, in helleren Farben wie z. B. weiß jedoch werden sie als
weniger schädlich empfunden als Markenpackungen. Zigaretten in roten Packungen werden als stärker
empfunden als in hellfarbigen Packungen.

Deskriptoren wie „Gold“ oder „Smooth“ (mild) auf neutralen Packungen können die Verbraucher auf
neutralen ebenso wie auf Markenpackungen in die Irre führen.

Allgemein neigen Raucher eher zu Fehlannahmen zur Schädlichkeit der Packungen als Nichtraucher,
sowohl bei Marken- als auch bei neutralen Packungen.
Auf das Rauchen bezogene Einstellungen, Überzeugungen, Absichten und Verhaltensweisen:

Neutrale Packungen scheinen die negativen Gefühle gegenüber dem Rauchen zu verstärken.

Von neutralen Packungen wird in der Regel angenommen, dass sie wahrscheinlich eine
abschreckende Wirkung auf Jugendliche haben, mit dem Rauchen zu beginnen, und ebenso
wahrscheinlich Raucher ermutigen könnten, ihren Verbrauch zu reduzieren oder ganz aufzuhören, obwohl
einige Studien besagten, dass sie wahrscheinlich wenig Auswirkungen haben würden.

Nichtraucher, Gelegenheitsraucher und Jugendliche gehen mit größerer Wahrscheinlichkeit davon
aus, dass neutrale Packungen vom Rauchen abschrecken oder es reduzieren würden.
Unabhängige Überprüfung der Erkenntnisse zu einer Wirkung standardisierter Verpackungen
von Tabakerzeugnissen auf die öffentliche Gesundheit (Chantler Report)
67.
Die britische Regierung bat Sir Cyril Chantler um Ratschläge, ob die Einführung standardisierter
Verpackungen wahrscheinlich Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit haben wird und wie diese
Auswirkungen aussehen könnten, speziell im Hinblick auf die Gesundheit von Kindern. Bei dieser
Überprüfung berücksichtigte der frühere Arzt drei Kernfragen und zog folgende Schlussfolgerungen:


Ist es wahrscheinlich, dass eine standardisierte Verpackung den Tabakkonsum verringern wird?
Sir Cyril untersuchte die Erkenntnisse aus dem „Stirling Review“ und gab eine eigene unabhängige
Beurteilung in Auftrag, um die Aussagekraft des Stirling Review zu überprüfen. Er stimmte den
Ergebnissen des Stirling Review zu, dass eine standardisierte Verpackung nachweislich die Attraktivität
von Verpackung und Produkt verringert. Er hält es für wahrscheinlich, dass eine standardisierte
Verpackung dazu führt, dass Raucher und potenzielle Raucher eine negativere Einstellung gegenüber
dem Rauchen entwickeln, empfängliche Kinder und jugendliche Raucher bestimmte Marken weniger
wahrscheinlich mit Gleichaltrigen assoziieren, denen sie nacheifern möchten, und dass
Gesundheitswarnungen glaubwürdiger sind, wenn sie nicht mit einer attraktiven Verpackung kombiniert
sind. Dieser Attraktivitätsverlust wird wahrscheinlich, nach einer gewissen Zeit, geänderte
Verhaltensweisen und dadurch einen geringeren Tabakkonsum zur Folge haben. Insgesamt erwartet er,
dass standardisierte Verpackungen im Laufe der Zeit zu einer Reduzierung der Raucherzahlen führen
werden.
23




Fördern Markenverpackungen den Tabakkonsum, speziell indem sie Kinder ermutigen, mit dem
Rauchen zu beginnen?
Es gibt sehr deutliche Hinweise dafür, dass Kinder, die Werbung oder Verkaufsförderung von
Tabakerzeugnissen ausgesetzt sind, in der Folge mit größerer Wahrscheinlichkeit mit dem Rauchen
beginnen. Markenzigaretten sind Produkte mit „Erkennungswert“, sind häufig in Auslagen zu sehen und
fungieren daher als „stiller Verkäufer“. Die Tabakindustrie argumentiert, dass alle ihre
Marketingaktivitäten, einschließlich der Verpackung, ausschließlich auf die Bewegung erwachsener
Raucher zum Markenwechsel und keinesfalls auf Kinder oder Noch-Nichtraucher abzielen würden. Sir
Cyril konnte allerdings keine überzeugenden Nachweise dafür finden, wie diese Trennung in der Praxis
stattfinden sollte. Seiner Ansicht nach können Kinder und Nichtraucher nicht davor bewahrt werden,
Tabakverpackungen zu sehen, und sobald sie ihnen ausgesetzt sind, sind sie ihrer Attraktivität
ausgesetzt, ob diese auf sie abzielt oder nicht. Vor dem Hintergrund dieser und anderer Betrachtungen
ist er der Überzeugung, dass Markenverpackungen zu einem höheren Tabakkonsum beitragen.
Ist es wahrscheinlich, dass eine standardisierte Verpackung den Tabakkonsum steigern
wird, indem der Preis durch Standardisierung des Marktes für Tabakerzeugnisse sinkt oder
indem der Konsum billiger illegaler Erzeugnisse steigt?
Sir Cyril ist von dieser Argumentation nicht überzeugt. Er hält die Gefahr fallender Preise für
gering, doch sollte dies tatsächlich geschehen und den Zielen einer standardisierten Verpackung
entgegenlaufen, könnte dies durch Besteuerung ausgeglichen werden. Er merkt an, dass in Australien
seit der Einführung standardisierter Verpackungen die Preise über die Steuererhöhungen hinaus weiter
gestiegen sind. Er konnte keine überzeugenden Nachweise dafür finden, dass standardisierte
Verpackungen den illegalen Markt stärken würden. Das Hautelement beim Wachstum des illegalen
Marktes scheint der Preis zu sein. Er merkt an, dass der Umfang des illegalen Marktes nicht durch
fehlende Nachfrage, sondern durch die Beschränkung des Angebots durch Grenzkontrollen begrenzt
wird. Wäre dies nicht der Fall, wäre seiner Überzeugung nach der illegale Markt in den vergangenen 14
Jahren gewachsen, da die Tabaksteuern real gestiegen sind. Stattdessen ist der illegale Markt im
Vereinigten Königreich etwa auf die Hälfte geschrumpft. Die Maßnahmen der HMRC zur Bekämpfung
des illegalen Handels waren also offenbar sehr wirkungsvoll. Es scheint Sir Cyril, dass die Lösung für
illegalen Konsum in einer effizienten Durchsetzung der Gesetze liegt, und die britischen
Strafvollzugsbehörden haben bereits nachgewiesen, dass eine effiziente Durchsetzung und
angemessene Sanktionen den Anteil illegaler Produkte niedrig halten können.
Bei seinen Schlussfolgerungen berücksichtigte er veröffentlichte Studien, traf sich mit Vertretern der
Tabakindustrie und Experten für die Bekämpfung des Tabakkonsums und gab eine unabhängige
Analyse des Stirling Review in Auftrag.58 Er merkt an, dass die unabhängige akademische Überprüfung
des Stirling Review die Qualität der Arbeit und insbesondere die Konsistenz der Ergebnisse (Absatz
4.18) bestätigt.
Schlussfolgerungen
Schlussfolgerungen zur Rolle von Markenverpackungen
68.
Sir Cyril zieht im Hinblick auf die Rolle von Markenverpackungen folgende Schlussfolgerungen:
„Meiner Meinung nach weist der Großteil der Erkenntnisse darauf hin, dass die Attraktivität von
Markenverpackungen einer der Faktoren ist, der Kinder und Jugendliche ermutigt, mit Tabak zu
experimentieren und das Rauchen zur Gewohnheit werden zu lassen. Wie der Sprecher von British
American Tobacco Australia bei unserem Treffen bestätigte, stellen Markenverpackungen für ebenso
wie für andere Hersteller von Konsumgütern ein Marketingwerkzeug dar. Dies wird durch zahlreiche
interne Dokumente der Tabakindustrie bestätigt. Die Tabakindustrie gibt zwar an, dass
Markenverpackungen lediglich das Ziel verfolgen, einen Markenwechsel zu ermutigen, doch sie können
nicht erklären, wie dadurch ausschließlich Wechselwillige von einer Marke zur anderen angesprochen,
aber keine Nichtraucher ermutigt werden sollten, mit dem Rauchen zu beginnen, oder der
Gesamtkonsum gesteigert wird. Außerdem konnten sie nicht erklären, warum, da sich doch Werbung
und Verkaufsförderung als Mittel zur Steigerung des Tabakkonsums erwiesen haben, das
entsprechende Marketingwerkzeug der Markenverpackung (die vom Anwalt von Japan Tobacco
International der australischen Regierung gegenüber als ihre mobile „Reklametafel“ bezeichnet wurde)
eine derart andere Wirkung haben sollte.“
58
http://www.kcl.ac.uk/health/PressRelease3April2014.pdf
24
Schlussfolgerung zu den Auswirkungen einer standardisierten Verpackung
69.
Sir Cyril schlussfolgert zu den Auswirkungen standardisierter Verpackungen: „Nachdem ich die
Ergebnisse des Stirling Review und des nachfolgenden Research Update sowie die darauf bezogenen
detaillierten kritischen Abhandlungen überprüft habe, halte ich die Erkenntnisbasis für die
vorgeschlagenen „Zwischenergebnisse“ für methodisch fundiert und, da daraus keine Größe des
allgemeinen Effekts berechnet werden kann, die Einschätzung der wahrscheinlichen Auswirkungen für
zutreffend. Zusammengenommen liefern die Studien und darauf basierenden Untersuchungen Hinweise
mit einem hohen Grad an Konsistenz über mehr als 50 Studien unterschiedlichen Aufbaus in
unterschiedlichen Ländern hinweg gesehen. Diese Schlussfolgerung wird durch die vorgebrachten
Kritiken, von denen sich viele auf notwendige Einschränkungen beim Studiendesign beziehen, nicht
wesentlich eingeschränkt. Dies wurde durch die von mir in Auftrag gegebene unabhängige Analyse
bestätigt.“
70.
„Ich bin der Ansicht, dass es auf der Grundlage der von mir eingesehenen Erkenntnisse
wahrscheinlich ist, dass Standardverpackungen dazu führen werden, dass Raucher und potentielle
Raucher dem Rauchen negativere Gefühle entgegenbringen werden. Sie werden weniger darin
getäuscht werden, zu glauben, dass manche Marken gesünder sind als andere und deswegen
Gesundheitswarnungen für diese weniger gelten. Empfängliche Kinder und junge erwachsene Raucher
werden bestimmte Marken weniger wahrscheinlich mit Vorbildern assoziieren, denen sie nacheifern
wollen. Gesundheitswarnungen werden glaubwürdiger, einprägsamer und wirksamer sein, wenn sie
nicht verwirrenderweise auf attraktiven Markenverpackungen erscheinen. Dies wird wiederum
wahrscheinlich zu Verhaltensänderungen führen, so dass Raucher ihre Zigarettenpackungen verstecken
und dadurch ihre Rolle bei der Erzeugung einer übertriebenen Sicht des Rauchens als soziale Norm
verringern. Dies kann die Ansicht stützen, nach der Rauchen weniger „normal“ erscheint und es
deswegen für Kinder weniger attraktiv ist, mit dem Rauchen anzufangen, um bei Gleichaltrigen
‚dazuzugehören‘.“
Maßnahmenoptionen
Option 1: Verpflichtung zu Gesetzesänderungen, damit das Vereinigte Königreich 2016 die europäische
Tabakrichtlinie erfüllt (d.h. keine weiteren Maßnahmen über die gesetzliche Verpflichtung des VK hinaus)
71.
Option 1: Diese stellt die Basis für die Bewertung einer standardisierten Verpackung von
Tabakerzeugnissen dar. Sie umfasst alle derzeit bestehenden und erwarteten Maßnahmen zur
Bekämpfung des Tabakkonsums, einschließlich des Gesetzes zum Verbot der offenen Präsentation von
Tabakerzeugnissen und der bis 2016 umzusetzenden überarbeiteten Tabakrichtlinie. Per Definition
fallen bei dieser Option in dieser FA keine Kosten und Vorteile an.
72.
Die Wirkung einer standardisierten Verpackung auf das Rauchverhalten wurde vor dem
Hintergrund des prognostizierten Erfolgs bestehender und erwarteter Maßnahmen untersucht, sowohl im
Hinblick auf das Aufhören von Erwachsenen (oder ausbleibende Rückfälle von ehemaligen Rauchern)
als auch auf die Verhinderung, dass Jugendliche mit dem Rauchen beginnen. In beiden Fällen wurde die
unten beschriebene, vom Expertenrat erwartete Wirkung standardisierter Verpackungen als zusätzliche
Wirkung zum Ende der Tabakpräsentation in Geschäften gesehen.
73.
Die volle Wirkung des Endes der Tabakpräsentation in Geschäften in England wird auf eine
Senkung des Anteils der 11- bis 15-Jährigen, die jemals geraucht haben, von 25 % zum Zeitpunkt des
Präsentationsverbots 2011 (laut der Untersuchung des NHS Information Centre „Smoking, Drinking and
Drug Use Among Young People in England 2011“) auf ca. 21 % geschätzt.59 Von der Umsetzung der
revidierten Tabakrichtlinie wird eine Senkung dieser Raucherzahlen um einen Faktor von 2,15 % über
einen Zeitraum von 5 Jahren erwartet. Diese voraussichtlichen Raucherzahlen nehmen wir als Basis für
die Beurteilung standardisierter Verpackungen.
73b. Die neue europäische Tabakrichtlinie tritt im Mai 2016 in Kraft. Sie enthält folgende zusätzliche
Anforderungen:
59
Sie basiert auf aktualisierten Schätzungen des Anteils derer, die jemals geraucht haben und regelmäßig rauchen,
verglichen mit der FA für das Ende von Tabakauslagen.
25

Verbindliche „kombinierte“ Gesundheitswarnungen mit Bild und Text, die 65 % der Vorder- und
Rückseite der Zigarettenpackungen bedecken und an der Oberkante der Verpackung ausgerichtet sein
müssen.

Auf 50 % der Seiten der Packungen müssen neue Gesundheits-Warntexte angebracht sein (z. B.
„Rauchen ist tödlich – hören Sie jetzt auf“; „Tabakrauch enthält über 70 krebserregende Substanzen“),
während aktuell nur die Höchstgehalte von Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid angegeben werden
müssen.

Es wird Mindestabmessungen für die Gesundheitswarnungen geben, und „Slim“-Zigarettenpackungen
im Lippenstift-Design, die häufig auf junge Frauen abziehen sollen, werden verboten.

Um die Sichtbarkeit der Gesundheitswarnungen zu erhöhen, müssen die Zigarettenpackungen
quaderförmig sein und mindestens 20 Zigaretten enthalten.

Auf den Packungen dürfen keine werbewirksamen oder irreführenden Merkmale oder Elemente
angebracht sein. Dazu zählen beispielsweise Hinweise auf Lifestyle-Vorteile, Vorhandensein oder
Abwesenheit von Geschmack oder Aromen (z. B. „frei von Zusatzstoffen“), Sonderangebote oder
Behauptungen, dass ein bestimmtes Produkt weniger schädlich ist als ein anderes.

Ähnliche Regelungen werden für die Verpackungen von Tabak zum Selbstdrehen (Drehtabak) gelten,
die auf der Vorder- und Rückseite ebenfalls zu 65 % mit kombinierten Gesundheitswarnungen bedeckt
sein und die zusätzlichen Warntexte enthalten müssen. Tabakerzeugnisse zum Selbstdrehen können in
quaderförmigen oder zylindrischen Formen oder in Form eines Beutels verkauft werden, jede Packung
muss mindestens 30 g Tabak enthalten. Weitere Details zur Tabakrichtlinie werden in Anhang E
besprochen.
74.
Die gesundheitlichen Vorteile bei Erwachsenen aufgrund des Endes der Tabakpräsentation
basieren auf einer erwarteten gestiegenen Anzahl der Versuche, mit dem Rauchen aufzuhören, und der
Rückfälle um 3 % jährlich, was eine Verringerung der Prävalenz um 0,04 Prozentpunkte jährlich
bedeutet. Es wird erwartet, dass die Umsetzung der überarbeiteten Tabakrichtlinie die Raucherzahlen im
Verlauf von 5 Jahren um den Faktor 2,15 % verringern wird, was mit der Folgenabschätzung der
Tabakrichtlinie übereinstimmt.
Option 2: Zusätzlich zur europäischen Tabakrichtlinie 2016 Verpflichtung zu einer standardisierten
Verpackung
75.
Option 2: Verpflichtung zu einer standardisierten Verpackung von Zigaretten und Tabak zum
Selbstdrehen sowie möglicherweise anderer spezieller Tabakerzeugnisse wie Zigarren und
Pfeifentabak.60 Dies würde die Standardisierung der Verpackungsfarbe, -größe und -form sowie das
Entfernen von jeglichem Branding von allen Außen- und Innenverpackungen umfassen, mit Ausnahme
eines Marken- und Variantennamens, der in einem standardisierten Format auf der Packung erscheint.
Gesetzlich vorgeschriebene Kennzeichnungen wie Gesundheitswarnungen und Steuermarken würden
beibehalten.
76.
Die Richtlinien für die Vertragsparteien zur Umsetzung von Artikel 13 des FCTC sehen bezüglich
einer standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen Folgendes vor:
Die Wirkung der Werbung und Verkaufsförderung auf der Verpackung kann dadurch unterbunden
werden, dass eine einfache Verpackung vorgeschrieben wird: schwarz und weiß, oder zwei andere
Kontrastfarben, je nach Vorschrift der nationalen Behörden; Abbildung von nichts außer dem
Markennamen, einem Produkt- oder Herstellernamen, Kontaktdaten und der Produktmenge in der
Verpackung ohne Logos oder sonstige Merkmale außer den gesundheitsrelevanten Warnhinweisen,
Steuermarken und anderen von der Regierung vorgeschriebenen Informationen oder Markierungen;
vorgeschriebene Schriftart und -größe; genormte Form, Größe und Materialien. Es sollten keine Werbe-
60
Spezielle Tabakerzeugnisse wie Zigarren und Pfeifentabak machen nur einen sehr geringen Anteil am in England
konsumierten Tabak aus; nur 0,6 % der Bevölkerung über 16 Jahre rauchen regelmäßig Zigarren (General Household
Survey, 2011). Daher wird die Möglichkeit dieses Zusatzes in dieser FA nicht weiter besprochen.
26
oder verkaufsfördernden Elemente innerhalb der Verpackung oder außen angebracht werden. Dies gilt
auch für einzelne Zigaretten oder Tabakerzeugnisse.61
77.
Entsprechend den FCTC-Richtlinien wurde folgende Strategie für eine standardisierte Verpackung
als Information zur Konsultation erarbeitet:

Alle Innen- und Außenverpackungen müssen (eine) vorgeschriebene Farbe(n) haben (Details noch
von der Regierung festzulegen);

Alle Texte auf der Packung, einschließlich Markennamen, müssen in standardisierter Farbe und
Schriftbild erscheinen (genaue Angaben wie die maximale Schriftgröße noch von der Regierung
festzulegen);

An der Außen- und Innenseite der Verpackung sowie auf den einzelnen Tabakerzeugnissen selbst
dürfen kein Branding, keine Werbung oder verkaufsfördernde Elemente angebracht sein. In diesem
Zusammenhang bezeichnet „Branding“ auch Logos, Farben und andere Merkmale, die mit einer
Tabakmarke assoziiert werden;

Die Packungen müssen eine Standardform haben und falls möglich aus bestimmten Materialien
bestehen (Details noch von der Regierung festzulegen);

Auf den Packungen dürfen nur die folgenden Informationen oder Kennzeichnungen angebracht sein
(Details noch von der Regierung festzulegen):
o
ein Markenname;
o
ein Produktname;
o
die in der Packung enthaltene Produktmenge;
o
der Name und die Kontaktinformationen des Herstellers;
o
ein Barcode für Verkauf und Bestandskontrolle;
o
jeweils vorgeschriebene Gesundheitswarnungen;62
o
jeweils vorgeschriebene Informationen über den Gehalt an Teer, Nikotin und Kohlenmonoxid;63
o
jeweils vorgeschriebene steuerliche Kennzeichnungen64 sowie
o
Mit bloßem Auge nicht sichtbare Markierungen zur Bekämpfung des illegalen Handels von
Tabakerzeugnissen oder andere Merkmale zur Verhinderung von Betrug (Details noch von der
Regierung festzulegen).

Eventuelle Umverpackungen der Packung müssen transparent und farblos sein und dürfen keinerlei
Markierungen enthalten.
78.
Die oben dargelegte Strategie für eine standardisierte Verpackung schreibt keine bestimmte Farbe
für die Verpackung vor, jedoch würde eine verpflichtende Standardfarbe in den Richtlinien
61
Aus Artikel 13 (Tabakwerbung, Förderung des Tabakverkaufs und Tabaksponsoring) des Rahmenübereinkommens der
Weltgesundheitsorganisation zur Eindämmung des Tabakgebrauchs. Die Richtlinien zur Umsetzung des FCTC sind im
Internet verfügbar unter: www.who.int/fctc.
62
Warnungen in Text und Bild, wie in der Verordnung über Tabakerzeugnisse (Herstellung, Aufmachung und Verkauf)
(Sicherheit) 2002 und der Verordnung über Tabakerzeugnisse (Herstellung, Aufmachung und Verkauf) (Sicherheit)
(Änderung) 2007 festgelegt.
63
Festgelegt in der Verordnung über Tabakerzeugnisse (Herstellung, Aufmachung und Verkauf) (Sicherheit) 2002.
64
Festgelegt im Tobacco Products Duty Act [Gesetz über die Besteuerung von Tabakerzeugnissen] 1979, der
Verordnung über Tabakerzeugnisse von 2001 und HMRC-Bekanntmachung 476 vom Februar 2011.
27
vorgeschrieben. Die in der systematischen Überprüfung der Erkenntnisse genannten Untersuchungen
deuten darauf hin, dass die Wirksamkeit von standardisierten Verpackungen durch die gewählte Farbe
beeinflusst werden könnte. Dabei wurden hellere Farben wie weiß oder hellblau von den Teilnehmern
einiger Studien mit geringerer Schädlichkeit assoziiert als dunklere Farben wie dunkelgrau oder braun.
79.
Die Möglichkeit der Hersteller von Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen, die Verpflichtung zu
standardisierten Verpackungen durch Herstellung anderer Erzeugnisse mit Tabak-Branding zu
umgehen, wie durch Zigarettenetuis oder Cover für die Packungen, ist bereits als Form der
Verkaufsförderung verboten.
80.
Zur Verdeutlichung: Die Konsultation zu standardisierten Verpackungen 2014 wird
Verordnungsentwürfe zu den vorgeschlagenen Anforderungen an standardisierte Verpackungen
umfassen, falls diese eingeführt werden sollten. In den Verordnungsentwürfen werden keine
Anforderungen an die Größe oder Länge der Zigaretten oder die Größe der Zigarettenpackungen
festgelegt.
Option 3: Aufschieben der Entscheidung, bis Erkenntnisse aus den Erfahrungen in Australien gesammelt
wurden
81.
Es wird anerkannt, dass dafür plädiert werden könnte, die Entscheidung zu standardisierten
Verpackungen aufzuschieben, bis Erkenntnisse aus Australien und anderen Jurisdiktionen vorliegen, in
denen eine standardisierte Verpackung eingeführt wird. Bei jeder Aufschiebung müssten die
Schwierigkeiten berücksichtigt werden, die Auswirkungen der standardisierten Verpackungen von
anderen Maßnahmen zur öffentlichen Gesundheit in diesen Jurisdiktionen zu entflechten (beispielsweise
war die Einführung standardisierter Verpackungen in Australien im Rahmen der umfassenden Strategie
zur Eindämmung des Tabakkonsums mit Steuererhöhungen und neuen Medienkampagnen verbunden),
ebenso wie die Zeitverzögerung bei der Identifizierung der Auswirkungen. Bei dieser Option würden
Kosten und Vorteile erst verzögert eintreten, doch die zusätzlich gesammelten Erkenntnisse würden
relevante Informationen für die zu treffende Entscheidung liefern. Der tatsächliche Nutzen eines
Aufschubs der Entscheidung ist abhängig von der Art der Erkenntnisse, die wahrscheinlich aus
internationalen Erfahrungen gezogen werden könnten, sowie von den Gesundheitskosten, falls nichts
getan wird. Zwar kristallieren sich bereits erste Erkenntnisse zu den Ausgabezeiten heraus, doch andere
Auswirkungen müssen über einen längeren Zeitraum beobachtet werden. Dieses Thema wird im
Chantler Review besprochen:

„Eine Studie des Australian Institute of Health and Welfare [Institut für Gesundheit und
Sozialwesen] wird voraussichtlich im Oktober 2014 Ergebnisse zum Raucheranteil insgesamt liefern,
Schätzungen für den Raucheranteil unter Jugendlichen werden für August 2015 in der Untersuchung
„Australian School Students Alcohol and Drug“ [Alkohol und Drogen unter australischen Schülern]
erwartet. Auch dann wird es schwierig sein, die Auswirkungen einer neutralen Verpackung von anderen
treibenden Faktoren für das Rauchen auseinanderzudividieren.“
Kategorisierung des Nutzens und der Kosten
82.
Im Folgenden sind die wichtigsten Kategorien aufgeführt, nach denen die Auswirkungen einer
standardisierten Verpackung untersucht werden (wobei unter (i) – (iv) die Kosten und unter (a) – (h) die
Vorteile aufgeführt sind). Bei Erfolg dieser Politik könnte sich folgender Nutzen ergeben:
(a) gesundheitlicher Nutzen als Folge weniger neuer Raucher; und/oder
(b) gesundheitlicher Nutzen als Folge davon, dass mehr Menschen das Rauchen aufgeben;
(c) weniger durch Passivrauchen verursachte Krankheiten bei Erwachsenen und Kindern,
einschließlich vermeidbare Behandlungskosten;
(d) weniger Unterschiede im Gesundheitszustand;
(e) erhöhte Produktivität am Arbeitsplatz;
(f) sauberere Straßen;
(g) finanzielle Vorteile für die ehemaligen Raucher.
83.
Folgende Hauptkostenkategorien sind zu berücksichtigen:
(i) die Kosten für Hersteller und Verteiler, einschließlich geringere Gewinne aufgrund eines verringerten
Markenwerts sowie andere Übergangskosten für die Umverteilung von Ressourcen, um andere Waren
und Dienstleistungen bereitstellen zu können;
28
(ii) Kosten für die Staatskasse durch den Wegfall von Tabaksteuern, die aus einem reduzierten
Tabakkonsum resultiert;
(iii) mögliche Verluste für die Staatskasse, Tabakunternehmen und Einzelhandelsgeschäfte aufgrund
von:
- einer Zunahme grenzüberschreitender Einkäufe
- eines Wachstums des illegalen Marktes
- markenbezogenes Down-Trading.
84.
Mögliche Folge des mit standardisierten Verpackungen von Tabakerzeugnissen verbundenen
Verlustes an Markenwert:
(h) Kosteneinsparungen für Unternehmen, verbunden mit dem Wegfall der Branding-Möglichkeiten,
sowie für Einzelhändler wegen der vereinfachten Auswahl einer Marke aus einer Auslage.
Weiterhin möglich ist:
(iv) ein Verlust der Konsumentenrente in Verbindung mit reduziertem Branding.
85.
Folgende Unternehmenstypen könnten von standardisierten Verpackungen betroffen sein:

Tabakhersteller, deren Marke entwertet wird und die ihr aktuelles, markenbezogenes
Geschäftsmodell im Vereinigten Königreich ändern müssten;

Kleine Einzelhändler, die geringere Margen sowie Umsatzverluste durch größere Ketten und
illegale Händler zu erwarten hätten;

Die Karton- und Verpackungsindustrie, die umfangreich investiert hat, um die Bedürfnisse der
Tabakindustrie zu erfüllen, einschließlich der regulatorischen Auflagen der Regierung;

Lieferanten von Komponenten (wie Filter, Papier, Farben, Zutaten etc.);

Designer und Entwickler kreativer Verpackungen sowie

86.
Maschinenhersteller in der EU (die Maschinen zur Verpackung von Tabakerzeugnissen
entwickeln und herstellen).
Die Auswirkungen auf diese Unternehmen fallen in drei Kategorien:

Auswirkungen durch geringere Endnachfrage nach Tabak und entsprechende geringere
Nachfrage nach Eingaben für den Fertigungsprozess. Geringere Profite aufgrund gesunkener Nachfrage
werden durch erhöhte Profite bei Waren und Dienstleistungen ausgeglichen, die anstelle von Tabak
gekauft werden. Jedoch gestatten wir eine einmalige Reduzierung des Markenwertes aufgrund des
Wechsels von teureren zu günstigeren Marken und (bei der Berechnung des kritischen Werts für die
Steigerung des illegalen Marktanteils, bei dem keinerlei Nettonutzen erzeugt würde) dadurch, dass der
Tabakkonsum vom legalen zum illegalen Handel umgeleitet wird. (Einnahmen aus dem illegalen Handel
werden nicht gegen den Nutzen gegengerechnet.)

Übergangskosten bei allen Unternehmensgruppen in Form von Ausrüstungsgütern und sonstigen
Inputs für die erforderliche Anpassung von einer Umgebung von Markenverpackungen hin zu einer
Umgebung mit standardisierten Verpackungen. Ausrüstungsabschreibungen könnten teilweise durch
Gelegenheiten zur Umschichtung ausgeglichen werden.

Längerfristige Implikationen für die Kosten der Tabakherstellung mit standardisierten
Verpackungen. Nach dem ersten Übergangszeitraum werden die Fertigungskosten mit standardisierten
Verpackungen wahrscheinlich niedriger sein als bei der aktuellen Herstellung von Markenverpackungen.
87.
In einem späteren Abschnitt werden diese Vorteile und Kosten einzeln besprochen und
abgeschätzt sowie die Nettoauswirkungen abgeleitet.
Fertigungs- und Verteilerkosten (i) und Kosteneinsparungen (h)
Übergangskosten
29
88.
Von standardisierten Verpackungen lässt sich vor allem eine Verringerung der Attraktivität
hochpreisiger Zigarettenmarken erwarten. Wir erwarten zwar, dass unter den Rauchern eine RestMarkentreue bleiben wird, doch geben die Tabakunternehmen an, dass die Raucher mit der Zeit auf
kostengünstigere Marken umsteigen könnten. Deshalb erwarten wir einen schnelleren Absatzrückgang
bei hochpreisigen als bei niedrigpreisigen Marken, wegen der höheren Wahrscheinlichkeit, dass
Raucher hochpreisiger Marken mit dem Rauchen aufhören und diejenigen, die weiterhin rauchen, von
hoch- zu niedrigpreisigen Marken wechseln. Wir gehen davon aus, dass nach der Einführung
standardisierter Verpackungen doppelt so viele Konsumenten zwischen den beiden teuersten und
billigsten Marken wechseln bzw. die billigere Marke wählen werden als vor der Einführung der
standardisierten Verpackungen.
Profite der Tabakindustrie und der Einzelhändler
89.
Auswirkungen auf die Rentabilität der Hersteller werden mit der Zeit abgeschwächt, wenn die
Investoren ihr Kapital zwischen den Anlagemöglichkeiten umschichten. Bei sinkenden Einnahmen
(beispielsweise bei geringeren Einnahmen aus Tabak durch den gesunkenen Raucheranteil oder weil
Kunden zu billigeren Marken wechseln) und zu erwartenden geringeren Gewinnen wird Kapital in andere
Bereiche umgeschichtet. Die Auswirkungen auf den Unternehmensertrag lassen sich daher am besten
als einmalige Verringerung des Wertes der in den Branchen mit sinkenden Umsätzen eingesetzten
Aktiva beschreiben. Für die Tabakunternehmen kann dies dazu führen, dass der Raucheranteil sinkt
oder dass Raucher von höherpreisigen zu kostengünstigeren Zigaretten wechseln (Trading Down). In
beiden Fällen entstehen multinationalen Unternehmen, die zahlreiche Aktionäre im Ausland haben,
Verluste. Geringere Profite aufgrund einer gesunkenen Nachfrage werden durch erhöhte Profite bei
Waren und Dienstleistungen ausgeglichen, die anstelle von Tabak gekauft werden. Im Folgenden
werden die Verringerungen der Profite quantifiziert, die auf die Reduzierung des Markenwertes aufgrund
von gesteigertem Trading Down und einen gesunkenen Raucheranteil zurückzuführen sind.
90.
Unter der Annahme, dass die Herstellungskosten aller Zigarettenpackungen praktisch identisch
sind, beträgt die Differenz der Gewinne bei einer 20er-Packung zwischen einer der teuersten beiden
Marken und einer der beiden billigsten Marken etwa 0,65 GBP. Wir gehen davon aus, dass der
zusätzliche Gewinn bei den hochpreisigen Marken im Gegensatz zu den Billigmarken zwischen
Hersteller und Einzelhändler aufgeteilt wird. Der Anteil des Herstellers ist der verbleibende Rest nach
Abzug des Anteils des Einzelhändlers, der auf Belegen aus dem Einzelhandel zur Marge des
Einzelhändlers für Zigaretten unterschiedlicher Preispunkte basiert. Wir gehen davon aus, dass die
Aktionäre im Vereinigten Königreich 10 % der Gewinne multinationaler Tabakunternehmen erhalten,
während 100 % des Anteils der Einzelhändler im Vereinigten Königreich verbleibt. Wir haben implizit
angenommen, dass im Einzelhandel für Premium-/mittelpreisige Packungen im Gegensatz zu Economy/Billigpackungen keine zusätzlichen Gewinne anfallen. Basierend auf diesen Annahmen wird der
Gewinnrückgang für die Aktionäre der Tabakunternehmen im Vereinigten Königreich über den
zehnjährigen Zeithorizont der FA gerechnet auf 44 Mio. GBP und der Gewinnrückgang für die
Einzelhändler auf 122 Mio. GBP geschätzt. Wir behandeln diese kombinierten Auswirkungen als
einmaligen Wertverlust für Tabakhersteller und Einzelhändler durch eine standardisierte Verpackung, im
Basisfall in Höhe von 166 Mio. GBP.
91.
Außerdem haben wir die anfänglichen Gewinnausfälle aufgrund einer Verringerung des Wertes
von Premiummarken wegen der völligen Aufgabe des Rauchens quantifiziert. Dieser Verlust wird
anfangs auf 39 Mio. GBP geschätzt, gerechnet über 10 Jahre. Da es sich um eine erste Schätzung
handelt, schließen wir diese nicht in unsere aktuellen NVW-Berechnungen ein, werden dies jedoch in
der nächsten FA tun.
Auswirkungen auf die Kosten der Verpackungsherstellung
92.
Die Verpflichtung, Tabakerzeugnisse mit einer standardisierten Verpackung zu versehen, könnte
für die Hersteller in der Tabakindustrie als Ganzes gesehen anfängliche ressourcenbezogene Kosten
verursachen, um die Auflagen zu erfüllen. Speziell die Verpackungshersteller (die bedruckte „Blank“Verpackungen für die Herstellung der fertigen Zigarettenpackungen herstellen) und Tabakhersteller
könnten feststellen, dass die bestehenden Ausrüstungsgüter mit der Herstellung standardisierter
Verpackungen nicht kompatibel oder ineffizient sind. In der FA 2007 zur Einführung von bildlichen
30
Warnungen auf Tabakpackungen65 wurden Einrichtungskosten zwischen 3,4 Mio. GBP und
4,1 Mio. GBP für das Vereinigte Königreich geschätzt.
93.
Eine Studie von Rand Europe schätzte 2010 die Verwaltungskosten der Einführung einer
verpflichtenden generischen Verpackung in 27 EU-Ländern auf zwischen 32,5 Mio. und 125,4 Mio. EUR,
die gleichen Kosten wie für verpflichtende bildliche Warnungen.66 Da die Verpackungsunternehmen ihre
Tiefdruckmaschinen um zusätzliche Einheiten ergänzt haben, um die bildlichen Warnungen herstellen zu
können, ist diese Schätzung der Kosten einer verpflichtenden Möglichkeit zur Herstellung
standardisierter Verpackungen wahrscheinlich zu hoch gegriffen. Mit dem Tiefdruckverfahren bräuchte
sich ein Verpackungsunternehmen lediglich den/die erforderlichen Druckzylinder für das Drucken der
standardisierten Farben und Markendetails zusätzlich zur bildlichen Warnung zu besorgen. Die
Auswirkungen einer standardisierten Verpackung auf die Effizienz der vorhandenen Ausrüstung sind für
die Verpackungshersteller wahrscheinlich eine wichtigere Frage.
94.
Aktuell werden rund 90 % der Zigarettenpackungen im Vereinigten Königreich auf
Tiefdruckmaschinen gedruckt, eine neue Neun-Farben-Presse kostet etwa 8 Mio. EUR. Ein Großteil
dieser Ausrüstung, mit einer Nutzungsdauer von etwa 20 Jahren, ist relativ neu, da sie gerade erst
installiert wurde, um die von den Tabakherstellern in den letzten drei bis fünf Jahren eingeführten neuen
Designfunktionen der Verpackungen herstellen zu können. Schätzungsweise 200 Mio. EUR wurden in
den letzten zehn Jahren europaweit in Tabakverpackungsausrüstung investiert, davon 10 % im
Vereinigten Königreich. Bei standardisierten Verpackungen könnten die Zigarettenpackungen auf OffsetMaschinen gedruckt werden, die neu etwa 2 Mio. GBP kosten (gebraucht 0,5 Mio. GBP), was den
Wettbewerb verschärft und Druck auf die Kosten in Richtung des unteren Endes der aktuellen
Verpackungskosten (10–50 EUR pro 1000 Rohlinge) ausübt. Da die Tabakunternehmen ihre Marken
meist regelmäßig neu gestalten, würde die Einführung standardisierter Verpackungen die Kosten eines
Marken-Redesigns vermeiden, was für die Unternehmen zusätzliche Einsparungen bedeuten würde.
95.
Die European Carton Makers Association ECMA schätzt, dass bei Einführung einer
standardisierten Verpackung 60 % der Tiefdruckbetriebe im Vereinigten Königreich ihren Betrieb
einstellen würden. Ein grober Schätzwert des Wertes des möglicherweise betroffenen Grundkapitals
kann aus einem Referenzpunkt von Investitionen in Höhe von 20 Mio. EUR, verteilt über die letzten zehn
Jahre, abgeleitet werden. Ausgehend von einer Nutzungsdauer von rund 20 Jahren hätte diese
Ausrüstung einen aktuellen Buchwert von etwa 10 Mio. GBP. Einige dieser Investitionen wurden getätigt,
um bestehende Maschinen zu ersetzen, doch geht man davon aus, dass diese zu einem bestehenden
Grundkapital mit einem illustrativen aktuellen Wert von 10 Mio. GBP hinzugefügt wurden, ergäbe dies
Maschinen im Gesamtwert von rund 20 Mio. GBP. Sind 50–60 % davon bereits abgeschrieben
(entsprechend der ECMA-Schätzung), könnten Maschinen im Wert von 10 bis 15 Mio. GBP
abgeschrieben werden (Schätzungen auf 5 Mio. GBP gerundet), falls sie nicht für den Exportmarkt
weiterverwendet werden können. Dies entspricht im Wesentlichen den sieben Pressen, die aktuell in
Betrieb sind, mit einem durchschnittlichen Buchwert von jeweils rund 4 Mio. GBP (von denen 50–60 %
überflüssig werden würden), die geschätzt etwa 5 Jahre alt sind. Das ist mehr als die bereits erwähnte
Schätzung auf der Grundlage der Rand-Studie, obwohl wir erneut darauf hinweisen, dass die
Auswirkungen einer Einführung standardisierter Verpackungen im Vereinigten Königreich sich auf den
Wert multinationaler Verpackungsunternehmen teilweise auch in anderen Ländern als dem Vereinigten
Königreich auswirken würden. Nach der Umstellung auf eine Umgebung der standardisierten
Verpackungen, wie später in dieser FA besprochen, würden sich für die Unternehmen
Kosteneinsparungen ergeben. Die Hersteller von Tabakverpackungen haben angegeben, dass
standardisierte Packungen deutlich billiger in der Herstellung wären. Wir haben unsere Schätzung dieser
Einsparungen auf das Tiefdruckverfahren gestützt, mit dem standardisierte Verpackungen schneller und
mit weniger Bedarf an Rohmaterialien gefertigt werden könnten, wobei ein Wechsel zu
kostengünstigeren Offsetlithographiemaschinen und verschärfter Wettbewerb ebenfalls zur Senkung der
Kosten beitragen sollten.
65
Verfügbar auf der Website des britischen Gesundheitsministeriums:
http://www.dh.gov.uk/prod_consum_dh/groups/dh_digitalassets/@dh/@en/documents/digitalasset/dh_077963.pdf
66
Tiessen J, Hunt P, Celia C, Fazekas M, de Vries H, Staetsky L, Diepeveen S, Rabinovich L, Ridsdale H, Ling T (2010).
Assessing the impacts of revising the Tobacco Products Directive: study to support a DG SANCO Impact Assessment
[Beurteilung der Auswirkungen der Überarbeitung der Tabakrichtlinie: Unterstützende Studie zu einer DG SANCO
Folgenabschätzung]. Cambridge: RAND Europe.
31
96.
Imperial Tobacco verfügt über mehrere Maschinen, die speziell für die Herstellung des Glide TecDesigns entwickelt wurden, welches 2011 auf dem Markt eingeführt wurde. Neben der Belieferung des
britischen Marktes ist ein großer Anteil der Erzeugnisse dieser Maschinen für den Exportmarkt bestimmt
(über 20 Märkte), womit die Auswirkungen eines nur im Vereinigten Königreich geltenden
standardisierten Verpackungssystems begrenzt wäre. Das Glide Tec-Design wird wahrscheinlich nicht
den Anforderungen der Tabakrichtlinie entsprechen, weshalb alle anfallenden Kosten für standardisierte
Verpackungen bereits in unserem Basisfall angefallen wären, womit keine Mehrkosten anfallen würden.
Tabakrichtlinie
97.
Wie in Anhang E beschrieben, wird die überarbeitete Tabakrichtlinie Änderungen bei
Zigarettenverpackungen und Tabak zum Selbstdrehen vorschreiben, wie beispielsweise zur Anzeige
größerer Warnungen, die Mindestabmessungen der Packungen werden von den erforderlichen
Abmessungen der Gesundheitswarnungen abgeleitet. Angesichts dieser Auflagen ist es wahrscheinlich,
dass die von den Verpackungsherstellern eingesetzten Maschinen neu konfiguriert werden müssen, um
Verpackungen gemäß der Tabakrichtlinie herstellen zu können. So werden beispielsweise beim
Tiefdruckverfahren wahrscheinlich neue Druckplatten benötigt werden, um die neuen Packungen mit
größeren Warnhinweisen drucken zu können.
98.
Wenn von den Herstellern erwartet wird, die Einrichtungskosten für die Neukonfigurierung der
Ausrüstung entsprechend der Tabakrichtlinie zu tragen, könnten die darüber hinausgehenden
Mehrkosten einer standardisierten Verpackung gegen Null tendieren. Falls die Verpflichtung zu
standardisierten Verpackungen Ausgaben für neue Maschinen zur Folge haben und diese Ausgaben
denen im Rahmen der Tabakrichtlinie entsprechen, entstehen unter Option 2 keine Mehrkosten
gegenüber Option 1.
98b. Falls die Auswirkungen standardisierter Verpackungen auf den Tabakkonsum sich besonders schnell
einstellen sollten, könnten den Mitarbeitern in der Tabak- und/oder Verpackungsindustrie zusätzliche
Übergangskosten entstehen. Ein Beispiel hierfür wären die Kosten für die Suche nach einem neuen
Arbeitsplatz. Jedoch ist damit zu rechnen, dass der Übergangszeitraum sich über einen ausreichend
langen Zeitraum erstreckt, dass die daraus resultierende Mitarbeiterfluktuation von der Gesamtwirtschaft
aufgefangen werden kann. Es wird nicht erwartet, dass diese die Mitarbeiterfluktuation nach dem
üblichen Zyklus übersteigen wird. Diese Annahme wurde auch oben in Absatz 86 zugrunde gelegt.
Entsorgungskosten
99.
Es besteht die Möglichkeit, dass bereits versteuerte Markenpackungen während der Übergangszeit
zu standardisierten Verpackungen entsorgt werden könnten. Bezug nehmend auf Australien stellte der
Chantler Review fest: „Die Einzelhändler schickten in der ersten Hälfte 2013 eine große Menge Tabak in
Markenpackungen aus ihren Beständen zurück, die in der Folge zerstört wurden, anstatt geraucht zu
werden.“ Dies wird von den Details des kommenden Gesetzes im Hinblick auf einen eventuellen
Zeitraum für den Durchverkauf abhängen.
99b. In den Richtlinienentwürfen wird ein 12-monatiger Durchverkaufszeitraum für vor Mai 2016 hergestellte
Tabakerzeugnisse vorgeschlagen. Es gibt keinen Grund anzunehmen, dass nach diesem
Durchverkaufszeitraum größere Mengen nicht konformer Tabakvorräte übrig sein würden. Derselbe
Durchverkaufszeitraum wurde bei der Einführung verpflichtender bildlicher Gesundheitswarnungen im
Vereinigten Königreich 2008 gewährt. Dem britischen Gesundheitsministerium wurden am Ende dieses
12-monatigen Zeitraums keine größeren Mengen nicht konformer Tabakvorräte gemeldet.
Tabakerzeugnisse mit bildlichen Warnungen waren innerhalb eines Monats nach Inkrafttreten des
Gesetzes im Handel erhältlich. Außerdem sind wir uns bewusst, dass aufgrund des hohen Preises kleine
Geschäfte wohl kaum größere Tabakvorräte auf Lager halten und in der Regel ihre Vorräte zügig
verkaufen und auffüllen. Deshalb haben wir hierfür keine Quantifizierung aufgeführt, jedoch könnten wir
dies in späteren Versionen dieser FA versuchen.
Andauernde Kosten
32
100.
In einem Bericht von Europe Economics (2008)67 wird argumentiert, dass nach einem
Übergangszeitraum, in dem Kosten für den Wechsel zur Herstellung standardisierter Verpackungen
anfallen, keine Branding-Kosten mehr anfallen und die „Kosten für die Zigarettenhersteller im Endeffekt
eher fallen“ sollten. In diesem Kontext merken wir an, dass eine standardisierte Verpackung von
Tabakerzeugnissen im Vereinigten Königreich zwar einen anderen Verpackungsstil als in den meisten
anderen Ländern erfordern würde, doch dass es bereits Abweichungen zwischen den Stilen von
Markenverpackungen in den verschiedenen EU-Ländern gibt, nicht zuletzt aufgrund der
unterschiedlichen vorgeschriebenen Gesundheitswarnungen und Packungsgrößen in verschiedenen
Mitgliedstaaten. In der Studie von Rand Europe wurde argumentiert, dass der laufende
Verwaltungsaufwand der Einführung einer neutralen oder generischen Verpackung wegen der
geringeren Fertigungskosten einer standardisierten Verpackung „wahrscheinlich negativ“ sein wird,
obwohl diese Auswirkung nicht quantifiziert wird. Aus Reaktionen auf die Konsultation lässt sich
schließen, dass eine neutrale Verpackung die Kosten für die Lieferanten von gefälschtem Tabak
verringern würde und wahrscheinlich auf die Kosten der legalen Produktion ähnliche Auswirkungen
haben wird. Verpackungshersteller haben in Konsultationen ebenfalls angegeben, dass standardisierte
Verpackungen Kostensenkungen bedeuten würden. Die Einsparungen in Höhe von einem Penny bei
den Produktionskosten eines Zigarettenpackungsrohlings stimmen weitgehend mit den bereits früher
genannten Kosten überein. Außerdem sind Kosteneinsparungen bei der Fertigstellung des Endprodukts
wahrscheinlich. Für unsere Schätzung der Kosteneinsparung bei der Herstellung einer standardisierten
anstelle einer Markenverpackung nehmen wir den Mittelwert des genannten Spektrums zwischen 1 und
3 Pence (2 Pence), die für die möglichen Einsparungen bei den Produktionskosten einer gefälschten
Packung gegenüber standardisierten Verpackungen geschätzt wurden.68 Dies ergibt bei den aktuellen
Mengen Einsparungen von rund 30 Mio. GBP pro Jahr. Die gesamten Einsparungen über einen
Zeitraum von zehn Jahren nach dem Datum des Inkrafttretens des Gesetzes gerechnet werden auf
304 Mio. GBP geschätzt.
101.
Insgesamt werden die einmaligen Kosten für die Verpackungsunternehmen im Hinblick auf
redundante Maschinen auf 10 Mio. bis 15 Mio. GBP geschätzt. Die entgangenen Einnahmen aufgrund
von Trading Down werden sich im Vereinigten Königreich voraussichtlich auf einen einmaligen
Substanzverlust von 166 Mio. GBP belaufen. Geringere Fertigungskosten von standardisierten
Verpackungen ergeben über einen zehnjährigen Zeitraum Kosteneinsparungen in Höhe von
304 Mio. GBP. Zur weiteren Ausarbeitung dieser FA würden wir Anmerkungen zu den Schätzwerten in
diesem Abschnitt sowie in Bezug auf die Tabakrichtlinie begrüßen.
Senkung der Transaktionskosten im Einzelhandel
102.
Laut der FA zum Gesetz zur Präsentation von Tabakerzeugnissen gibt es im Vereinigten
Königreich 66.710 Geschäfte, die Tabak verkaufen (8.151 große und 58.559 kleine). Zu den auf
Tabakwaren spezialisierten Einzelhändlern (wie im TAPA definiert) gehören in England etwa 50 kleine
Geschäfte.69
103.
Wenn die Auswahl und Ausgabe einer standardisierten Verpackung von Tabakerzeugnissen
länger dauert als bei einer Markenverpackung, würden den Einzelhändlern Kosten entstehen. Ob diese
Kosten wesentlich sind, wurde über Konsultationen und über jüngere empirische Forschungen
untersucht. Auswirkungen auf die Ausgabezeit würden sich auch auf die Freizeit der Konsumenten
auswirken. Ebenso würden Vorteile entstehen, wenn die Auswahl und Ausgabe einer standardisierten
Verpackung von Tabakerzeugnissen schneller ginge.
104.
In wenigen Studien wurde die Ausgabeszeit einer standardisierten Verpackung direkt mit einer
herkömmlichen Markenverpackung verglichen. Eine allerdings nicht direkt auf einen typischen
Einzelhändler anwendbare Simulationsstudie mit Teilnehmern, die die Zigarettenpackungen nicht
kannten, lässt vermuten, dass die Bedienpersonen die Packungen schnell auseinanderhalten können
67
Europe Economics (2008). Economic analysis of a display ban and/or a plain packs requirement in the UK
[Wirtschaftsanalyse eines Verbots von Auslagen und/oder verpflichtenden neutralen Verpackungen im Vereinigten
Königreich]. London: Europe Economics.
68
Joossens L (2012). Smuggling the tobacco industry and plain packs [Schmuggel, die Tabakindustrie und neutrale
Verpackungen]. London: Cancer Research UK.
69
Für auf Tabakwaren spezialisierte Einzelhändler gibt es besondere Bestimmungen im Hinblick auf Werbung und
Verkaufsförderung (einschließlich der Präsentation), sofern sie der gesetzlichen Definition entsprechen.
33
und eine standardisierte Verpackung in etwa derselben Zeit oder sogar schneller als
Markenverpackungen ausgeben könnten.70 In der Studie wurde festgestellt, dass die durchschnittliche
Transaktion bei standardisierten Verpackungen geringfügig kürzer dauerte als bei Markenpackungen
(2,92 vs. 3,17 s; p=0,040). Bei der Auswahl standardisierter Verpackungen machten 17,3 % der
Teilnehmer einen Fehler, im Gegensatz zu 40,4 % bei der Auswahl von Markenverpackungen.
105.
Aufgrund des Designs dieses Simulationsexperiments sollten die Ergebnisse nur mit Vorsicht auf
die reale Situation des Tabakeinzelhandels übertragen werden. Hier ist lediglich zu beobachten, dass
die Kenntnis der geforderten Aufgabe die ursprüngliche Verlängerung der Ausgabezeit schnell
auszugleichen schien. In der Praxis gibt es Möglichkeiten, die Auswirkungen des Wegfalls optischer
Anhaltspunkte von den Verpackungen auszugleichen, wie beispielsweise durch Sortieren in
alphabetischer Reihenfolge.
106.
Zur Untersuchung der Auswirkungen standardisierter Verpackungen auf die Ausgabezeiten im
Einzelhandel gab die Rural Shops Alliance (RSA) eine Studie in Auftrag (finanziert von British American
Tobacco), in der die Ausgabezeiten in vier Gemischtwarenläden in England während einer Woche mit
herkömmlichen Verpackungen und einer Woche mit standardisierten Verpackungen verglichen
wurden.71 In jedem Laden waren zur Erfassung der Kundentransaktionen während der beiden
siebentägigen Zeiträume Überwachungskameras installiert. Die übliche Ladenumgebung wurde in der
ersten Woche erfasst, die Umgebung mit standardisierten Verpackungen in der zweiten Woche. Die
standardisierten Verpackungen wurden simuliert, indem alle Zigarettenpackungen in der Auslage mit
Hüllen versehen wurden. Alle Zigarettentransaktionen wurden erfasst und von geschulten
Videobearbeitern analysiert, worauf eine Reihe von Metriken zu jeder Transaktion erstellt wurde. Für
jeden Kauf wurden verschiedene Phasen identifiziert, von der Ankunft des Kunden an der Theke, dem
Fragen nach einem Tabakerzeugnis, der Entnahme des Produkts aus dem Regal durch den Mitarbeiter
und dem Legen auf die Theke bis zur Bezahlung des Kunden oder der Erfassung eines
Transaktionsfehlers, was eine neue Transaktion auslöst. Insgesamt wurden rund 23 887 Transaktionen
protokolliert, von denen 3851 mit Tabakerzeugnissen in Verbindung standen. In der Studie wurde
festgestellt, dass die Auswahlzeit und Gesamttransaktionszeit in der Kontrollwoche auf 11 bzw. 30
Sekunden geschätzt wurden, bei standardisierten Verpackungen jedoch auf 28 bzw. 58 Sekunden.
Basierend auf diesen Ergebnissen schätzte die RSA die jährlichen Gesamtkosten für die
Gemischtwarenläden (die 50 % des Tabakmarktes ausmachen) im Vereinigten Königreich auf
37 Mio. GBP.
107.
Das Gesundheitsministerium erhielt eine Kritik zu dieser Studie72, worin angemerkt wurde, dass
ihre Designmerkmale die Generalisierbarkeit der Ergebnisse über den Rahmen der Studie hinaus
erschweren, mit der Schlussfolgerung, dass Tabaktransaktionen unter folgenden Bedingungen länger
dauern würden als in realen Situationen:




Die Zigarettenpackungen sind von unüblichen, neutralen Hüllen verdeckt;
Die Hüllen sind sowohl für den Einzelhändler als auch für die Kunden neu;
Einzelhändler und Kunden ist bewusst, dass sie an einer Studie teilnehmen;
(Wahrscheinlich das wichtigste Argument:) Die Zigarettenpackungen sind nicht in alphabetischer
Reihenfolge sortiert.
108.
Die Kritik bescheinigte den Studien von Carter et al. (2011) sowie RSA Schwächen und zog echte
Daten aus Australien beiden Fällen vor. Seit Durchführung dieser Studien wurden derartige echte Daten
verfügbar. In einer Studie73 wurden im Dezember 2012, nach der Einführung standardisierter
70
Carter O B J, Mills B W, Phan T, Jonathon R Bremner (2011). Measuring the effect of cigarette plain packaging on
transaction times and selection errors in a simulation experiment. Tobacco Control doi:10.1136/tobaccocontrol-2011050087 in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J, Hastings G (2012). Plain
tobacco packaging: a systematic review. Stirling: Universität Stirling.
71
Visuality (2012). The effects of standardised tobacco packaging on retail service in the UK. Weymouth: Rural Shops
Alliance.
72
Owen Carter, persönliche Mitteilung.
73
Wakefield M, Bayly M, Scollo M (2013). Product retrieval times in small tobacco retail outlets before and after the
Australian plain packaging policy: real world study [Produktzugriffszeiten in kleinen Tabakverkaufsstellen vor und nach
dem australischen Gesetz zu neutralen Verpackungen: realitätsbezogene Studie]. Tobacco Control 0:1-7.
34
Verpackungen, die Zugriffszeiten an mehr als 300 Verkaufsstellen in Sydney, Melbourne, Adelaide und
Perth mit den beiden Basismonaten Juni und September 2012 verglichen. Es wurde festgestellt, dass
die Zugriffszeit im Dezember (12,43 Sekunden) deutlich höher lag als im September (9,84 Sekunden),
aber sich nicht deutlich vom Juni (10,91 Sekunden) unterschied. Die Zugriffszeiten passten sich nach
Einführung der standardisierten Verpackungen schnell an und fielen von 16,03 Sekunden zwischen dem
3. und 5. Dezember auf 8,15 Sekunden zwischen dem 8. und 12. Dezember, was sich nicht deutlich von
den beiden Basismonaten unterschied. Die Ergebnisse dieser Untersuchung ähneln denen einer Studie
von Carter et al. (2013)74 an 100 Gemischtwarenläden, Zeitungsläden, Tankstellen und Supermärkten in
Perth einen Monat vor und nach der Einführung der standardisierten Verpackungen in Australien. In der
als Brief an das BMJ veröffentlichten Studie wurde festgestellt, dass sich die durchschnittlichen
Transaktionszeiten zwischen Oktober 2012 und Januar 2013 von 8,94 Sekunden auf 7,39 Sekunden
verkürzten, was einer deutlichen Reduzierung entspricht. Wir schließen darauf, dass eine Auswirkung
auf die Kosten bezüglich der Einzelhandelszeiten wahrscheinlich zeitlich begrenzt sein wird und nach
der ersten Einführung standardisierter Verpackungen in der Folge sogar negativ sein könnte.
109.
Wir rechnen als Ergebnis standardisierter Verpackungen mit Kosteneinsparungen für die
Einzelhändler und Kunden und gehen von einer Zeitersparnis von 1,5 Sekunden pro Transaktion aus.
Hierbei wurden alle oben genannten Informationen berücksichtigt. Ähnliche Schlussfolgerungen wurden
auch im Brief an das BMJ gezogen, der sich auf echte Daten über einen relativ langen Zeitraum stützte.
Die Einsparungen für die Einzelhändler basieren auf dem Stundensatz für „sales assistants and retail
cashiers“ (Verkaufshilfen und Kassierer im Einzelhandel) aus der 2012 Annual Survey of Hours and
Earnings, erhöht um 30 % für Betriebskosten und mithilfe des BIP-Deflators an die Preise von 2013
angepasst. Die Anzahl der Transaktionen basierte auf der geschätzten Zahl verkaufter Packungen und
den Ergebnissen aus der Studie der RSA/Visuality von durchschnittlich 1,5 Packungen pro Transaktion.
Bei den Kosteneinsparungen für die Kunden wurde der vom Verkehrsministerium geschätzte Wert der
Freizeit75 zugrunde gelegt, ebenfalls auf die Preise von 2013 angepasst. So ergaben sich kombinierte
Einsparungen von 9 Mio. GBP jährlich oder 69 Mio. GBP über 10 Jahre gerechnet. Wir würden
Meinungen zu diesen Schätzwerten für die Konsultation begrüßen.
Im Dokument des Gesundheitsministeriums 2012 heißt es:76
110.
„Übereinstimmend mit den Zugeständnissen an die Werbung in Abschnitt 4 des Tobacco
Advertising and Promotion Act 2002 glauben wir nicht, dass verpflichtende standardisierte
Verpackungen im Rahmen der Geschäftstätigkeit erforderlich wären, nur im Rahmen des
Tabakhandels. Das bedeutet, dass Markennamen, Farben und Logos weiterhin offen im
Tabakhandel verwendet werden dürften. Tabakerzeugnisse, die zum öffentlichen Verkauf
angeboten werden oder die für die Öffentlichkeit sichtbar sein könnten, müssten jedoch die
Anforderungen [eines Gesetzes über standardisierte Verpackungen] erfüllen.“
111.
Somit erwarten wir keine drastischen Veränderungen bei Kauf und Lagerverwaltung von Groß- und
Einzelhändlern.
Kleinere Einzelhändler
112.
Der Local Shop Report 2013 des Einzelhandelsverbands Association of Convenience Stores weist
darauf hin, dass 21,1 % der Umsätze Tabak betreffen.77 Da dies ein Durchschnittswert ist, wird der
Anteil der Tabakverkäufe in einigen Läden natürlich geringer ausfallen als in anderen. Reaktionen auf
die Konsultation zufolge könnten Tabakverkäufe bis zu 30 % des Umsatzes eines Gemischtwarenladens
ausmachen, obwohl nach Einzelangaben die Gewinnmargen beim Verkauf von Tabak relativ gering sein
könnten. Die Planung eines geänderten Bedarfs könnte für kleine Einzelhändler schwieriger sein als für
74
Carter O, Welch M, Mills B, Phan T, Chang P (2013). Plain packaging for cigarettes improves retail transaction times
[Neutrale Zigarettenverpackungen verkürzen die Transaktionszeiten im Einzelhandel]. BMJ 346:f1063.
75
Verkehrsministerium (2013). Values of time and vehicle operating costs. London: Verkehrsministerium.
76
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/170568/dh_133575.pdf
77
The Local Shop Report 2013, ein Bericht der Association of Convenience Stores. Verfügbar unter:
http://www.acs.org.uk/filemanager/root/site_assets/research/local_shop_report_2013/local_shop_report_final_web_.pd
f
35
größere Supermärkte und Handelsketten. Jedoch wirken sich bereits viele Trends negativ auf kleine
Einzelhändler wie Süßwaren-/Tabak-/Zeitschriftenkiosks aus. Dazu zählen Verkäufe über das Internet,
Konjunkturzyklen, die Entstehung von immer mehr großen Supermärkten, Stadtplanungsstrategien, der
demografische Wandel, der langfristige Rückgang des Rauchens, langfristige Veränderungen bei der
Nachfrage nach gedruckten Zeitungen und Trends, die sich auf die Umsätze von Kiosks auswirken.
Deshalb müssen kleine Händler wie beispielsweise Zeitschriftenkiosks ihre zukünftige
Geschäftsstrategie bereits jetzt planen, wenn sie in dieser veränderlichen Welt bestehen wollen, wobei
sie eine Diversifizierung erwägen und überlegen müssen, wie sie mit allen Trends und Schocks
umgehen sollen, denen sie wahrscheinlich ausgesetzt sein werden. Wir nehmen an, dass
standardisierte Verpackungen keine nennenswerten zusätzlichen Vorbereitungen für die Zukunft
erfordern werden. Wir haben die möglichen Auswirkungen auf Klein- und Kleinstunternehmen im
Abschnitt „Klein- und Kleinstunternehmen“ weiter unten in dieser FA zusammengefasst.
Allgemeiner Beschäftigungsstand
113.
Es wurde auch eine Beurteilung durchgeführt, wie weit sich geringere Raucherzahlen auf den
Beschäftigungsstand auswirken würden. In einem Bericht der Universität York78 wurden die
Ausgabenmuster von Rauchern und ehemaligen Rauchern untersucht. Man kam zu dem Schluss, dass
ehemalige Raucher mehr für Freizeit und Unterhaltung ausgeben, weshalb im Endeffekt die
Beschäftigungszahlen steigen würden. Ihre Ergebnisse weisen darauf hin, dass „Strategien zur
Reduzierung auf das Rauchen zurückführbarer Krankheiten auch der Wirtschaft nutzen könnten, indem
sie mehr Arbeitsplätze schaffen...[und]...es ist ein Glück und beruhigend zu beobachten, dass
gesundheitsbezogene Regierungsmaßnahmen auch der Beschäftigung zugute kommen.“ (Buck,
Godfrey, Raw & Sutton, 1995)
Kosten für die Staatskasse (iii)
114.






115.
Es gibt mehrere Mechanismen, durch die der Staatskasse durch Verlust von Tabaksteuern Kosten
entstehen. Diese sind:
geringerer Konsum;
illegale Käufe;
grenzüberschreitende Verkäufe;
Trading Down von höherpreisigen zu kostengünstigeren Marken;
Mehrwertsteuer, von der ein Teil über Ausgaben für andere Waren und Dienstleistungen
ausgeglichen wird;
Preissenkungen – Wenn standardisierte Verpackungen dazu führen, dass die Tabakhersteller
ihre Preise senken, fällt je gekaufte Packung ein Verlust an Tabaksteuern aufgrund der verbilligten
Zigaretten an. Sir Cyril Chantler gab in seinem Bericht an: „Meiner Meinung nach ist die Gefahr gering,
dass derartige Auswirkungen die Ziele einer Politik der standardisierten Verpackungen unterminieren,
und dass die Auswirkungen einfach über die Besteuerung ausgeglichen werden könnten, falls sie
trotzdem eintreten sollten.“
Zu den entgangenen Zigarettenverkäufen durch einen geringeren Raucheranteil mutmaßen wir,
dass der Konsum höherpreisiger Marken (Premium und mittelpreisige) mehr zurückgehen wird als bei
kostengünstigeren Marken (Economy und Billigzigaretten). Die hierdurch verursachte relative
Verschiebung in Richtung der unteren Preissegmente ist ein Bestandteil des fortgesetzten Wechsels von
den höherpreisigen zu den günstigeren Segmenten. Im Basisfall gehen wir davon aus, dass die
Verringerung der Prävalenz aufgrund standardisierter Verpackungen bei den höherpreisigen Marken
doppelt so stark ausfallen wird als im Mittel aller Marken. Ebenso für den Basisfall gehen wir davon aus,
dass der Anteil des Trading Down von höherpreisigen zu kostengünstigeren Marken bei standardisierten
Verpackungen doppelt so groß ausfallen wird wie der Anteil des Trading Down im Trend. Tabelle 1
enthält eine Veranschaulichung der von uns vermuteten Auswirkungen auf das Rauchverhalten und
Trading Down durch eine standardisierte Verpackung (weitere Details siehe Anhang D). Bei diesen
Annahmen wurden die erwarteten Auswirkungen der Tabakrichtlinie berücksichtigt.
Tabelle 1: Veranschaulichung der Annahmen der FA zum Tabakmarkt
78
https://www.york.ac.uk/media/che/documents/papers/occasionalpapers/CHE%20Occasional%20Paper%2023.pdf
36
Marktanteil –
aktueller Trend zu
Trading Down
(einschließlich
standardisierte
Verpackungen)
Jahr
2016
2017
2025
Prävalenz (%)
– ohne
standardisierte
Verpackungen
19,66
19,54
18,96
Prävalenz (%)
– mit standardisierten
Verpackungen
19,32
18,85
18,27
Marktvolumen
bei standardisierten
Verpackungen
(Millionen
Packungen)
1.962
1.914
1.856
Premium
/ mittelpreisig
28,3 %
25,8 %
15,1 %
Economy
/ Billig
71,7 %
74,2 %
84,9 %
Marktanteil –
verdoppelter Trend zu
Trading Down
(einschließlich
standardisierte
Verpackungen)
Premium
/ mittelpreisig
26,4 %
22,4 %
7,3 %
Economy /
Billig
73,6 %
77,6 %
92,7 %
116.
Für das veränderte Konsumverhalten setzen wir mögliche lebenslange Auswirkungen auf die
Steuereinnahmen an, was den Folgen für die Gesundheit entspricht. Die Schätzungen zu
Steuerausfällen wurden seit der FA zum Gesetz zur Abschaffung der offenen Präsentation von Tabak in
Geschäften aktualisiert. Nun wird dieselbe Methodologie verwendet wie für den gesundheitlichen Nutzen
(siehe Anhang A). Jeder zusätzliche Erwachsene, der das Rauchen aufgibt, bedeutet über die
Lebensdauer gesehen Steuerausfällen in Höhe von 4000 GBP. Jeder Jugendliche, der nicht mehr mit
dem Rauchen beginnt, bedeutet über die Lebensdauer gesehen Ausfälle von etwa 11 000 GBP. Die
über die gesamte Lebensdauer gerechneten Steuer- und Mehrwertsteuerverluste werden für einen
zehnjährigen Zeithorizont auf 2,1 Mrd. GBP geschätzt, berücksichtigt wurden dabei Sterbefälle und die
Wahrscheinlichkeit, dass die Personen, die das Rauchen wegen der standardisierten Verpackungen
aufgaben, auch zu einem späteren Zeitpunkt aufgehört hätten. Die Ausfälle an Steuern und
Mehrwertsteuern werden bis zum Jahr 2025 auf 181 Mio. GBP geschätzt (zehn Jahre ab dem
erwarteten Inkrafttreten der Richtlinie). Diese Zahl berücksichtigt nicht die möglichen Änderungen im
illegalen Markt und bei grenzüberschreitenden Einkäufen, die nach dieser FA in der Konsultationsphase
untersucht werden.
117.
Die oben genannten Steuer- und Mehrwertsteuerausfälle dienen zur Illustration des
Nettogegenwartswerts. Sie werden wahrscheinlich deutlich von Auswirkungen für die Staatskasse
abweichen, die schließlich in die öffentlichen Finanzen einfließen. Diese müssten vom Office for Budget
Responsibility (OBR, Abteilung für Budgetverantwortung des Finanzministeriums) genehmigt werden,
falls die Richtlinie erlassen werden sollte. Die Unterschiede sind teilweise auf Fragen zurückzuführen,
die sich nicht für eine Berücksichtigung in dieser Folgenabschätzung eignen, zum Beispiel der Verzicht
auf eine Abzinsung, verschiedene relevante Zeitrahmen etc. Außerdem werden verschiedene
Verhaltensantworten berücksichtigt, die sowohl für die öffentlichen Finanzen als auch für die
Folgenabschätzung relevant sind. In den jeweiligen Verhaltensantworten spielen erhebliche
Ermessenselemente eine Rolle, zu denen sich das OBR eine eigene Meinung bilden wird. Außerdem
werden sich im Laufe der Zeit weitere Erkenntnisse ergeben, die sich auf die relevanten Schätzungen
auswirken könnten. Daher erwarten wir, dass die am Ende in die öffentlichen Finanzen einfließenden
Zahlen nach Ermessen des OBR und anhand zukünftiger Erkenntnisse deutlich davon abweichen
werden.
118.
Die Zahlen unseres Basisfalls berücksichtigen keine möglichen Verluste bei einem Anstieg des
illegalen Handels und/oder grenzüberschreitender Einkäufe. Daher könnten die Einnahmenverluste für
die Staatskasse höher ausfallen. Später werden wir eine erläuternde Einschätzung liefern, dass sich
dies für Zigaretten über 10 Jahre gerechnet in der Größenordnung von 2 Mrd. GBP belaufen könnte.
Diese Einschätzung dient jedoch lediglich zur Veranschaulichung und ist aufgrund der großen
Unsicherheiten nicht in der allgemeinen NVW-Berechnung enthalten. Ebenso könnte der
gesundheitliche Nutzen aufgrund eines allgemeinen Rückgangs des Tabakkonsums entsprechend
geringer ausfallen (wie in der Analyse der kritischen Werte besprochen). Darüber hinaus wird sich
wahrscheinlich auch das Verhalten der Verbraucher auf die Einnahmen aus der Tabaksteuer auswirken,
da es zu Trading Down innerhalb des Zigarettenmarktes oder weiterem Trading Down zu Tabak zum
Selbstdrehen kommen könnte. Dies würde zusätzlich zum aktuell stattfindenden Trading Down anfallen.
Schließlich wird, wenn standardisierte Verpackungen dazu führen, dass die Tabakhersteller ihre Preise
senken, je gekaufter Packung ein Verlust an Tabaksteuern von den verbilligten Zigaretten anfallen. Sir
Cyril Chantler gab in seinem Bericht an: „Meiner Meinung nach ist die Gefahr gering, dass derartige
37
Auswirkungen die Ziele einer Politik der standardisierten Verpackungen unterminieren, und dass die
Auswirkungen einfach über die Besteuerung ausgeglichen werden könnten, falls sie trotzdem eintreten
sollten.“
119.
In früheren FA haben wir jegliche Auswirkungen auf die Mehrwertsteuereinnahmen
ausgeschlossen, basierend auf der Annahme, dass diese Verluste durch entsprechende Gewinne in
anderen Teilen der Wirtschaft ausgeglichen werden dürften. Hier berücksichtigen wir die Differenz
zwischen der Mehrwertsteuer auf Tabak (20 %) und dem durchschnittlichen Mehrwertsteuersatz in der
Wirtschaft (ca. 13,2 %) und erhalten einen zusätzlichen Posten für entgangene Mehrwertsteuer (etwa
870 GBP für jeden Jugendlichen, der nicht mehr mit dem Rauchen beginnt, und etwa 310 GBP für jeden
Erwachsenen, der mit dem Rauchen aufhört). Diese Schätzungen entgangener Einnahmen sind
Richtwerte, die keine zukünftigen Änderungen bei Steuersätzen, geänderte Marktanteile
unterschiedlicher Marken, geändertes Rauch- oder Kaufverhalten berücksichtigen.
120.
Da eine standardisierte Verpackung die Attraktivität gefälschter und/oder illegaler Erzeugnisse
erhöhen könnte (darunter illegale Produkte, die noch mit Markenelementen versehen sind), könnte die
Richtlinie zu einem elastischeren versteuerten Markt (verstärkte Verhaltensreaktion aus zukünftige
Steueränderungen) führen, falls die Industrie ihre Preisstrategie nicht ändert. Wenn zum Beispiel eine
Steuererhöhung als Preiserhöhung weitergereicht wird, ist es wahrscheinlich, dass der Konsum
versteuerter Zigaretten unter diesem Szenario deutlicher zurückgehen wird als in einer Umgebung vor
Einführung standardisierter Verpackungen. Das liegt daran, dass in einer Umgebung mit neutralen
Verpackungen die Produktdifferenzierung zwischen versteuerten und illegalen oder gefälschten
Erzeugnissen minimiert (oder zumindest reduziert) wird. Ein elastischerer Markt versteuerter Zigaretten
hat umfangreichere Auswirkungen. Zwar könnte eine erhöhte Preiselastizität die Effektivität von
Steueränderungen als Mittel zur Einschränkung des Tabakkonsums erhöhen, doch nur, wenn die
verringerte Unterscheidung zwischen legalen und illegalen Verpackungen durch verstärkten
Maßnahmen zur Eindämmung illegaler Importe ausgeglichen wird, werden diese verstärkten
Maßnahmen zusätzliche Ressourcen und Finanzierung erfordern, die nicht mutgemaßt oder garantiert
werden können.
Rückgang der Tabaksteuern aufgrund von Trading Down
121.
Zum Wechsel zwischen Marken führen wir eine Illustration der Auswirkungen eines zusätzlichen
Wechsels doppelter Größenordnung wie im historischen Trend dar (d.h. der Trend zu Trading Down ist
bei standardisierten Verpackungen doppelt so ausgeprägt). Die Trends beim Markenanteil sind in
Anhang D näher besprochen.
122.
Bis 2025 soll sich die Anzahl der Packungen im Premium- und Mittelpreissegment auf etwa die
Hälfte der zu erwartenden Zahlen nach dem historischen Trend verringern. Wir haben Wechsel
zwischen herkömmlichem Tabak und Tabak zum Selbstdrehen79 nicht weiter berücksichtigt, ein Trend,
der in den letzten 15 Jahren in England zu beobachten war (siehe Illustration in Abbildung 3). Eine
Beschleunigung oder Verlangsamung dieses Trends hätte aufgrund der unterschiedlichen Steuersätze
(geringerer Steuersatz für Tabak zum Selbstdrehen) Einfluss auf die Steuereinnahmen, ebenso wie die
höhere Wahrscheinlichkeit, dass durch illegalen Tabak zum Selbstdrehen Steuern vollständig umgangen
würden. Der Wechsel zwischen Tabakmarken zum Selbstdrehen ist jedoch weniger relevant für die
Steuereinnahmen, da die Steuern auf Tabak zum Selbstdrehen nach Gewicht erhoben werden (obwohl
durch die geringere Mehrwertsteuer ein relativ sehr geringer Verlust eintreten könnte, der zum Großteil
jedoch in anderen Teilen der Wirtschaft ausgeglichen werden könnte, wie oben beschrieben).
79
Möglicherweise gehen wir auf die Argumentation hinter dieser Annahme in späteren Versionen dieser FA näher ein.
38
Abbildung 3: Art der von Erwachsenen gerauchten Zigaretten, England (%)
Hauptsächlich mit Filter
Hauptsächlich ohne Filter
Hauptsächlich handgerollt
Quelle: Informationszentrum für Gesundheits- und Sozialfürsorge
123.
Zur Abschätzung der Steuerausfälle durch Trading Down ist in Tabelle 2 ein Steuervergleich für ein
erläuterndes Beispiel für Trading Down vom Premium-/mittelpreisigen Segment zum Economy/Billigzigarettensegment aufgeführt. Wir haben die Durchschnittspreise für diese beiden allgemeinen
Gruppierungen auf der Grundlage der nach der Konsultation gelieferten Preise nach Marktsegment
(angepasst an das Budget 2014) und den in Anhang D dargestellten Marktanteilen geschätzt. Der
Unterschied bei den Steuern für eine Packung Zigaretten im Premium-/mittelpreisigen Segment und im
Economy-/Billigsegment ist mit 0,16 GBP relativ gering. Dies entspricht einem Verlust an
Mehrwertsteuern, die nicht an anderer Stelle in der Wirtschaft zurückgewonnen werden können, von
etwa 0,05 GBP.
Tabelle 2: Steuervergleich zwischen Marksegmenten
Preis
Wertzoll
Spezifische Steuern
Steuern gesamt
Mehrwertsteuer
Preis ohne Steuern und
Mehrwertsteuern
Premium +
mittelpreisig
8,15
1,34
3,68
5,03
1,36
Economy+ Billig
7,18
1,18
3,68
4,87
1,20
1,76
1,12
Illegale und grenzüberschreitende Einkäufe
124.

Im Chantler Review wurden die illegalen Produktkategorien wie folgt festgelegt:
Schmuggelware: Legal von den großen Tabakunternehmen hergestellt. In das Vereinigte
Königreich entweder aus anderen Ländern geschmuggelt (in denen sie versteuert wurden, doch deren
Schmuggel ins Vereinigte Königreich sich wegen der dortigen höheren Steuern trotzdem lohnt).
Typische Beispiele hierfür wären im Vereinigten Königreich französische Zigaretten in französischen
Verpackungen.
39

„Illicit Whites“: Legal von häufig in Schwellenländern angesiedelten Unternehmen hergestellt in der
Absicht, sie illegal über ein Schmugglernetz in andere Länder auszuführen. Die Marken sind meist
Nachahmungen von Marken, wobei das Erscheinungsbild bekannter legaler Marken kopiert wird.
Bekannte Marken von „Illicit Whites“ sind „Manchester“ und „Jin Ling“.

Fälschungen: Illegal hergestellte Kopien bekannter existierender Marken. Häufig sehr hochwertige
Kopien der Verpackung, die sich aber von legaler Duty-Free-Ware durch das Fehlen identifizierbarer
Produktions-/Sicherheitskennzeichnungen unterscheiden. Die Produktqualität ist oft minderwertig.
125.
Reisende aus der EU dürfen laut den britischen Zollbestimmungen versteuerte (jedoch nicht im
Vereinigten Königreich) Tabakerzeugnisse, die sie ein einem anderen EU-Land gekauft haben, zum
eigenen Gebrauch in unbegrenzter Menge ins Vereinigte Königreich einführen. Diese Rechtspraxis wird
als „grenzüberschreitende Einkäufe“ bezeichnet.
Jüngste Trends beim Anteil illegaler und grenzüberschreitender Einkäufe
126.
Laut Daten der HMRC hat sich die Größe des illegalen Marktes für Zigaretten und Tabak zum
Selbstdrehen seit 2000 ständig verringert, mit Ausnahme eines kürzlichen Anstiegs. Dies ist auf den
Erfolg der Strategie der Regierung in Bezug auf illegalen Tabak zurückzuführen, die anhaltende
Investitionen in die Durchsetzungsmaßnahmen umfasste. Zwar wurden Compliance-Maßnahmen
ergriffen, um die allgemeinen Risiken illegaler Tabakerzeugnisse abzumildern, doch das HMRC ist der
Überzeugung, dass eine standardisierte Verpackung die aktuellen Risiken, mit denen sich das
Vereinigte Königreich aktuell aufgrund von Tabakbetrug konfrontiert sieht, wahrscheinlich verstärken und
diversifizieren wird, obwohl keine direkten Informationen oder Hinweise vorliegen, die eine Abschätzung
einer eventuellen Vergrößerung des illegalen Marktes ermöglichen würden. Weiterhin kann eine
Ausweitung der grenzüberschreitenden Käufe nicht ausgeglichen werden, sofern sie Reisende aus der
EU betrifft, die legal unbegrenzte Mengen an versteuerten (jedoch nicht im Vereinigten Königreich)
Tabakerzeugnissen zum eigenen Gebrauch einführen. Eine mögliche Ausweitung des illegalen Marktes
könnte, abgesehen von den negativen Auswirkungen auf die Steuereinnahmen, den möglichen Einfluss
einer zukünftigen Besteuerungspolitik für Tabak verringern. Die möglichen Auswirkungen auf den nicht
versteuerten Markt im Vereinigten Königreich bleiben unbekannt und unquantifiziert. Würde sich der
illegale Markt deutlich vergrößern, könnte dies die Kosten der Maßnahme standardisierter
Verpackungen drastisch erhöhen.
127.
In der Arbeit von Pechey et al. (Anhang B) wurden Experten zu ihrer Einschätzung zur Anzahl der
Raucher befragt, nicht zur Anzahl der Raucher, die im Vereinigten Königreich versteuerten Tabak
rauchen. Daher gehen wir davon aus, dass die Experten eine gewisse Abschwächung der Verringerung
des Raucheranteils aufgrund der Verfügbarkeit illegaler und durch grenzüberschreitende Einkäufe
verfügbarer ausländischer Tabakerzeugnisse berücksichtigt haben. Somit erwarten wir keine
Ausweitung des illegalen Marktes oder der grenzüberschreitenden Käufe durch Raucher, die andernfalls
aufgehört hätten, dies aber nun nicht tun. Wäre dies doch der Fall, gäbe es entsprechend große
Auswirkungen auf die prognostizierten gesundheitlichen Vorteile, was im Abschnitt zu den kritischen
Werten genauer untersucht wird.
128.
Jede Erhöhung des Marktanteils des illegalen Handels und jeder Wechsel von standardisierten
Verpackungen von Tabakerzeugnissen hin zu aus anderen Ländern bezogenen Markenverpackungen
hätte Ausfälle bei den Verbrauchsteuern und Mehrwertsteuern zur Folge. Es liegen Schätzungen zu den
Auswirkungen einer Vergrößerung des durch den illegalen Handel abgedeckten Marktanteils auf die
Steuereinnahmen vor, jedoch nicht zu den Auswirkungen standardisierter Verpackungen von
Tabakerzeugnissen auf diesen Anteil. Die möglichen Auswirkungen auf den komplexen und
dynamischen Charakter des illegalen Handels mit geschmuggeltem und gefälschtem Tabak sowie einen
Wechsel des legalen Handels hin zu im Ausland gekauften Markenpackungen lässt sich nur schwer
abschätzen.
129.
Nach den Daten zur Steuerlücke 2013 betrugen die Steuer- und Mehrwertsteuerausfälle durch
einen illegalen Marktanteil von 9 % im Zeitraum 2012/13 bei Tabak zum Selbstdrehen 1100 Mio. GBP.80
Bei Tabak zum Selbstdrehen betrugen die Steuer- und Mehrwertsteuerausfälle durch einen illegalen
Marktanteil von 36 % 900 Mio. GBP. Bei der Konsultation wurden mögliche Risiken einer Vergrößerung
80
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/249543/
131009_Publication_of_Tobacco_Tax_Gap_estimates_2012-13.pdf
40
des illegalen Marktes bei der Einführung standardisierter Verpackungen von Tabakerzeugnissen
identifiziert. Zwar hat die Konsultation keine Grundlage zur Quantifizierung einer Veränderung
(Vergrößerung oder Verringerung) der Steuerlücke geliefert, doch müssen die möglichen Auswirkungen
berücksichtigt werden, falls diese eintreten sollte. Jedoch ist festzuhalten, dass die von Sir Cryril
Chantler geleitete unabhängige Überprüfung zu dem Schluss kam: „Das Argument der Tabakindustrie
überzeugt mich nicht, dass standardisierte Verpackungen den illegalen Markt, speziell bei gefälschten
Zigaretten, vergrößern würden. Es gibt keine Nachweise dafür, dass eine standardisierte Verpackung
einfacher zu fälschen wäre, und tatsächlich wurden in Australien bisher kaum irgendwelche gefälschten
standardisierten Verpackungen gefunden.“
130.
Die Tabakrichtlinie enthält Maßnahmen gegen den illegalen Tabakhandel, wie ein EU-weites
System zur Rück- und Nachverfolgung der legalen Lieferkette sowie sichtbare und unsichtbare
Sicherheitsmerkmale (z. B. Hologramme), die die Durchsetzung des Gesetzes unterstützen und
Behörden und Verbrauchern die Erkennung illegaler Erzeugnisse erleichtern (Anhang E). Diese
Maßnahmen könnten helfen, dieses Risiko im Vergleich zu einer Welt ohne Tabakrichtlinie zu
verringern.
131.
Tabelle 8 zeigt, dass grenzüberschreitende Einkäufe von Zigaretten sich in den vergangenen
Jahren verringert und auf etwa 3 % eingependelt haben. Der Hauptgrund hierfür ist ein starker
Rückgang der Reisen von britischen Bürgern in die EU und der verschlechterte Wechselkurs zwischen
Pfund und Euro. Bei Normalisierung dieser externen Faktoren wäre jedoch zu erwarten, dass der Anteil
der grenzüberschreitenden Einkäufe im Tabakmarkt im Vereinigten Königreich wieder auf den Stand vor
2008 ansteigt. Tatsächlich zeigen Untersuchungen der Tabakindustrie eine Vergrößerung des Anteils
nicht im Vereinigten Königreich versteuerter Zigaretten für 2012, was durch ONS-Daten gestützt wird,
die für Ende 2012 eine Zunahme der Reisenden aus dem Vereinigten Königreich und einen günstigeren
Wechselkurs zeigten. Der Anteil grenzüberschreitender Einkäufe könnte weiter steigen, wenn im
Vereinigten Königreich, nicht jedoch in anderen EU-Ländern standardisierte Verpackungen eingeführt
würden, mit dem zusätzlichen Anreiz, dass Tabak in Markenverpackungen zu günstigeren Preisen
erhältlich wäre. Zwar könnten Versuche, in anderen Ländern gekauften Tabak zu verkaufen, durch die
Strafverfolgungsbehörden aufgedeckt werden, doch legale grenzüberschreitende Einkäufe könnten
einen Teil des Nutzens standardisierter Verpackungen für die erwachsene Bevölkerung abschwächen
und Mindereinnahmen für die Staatskasse verursachen. Dieselben Verluste wie bei einer Vergrößerung
des illegalen Marktanteils würden auch bei einer Erhöhung des Anteils grenzüberschreitender Einkäufe
anfallen. Basierend auf Daten zur Steuerlücke 2013 wären für jeden Prozentpunkt einer Vergrößerung
der Steuerlücke Einnahmenverluste von rund 120 Mio. GBP bei Zigaretten und 25 Mio. GBP pro Jahr81
bei Tabak zum Selbstdrehen zu erwarten. Jede Veränderung bei den grenzüberschreitenden Einkäufen
würde die oben angeführten illustrativen Zahlen vergrößern. Dieses Risiko ist besonders groß, da eine
Steigerung der grenzüberschreitenden Einkäufe nicht verhindert werden kann, sofern diese zum
persönlichen Gebrauch erfolgen.
Tabelle 8: Komponenten des Tabakmarktes im Vereinigten Königreich
Zigaretten
Im Vereinigten Königreich versteuerter
Konsum
Illegaler Markt
Grenzüberschreitende Einkäufe
Tabak zum Selbstdrehen
Im Vereinigten Königreich versteuerter
Konsum
Illegaler Markt
Grenzüberschreitende Einkäufe
2000/01
72 %
2001/02
72 %
2002/03
74 %
2003/04
72 %
2004/05
76 %
2005/06
78 %
2006/07
79 %
2007/08
82 %
2008/09
83 %
2009/10
86 %
2010/11
88 %
2011/12
90 %
2012/13
88 %
22 %
6%
21 %
7%
18 %
9%
20 %
9%
17 %
6%
15 %
7%
15 %
6%
12 %
6%
12 %
5%
11 %
3%
9%
3%
7%
3%
9%
3%
27 %
28 %
28 %
31 %
30 %
33 %
36 %
42 %
41 %
50 %
55 %
58 %
57 %
61 %
12 %
56 %
16 %
55 %
16 %
54 %
15 %
62 %
8%
59 %
8%
55 %
9%
49 %
9%
50 %
8%
42 %
8%
38 %
7%
35 %
6%
36 %
6
Quelle: Daten zur Steuerlücke wie oben genannt und Korrespondenz mit dem HMRC
Gründe, warum bei diesen beiden Aktivitäten nach einer standardisierten Verpackung eine Steigerung
gegenüber dem Trend zu erwarten ist
132.
Es wurde geltend gemacht, dass eine standardisierte Verpackung von Tabakerzeugnissen leichter
und billiger zu kopieren wäre, sodass das Angebot von gefälschten Tabakerzeugnissen steigen würde.
Dem ist zu entgegnen, dass standardisierte Verpackungen von Tabakerzeugnissen trotzdem farbige
81
Daten aus Korrespondenz mit dem HMRC
41
bildliche Warnungen sowie Kennzeichnungen zur Authentifizierung enthalten müssten. Außerdem ist
offensichtlich, dass die Fälscher bereits heute die auf dem Markt im Vereinigten Königreich erhältlichen
Tabakverpackungen kopieren sowie andere Arten komplexer Waren genau nachbilden können.
Außerdem gibt es keinen Grund anzunehmen, dass die legalen Tabakhersteller nicht ebenfalls von
niedrigeren Herstellungskosten profitieren würden. Aus Sicht der Hersteller von Fälschungen und „Illicit
Whites“ sind die Herstellungskosten ausreichend niedrig, dass eine weitere Senkung für sie nur wenig
zusätzlichen Anreiz bedeutet. Schätzungsweise kann ein Päckchen Jin Ling (eine Marke von „Illicit
Whites“, die ausschließlich für den illegalen Markt hergestellt wird) für 0,16 EUR hergestellt werden und
Jin Ling könnte eine Gewinnmarge von bis zu 900 % aufweisen.82 Jedoch könnte eine standardisierte
Verpackung neuen Anbietern von Fälschungen den Markteintritt erleichtern, was zu einer Zunahme des
Angebots gefälschter Zigaretten führen könnte. Ein weiterer zum Handel mit Fälschungen angeführter
Vorteil ist, dass die Verbraucher echte standardisierte Verpackungen schwerer von Fälschungen
unterscheiden könnten, obwohl ebenfalls bemerkt wurde, dass eine gefälschte Packung für die Hälfte
des Preises einer legalen Packung verkauft wird, was möglicherweise (für Verbraucher und Anbieter)
einen wichtigeren Hinweis für den Rechtsstatus einer Packung liefert.
133.
Es wurde argumentiert, dass Raucher in einer Umgebung mit standardisierten Verpackungen
wahrscheinlich gezielt nach Markenprodukten suchen würden. Wenn dies der Fall wäre, könnte der
Anteil grenzüberschreitender Einkäufe weiter steigen, wenn im Vereinigten Königreich, nicht jedoch in
anderen EU-Ländern standardisierte Verpackungen eingeführt würden, mit dem zusätzlichen Anreiz,
dass Tabak in Markenverpackungen in attraktiveren Packungen erhältlich wäre. Ebenso wurde
argumentiert, dass der Verkauf von Fälschungen und „Illicit Whites“ ebenso ansteigen könnte wie der
von Markenverpackungen.
Abschwächende Faktoren
134.
Damit sich der illegale Tabakmarkt vergrößern kann, müssten ein gesteigertes Angebot und
gesteigerte Nachfrage nach diesen Erzeugnissen vorliegen. Bei der Nachfrage sind die Nachweise
erneut zu spekulativ, um in dieser FA berücksichtigt werden zu können. Da wir noch keine unmittelbar
relevanten Informationen oder Nachweise gesehen haben, können wir nicht zuverlässig quantifizieren,
wie sich die Nachfrage nach illegalen Tabakerzeugnissen bei der Einführung von standardisierten
Verpackungen im Vereinigten Königreich verschieben könnte. Es wurde angeführt, dass die Raucher in
einer Umgebung mit standardisierten Verpackungen möglicherweise gezielt nach Markenprodukten
suchen könnten, egal ob es sich um gefälschte Markenpackungen, „Illicit Whites“ oder Schmuggelware
handelt, wobei der Preis der entscheidende Faktor sein könnte. Tatsächlich wurden in Rückmeldungen
auf die Konsultation aus der Tabakindustrie die durch die hohen Steuern verursachten hohen
Tabakpreise im Vereinigten Königreich als motivierender Faktor für den illegalen Handel angeführt. Dies
spricht dafür, dass jeder Abwärtsdruck auf die Preise standardisierter Verpackungen einen
abschwächenden Faktor für die Gefahr eines Anstiegs des illegalen Handels darstellen könnte. Ein
elastischerer Markt versteuerter Zigaretten könnte lediglich zu einer Verschiebung hin zu illegalen oder
gefälschten Produkten führen, was den erwarteten Nutzen der Aufgabe des Rauchens einschränken
würde. Dieses Risiko kann durch verbesserte Durchsetzungsmaßnahmen zur Verringerung von Angebot
und Nachfrage von illegalem Tabak begrenzt werden.
Schlussfolgerung
135.
Wir kommen zu dem Schluss, dass es wahrscheinlich zu einer Vergrößerung des Segments
kommen wird, für das im Vereinigten Königreich keine Steuern gezahlt werden, doch wir haben keine
Möglichkeit, diese zu quantifizieren. Mangels einer quantifizierten Schätzung der Auswirkungen des
Marktes nicht im Vereinigten Königreich versteuerter Waren gehen wir im Grundsatz davon aus, dass es
zu einer (unquantifizierten) Ausweitung dieses Marktes kommen könnte. Daher stellen wir später in der
FA eine Sensitivitätsanalyse anhand der kritischen Werte an.
Zukünftige Überlegungen
136.
Wir sind uns bewusst, dass die Berücksichtigung einer (unquantifizierten) Ausweitung des
Segments der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren in dieser FA nicht ideal ist. Eine
82
JTI (2010). Konsultation von DG SANCO zur möglichen Überarbeitung der Tabakrichtlinie 2001/37/EG: Vollständige
Antwort von JTI. Weybridge: Japan Tobacco International.
42
Alternative wäre eine Annahme auf der Grundlage der verfügbaren Informationen, im Wissen, dass
diese Annahmen unsicher sind, sowie die entsprechende Untersuchung anhand der kritischen Werte.
Falls möglich, werden wir diesen Ansatz in zukünftigen FA verfolgen. Dieser Ansatz würde 3 Annahmen
zum Tabakmarkt erforderlich machen. Zu Illustrationszwecken werden die Annahmen im Folgenden für
Zigaretten durchgespielt, die den Großteil des Tabakmarktes ausmachen. Diese Analyse wird zu
gegebener Zeit für Tabak zum Selbstdrehen wiederholt.
137.
Zunächst eine Annahme zu den Auswirkungen auf den illegalen Zigarettenmarkt: Die
Tabakkonsumenten können in zwei Gruppen eingeteilt werden: diejenigen, die aktuell am illegalen Markt
teilnehmen und diejenigen, die dies nicht tun. Beide Gruppen treffen ihre Entscheidung zum Konsum
illegaler Waren anhand der aktuellen Merkmale (z. B. Preis) des britischen Tabakmarktes. Davon
ausgehend, dass außer denen zur standardisierten Verpackung alle Variablen unverändert bleiben,
könnte dies einen zusätzlichen Anreiz für beide Gruppen bieten, mehr illegalen Tabak zu konsumieren.
Jedoch kann das Angebot illegaler Erzeugnisse trotz gestiegener Nachfrage begrenzt werden, vor allem
im Vergleich zu ähnlichen Bewegungen in legalen Produktmärkten. Daher halten wir es nicht für
unangemessen, von geringen positiven Auswirkungen im Wert von etwa 0–1 Prozentpunkt auszugehen.
Diese Annahme wird in dieser Konsultations-FA lediglich zu Illustrationszwecken aufgeführt, sie kann
sich unter Berücksichtigung einer Überprüfung der Nachweise sowie Rückmeldungen auf die
Konsultation ändern. Diese Annahme stimmt mit dem Chantler Report überein, in dem Sir Cyril Chantler
dies wie folgt berücksichtigte:

„5.6 Die Tabakhersteller zitieren den von der Branche finanzierten KPMG-Bericht zu illegalem
Tabak in Australien, laut dem nachgewiesen sei, dass seit der Einführung der neutralen Verpackungen
ein starker Anstieg des illegalen Handels zu verzeichnen gewesen sei. Ich habe diesen Bericht sowie
eine Kritik geprüft. Außerdem hat sich mein Team mit KPMG getroffen, um ihre Methoden zu verstehen.
Hierbei muss ich anmerken, dass die australischen Behörden, sowohl das Gesundheitsministerium als
auch die Zollbehörde, offenbar zutiefst davon überzeugt sind, dass die KPMG-Methodologie fehlerhaft
ist. Diese Behörden weisen auf offizielle Zolldaten hin, die keine deutlichen Auswirkungen der
Einführung neutraler Verpackungen auf den illegalen Tabakmarkt zeigen, was durch Analysen des
Cancer Council Victoria (Krebsrates von Victoria) (basierend auf Daten des National Drug Strategy
Household Survey (Nationale Haushaltserhebung zu Drogenstrategien)) bestätigt wurde, demzufolge in
Australien nur 10–20 % der von KPMG angegebenen Menge illegalen Tabaks im Umlauf sind. Aufgrund
der stark abweichenden Schätzungen habe ich kein Vertrauen zu KPMGs Beurteilung des Umfangs –
oder der Veränderung – des illegalen Marktes in Australien.“
138.
Und er schließt: „Das Argument der Tabakindustrie überzeugt mich nicht, dass standardisierte
Verpackungen den illegalen Markt, speziell bei gefälschten Zigaretten, ausweiten würden.“
139.
Die zweite Annahme betrifft den Anteil derer, die eigentlich aufgehört hätten, aber sich dem
Segment der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Erzeugnisse zuwenden. Die plausibelste
Annahme dürfte die bereits in der Arbeit von Pechey et al. (Anhang B) genannte sein, in der Experten zu
ihrer Einschätzung zur Anzahl der Raucher befragt wurden, nicht zur Anzahl der Raucher, die im
Vereinigten Königreich versteuerten Tabak rauchen. Zugegebenermaßen sind die Werte aus der Arbeit
von Pechey et al. unsicher, was im Abschnitt zur Sensitivitätsanalyse berücksichtigt wird.
140.
Die dritte Annahme betrifft die Auswirkungen auf grenzüberschreitende Zigarettenkäufe: Hier
merken wir an, dass dieser Wert in den letzten 13 Jahren zwischen 3 und 9 % schwankte, sodass die
Abweichung sich lediglich innerhalb von 6 Prozentpunkten bewegt. Der Wert von Interesse ist nicht die
Größe der Änderung, sondern welche Veränderungen durch eine standardisierte Verpackung ausgelöst
werden könnten. Die Anzahl der Reisen britischer Bürger in die EU und der Wechselkurs zwischen
Pfund und Euro gelten als die wichtigsten Faktoren für diese Veränderung. Im Vergleich dazu werden
Raucher, die nach Markenpackungen suchen, vermutlich weniger ins Gewicht fallen. Eine plausible
Annahme wäre eine Veränderung zwischen 0 und 2 Prozentpunkten. Wir halten diese Annahme für
realistisch. Ähnlich wie beim illegalen Markt können die Tabakkonsumenten in zwei Gruppen eingeteilt
werden: diejenigen, die aktuell Waren aus dem Ausland konsumieren und diejenigen, die dies nicht tun.
Beide Gruppen treffen ihre Entscheidung über den Konsum von Waren aus dem Ausland anhand der
aktuellen Merkmale (z. B. Preis) des britischen Tabakmarktes. Davon ausgehend, dass außer denen
bezüglich der standardisierten Verpackungen alle Variablen unverändert bleiben, könnte dies einen
zusätzlichen Anreiz für beide Gruppen bieten, mehr Tabak aus dem Ausland zu konsumieren. Da dieser
Markt jedoch legal ist, kann das Angebot wohl kaum in dem Maße begrenzt werden wie beim illegalen
Handel. Daher gehen wir von geringfügig größeren möglichen Auswirkungen aus. Diese Annahme wird
43
in dieser Konsultations-FA lediglich zu Illustrationszwecken aufgeführt, sie kann sich unter
Berücksichtigung einer Überprüfung der Nachweise sowie Rückmeldungen auf die Konsultation ändern.
141.
Da im aktuellen Markt 88 % der Zigaretten im Vereinigten Königreich versteuert sind (Tabelle 8),
ergibt sich aus einer geschätzten Steigerung des grenzüberschreitenden Handels um 0–2
Prozentpunkte sowie einem geschätzten Anstieg des illegalen Handels um 0–1 Prozentpunkt ein
Gesamtanstieg von 0–3 Prozentpunkte. Dies entspricht einem Wechsel von 2 % vom Markt der im
Vereinigten Königreich versteuerten zum Markt der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren.
142.
Schätzungen zu den Auswirkungen auf Zigaretten unter diesen Annahmen ergeben eine
Verringerung des NVW um etwa 2 Mrd. GBP (über 10 Jahre gerechnet). Diese Zahl wird sich noch
ändern, wenn alle Tabakerzeugnisse berücksichtigt werden. Dieser Wert bedeutet eine relativ starke
Steigerung der Kosten für die Maßnahme. Jedoch ist er im Vergleich zum Nutzen der Maßnahme gering,
wie auch beim Vergleich zwischen dem angenommenen Wechsel von 2 % zu den 20 %, die laut der
Analyse der kritischen Werte erforderlich wären, klar wird. Dies entspricht einer Differenz von einer
Größenordnung. Diese Annahme wurde bei dieser Konsultations-FA lediglich zu Illustrationszwecken
aufgeführt. Sie bezieht sich nur auf Zigaretten und nicht auf Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen. Sie
kann sich unter Berücksichtigung einer Überprüfung der Nachweise sowie Rückmeldungen auf die
Konsultation ändern.
.
Gesundheitlicher Nutzen durch einen selteneren Einstieg (a) und eine
verbesserte Ausstiegsquote (b)
143.
Der Evidenzüberblick83 hat gezeigt, dass es übereinstimmende wissenschaftliche Erkenntnisse
gibt, welche die Empfehlungen der FCTC-Umsetzungsleitlinien bezüglich der Wirksamkeit von
Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse bei der Senkung der Raucherquote als ein Element einer
umfassenden Strategie zur Eindämmung des Tabakkonsums unterstützen. Die Erkenntnisse des
systematischen Überblicks legen nahe, dass zu den Mechanismen, welche Einheitsverpackungen zu
einem wirksamen Mittel zur Eindämmung des Tabakkonsums machen können, unter anderem eine
verringerte Attraktivität der Verpackung und des Produkts, stärker hervorstechende
gesundheitsbezogene Warnhinweise und weniger Unklarheiten und falsche Vorstellungen bezüglich der
Schädlichkeit und der Stärke von Zigaretten gehören. Beispielsweise gibt es Hinweise darauf, dass
Forschungsergebnisse zum Zusammenhang zwischen der Farbe der Verpackung und dem Geschmack
(siehe den Abschnitt „Wahrnehmung der Qualität“ des Evidenzüberblicks) in der Praxis bestätigt wurden.
Beim Cancer Council Australia gingen Berichte darüber ein, dass einige Raucher vermuteten, der
Geschmack des Tabaks in den Einheitsverpackungen sei nachteilig verändert worden.84
144.
Trotz der Beschränkungen der Studien, die im Evidenzüberblick berücksichtigt wurden, kamen die
Autoren zu dem folgenden Schluss:
Es besteht eine Konsistenz der Studienergebnisse hinsichtlich der potenziellen Auswirkungen von
Einheitsverpackungen. Diese Konsistenz der wissenschaftlichen Erkenntnisse bietet Vertrauen in die
beobachteten potenziellen Auswirkungen von Einheitsverpackungen. Im Fall einer Einführung kann
anhand der vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnisse davon ausgegangen werden, dass
Einheitsverpackungen eine zusätzliche Maßnahme zur Bekämpfung des Tabakkonsums darstellen, die
potenziell zur Reduzierung der aktuellen und zukünftigen durch Tabakkonsum verursachen Schäden
beitragen kann.
145.
Die wissenschaftlichen Erkenntnisse dazu, ob und in welchem Maße die Einführung von
Einheitsverpackungen Einfluss auf Konsummuster haben würde, sind zwangsläufig indirekter Natur, da
eine solche Maßnahme erst in einem einzigen Land eingeführt wurde; das australische Tobacco Plain
Packaging Act 2011 (Gesetz über Einheitsverpackungen für Tabakwaren) wurde erst im Dezember 2012
in ganz Australien umgesetzt. Der vom Gesundheitsministerium in Auftrag gegebene systematische
Überblick über die Forschungsliteratur liefert wissenschaftliche Erkenntnisse zu den Auswirkungen auf
83
Moodie, C., Stead, M., Bauld, L., McNeill, A., Angus, K., Hinds, K., Kwan, I., Thomas, J. und Hastings, G. (2012). Plain
Tobacco Packaging Research. Public Health Research Consortium, University of Stirling, Stirling.
84
http://www.cancer.org.au/news/media-releases/tobacco-in-plain-packs-tastes-worse.html.
44
das Rauchverhalten. Diesen Überblick hat das Gesundheitsministerium jedoch durch Informationen aus
Konsultationen ergänzt. Es wird außerdem Forschungsergebnisse berücksichtigen, die zu einem
späteren Zeitpunkt verfügbar sind.
146.
Eine quantifizierte Schätzung der Auswirkungen von Einheitsverpackungen auf das
Rauchverhalten wurde auf Grundlage der Ergebnisse eines Forschungsprojekts der Policy Research
Unit (PRU) on Behaviour and Health (Forschungsstelle für Verhalten und Gesundheitspolitik) an der
University of Cambridge (Pechey et al., 2013) aufgestellt.85 Die Forschungsstelle erhält
Forschungsgelder des gesundheitspolitischen Forschungsprogramms des Gesundheitsministeriums. Im
Rahmen des Programms wurden drei Gruppen international angesehener Fachleute zur Eindämmung
des Tabakkonsums um ihre Einschätzungen gebeten. Jeder Gruppe gehörten je rund zehn Experten
aus Australasien, dem Vereinigten Königreich bzw. Nordamerika an. Die Teilnehmer erhielten die
Ergebnisse des systematischen Evidenzüberblicks von Moodie et al. (2012) und wurden gebeten,
anzugeben, welche Auswirkungen Einheitsverpackungen ihrer Meinung nach wahrscheinlich auf die
Raucherprävalenz unter Erwachsenen und die Anzahl von Kindern, die das Rauchen ausprobieren,
haben würden. Zweck dieser Studie war es, in Anbetracht des Mangels an Belegen zu den
Auswirkungen von Einheitsverpackungen auf das Rauchverhalten das Erstellen dieser
Folgenabschätzung zu unterstützen und als Informationsbasis für breitere politische Maßnahmen zu
dienen. Eine Zusammenfassung der verwendeten Methoden und der Ergebnisse findet sich in Anhang
B.
(a)
Wert eines selteneren Einstiegs in das Rauchen
147.
Wir bewerten den gesundheitlichen Nutzen für jede Person, die das Rauchen aufgibt oder gar nicht
erst damit anfängt, genauso wie in den Folgenabschätzungen zur Gesetzgebung über die Einstellung
des Tabakverkaufs an Automaten und zur Gesetzgebung über das Entfernen von Tabakauslagen in
Geschäften. Für jeden Jugendlichen, der nicht mit dem Rauchen anfängt, ergibt sich ein lebenslanger
Nutzen in Form einer um 1,3 Jahre verlängerten Lebenserwartung, die sich mit ca. 78 000 GBP
(60 000 GBP86 pro Jahr) bewerten lässt. Weitere Einzelheiten zu den Berechnungen des
gesundheitlichen Nutzens finden sich in Anhang A.
148.
Laut der Studie von Pechey et.al. (2013) beträgt der geschätzte Mittelwert der wahrscheinlichsten
Veränderung des Prozentsatzes der Kinder, die das Rauchen innerhalb von zwei Jahren nach der
Einführung standardisierter Verpackungen ausprobieren, (bei gleichbleibenden anderen Faktoren) einen
Rückgang um drei Prozentpunkte. Alle Befragten hielten einen Rückgang des Prozentsatzes der Kinder,
die das Rauchen ausprobieren, für das wahrscheinlichste Ergebnis. Es ist anzumerken, dass Uneinigkeit
bezüglich der Größenordnung dieses Rückgangs herrschte, wobei als niedrigster Wert keinerlei
Veränderung und als höchster Wert ein Rückgang um 6,1 % genannt wurden.
149.
Die Schätzungen wurden ursprünglich auf Grundlage einer Basis von 27 % der 11-15-Jährigen
aufgestellt, die laut der Umfrage zum Tabak-, Alkohol- und Drogenkonsum unter Jugendlichen in
England aus dem Jahr 2010 „schon einmal geraucht“ haben. Die entsprechende Umfrage aus dem Jahr
2011 (dem Jahr vor der Einführung des Auslageverbots) kam zu dem Ergebnis, dass der Anteil der 1115-Jährigen, die schon einmal geraucht hatten, bei 25 % lag. Wenn die Richtlinie für Tabakerzeugnisse
und die Einheitsverpackungen in Kraft treten (2016), gehen wir davon aus, dass der Anteil jener, die
schon einmal geraucht haben, als Ergebnis des Auslageverbots auf ca. 21 % gesunken sein wird. Zu
diesem Ergebnis sind wir gekommen, indem wir die in der Folgenabschätzung zum Verbot von
Tabakauslagen in Verkaufsstellen genannten Daten zur Wirksamkeitsprognose für diese Maßnahme auf
eine Basis von 25 % angewandt haben. Wendet man denselben prozentualen Rückgang auf den Anteil
der 15-Jährigen an, die als regelmäßige Raucher eingestuft werden, erhält man einen Rückgang der
Raucherprävalenz unter 15-Jährigen von 10,7 % auf 9 %.
85
Pechey R, Spiegelhalter D, Marteau T M (2013). Impact of plain packaging of tobacco products on smoking in adults
and children: an elicitation of international experts’ estimates. BMC Public Health 13:18-24.
86
Das Gesundheitsministerium bewertet ein qualitätskorrigiertes Lebensjahr mit 60 000 GBP. Wenn Schätzungen für
qualitätskorrigierte Lebensjahre nicht verfügbar sind und dies angemessen ist, wird dieser Wert für Lebensjahre
verwendet. Dies stimmt mit ähnlichen Wertermittlungen von Maßnahmen zur Minderung der Mortalität oder Morbidität
durch andere Ministerien überein, die auf Studien dazu beruhen, wie viel Geld Bürger im Durchschnitt bereit sind
auszugeben, um ihr eigenes Mortalitätsrisiko zu mindern oder ihre eigenen Gesundheitsergebnisse zu verbessern.
45
150.
Wir beziehen die Auswirkungen der Tabakrichtlinie ein, um das kontrafaktische Szenario
abschließend zu bewerten. Wir gehen davon aus, dass die Richtlinie für Tabakerzeugnisse den
Tabakkonsum in Übereinstimmung mit dem Rückgang der Raucherprävalenz, von der in der
Folgenabschätzung zur Richtlinie für Tabakerzeugnisse ausgegangen wird, im Laufe von fünf Jahren um
2,15 % senken wird (genauere Angaben finden sich in Anhang E). Wir gehen davon aus, dass sich
dieser Rückgang regelmäßig über die fünf Jahre nach der Einführung der Richtlinie für
Tabakerzeugnisse verteilt. Nach fünf Jahren wird angenommen, dass die Prävalenz konstant bleibt. Die
Basisprävalenz regelmäßiger Raucher in der Altersgruppe der 15-Jährigen liegt fünf Jahre nach
Einführung der Richtlinie für Tabakerzeugnisse bei knapp unter 9 %.
151.
Auf Grundlage der Ergebnisse der Studie von Pechey et.al. (2013) verwenden wir einen Rückgang
der Prävalenz um 3 von 27, oder ca. 11 %, um die Auswirkungen von Einheitsverpackungen
darzustellen. Dabei werden bestehende Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums
vorausgesetzt. Wie in Anhang E beschrieben, wird die Richtlinie für Tabakerzeugnisse Maßnahmen
enthalten, die sich mit einigen Elementen der Einheitsverpackung überschneiden. Wir gehen von einem
Rückgang um 11 % aus und berücksichtigen anschließend die gemeinsamen Auswirkungen der
Einheitsverpackung und der Richtlinie für Tabakerzeugnisse (1,25 %), um eine Doppelzählung zu
vermeiden. Das bedeutet einen Netto-Rückgang um ca. 9,9 % in Bezug auf die in Option 1 verwendete
Basis. Wird ein solcher Rückgang der Prävalenz regelmäßiger Raucher in der Altersgruppe der 15Jährigen von 9 % auf knapp 8 % in jeder folgenden Kohorte von Jugendlichen ebenfalls erreicht,
ergeben sich für jede Kohorte 6 600 Raucher weniger, und zwar über den Nutzen im Zusammenhang
mit dem Auslageverbot und der Richtlinie für Tabakerzeugnisse hinaus.
152.
Ein Rückgang der Raucherquote unter Jugendlichen in dieser Größenordnung würde einen
lebenslangen Nutzen von rund 520 Mio. GBP pro Jahr erzielen, wenn dieser Rückgang des
Prozentsatzes der Jugendlichen, die regelmäßig rauchen, unmittelbar umgesetzt würde. Da die
Expertenumfrage nach der Veränderung der Prävalenz zwei Jahre nach Einführung der
Einheitsverpackungen fragte, schreiben wir den vollen Nutzen dem zweiten und den darauffolgenden
Jahren zu, während die Hälfte dieses Nutzens dem ersten Jahr zugeschrieben wird. Wir haben den
Zeithorizont auf zehn Jahre nach der erwarteten Einführung von Einheitsverpackungen beschränkt. Der
Gegenwartswert des gesundheitlichen Nutzens wird mit ca. 4,4 Mrd. GBP beziffert. Eine Verlängerung
des Zeithorizonts würde zu einem Anstieg der Anzahl der Kohorten von Jugendlichen führen, für die wir
einen Nutzen verzeichnen.
(b)
Wert einer verbesserten Ausstiegsquote
153.
Für jeden zusätzlichen erwachsenen Raucher, der mit dem Rauchen aufhört, ergibt sich ein
Lebenszeitgewinn von 1,02 Jahren, der mit ca. 61 000 GBP bewertet wird. Der geschätzte Mittelwert der
wahrscheinlichsten Raucherprävalenz in Pechey et al. (2013) ergab einen Rückgang um einen
Prozentpunkt zwei Jahre nach Einführung von Einheitsverpackungen, wobei die niedrigste Schätzung
von keinerlei Veränderungen ausging und die höchste Schätzung von einem Rückgang um 2,25
Prozentpunkte. Diese Veränderungen bezogen sich in der Umfrage auf eine Basis von 21 %. Diese Zahl
liegt über der jüngsten Schätzung der Prävalenz von 19,9 % des General Lifestyle Survey/Opinions and
Lifestyle Survey. Wir passen diese Basis um einen Rückgang der Prävalenzrate um 0,04 Prozentpunkte
aufgrund des Auslageverbots an, um ein Profil der erwarteten Prävalenz bis zum Jahr 2025 zu erstellen
(wobei die Tabakrichtlinie nicht berücksichtigt wird). Den Rückgang der Prävalenz durch das
Auslageverbot ist der Folgenabschätzung zur Abschaffung von Tabakauslagen entnommen. Dadurch
erhält man als Ausgangspunkt eine Basisprävalenz von ca. 19,8 % im Jahr 2016.
154.
Auch hier beziehen wir wieder die Auswirkungen der Richtlinie für Tabakerzeugnisse ein, um das
kontrafaktische Szenario abschließend zu bewerten. Wir gehen davon aus, dass die Richtlinie für
Tabakerzeugnisse den Tabakkonsum in Übereinstimmung mit der Folgenabschätzung zur Richtlinie für
Tabakerzeugnisse im Laufe von fünf Jahren um 2,15 % senken wird (genauere Angaben finden sich in
Anhang E). Wir gehen davon aus, dass sich dieser Rückgang regelmäßig über die fünf Jahre nach der
Einführung der Richtlinie für Tabakerzeugnisse verteilen wird. Dadurch ergibt sich eine Basisprävalenz
von ca. 19,7 % im Jahr 2016. Ausgehend von dieser neuen Tabakrichtlinien-Basis und auch hier wieder
unter Berücksichtigung der sich überschneidenden Elemente der Tabakrichtlinie und der
Einheitsverpackung ergibt sich ein Rückgang der Prävalenz um ca. 0,69 Prozentpunkte aufgrund der
Einheitsverpackung. Wendet man diesen Rückgang auf die Bevölkerung des Vereinigten Königreichs ab
16 Jahren im Jahr 2016 an, ergeben sich für zwei Jahre jeweils rund 180 000 Personen mehr, die mit
dem Rauchen aufhören. Dadurch ergeben sich für jedes dieser beiden Jahre ca. 11 Mrd. GBP an
46
lebenslangem gesundheitlichem Nutzen. Ein weiterer Rückgang der Raucherquote über diese zwei
Jahre hinaus wird nicht berücksichtigt. Weder die Vorteile eines verringerten Einstiegs in das Rauchen
noch jene einer höheren Ausstiegsquote berücksichtigen eine Verbesserung der Lebensqualität von
Nichtrauchern im Gegensatz zu Rauchern.
Verringerte Erkrankungen von Kindern und Erwachsenen durch Passivrauchen
und vermeidbare Behandlungskosten (c)
155.
Ein zusätzlicher Nutzen von Einheitsverpackungen wäre es, dass man durch gesunkene
Raucherquoten seltener Passivrauchen ausgesetzt wäre. Passivrauchen ist für jeden schädlich, aber
Kinder sind besonders anfällig für Erkrankungen, die durch Passivrauchen verursacht werden. Ein
Bericht des Ärzteverbands Royal College of Physicians stellt Verbindungen zwischen dem
Passivrauchen und einer Reihe von Ursachen für Morbidität bei Säuglingen und Kleinkindern her. Der
Bericht beziffert die Kosten für die Primärversorgung und Krankenhauseinweisungen, die mit durch
Passivrauchen verursachten Erkrankungen bei Kindern in Verbindung stehen, im Vereinigten Königreich
auf 23,3 Mio. GBP pro Jahr87. Hinzu kommen die Auswirkungen des Passivrauchens auf die Morbidität
und Mortalität von Erwachsenen. Wir gehen davon aus, dass diese Kosten prozentual zum Rückgang
der Raucherprävalenz bei Erwachsenen, der durch eine Maßnahme wie der Einheitsverpackungen
erreicht werden könnte, sinken würden.
156.
Die Auswirkungen eines Rückgangs des Rauchens auf die Nutzung von Gesundheitsleistungen
wurde in einer Studie von Sims et al. (2010)88 veranschaulicht, der im Jahr nach der Einführung des
gesetzlichen Rauchverbots an öffentlichen Orten in England einen statistisch signifikanten Rückgang
von Krankenhauseinweisungen aufgrund von Herzinfarkten um 2,4 % feststellte. Ein signifikanter
Rückgang wurde für Männer und Frauen im Alter von über 60 Jahren und Männer, jedoch nicht Frauen,
unter 60 Jahren festgestellt. Wie auch in früheren Folgenabschätzungen wurden Auswirkungen auf die
Kosten für die NHS für die Behandlung von Patienten mit Krankheiten, die mit dem Rauchen im
Zusammenhang stehen, nicht berücksichtigt, obwohl es Hinweise auf die unmittelbaren Auswirkungen
des Rauchverbots an öffentlichen Orten auf die Anzahl der Krankenhauseinlieferungen gibt. Jüngste
Erkenntnisse legen außerdem nahe, dass das Aufgeben des Rauchens im Vergleich zum fortgesetzten
Rauchen zu einem Rückgang der Kosten über die gesamte Lebenszeit hinweg führt. Eine Modellierung
hat eine Schätzung ergeben, nach der Kosteneinsparungen von ca. 162 Mio. GBP über die gesamte
Lebenszeit hinweg erreicht werden könnten, wenn 1 % der derzeit rauchenden Bevölkerung über im
Alter über 35 Jahren mit dem Rauchen aufhören würde.16 Das Modell ist jedoch zu spekulativ, um als
verlässliche Basis zu dienen, da es Vermutungen zu den Kosten für alternative Todesursachen jener
Personen anstellt, deren Lebenszeit sich durch eine verringerte Raucherquote verlängern würde.
Auswirkungen auf die Kosten für die Gesundheitsversorgung wurden in dieser Folgenabschätzung
deshalb ausgeklammert.
Reduzierung der Ungleichheit im Gesundheitsbereich (d)
157.
Auch wenn wir stärkere Auswirkungen von Einheitsverpackungen auf die Raucherprävalenz von
Rauchern teurer Marken als auf Raucher billiger Marken erwarten, wird sich die Ungleichheit in Gruppen
mit niedrigerem Einkommen vermutlich verringern, da sich die Lücke zwischen Personen, die mit dem
Rauchen aufhören, und Nichtrauchern mit niedrigem Einkommen verkleinert. Der gesundheitliche
Nutzen in Gruppen mit geringem Einkommen wird vermutlich wichtiger sein als der entsprechende
Nutzen in Gruppen mit höherem Einkommen, da sich in letzterer Gruppe weniger Raucher befinden
(wobei jedoch mehr dieser Raucher mit hoher Wahrscheinlichkeit eine teure Marke rauchen).
Verbesserte Produktivität am Arbeitsplatz (e)
158.
In Bezug auf die wirtschaftliche Produktivität hat der Think Tank Policy Exchange die Kosten der
Produktivitätseinbußen durch Raucherpausen (2,9 Mrd. GBP) und Krankentagen im Zusammenhang mit
Tabakkonsum (2,5 Mrd. GBP) im Vereinigten Königreich geschätzt89, während eine ergänzende Analyse
87
Royal College of Physicians (2010). Passive smoking and children. London: Royal College of Physicians.
88
Sims M, Maxwell R, Bauld L, Gilmore A (2010), Short-term impact of smoke free legislation in England: retrospective
analysis of hospital admissions for myocardial infarction. BMJ 340:c2161.
89
Nash R, Featherstone H (2010). Cough up: balancing tobacco income and costs in society. London: Policy Exchange.
47
im Rahmen einer Beurteilung von arbeitsplatzbasierten Maßnahmen zur Aufgabe des Rauchens durch
NICE einen potenziellen Produktivitätsgewinn pro behandeltem Mitarbeiter von 6 000 GBP schätzt
(wobei Kosten von Raucherpausen mitberücksichtigt werden).90 Die Hauptanalyse, die für die
Beurteilung durchgeführt wurde, ging basierend auf einem durchschnittlichen Stundenlohnsatz gemäß
der ASHE (Jährliche Befragung zu Arbeitsstunden und Einkommen) 2005 bei Nichtvorhandensein von
Maßnahmen zur Aufgabe des Rauchens von Produktivitätseinbußen über die gesamte Lebenszeit in
Höhe von 3 458 GBP pro Person aus91. Erhöht man diese Zahl entsprechend dem Anstieg des
Stundenlohns zwischen ASHE 2005 und der jüngsten vorläufigen Umfrage ASHE 2013, erhält man
einen Produktivitätsgewinn von 4 200 GBP pro erwachsenem Arbeitnehmer, der mit dem Rauchen
aufhört. Nach Anpassung an den Anteil der beschäftigten Raucher von 58 % (dem Instrumentarium für
die Rentabilitätsrechnung von Anti-Raucher-Maßnahmen von NICE entnommen), ergibt sich ein
Produktivitätsgewinn pro Erwachsenem, der mit dem Rauchen aufhört, von 2 400 GBP über die gesamte
Lebenszeit hinweg.
Sauberere Straßen (f)
159.
Schätzungen zufolge gaben die Kommunen in England im Jahr 2007 342 Mio. GBP92 für die
Beseitigung von Zigarettenstummeln auf den Straßen aus. Durch den Rückgang der Raucherprävalenz
als Folge der Einheitsverpackung gehen wir deshalb von Einsparungen (die hier nicht beziffert werden)
für Kommunen und Unternehmen im Zusammenhang mit der Beseitigung von Zigarettenstummeln auf
den Straßen und auf dem Gelände von Unternehmen aus.
(iv) Konsumentenrente
160.
Wenn eine erstrebenswerte Eigenschaft eines Produkts entfernt wird, würde man dies in der Regel
als einen Verlust der „Konsumentenrente“93 für den Verbraucher bezeichnen. Bei suchterregenden
Produkten ist die Anwendung dieser Theorie im Prinzip und in der Praxis jedoch schwieriger.
161.
Der herkömmliche Ansatz der Kosten-Nutzen-Analyse basiert auf einem rationalen Verhalten des
Verbrauchers. Wenn Raucher rational den Nutzen, den das Rauchen ihnen bringt (sowie die
Vermeidung schmerzhafter Entzugserscheinungen) gegen die Schädigung ihrer Gesundheit abwägen
würden, könnte man argumentieren, dass ihr derzeitiger Konsum das Ergebnis dieser Abwägung ist.
Alles, was ihren derzeitigen Genuss durch das Rauchen einschränkt, würde diese Balance deshalb
zugunsten der Gesundheit beeinflussen und dazu führen, dass sie rational einen geringeren Konsum
wählen. Dieser Argumentation zufolge wäre ein geringerer Konsum somit das Ergebnis des Verlusts an
Genuss, den man aus dem Rauchen zieht. Wenn dies der Fall wäre, dann wäre dies ein Hinweis darauf,
dass der Verlust des Brandings als Verlust eines Teils des Genusses am Rauchen empfunden wird. Bei
suchterregenden Waren ist diese Theorie des rationalen Abwägens jedoch nicht der einzige mögliche
Erklärungsansatz.
162.
So stellte der Chantler-Bericht fest: „Bei der Nikotinsucht sind mehrere Prozesse beteiligt, wobei es
Hinweise darauf gibt, dass Jugendliche schon bald nach der ersten Zigarette einen Autonomieverlust
empfinden. Keiner dieser Prozesse setzt ein reflektierendes Bewusstsein voraus; vielmehr verursacht
das Vorhandensein von Stimuli, die mit der vorherigen Aufnahme von Nikotin in Verbindung gebracht
werden, einen starken Drang zum Rauchen, der immer stärker wird, wenn sich öfter Gelegenheiten zum
Rauchen bieten, insbesondere in den Jahren nach dem Schulbesuch. Obwohl zwei Drittel der
derzeitigen Raucher angeben, dass sie mit dem Rauchen aufhören möchten, ist die Aufgabe des
Rauchens extrem schwierig, und die meisten Raucher unternehmen mehrere Versuche, bevor es ihnen
gelingt. Obgleich die Anzahl der Kinder, die mit dem Rauchen beginnen, seit den 1990er Jahren sinkt,
90
Flack S, Taylor M, Trueman P (2007). Cost impact analysis of workplace-based interventions for smoking cessation:
sensitivity analysis of time lost due to smoking. Supplementary report. York: York Health Economics Consortium.
91
Flack S, Taylor M, Trueman P (2007). Cost-effectiveness of interventions for smoking cessation: Final report. York:
York Health Economics Consortium.
92
Keep Britain Tidy: Reducing Smoking Related Litter, a guide for businesses.
http://www.nerwai.org.uk/uploaded/file/Smoking%2520Related%2520Litter_615.pdf
93
Die Konsumentenrente wird in der Regel als Differenz des Preises, den der Verbraucher zu zahlen bereit gewesen
wäre, zum tatsächlichen Preis definiert.
48
fangen immer noch rund 207 000 Kinder im Alter zwischen 11 und 15 Jahren jedes Jahr im Vereinigten
Königreich mit dem Rauchen an.“
163.
Bei suchterregenden Waren wie Tabak kann das Branding als Auslösereiz wirken, der das
Verlangen nach der Ware auslöst. Unter diesen Umständen hilft man den Süchtigen durch das
Entfernen des Auslösereizes dabei, ihre wahren Präferenzen umzusetzen. Eine alternative
Herangehensweise an die Kosten-Nutzen-Analyse könnte dies berücksichtigen. In diesem Fall würde ein
Rückgang des Konsums durch Einheitsverpackungen als Hinweis darauf gewertet, dass die Raucher zu
einem Konsumverhalten übergegangen sind, der ihren wahren Präferenzen eher entspricht. Das frühere
Nachfrageniveau würde somit nicht als Anzeichen der wahren Präferenz gesehen, sondern als
Anzeichen von Sucht. Dieses frühere Konsumniveau könnte deshalb als Kosten ohne entsprechenden
Nutzen betrachtet werden.
164.
Der Chantler-Bericht merkt auch an: „Das Ziel einer Einheitsverpackung ist es, die visuelle Identität
und die Anziehungskraft von Tabakverpackungen als Werbung für das Produkt zu verringern. Es gibt
starke Belege dafür, dass die Einwirkung der Werbung und Verkaufsförderung von Tabakerzeugnissen
die Wahrscheinlichkeit erhöht, dass Kinder zu Rauchern werden. Dokumente der Tabakindustrie zeigen,
dass Tabakverpackungen vor dem Hintergrund der Marktforschung seit Jahrzehnten entsprechend den
Vorlieben der Zielgruppen gestaltet werden. Markenzigaretten sind Produkte mit „Erkennungswert“,
werden häufig ausgestellt und fungieren daher als „stiller Verkäufer“. Tabakverpackungen scheinen als
Kommunikationsmittel für Markenimages in Ländern wie Australien und dem Vereinigten Königreich, in
denen umfassende Verbote für Werbung und Verkaufsförderung herrschen, besonders wichtig zu sein.
Es ist vielsagend, dass Japan Tobacco International auf die Entscheidung der Einführung von
einheitlichen Tabakverpackungen in Australien reagierte, indem sie versuchten, die australische
Regierung wegen Übernahme ihrer mobilen „Werbefläche“ zu verklagen.
165.
Ein anderer Zweck des Brandings ist es, „Premiumprodukte“ von gewöhnlichen Produkten
abzuheben. Premiumzigaretten werden durch Einheitsverpackungen nicht verboten. Der für alle
sichtbare Konsum eines Premiumprodukts wird jedoch verhindert. Dies würde wiederum einen Verlust
der Konsumentenrente für Verbraucher darstellen, die sichtbar ein Premiumprodukt konsumieren
möchten. Gleichzeitig könnte es jedoch ein Vorteil für jene sein, die ihren eigenen Konsum durch den
sichtbaren Konsum von Premiumprodukten durch andere als weniger genussreich empfinden oder sich
dadurch minderwertig fühlen.
166.
Unter diesen Umständen ist eine Messung der Konsumentenrente somit extrem komplex. Geht
man von einer „rationalen Entscheidung“ aus, räumen wir ein, dass Personen, die das Rauchen
aufgeben oder den Genuss des Brandings verlieren, einen gewissen Teil der Konsumentenrente
einbüßen. Viele, die das Rauchen aufgeben möchten, werden vor allem in der ersten Zeit an
Entzugserscheinungen leiden, auch wenn diese sich bei vielen nach kurzer Zeit legen. Man kann jedoch
auch die Ansicht vertreten, dass die Befreiung von einer Sucht die Konsumentenrente erhöht, anstatt sie
zu verringern, und dass Branding neben positiven auch negative externe Auswirkungen haben kann.
Eine ausführlichere Erörterung zu den Auswirkungen der Abschaffung des Brandings auf die
Konsumentenrente findet sich in Anhang F.
Finanzielle Vorteile für ehemalige Raucher (g)
167.
Man könnte sagen, dass sich für Leute, die mit dem Rauchen aufhören wollten und deren
unerfüllte Präferenz, das Rauchen aufzugeben, nun umgesetzt wurde, neben dem gesundheitlichen
Nutzen noch ein weiterer Nutzen ergibt: Ihnen wurde geholfen, ihre zweitrangige Präferenz umzusetzen
(ihre Präferenz, sich gegen den Kauf von Zigaretten zu entscheiden). Sie verstehen nun, dass das
Branding Fehlinformationen vermittelt hat, die sie dazu verlockt haben, ihre Sucht aufrechtzuerhalten.
Auf Grundlage von Suchtmodellen mit unbeständigen Präferenzen, beispielsweise den Modellen von
Gruber und Kőszegi (2008)94 und Weimer et al. (2009)95, kann mit guten Gründen von einem Nutzen für
diese Personen ausgegangen werden, der ihren Minderausgaben für Tabak entspricht. Auf Basis
unserer Annahmen zu Preis und Konsum beläuft sich eine 10-Jahres-Schätzung des Kapitalwertes
94
Gruber J, Kőszegi B (2008). A modern economic view of tobacco taxation. Paris: International Union against
Tuberculosis and Lung Disease.
95
Weimer D L, Vining A R, Thomas R K (2009). Cost-benefit analysis involving addictive goods: contingent valuation to
estimate willingness-to-pay for smoking cessation. Health Economics 18:181-202.
49
(NPV) dieser Minderausgaben auf rund 3 Mrd. GBP. In dieser Folgenabschätzung wird dieser
potenzielle Nutzen nicht berücksichtigt, da die im Zusammenhang mit Verbraucherpräferenzen
vorausgesetzten Hypothesen zurzeit noch relativ neu und unkonventionell sind.
168.
Auch wenn Raucher sich freiwillig und aus freien Stücken dafür entscheiden, das Rauchen
aufzugeben, gibt es auch Gründe dafür, potenzielle Entzugserscheinungen, die Ex-Raucher erleiden, zu
berücksichtigen. Da wir den finanziellen Nutzen für Ex-Raucher nicht einbeziehen, berücksichtigen wir in
unserer Kapitalwertrechnung auch nicht die Kosten, die einzelnen Rauchern beim Aufhören entstehen.
One in two out-Rechnung (OITO)
169.


Die Auswirkungen, die wir als relevant für OITO bewerten, sind:
den Einzelhändlern entstehende Kosten,
Kosten für Hersteller im Zusammenhang mit Umstellungen der Produktionsprozesse.
170.
Wenn Einheitsverpackungen voraussichtlich zu höheren Kosten für Einzelhändler führen würden,
wäre dies für die OITO-Rechnung ein „IN“. Gewinneinbußen von Tabakunternehmen und anderen
Unternehmen in der Lieferkette aufgrund eines verringerten Konsums von Zigaretten oder des Wechsels
zu billigeren Produkten (Downtrading) sind eine indirekte Auswirkung (wie in der Gesetzgebung für die
Abschaffung von Tabakauslagen festgelegt) und fallen nicht in den Rahmen der OITO-Rechnung.
Ebenso wenig fallen Gewinneinbußen für den britischen Staat durch ein verstärktes Downtrading in den
Rahmen der OITO-Rechnung. Verpackungsfirmen und Tabakherstellern würden durch die Umstellung
auf Einheitsverpackungen Kosten entstehen. Einige dieser Kosten würden aufgrund der Anforderungen
der Tabakrichtlinie auch im Rahmen von Option 1 entstehen. Wir gehen davon aus, dass die
langfristigen Kosteneinsparungen diese Kosten insgesamt überwiegen werden.
171.
Eine Senkung der Produktionskosten um nur einem Penny pro Packung wird eine kurzfristige
Kostenlast vermutlich bereits innerhalb eines Jahres übertreffen. Einzelhändlern entstehende Kosten in
Form eines erhöhten Zeitaufwands beim Bedienen der Kunden sind voraussichtlich zu vernachlässigen,
da es sich hierbei um eine kurzfristige Auswirkung (eine Frage von Wochen) handelt. Danach ist davon
auszugehen, dass Einzelhändler eine Verkürzung der Transaktionszeiten feststellen werden. Insgesamt
wird davon ausgegangen, dass die Auswirkungen auf Unternehmen nach einer notwendigen Zeit für die
Umstellung auf Einheitsverpackungen positiv sind. In der OITO-Rechnung für diese Maßnahme gibt es
deshalb kein „OUT“.
Übersicht über die Folgen
172.
Unsere quantifizierten Schätzungen des lebenslangen gesundheitlichen Nutzens basieren auf den
bereits präsentierten Informationen zum lebenslangen Nutzen für jeden Jugendlichen, der nicht mit dem
Rauchen anfängt, oder für jeden Erwachsenen, der mit dem Rauchen aufhört, multipliziert mit der
gesunkenen Anzahl der Jugendlichen, die zu regelmäßigen Rauchern werden, und der gestiegenen
Anzahl der Erwachsenen, die unseren Erwartungen nach durch die Einheitsverpackung mit dem
Rauchen aufhören. Wir geben Kosten und Nutzen über einen Zeitraum von zehn Jahren ab Einführung
der Maßnahme an, wobei der gesundheitliche Nutzen mit 1,5 % pro Jahr und andere Kosten- und
Nutzenströme mit 3,5 % pro Jahr diskontiert werden. Für das Bezugsszenario gehen wir von einer
Einführung im Jahr 2016 und von Auswirkungen ab dem Jahr 2016 aus. Wir unterscheiden zwischen
Auswirkungen durch Veränderungen des Rauchverhaltens, die in Form von lebenslangen Auswirkungen
ausgedrückt werden (auf ein einzelnes Jahr diskontiert), und Auswirkungen in Bezug auf den
Tabakmarkt insgesamt (insbesondere Folgen im Zusammenhang mit Downtrading), die sich auf das
Jahr beziehen, in dem sie auftreten. Lebenslange Auswirkungen werden in den Tabellen 3 und 4 für
Jugendliche bzw. für Erwachsene angegeben. Tabelle 5 zeigt die lebenslangen Auswirkungen
insgesamt. Tabelle 6 präsentiert die Auswirkungen innerhalb eines Jahres basierend auf den Annahmen
des Bezugsszenarios bezüglich des Downtradings; Tabelle 7 wiederum zeigt die Ergebnisse der
Sensitivitätsanalyse zum Ausmaß des Downtradings.
Tabelle 3: Lebenslange Auswirkungen – Jugendliche
Prävalenz (%)
2016
8,5 %
Lebensjahre
(Anzahl)
Gesundheit (Mio.
GBP)
4 179
251
50
Verbrauch- u.
MwSt. (Mio.
GBP)
38
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
8,0 %
8,0 %
8,0 %
7,9 %
7,9 %
7,9 %
7,9 %
7,9 %
7,9 %
Gesamt (Mio.
GBP)
8 235
8 113
7 993
7 875
7 759
7 644
7 531
7 420
7 310
74 061
494
487
480
473
466
459
452
445
439
4 444
-
73
70
68
66
64
61
59
57
55
612
Tabelle 4: Lebenslange Auswirkungen – Erwachsene
Prävalenz (%)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
19,3 %
18,8 %
Lebensjahre
(Anzahl)
Gesundheit (Mio.
GBP)
180 884
178 211
10 853
10 693
Verbrauch- u.
MwSt. (Mio.
GBP)
756
730
-
2022
-
2023
-
2024
-
2025
Gesamt (Mio.
GBP)
359 096
21 546
-
1 486
Produktivität
(Mio. GBP)
416
402
818
Tabelle 5: Lebenslange Auswirkungen – insgesamt
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
173.
Lebensjahre
(Anzahl)
185 064
186 446
8 113
7 993
7 875
7 759
7 644
7 531
7 420
7 310
Gesamt (Mio.
GBP)
Gesundheit
(Mio. GBP)
11 104
11 187
487
480
473
466
459
452
445
439
25 989
Verbrauch- u.
MwSt. (Mio. GBP)
793
803
70
68
66
64
61
59
57
55
2 098
Produktivität
(Mio. GBP)
416
402
818
Gesamt (Mio.
GBP)
10 726
10 786
416
412
407
402
397
393
388
383
24 709
Der lebenslange Nettonutzen beträgt in dem in Tabelle 5 dargestellten Zeitraum von zehn Jahren
ca. 25 Milliarden GBP. Wenn es keine Auswirkungen auf das Rauchverhalten gäbe, würden alle Zahlen
in den Tabellen 3, 4 und 5 sich auf Null belaufen. Wenn Einheitsverpackungen eingeführt würden,
sollten ihre Auswirkungen auf die Raucherprävalenz und auf Veränderungen im Rauchverhalten
ausgewertet werden. Tabelle 6 zeigt die Auswirkungen innerhalb eines Jahres in Bezug auf die
Veränderungen im Markt insgesamt und Tabelle 7 präsentiert eine Sensitivitätsanalyse, die davon
ausgeht, dass Raucher von Zigaretten der mittleren oder der Premiumpreisklasse komplett und sofort zu
Marken der Niedrig- oder Ultra-Niedrigpreisklasse wechseln.
Tabelle 6 – Auswirkungen innerhalb eines Jahres (Mio. GBP): Annahmen des Bezugsszenarios zum
Downtrading
Substanzwertverlust
Produktionskosteneinsparungen
(Mio. GBP)
Entgangene
Einnahmen
aus
Verbrauchu. MwSt.
(Mio. GBP)
51
Hersteller
(Mio.
GBP)
Einzelhändler
(Mio. GBP)
Transaktionskosten
im Einzelhandel
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Gesamt
37
35
33
32
31
29
28
27
26
25
304
-
8
12
16
19
20
21
22
22
21
20
181
-
44
-
-
44
122
122
8
8
7
7
7
7
6
6
6
6
69
Tabelle 7 – Auswirkungen innerhalb eines Jahres (Mio. GBP): Sofortige Zunahme des Wechsels um
100 %
Substanzwertverlust
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Gesamt
Produktionskosteneinsparungen
(Mio. GBP)
37
35
33
32
31
29
28
27
26
25
304
Entgangene
Einnahmen
aus
Verbrauchu. MwSt.
(Mio. GBP)
108
93
83
75
67
60
54
49
44
40
674
Hersteller
(Mio.
GBP)
-164
Einzelhändler
(Mio. GBP)
-455
-
-
164
455
Transaktionskosten
im Einzelhandel
8
8
7
7
7
7
6
6
6
6
69
174.
Ausgehend von den Annahmen des Bezugsszenarios zum Downtrading ergeben die
Auswirkungen innerhalb eines Jahres einen Nettonutzen von 25 Mio. GBP. Die Einsparungen bei den
Produktionskosten sinken, da die Gesamtzahl der verkauften Packungen abnimmt. Die Verluste für die
Staatskasse werden größer, da der Abstand zwischen der prognostizierten Anzahl an
Zigarettenpackungen der mittleren oder Premiumpreisklasse mit und ohne Einheitsverpackung mit der
Zeit immer größer wird. Dieser Abstand stabilisiert sich bei einem zunehmenden Zeithorizont jedoch.
Unter der Annahme eines 100-prozentigen Anstiegs des Wechsels von Premium- zu
Niedrigpreispackungen ergibt sich über einen Zeitraum von zehn Jahren ein Nettoverlust von ca.
920 Mio. GBP. Die einmaligen Kosten für Verpackungshersteller in Bezug auf eine eventuelle
Redundanz von Investitionsgütern wird mit einer geringeren Summe in der Größenordnung von 1015 Mio. GBP beziffert. Die wichtigste Folge ist in der Analyse der lebenslange gesundheitliche Nutzen.
Wenn sich ein lebenslanger gesundheitlicher Nutzen von der Größenordnung erreichen ließe, welche
die Expertengruppe prognostiziert, würde der Nutzen die Kosten bei Weitem überwiegen. Neue
theoretische Ansätze zur Analyse von Suchtverhalten legen nahe, dass geringere Ausgaben für
Zigaretten ebenfalls als Nutzen für Raucher, die das Rauchen aufgeben, gesehen werden können. Der
monetisierte Netto-Gesamtnutzen vermitteln einen Eindruck davon, wie groß der Verlust an
Konsumentenrente/Bürgerrechten für Raucher, die weiterhin teure Marken rauchen, sein müsste, um
den Nutzen der Maßnahme zu übertreffen.
175.
Ob ein Aufschub der Entscheidung über Einheitsverpackungen Sinn macht, bis mehr Erkenntnisse
aus den in Australien gemachten Erfahrungen vorliegen, hängt davon ab, in wie weit sich diese
Erkenntnisse auf das Vereinigte Königreich übertragen ließen und wie schnell sie erhoben, analysiert
und veröffentlicht werden könnten. Während es bereits erste Erkenntnisse zu den Auswirkungen auf den
Einzelhandel gibt, wird es wohl länger dauern, bis Erkenntnisse zu den Auswirkungen auf Preise und
Marktanteile vorliegen. Bis es Erkenntnisse zur Raucherprävalenz gibt, können mehrere Jahre
vergehen. In Australien gewonnene Erkenntnisse sind nützlich, aber in Anbetracht der Tatsache, dass
die australischen Behörden neben der Einheitsverpackung zahlreiche weitere Maßnahmen zur
Eindämmung des Tabakkonsums eingeführt haben, wird es weiterhin offene Fragen geben. Die
Erfahrungen in Australien werden kaum aussagekräftig für die Auswirkungen von Einheitsverpackungen
auf den grenzüberschreitenden Verkehr von Tabak im Vereinigten Königreich sein. Es mag zwar Vorteile
haben, auf weitere Erkenntnisse aus Australien zu warten, aber die durch Einheitsverpackungen
52
entstehenden Kosten lassen sich (mit Ausnahme der Abschreibung von Anlagen) leicht rückgängig
machen.
53
Übersicht der Auswirkungen – Kosten und Nutzen
Interessenvertreter
Raucher & ExRaucher
A
B
Auswirkungen
In den EANCB berücksichtigt?
Direkt oder indirekt?
Im NPV berücksichtigt?
Quantifizierter
Gegenwartswert
Folgenabschätzung Ref.
(Abs.)
Gesundheitliche Vorteile und
geringere Ungleichheit im
Gesundheitsbereich durch weniger
Rauchen
Verlust von Konsumentenrente
 Wenn Markentabak bevorzugt
wird
X
Keine Folgen für Unternehmen
Gesundheitsvorteile in Lebensjahren
gemessen und anhand der
Zahlungsbereitschaft monetisiert
26 Mrd. GBP
147-154
X
Keine Folgen für Unternehmen
(Folgen für Unternehmen sind unten
aufgeführt)
X In der Regel berücksichtigt, wird
jedoch gegen folgende Punkte
aufgewogen;
 Branding führt auch zu negativen
externen Effekten
 Tabak ist suchterregend; sein
Konsum spiegelt also nicht wahre
Präferenzen wider
 Ein niedrigeres Konsumniveau
spiegelt Präferenzen besser wider
X Keine Folgen für Unternehmen
(Folgen für Unternehmen sind unten
aufgeführt)
X Indirekt. Abhängig von einem
veränderten Verhalten der Raucher
Gemessene zeitliche Auswirkungen,
als Freizeit bewertet
26 Mio. GBP
102-109
Vorteile von weniger Rauchen: kürzere
Pausen und weniger
Krankschreibungen; als vermiedener
Ausfall von Arbeitszeit bewertet
Prinzipiell in Lebensjahren messbar wird in der Folgenabschätzung nur
qualitativ besprochen
Prinzipiell ja - wird in der
Folgenabschätzung nur qualitativ
besprochen
Wert der Zeit von Einzelhändlern
820 Mio. GB
P
158
43 Mio. GBP
102-109
NPV des verminderten Gewinnstroms
– nur den Auswirkungen eines
verminderten Wertes von
Premiummarken zuzuschreiben
(Downtrading / weniger Raucher von
(122 Mio. GB
P)
86, 89-91
Geld sparen und finanziellen Nutzen
erhalten
 Wenn potenzielle Ex-Raucher
den Tabakkonsum reduzieren
C
Für einige hat das Aufgeben einen
negativen Nutzen
 Entzugserscheinungen
Benötigte Zeit zum Kauf von Tabak
in Einheitsverpackungen
Unternehmen, die
Raucher
beschäftigen
D
Weniger Rauchen/Raucher am
Arbeitsplatz steigert die Produktivität
des Unternehmens
Raucher &
Nichtraucher
E
Gesundheitliche Vorteile durch
weniger Passivrauchen
X
Keine Folgen für Unternehmen
F
Weniger Abfall durch Verpackungen,
weniger Umweltschäden usw.
X Indirekt
Abhängig von einem veränderten
Verhalten
 Direkt. Durch Forschungsstudie
gemessen und als Zeitkosten der
Einzelhändler bewertet
X Indirekt
Abhängig von einem veränderten
Verhalten der Raucher
Tabakeinzelhändl
er & Großhändler
=C
Benötigte Zeit zum Verkauf von
Tabak in Einheitsverpackungen
G
Verminderte Gewinne:
 Verminderte Menge an
verkauftem Tabak
 Downtrading
[Steuerliche Auswirkungen – siehe Q
54
160-168,
Anhang F
155
159
unten]
Hersteller,
Einzelhändler &
Großhändler
anderer Waren
und
Dienstleistungen
H
Hersteller von
Tabak/Zigaretten
& ihre Aktionäre
I
Druckereien von
Tabakverpackung
en & ihre
Aktionäre
Steigende Gewinne:
 Ex-Raucher geben mehr Geld
z. B. für Freizeit und
Unterhaltung aus
[Steuerliche Auswirkungen – siehe Q
unten]
Verminderter Gewinnstrom:
 Verminderte Menge an
verkauftem Tabak
 Downtrading
 Der Wert des immateriellen
Vermögenswertes einer
Premiummarke könnte gemindert
werden – für das Vereinigte
Königreich.
[Steuerliche Auswirkungen – siehe Q
unten]
J
Verminderte Kosten für
Wettbewerbsbranding
K
Einige Tiefdruckmaschinen werden
überflüssig
L
Der Druck wird möglicherweise von
Tiefdruck auf billigere Offset-
Premiumzigaretten)
X Indirekt
Abhängig von einem veränderten
Verhalten der Raucher
X Indirekt
Abhängig von einem veränderten
Verhalten der Raucher
 Direkt. Eingesparte Ausgaben für
die Gestaltung und Umsetzung
regelmäßiger Änderungen des
Brandings und bei den
Produktionskosten für
Einheitsverpackungen.
 Direkt. Der Wert von
Tiefdruckmaschinen, die derzeit in
Gebrauch sind, wird vorzeitig
abgeschrieben
X Indirekte Auswirkungen. Falls
Umstellung auf billigeren Druck –
55
Der verminderte Gewinn durch einen
allgemeinen Rückgang des
Tabakkonsums ist vermutlich ungefähr
gleich H (d. h. H = G+I), die
Nettoauswirkungen sind deshalb gleich
Null.
NPV der erhöhten Gewinnströme
86
Vermutlich ungefähr gleich den
gesamten Gewinneinbußen durch
verminderten Tabakkonsum in G plus I
Verlust des immateriellen
Vermögenswertes einer
Premiummarke, wird nur teilweise
durch die Steigerung des relativen
Wertes anderer Marken ausgewogen.
Als NPV der Nettogewinneinbußen
messbar – nur den Auswirkungen
eines verminderten Wertes von
Premiummarken zuzuschreiben
(Downtrading / weniger Raucher von
Premiumzigaretten)
Verminderte Gewinne durch einen
allgemeinen Rückgang des
Tabakkonsums sind zusammen mit G
vermutlich ungefähr gleich H.
Nur Auswirkungen auf britische
Aktionäre berücksichtigt.
Produktionskosteneinsparungen im
NPV berücksichtigt. Es kann auch
nicht mehr durch Markenverpackungen
Wettbewerb betrieben werden,
wodurch Kosten eingespart werden
(44 Mio. GBP
)
86
89-91
300 Mio. GB
P
100-101
NPV des Substanzwertverlusts
(1015 Mio. GBP)
92-96
Nicht quantifiziert.
92-96
Lithografie umgestellt.
M
Hersteller von
Druckmaschinen
und Druckplatten
& ihre Aktionäre
NHS /
Gesundheitsvers
orgung
N
O
P
HMRC &
Steuerzahler
Q
R
Rekonfiguration von Maschinen (z. B.
Platten) um Anforderungen an neue
Verpackungen zu erfüllen.
Eventuell rückläufiger Absatz von
Tiefdruckmaschinen, aber
gestiegener Absatz von OffsetLithografie-Druckmaschinen
Weniger Notaufnahmefälle,
stationäre und ambulante Patienten,
Besuche beim Hausarzt,
Medikamente usw.
Veränderungen bei der
Inanspruchnahme von
Gesundheitsleistungen aufgrund
einer längeren Lebenserwartung &
einer erhöhten Lebensqualität
Veränderungen des
Steueraufkommens
 Weniger (Verbrauch)Steuern
aufgrund von:
o Rückläufigem
Tabakverkauf
o Downtrading
o Mehr legalen Importen
o Falls der Anteil illegalen
Tabaks zunimmt
 Mehr Steuereinnahmen durch
andere Waren und
Dienstleistungen
 Nettoreduzierung des
Steueraufkommens insgesamt
Andere Steuerzahler zahlen mehr,
um die Nettoreduzierung des
Steueraufkommens auszugleichen.
abhängig von einer solchen
Veränderung. Auch Auswirkungen
auf Gewinne sind unsicher.
97-98
X. Keine zusätzlichen Kosten über
die Anforderungen der
Tabakrichtlinie hinaus.
X Indirekt
Falls Umstellung auf billigeren Druck
– abhängig von einer solchen
Veränderung
X Indirekt
Abhängig von einem veränderten
Verhalten der Raucher
X
Keine Folgen für Unternehmen
X
Keine Folgen für Unternehmen
X Keine Folgen für Unternehmen
56
Nicht berücksichtigt. Aufgrund der
Tabakrichtlinie voraussichtlich Null
bzw. gering.
Nettoeffekt vermutlich geringfügig
Einsparungen bei den Ausgaben der
NHS sind nicht berücksichtigt.
Langfristige Auswirkungen werden
qualitativ besprochen
Gesundheitlicher Nutzen wird unter A
berücksichtigt.
Die dadurch entstehenden Kosten
sollten deshalb prinzipiell ebenfalls
berücksichtigt werden - langfristige
Auswirkungen werden qualitativ
behandelt
Steuereinnahmen, die wegfallen und
nicht durch den Konsum anderer
Waren zurückgewonnen werden, sind
als Kosten im NPV berücksichtigt.
Verlust für andere Steuerzahler, die
mehr zahlen müssen (Summe in GBP
= Q)
13, 156
156
(2,3 Mrd. GB
P)
114-120
114-120
Risiken
176.
Die beiden zentralen Risiken, die mir der Einführung von Einheitsverpackungen einhergehen, sind
ein eventuelles Wachstum des illegalen Marktes und eine potenzielle Zunahme des
grenzüberschreitenden Einkaufs. Beide Risiken könnten größere Auswirkungen auf die Strategie der
Regierung zur Eindämmung des Tabakkonsums haben.
Methode der kritischen Werte
177.
Anstatt eine zentrale Schätzung der Auswirkungen von Standardverpackungen auf das Segment
des Marktes, für das keine britischen Verbrauchsteuern gezahlt wurden, (d. h. der illegale Markt und der
grenzüberschreitende Absatz) abzugeben, haben wir eine Analyse der kritischen Werte durchgeführt,
die ermittelt, wie groß das Wachstum dieses Marktanteils sein muss, um einen NPV von Null für diese
Maßnahme zu erreichen (weitere Informationen hierzu finden sich in Anhang G). Wir modellieren zwei
mögliche Ursachen für das Wachstum des Marktes für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte
Waren.

Raucher, die trotz Einheitsverpackung weiter rauchen, weichen auf den Markt für nicht im
Vereinigten Königreich versteuerte Waren aus.
Raucher, die sonst mit dem Rauchen aufhören würden, weichen auf den Markt für nicht im
Vereinigten Königreich versteuerte Waren aus.

178.
Wir gehen davon aus, dass ein bestimmter Prozentsatz von Rauchern, die auch bei
Einheitsverpackungen weiter rauchen, vom Markt für im Vereinigten Königreich versteuerte Waren auf
den Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren, ausweichen wird. Dadurch sinken die
Steuereinnahmen für die britische Staatskasse, die Gewinne von Herstellern und die Gewinne von
Einzelhändlern96, wodurch der NPV der Maßnahme abnimmt.
179.
Wir gehen davon aus, dass derselbe Anteil an Rauchern, der in unserem Bezugsszenario das
Rauchen aufgegeben hätte, erstens nicht mehr das Rauchen aufgibt und zweitens auf den Markt für
nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren ausweicht. Dadurch werden der gesundheitliche
Nutzen und der Nutzen für die Produktivität am Arbeitsplatz für diese Personen reduziert, wodurch der
NPV der Maßnahme abnimmt.
180.
Dieser Anteil wird erhöht, bis er 20 % erreicht; an diesem Punkt stellen wir fest, dass der NPV der
Maßnahme auf Null reduziert wurde. Es lässt sich also schlussfolgern, dass 20 % des Marktes für im
Vereinigten Königreich versteuerte Waren zum Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte
Waren wechseln müssten und 20 % der Raucher, die sonst mit dem Rauchen aufgehört hätten, auf den
Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren ausweichen müssten, damit sich kein
positiver NPV für diese Maßnahme ergibt.
181.
Der Marktanteil von nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Zigaretten beläuft sich momentan
auf ca. 12 %. Wenn 20 % des Marktes für im Vereinigten Königreich versteuerte Zigaretten auf den
Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Zigaretten wechseln würden, würden nicht im
Vereinigten Königreich versteuerte Zigaretten einen Anteil von 30 % des Zigarettenmarktes insgesamt
ausmachen. Das Risiko, das Raucher von im Vereinigten Königreich versteuertem Drehtabak auf nicht
im Vereinigten Königreich versteuerten Drehtabak ausweichen, wird hier nicht quantifiziert, wird
möglicherweise jedoch in zukünftige Folgenabschätzungen einfließen.
Strategie zur Überwachung des Risikos
182.
Eine Überwachung des Risikos eines zunehmenden illegalen und grenzüberschreitenden Absatzes
muss Informationsquellen wie den Empty Packs Survey (Leerschachtel-Erhebung) und von HMRC
erhobene Daten berücksichtigen, die das Ausmaß des grenzüberschreitenden Absatzes und des
Marktes für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren auf Grundlage des International
Passenger Survey (Internationale Passagier-Erhebung) und kommerziell verfügbarer Daten über
96
Einsparungen bei Produktionskosten und Einsparungen durch eine verkürzte Transaktionszeit sind ebenfalls betroffen,
aber die Rechnung wird durch diese Veränderungen nicht beeinflusst.
57
Zigarettenlieferungen an Fähren schätzen. Der illegale Markt wird geschätzt als Summe des
angegebenen Konsums auf Basis des General Lifestyle Survey und des nicht angegebenen Konsums
auf Basis des Health Survey for England, abzüglich des Konsums im Vereinigten Königreich
versteuerten Tabaks (auf Basis der HMRC-Zollabfertigung), des grenzüberschreitenden Absatzes und
des abgabenfreien Absatzes.
Optionen zur Risikominderung
183.
In Bezug auf Überlegungen zur Minderung des Risikos eines wachsenden illegalen Marktes kam
Chantler zu dem Schluss: „dass eine wirksame Rechtsdurchsetzung die Lösung des Problems eines
illegalen Marktes ist. Die britischen Vollzugsbehörden haben bereits unter Beweis gestellt, dass eine
wirksame Rechtsdurchsetzung und angemessene Sanktionen den illegalen Handel auf einem niedrigen
Niveau halten können, auch in einem Hoheitsgebiet mit relativ hohen Steuern.“
184.
Das Risiko eines wachsenden illegalen Marktes kann möglicherweise durch verstärkte Kontrollen
und strengere Vorschriften gemindert werden. In Australien wurden der Schmuggel, die Beförderung und
der Besitz von geschmuggelten Tabakerzeugnissen kurz vor Inkrafttreten der Einheitsverpackung unter
Strafe gestellt. Die Bekämpfung des grenzüberschreitenden Absatzes ist schwieriger, aber im
Zusammenhang mit der Überarbeitung der Richtlinie für Tabakerzeugnisse wurde ein gemeinsames
Vorgehen der EU zum grenzüberschreitenden Fernabsatz (über das Internet) in Erwägung gezogen.
185.
Um einer eventuellen Zunahme des illegalen Handels entgegenzusteuern, wären zusätzliche
Ressourcen nötig, die dafür eingesetzt würden, die Nachfrage zu senken und die Lieferung illegaler
Tabakerzeugnisse zu unterbinden. Dies würde höhere Kosten verursachen, und es ist nicht garantiert
und kann nicht vorausgesetzt werden, dass zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt werden.
Sensitivitätsanalyse
186.
Die Analyse legt nahe, dass der NPV der Einheitsverpackungsmaßnahme sehr positiv ist. Alle
Messungen und Annahmen enthalten jedoch immer Unsicherheiten, weshalb wir die Sensitivität dieser
Ergebnisse in Bezug auf bestimmte Schlüsselvariablen betrachten. Der größte Nutzen dieser Strategie
ist der gesundheitliche Nutzen sowie der finanzielle Nutzen für Personen, die mit dem Rauchen aufhören
oder gar nicht erst damit anfangen. Die einzigen Kosten, die sich in einer ähnlichen Größenordnung
bewegen, sind die Kosten für die Staatskasse aufgrund verlorener Einnahmen aus (Verbrauch-)Steuern
von Personen, die das Rauchen aufgeben oder nicht damit anfangen. Die Schlüsselvariablen, welche
die Größenordnung dieser Kosten und Nutzen bestimmen, sind die Anzahl der Personen, die mit dem
Rauchen aufhören bzw. nicht damit anfangen. Bei diesen Schlüsselvariablen beziehen wir uns im
Wesentlichen auf die Forschung von Pechey et. al., wie oben und in Anhang B beschrieben.
187.
Pechey ermittelte einen geschätzten Gesamtmedianwert von -1 % für die Gesamtveränderung der
Raucherprävalenz unter Erwachsenen zwei Jahre nach Einführung der Einheitsverpackung (die
Expertenschätzungen reichten von -3 % bis 0 %). Der geschätzte Gesamtmedianwert für die
Gesamtveränderung der Raucherprävalenz unter Kindern, die das Rauchen ausprobieren, zwei Jahre
nach Einführung der Einheitsverpackung lag bei -3 % (die Expertenschätzungen reichten von -7,1 % bis
-0,4 %). Wir veranschaulichen die Sensitivität in Bezug auf diese Schlüsselvariablen deshalb durch eine
Betrachtung der ungefähren Auswirkungen auf den NPV in zwei unterschiedlichen Szenarien. Im ersten
Szenario wird davon ausgegangen, dass Einheitsverpackungen keine Auswirkungen auf die
Raucherprävalenz unter Erwachsenen und Jugendlichen haben. Im zweiten Szenario werden die
Auswirkungen von Einheitsverpackungen auf die Raucherprävalenz unter Erwachsenen und
Jugendlichen durch den Faktor 3 (gegenüber dem Bezugsszenario) verstärkt. Beide Szenarien sind
Annäherungen an die Enden des Spektrums der oben genannten Expertenschätzungen.
188.
Bei dem Szenario, bei dem keinerlei Auswirkungen vorausgesetzt werden, gehen wir ganz klar
davon aus, dass die geringen Auswirkungen von Einheitsverpackungen nicht zu weniger Erwachsenen,
die das Rauchen aufgeben, oder weniger jugendlichen Rauchern führen. Bei dem Szenario, bei dem wir
die Auswirkungen um den Faktor 3 verstärken, schätzen wir, dass ca. 550 000 Erwachsene durch
Einheitsverpackungen mit dem Rauchen aufhören und rund 20 000 Kinder weniger zu Rauchern
werden. Dem gegenüber steht unser Basismodell, bei dem wir davon ausgehen, dass 183 300
Erwachsene mehr durch Einheitsverpackungen mit dem Rauchen aufhören und 6 600 Kinder weniger zu
Rauchern werden.
58
189.
Bei dem Szenario ohne Auswirkungen würden Kosten und Nutzen beinahe 0 betragen. Übrig
blieben allein der Markenwertverlust, die Steuereinbußen für die Staatskasse aufgrund von Downtrading
und eventuelle Verluste für Verpackungshersteller durch ggf. überflüssig werdende Maschinen. Wir
berücksichtigen auch die geschätzten Kosten, die durch den Wechsel von 2 % des Marktes für im
Vereinigten Königreich versteuerte Waren zum Markt für grenzübergreifende Absätze entstehen (ca.
2 Mrd. GBP an Steuereinnahmen, wie oben angegeben). Als Nutzen blieben verkürzte
Transaktionszeiten und Einsparungen bei den Herstellungskosten. Der Wert dieser verbleibenden
Kosten und Nutzen würde in etwa den oben genannten Schätzungen entsprechen, sodass der NPV um
ca. 2 Mrd. GBP sinken würde.
190.
Wenn die Anzahl der Personen, die mit dem Rauchen aufhören oder nicht damit anfangen, sich
(gegenüber unserer Bezugsanalyse) um den Faktor 3 erhöhen würde, dann würden alle größten Kosten
und Nutzen wie beispielsweise der gesundheitliche Nutzen ebenfalls um den Faktor 3 steigen. Kosten
und Nutzen, die nicht um den Faktor 3 steigen würden (jene, die im vorherigen Abschnitt besprochen
wurden), liegen in einer anderen Größenordnung und haben somit bei einem solchen Szenario recht
geringe Auswirkungen auf den NPV. In einer solchen Situation würde der NPV deshalb um den Faktor 3
auf ca. 74 Mrd. GBP steigen. Zieht man die Auswirkungen von nicht im Vereinigten Königreich
versteuerten Zigaretten in Höhe von 2 Mrd. GBP ab (wie im ersten Szenario), so beträgt der NPV
geschätzte 72 Mrd. GBP.
191.
Diese Sensitivitätsanalyse der Schlüsselvariablen wird an anderer Stelle in dieser
Folgenabschätzung durch einige weniger zentrale Variablen ergänzt. In einem Szenario wird von einem
Downtrading von 100 % ausgegangen; hierbei würde der geschätzte Basis-NPV um ca. 900 Mio. GBP
sinken. In Bezug auf die Auswirkungen des grenzüberschreitenden Absatzes und des illegalen Handels
wurde die Methode der kritischen Werte angewandt, die zeigt, dass sich auch diese Auswirkungen in
Milliardenhöhe bewegen würden, vorausgesetzt dass ein erheblicher Teil des aktuellen Marktes auf den
Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren abwandern würde. Darüber hinaus legt ein
vorläufiges Beispiel, das davon ausgeht, dass 2 % der zuvor im Vereinigten Königreich versteuerten
Waren nicht mehr versteuert werden, Auswirkungen von ca. 2 Mrd. GBP für Zigaretten nahe (darauf wird
in späteren Folgenabschätzungen näher eingegangen).
Spezielle Prüfungen der Auswirkungen
Abschätzung der Folgen für Klein- und Kleinstunternehmen
192. Diese Folgenabschätzung hat Auswirkungen auf Unternehmen in allen Abschnitten berücksichtigt. Der
Abschnitt mit der Überschrift „Kategorisierung von Kosten und Nutzen“ gibt einen Überblick über diese
potenziellen Auswirkungen.
193.
In Bezug auf Klein- und Kleinstunternehmen geht die Folgenabschätzung auf die folgenden
Auswirkungen ein:




194.
Transaktionskosten im Einzelhandel
Konsum von Tabakerzeugnissen
Konsum anderer Waren und Dienstleistungen
Verbesserte Produktivität am Arbeitsplatz
Transaktionskosten im Einzelhandel werden weiter oben im Abschnitt „Senkung der
Transaktionskosten im Einzelhandel“ näher besprochen. Einzelhändlern entstehende Kosten in Form
eines erhöhten Zeitaufwands beim Bedienen der Kunden sind voraussichtlich zu vernachlässigen, da es
sich hierbei um eine kurzfristige Auswirkung (eine Frage von Wochen) handelt. Danach ist davon
auszugehen, dass Einzelhändler eine Verkürzung der Transaktionszeiten feststellen werden. Die
Gesamteinsparungen für Einzelhändler und Kunden wurden auf 69 Mio. GBP, diskontiert über zehn
Jahre, geschätzt, wobei mehr als 60 % dieser Einsparungen voraussichtlich auf den Einzelhandel
entfallen. Der erwartete Nutzen für Klein- und Kleinstunternehmen macht einen Teil dieser Schätzung
aus. Da diese Einsparungen voraussichtlich als direkte Folge der Einheitsverpackung auftreten werden,
werden sie quantifiziert und sind für die Berechnung der Nettokosten für Unternehmen pro Jahr
(EANCB) relevant.
59
195.
Klein- und Kleinstunternehmen werden voraussichtlich Kosten in Form von sinkenden Gewinnen
aus dem Tabakverkauf entstehen. Es ist zu erwarten, dass der geschätzte Rückgang der
Raucherprävalenz zu einem Rückgang des Tabakkonsums insgesamt führen wird. Dies kann zweierlei
Auswirkungen auf Klein- und Kleinstunternehmen haben: zum einen durch den Rückgang der
Gesamtmenge des Absatzes von Zigaretten und Drehtabak und zum anderen durch das Downtrading
von lukrativeren, teureren Marken zu weniger lukrativen, billigeren Marken.
196.
Während Klein- und Kleinstunternehmen durch den Rückgang ihres Tabakumsatzes vermutlich
verminderte Gewinne machen werden, wird davon ausgegangen, dass Kunden ihr Einkommen für
andere Wirtschaftswaren und Dienstleistungen ausgeben werden. Da Klein- und Kleinstunternehmen ein
Teil der Wirtschaft sind, werden rückläufige Tabakumsätze möglicherweise durch den Konsum anderer
ihrer Waren ausgeglichen.
197.
Die oben genannten Folgen für Klein- und Kleinstunternehmen in Bezug auf dem Umsatz an
Tabakerzeugnissen und anderen Waren werden in dieser Folgenabschätzung teilweise quantifiziert.
Diese Auswirkungen gelten als indirekte Folgen der Einheitsverpackung, da sie voraussetzen, dass
Verbraucher ihr Verhalten und ihre Ausgabenstrukturen ändern. Sie fallen daher nicht unter die EANCBund OITO-Rechnungen.
198.
Diese Folgenabschätzung verweist auf den Produktivitätszuwachs aufgrund des Rückgangs des
Rauchens. Dieser wurde über die gesamte Lebenszeit der Erwachsenen, die das Rauchen aufgeben,
auf ca. 820 Mio. GBP beziffert. Als Arbeitgeber werden Klein- und Kleinstunternehmen voraussichtlich
an diesem Nutzen teilhaben. Da dieser Nutzen als indirekte Folge von Einheitsverpackungen klassifiziert
werden kann, wird er in den EANCB-Rechnungen nicht berücksichtigt.
199. Im Unterabschnitt „Kleinere Einzelhändler“ haben wir versucht, die Auswirkungen von
Einheitsverpackungen auf kleinere Einzelhändler mit anderen Herausforderungen, vor die Einzelhändler
gestellt werden, in Zusammenhang zu setzen. Stellungnahmen zur ersten Konsultation weisen darauf
hin, dass Tabakerzeugnisse ggf. bis zu 30 % des Umsatzes eines Gemischtwarenladens ausmachen,
auch wenn die Gewinnspanne beim Verkauf von Tabakerzeugnissen relativ niedrig ist. Um sich in einem
sich wandelnden Umfeld (Online-Shopping, Wirtschaftszyklen, große Supermärkte und demografischer
Wandel) behaupten zu können, müssen kleinere Einzelhändler wie Zeitschriftenkioske schon heute ihre
zukünftigen Unternehmensstrategien planen, eine Diversifizierung in Erwägung ziehen und darüber
nachdenken, wie sie mit den Trends und Erschütterungen, von denen sie vermutlich betroffen sein
werden, umgehen wollen.
200.
Möglicherweise werden weitere Stellungnahmen zu Konsultationen Hinweise auf Maßnahmen
liefen, die dabei helfen können, potenzielle Kosten für Klein- und Kleinstunternehmen zu mindern, und
weitere Erkenntnisse bringen, die bei allen hier genannten Auswirkungen zu berücksichtigen sind.
Abschätzung der Auswirkungen auf die Gleichstellung
201.
Eine aktuelle Umfrage zeigte in Bezug auf die ethnische Herkunft oder das Bildungsniveau
keinerlei Unterschiede bei der Bewertung der Anziehungskraft von Einheitsverpackungen und
Markenverpackungen.97 Es wird davon ausgegangen, dass Einheitsverpackungen auf alle
soziodemografischen Gruppen gleichermaßen ansprechend wirken. Wenn Markenverpackungen dazu
beitragen, das Rauchen in den unteren sozioökonomischen Gruppen zu fördern, sollten
Einheitsverpackungen sich positiv auf die Ungleichheit im Gesundheitsbereich in Bezug auf das
Rauchen auswirken.
202.
Zwar finden sowohl Frauen als auch Männer Einheitsverpackungen weniger ansprechend, aber
Frauen haben eine besonders negative Einstellung zu Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen.
Gallopel-Morvan et al. (2011) stellten fest, dass Frauen Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen
97
Bansal-Travers M, Hammond D, Smith P, Cummings KM (2011). The impact of cigarette pack design, descriptors and
warning labels on risk perceptions. American Journal of Preventive Medicine, 40: 674-682 in Moodie C, Stead M,
Bauld L, McNeill A, Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J, Hastings G (2012). Plain tobacco packaging: a systematic
review. Stirling: University of Stirling.
60
häufiger als „abstoßend“ bewerteten als Männer.98 Bansal-Travers et al. (2011) konnten jedoch keine
signifikanten Unterschiede zwischen den Bewertungen durch Frauen und Männer feststellen (n=397).
Abschätzung der Auswirkungen auf den Wettbewerb
203. Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen werden den Wettbewerb durch eine eingeschränkte
Produktdifferenzierung einschränken. Der Wettbewerb in Bezug auf Preise wird dadurch jedoch
voraussichtlich gestärkt, was durch eine Verbesserung der Effizienz des Herstellungsprozesses durch
Unternehmen möglicherweise zu Prozessinnovationen führt. Einheitsverpackungen von
Tabakerzeugnissen können zu Produktinnovationen führen, wenn Zigarettenhersteller neue Wege
finden, ihre Produkte zu differenzieren. Die Maßnahme könnte auch auf dem größeren Markt für
Nikotinerzeugnisse, die von den Einheitsverpackungen betroffen sind, innovationsfördernd wirken,
beispielsweise bei E-Zigaretten.
Abschätzung der Auswirkungen auf die Nachhaltigkeit
204.
Es wird nicht davon ausgegangen, dass sich eine Umstellung auf Einheitsverpackungen für
Tabakerzeugnisse auf die Nachhaltigkeit von Tabakverpackungen auswirkt.
Abschätzung der Auswirkungen auf die Umwelt
205.
Es wird nicht davon ausgegangen, dass sich eine Umstellung auf Einheitsverpackungen für
Tabakerzeugnisse auf die Umwelteinwirkungen von Tabakverpackungen auswirkt. Sollte es
Auswirkungen geben, sind diese vermutlich auf den Rückgang des Tabakkonsums, einen Rückgang der
Anzahl von Tabakerzeugnissen und die damit verbundene niedrigere Anzahl an hergestellten und
entsorgten Verpackungen zurückzuführen.
98
Gallopel-Morvan K, Moodie C, Hammond D, Eker F, Beguinot E, Martinet Y (2011). Consumer understanding of
cigarette emission labelling. European Journal of Public Health,21: 373-375 in Moodie C, Stead M, Bauld L, McNeill A,
Angus K, Hinds K, Kwan I, Thomas J, Hastings G (2012). Plain tobacco packaging: a systematic review. Stirling:
University of Stirling.
61
Anhang A: Technische Informationen
206.
Dieser Anhang beschreibt die Methode und die Datenquellen, mit denen folgende Schätzwerte
zustande kamen:
(a)
Die abgezinste Anzahl gewonnener Lebensjahre für jeden Jugendlichen, der nicht mit dem Rauchen
anfängt.
(b)
Die abgezinste Anzahl gewonnener Lebensjahre für einen zufällig ausgewählten Erwachsenen, der
heute das Rauchen aufgibt. Diese Zahl ist niedriger, da eine gewisse Schädigung bereits durch das
bisherige Rauchen entstanden sein kann.
(c)
Die abgezinste Summe an entgangenen Einnahmen aus Verbrauch- und MwSt. für jeden Jugendlichen,
der nicht mit dem Rauchen anfängt, und für jeden Erwachsenen, der das Rauchen aufgibt.
Schätzung und Monetisierung des gesundheitlichen Nutzens im Zusammenhang mit einer verringerten Anzahl
von Kindern, die mit dem Rauchen anfangen, und einer erhöhten Ausstiegsquote unter Erwachsenen
207.
Zur Umrechnung der vorstehenden Zahlen in einen monetären Wert wird ein Standardwert von
60 000 GBP pro Lebensjahr angewandt. Beide Schätzwerte berücksichtigen die Tatsache, dass viele
Raucher im Laufe ihres Lebens das Rauchen aufgeben. Dadurch wird die voraussichtliche Anzahl
verlorener Lebensjahre durch Aufnahme des Rauchens überhaupt gemindert und die erwartete Anzahl
der Lebensjahre, die durch die Aufgabe des Rauchens heute gewonnen wird, verringert sich.
208.
Das Gesundheitsministerium bewertet ein qualitätskorrigiertes Lebensjahr mit 60 000 GBP. Wenn
Schätzungen für qualitätskorrigierte Lebensjahre nicht verfügbar sind und dies angemessen ist, wird
dieser Wert für Lebensjahre verwendet. Dies stimmt mit ähnlichen Bewertungen von Maßnahmen zur
Minderung der Mortalität oder Morbidität durch andere Ministerien überein, die auf Studien dazu
beruhen, wie viel Geld Bürger im Durchschnitt bereit sind auszugeben, um ihr eigenes Mortalitätsrisiko
zu mindern oder ihre eigenen Gesundheitsergebnisse zu verbessern
209.
Die verwendeten Zahlen stammen aus folgenden Hauptquellen:
(a)
Die Ursprungsdaten des Opinions and Lifestyle Survey (OLS, 2012) dienen zur Identifizierung der
Altersverteilung von Rauchern und des Verhältnisses zwischen dem Alter und dem Anteil von Rauchern,
die das Rauchen aufgegeben haben.
(b)
Doll, Peto, Boreham und Sutherland (2004), „Mortality in relation to smoking: 50 years' observations on
male British doctors“ (BMJ 2004;328;1519) berichten über die Auswirkungen des Rauchens auf die
Mortalität, unterteilt nach dem Alter bei Aufgabe des Rauchens (sofern zutreffend).
(c)
Lebenserwartungstabellen des Office for National Statistics (ONS), Vereinigtes Königreich, 2010–2012,
geben Aufschluss über Berechnungen zur Mortalität der Bevölkerung und werden verwendet, um die
Ergebnisse der Ärztestudie in gewonnene Lebensjahre umzuwandeln.
(d)
Dem Integrated Household Survey (IHS 2012) werden die Raucherprävalenzen für Personen ab 18
Jahren entnommen.
210.

Die in beiden Schätzungen gleichen Methoden sind nachstehend aufgeführt:
Identifizierung eines Schätzwertes für den Anteil der Raucher, die das Rauchen aufgegeben
haben, nach den einzelnen Lebensjahren. Wir verwenden Daten des OLS (2012), die Auskunft über
die Anzahl der Personen nach Lebensjahren geben, die nie geraucht haben(Niemals Raucher), die
zurzeit rauchen und die Ex-Raucher sind. Diese Querschnittsdaten verwenden wir, um für eine Kohorte
von Jugendlichen, von denen einige zu Rauchern werden und andere nie mit dem Rauchen anfangen,
eine Schätzung der Ausstiegsquote im Laufe der Zeit zu ermitteln. Wenn Raucher im Laufe der Zeit das
Rauchen aufgeben, sinkt der Anteil der derzeitigen Raucher in der Gruppe der Personen, die überhaupt
schon einmal geraucht haben (Raucher überhaupt). Dieser Anteil nimmt mit zunehmendem Alter recht
stetig und konstant ab. Es wurde von einer linearen Beziehung zwischen dem Alter und dem Anteil der
62
derzeitigen Raucher an der Gruppe der Raucher überhaupt ausgegangen; die Ergebnisse besagen,
dass 15 % der „Raucher überhaupt“ bereits mit 16 Jahren aufgehört haben und dass danach in jedem
Lebensjahr bis zum Alter von 98 Jahren 1,1 % der Raucher das Rauchen aufgeben. Dies entspricht in
etwa einer Ausstiegsquote von 2,5 % der derzeitigen Raucher pro Jahr. Diese Prozentzahl wird in der
Fachliteratur als Basis-Ausstiegsquote verwendet. Wir können deshalb für jedes Lebensjahr einen
Schätzwert für den Anteil der Raucher, die in diesem Alter das Rauchen aufgegeben haben, ermitteln.
Das ist deshalb wichtig, weil die Mortalität von Ex-Rauchern stark von dem Alter abhängt, in dem sie das
Rauchen aufgegeben haben.

-
Identifizierung von Mortalitätsdaten (nach Lebensjahr) für Nichtraucher und für vier
Rauchergruppen (definiert nach dem Alter, in dem das Rauchen aufgegeben wird). Die
Mortalitätsdaten stammen aus der Studie von Doll, Peto, Boreham und Sutherland (2004, Tabelle 5), in
der die Anzahl der Todesfälle pro 1 000 Personen im Alter von 34-44, 45-54, 55-64, 65-74 und 75-84
Jahren aufgeführt sind. (Diese werden nachstehend als die fünf Altersgruppen bezeichnet.) Diese Daten
werden in jeder Altersgruppe für die lebenslangen Nichtraucher dargestellt sowie für
Raucher, die zwischen 35 und 44 Jahren das Rauchen aufgaben,
Raucher, die zwischen 45 und 54 Jahren das Rauchen aufgaben,
Raucher, die zwischen 55 und 64 Jahren das Rauchen aufgaben,
Raucher, die über das 65. Lebensjahr hinaus weiterrauchen

Diese Rauchergruppen werden in allen Berechnungen verwendet und als „Altersgruppen bei
Aufgabe des Rauchens“ bezeichnet (neben einer Gruppe „Alter unter 35“). Die Daten werden in relative
Risiken umgewandelt, indem die Anzahl der Todesfälle auf 1 000 Personen in jeder dieser vier Gruppen
durch die äquivalente Anzahl von Todesfällen (d. h. die Anzahl der Todesfälle in der gleichen
Altersgruppe) für die lebenslangen Nichtraucher dividiert wird. Danach werden anhand der
nachstehenden Formeln die Mortalitätsraten in jedem Lebensjahr (von 0 bis 100) für Raucher bzw.
Nichtraucher berechnet:
o
o
o
Mortalität von Rauchern im Alter x = M * ( r / ( pr + 1 - p ) )
Mortalität von Nichtrauchern im Alter x = M * ( 1 / ( pr + 1 - p ) )
Darin ist M die Mortalitätsschätzung aus den ONS-Lebenserwartungstabellen für das Alter x,
r ist das relative Risiko im Alter x und p ist die Prävalenz (als Anteil angegeben) im Alter x.

Die vorstehenden Formeln werden für jedes Lebensjahr, jedes Geschlecht und jede der vier
Rauchergruppen berechnet, da die relativen Risiken je nach der Altersgruppe, in der das Rauchen
aufgegeben wurde, unterschiedlich sind und die Mortalität der Bevölkerung sich nach Geschlecht
unterscheidet.

Identifizierung der Anzahl verlorener Lebensjahre (nach Lebensjahr) für jede Kombination aus
Geschlecht und den vier Rauchergruppen. Für jede Kombination aus Altersgruppe bei Aufgabe des
Rauchens und Geschlecht werden zwei Lebenserwartungstabellen nach der Methode von Chiang
(1984) berechnet. Eine der beiden Lebenserwartungstabellen beginnt mit den Mortalitätszahlen für
Raucher und die andere mit den Mortalitätszahlen für Nichtraucher (beide für jedes Lebensjahr und nach
den vorstehenden Berechnungen). Jede Lebenserwartungstabelle modelliert eine Geburtskohorte von
100 000 Kindern; eine Spalte gibt speziell die Gesamtzahl der von der Kohorte gelebten Lebensjahre für
jedes Lebensalter an. Für jedes Lebensalter wird die in dieser Spalte angegebene Differenz zwischen
den beiden Lebenserwartungstabellen berechnet und durch 100 000 geteilt, um den Wert in die
erwartete Anzahl verlorener Lebensjahre pro Kopf (für dieses Alter) umzurechnen. Die Summe dieser
Werte in jedem Lebensalter (von 0 bis 100) ist gleich der Anzahl der verlorenen Lebensjahre für die
besondere Kombination aus der Altersgruppe bei Aufgabe des Rauchens und dem Geschlecht. So
ergibt sich aus dem Vergleich der Lebenserwartungstabellen für Männer und der Altersgruppe von 35
bis 44 Jahren bei Aufgabe des Rauchens eine Schätzung der Überlebenserfahrung im Verlauf der
Lebenszeit von Männern, die in jungen Jahren mit dem Rauchen anfangen, im Alter zwischen 35 und 44
Jahren das Rauchen jedoch aufgeben, im Vergleich zu lebenslangen Nichtrauchern desselben
Jahrgangs.

Abzinsung der Anzahl der verlorenen Lebensjahre gemäß der Berechnung im vorigen Schritt.
Da die verlorenen Lebensjahre in zukünftigen Lebensjahren der Kohorte eintreten, sind sie
entsprechend abzuzinsen. Die verwendeten Abzinssätze sind die Sätze aus dem Grünbuch minus 2 %.
63
Mit den „minus 2 %“ wird die Tatsache berücksichtigt, dass der monetäre Wert pro Lebensjahr (der
später angewandt wird) voraussichtlich im gleichen Maße wachsen wird wie das reale
Wirtschaftswachstum. Die Zahl von 2 % hierfür ist den Annahmen für die soziale Zeitpräferenzrate
entnommen, die den Abzinssätzen im Grünbuch zugrunde liegen. Für einen kurz- bis mittelfristigen
Zeitraum werden Lebensjahre mit 1,5 % pro Jahr (3,5 % abzüglich 2 %) abgezinst; dieser Prozentsatz
sinkt jedoch bei gewonnenen Lebensjahren, die mehr als 30 Jahre in der Zukunft auftreten. Die Summe
der abgezinsten Anzahl verlorener Lebensjahre in jedem einzelnen Lebensalter ist gleich der
abgezinsten Anzahl verlorener Lebensjahre für die besondere Kombination aus der Altersgruppe bei
Aufgabe des Rauchens und dem Geschlecht.
211.
Die Endergebnisse dieser Berechnungen sind in Tabelle A1 dargestellt. Die ermittelte Beziehung
zwischen dem Alter und dem Anteil der Raucher überhaupt, die zurzeit rauchen, dient zur Berechnung
der Anteile in der zweiten Spalte. Die dritte Spalte zeigt, dass die Nachteile durch das Rauchen in Form
einer verkürzten Lebenserwartung umso größer sind, je länger eine Person geraucht hat. Für Raucher,
die das Rauchen vor dem 35. Lebensjahr aufgeben, entspricht die Lebenserwartung der von
lebenslangen Nichtrauchern (das relative Risiko beträgt 1), da die Studie von Doll et al. (2004) keine
Ergebnisse für ein Alter von unter 35 Jahren bei Aufgabe des Rauchens angibt. Ebenso wenig gibt sie
Ergebnisse für ein Alter von über 64 Jahren bei Aufgabe des Rauchens oder für ein chronologisches
Alter von über 84 Jahren an; bei der letzten Altersgruppe geht man davon aus, dass die Mortalität jener
von Personen entspricht, die weiterhin rauchen. Bei Personen mit einem chronologischen Alter ab
85 Jahren geht man davon aus, dass das Mortalitätsrisiko für Raucher ebenso hoch ist wie für
Nichtraucher, d. h. das relative Risiko liegt bei 1.
Tabelle A1: Altersverteilung bei Aufgabe des Rauchens und Änderung der gelebten Lebensjahre nach
Altersgruppe
Altersgruppe
bei Aufgabe
des
Rauchens
Unter 35
35 bis 44
45 bis 54
55 bis 64
65 oder älter
Anteil der
Raucher in
dieser Gruppe
35,0 %
10,7 %
10,7 %
10,7 %
32,98 %
Änderung der
gelebten
Lebensjahre
(diskontiert),
Männer
0,00
-0,78
-2,61
-3,33
-4,40
Änderung der
gelebten
Lebensjahre
(diskontiert),
Frauen
0,00
-0,64
-2,28
-2,96
-4,08
212.
Der Nutzen (in abgezinsten Lebensjahren) für jeden Jugendlichen, der nicht mit dem
Rauchen anfängt, wird wie folgt berechnet:
(a)
Für männliche Raucher unter 35 Jahren wird die Anzahl der durch die Aufgabe des Rauchens
gewonnenen Lebensjahre in jeder zukünftigen Altersgruppe mit dem Anteil der Raucher, die das
Rauchen in dieser Altersgruppe aufgeben, multipliziert. Die Summe dieser gewichteten gewonnenen
Lebensjahre stellt unsere Schätzung der Anzahl der gewonnenen Lebensjahre für junge Männer dar.
(b)
Ein ähnlicher gewichteter Durchschnitt wird für junge Frauen berechnet.
(c)
Die sich daraus ergebenden Schätzungen für Männer und Frauen werden dann auf 65 % bzw. 61 % des
für sie ermittelten Wertes heruntergerechnet. Damit wird berücksichtigt, dass der durchschnittliche Arzt
aus der Ärztestudie 18 Zigaretten pro Tag rauchte, während die gegenwärtigen Durchschnittswerte für
Männer und Frauen darunter liegen: bei 11,7 bzw. 10,9 Zigaretten pro Tag (OLS 2012). Derzeitige
Raucher dürften daher weniger geschädigt werden. Die korrigierten Lebensjahre für alle Altersgruppen
werden in Tabelle A2 angegeben.
Tabelle A2: Änderung der gelebten Lebensjahre (korrigiert) nach Altersgruppe bei Aufgabe des
Rauchens
Altersgruppe
bei Aufgabe
des
Rauchens
Änderung der
gelebten
Lebensjahre
(diskontiert),
Männer
Änderung der
gelebten
Lebensjahre
(diskontiert), Frauen
64
Unter 35
35 bis 44
45 bis 54
55 bis 64
65 oder älter
(d)
213.
0,00
-0,51
-1,69
-2,16
-2,86
0,00
-0,39
-1,38
-1,79
-2,47
Ein einfacher Mittelwert der korrigierten Schätzungen wird als Anzahl gewonnener Lebensjahre für junge
Männer und Frauen zusammen genommen; dieser Mittelwert wird anschließend mit 60 000 GBP pro
Lebensjahr monetisiert.
Daher gilt: Nutzen für jedes Kind, das nicht mit dem Rauchen anfängt:
(a)
(b)
(c)
Männer: 1,41 Lebensjahre, d. h. 84 411 GBP
Frauen: 1,19 Lebensjahre, d. h. 71 509 GBP
Durchschnitt: 1,30 Lebensjahre, d. h. 77 960 GBP (1,30 * 60 000 GBP)
214.
Der Nutzen (in abgezinsten Lebensjahren) für einen zufällig ausgewählten Erwachsenen, der das
Rauchen aufgibt, wird wie folgt berechnet:
(a)
Die oben genannten Altersgruppen erwachsener Raucher werden auch hier wieder verwendet: Raucher
im Alter von (i) unter 35, (ii) 35-44, (iii) 45-54, (iv) 55-64 und (v) über 65. Dann wird der Anteil der
Raucher, die in den einzelnen Altersgruppen bei Aufgabe des Rauchens aufhören, berücksichtigt,
angesichts der Tatsache, dass der Raucher bereits eine der vorgenannten Altersgruppen (i) bis (v)
erreicht hat. Ein Beispiel: 10,7 % der Raucher hören in der Altersgruppe von 55-64 Jahren auf, während
32,9 % zu lebenslangen Rauchern werden. Für eine Person, die bereits der Altersgruppe von 55-64
Jahren angehört, muss gelten, dass (10,7 % / (10,7 % + 32,9 %) = 25 % der Altersgruppe von 55-64
Jahren aufhören, während die übrigen 75 % nach dem 65. Lebensjahr weiterrauchen.
(b)
Für jede Altersgruppe von Rauchern wird der Anteil der Raucher, die in den einzelnen Altersgruppen bei
Aufgabe des Rauchens aufhören (wie vorstehend berechnet), mit dem Lebenserwartungsgewinn
multipliziert, der mit jeder Altersgruppe bei Aufgabe des Rauchens verbunden ist. Für jede aktuelle
Altersgruppe von Rauchern werden die gewonnenen Lebensjahre durch den (umgekehrten) Wert in der
obigen Tabelle angegeben, wobei diese Werte um den Unterschied der Intensität des Rauchens
zwischen Rauchern heute und jenen in der Ärztestudie korrigiert wurden. Mit zunehmender Nähe zu den
höheren Altersgruppen gehen immer weniger Altersgruppen bei Aufgabe des Rauchens in die
Berechnung ein (da Raucher z. B. das Rauchen nicht zwischen 35 und 44 Jahren aufgeben können,
wenn sie bereits zwischen 45 und 54 Jahren alt sind). Bei dieser Berechnung ergibt sich die
voraussichtliche Anzahl gewonnener Lebensjahre unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der
Raucher zu einem zukünftigen Zeitpunkt möglicherweise aufhört. Die ermittelten Werte für die höheren
Altersgruppen sind deshalb höher, weil diese mit größerer Wahrscheinlichkeit lebenslange Raucher
werden.
(c)
Für jede Altersgruppe zeigt Tabelle A2 die Anzahl der Lebensjahre an, die in jedem Falle (im Vergleich
zu lebenslangen Nichtrauchern) verloren wären, wenn der Raucher in seinem derzeitigen Alter aufhören
würde. Diese Zahl ist für die höheren Altersgruppen größer, weil bereits eine größere Schädigung
entstanden ist. Für jede Altersgruppe werden diese Werte von den unter dem vorigen Spiegelstrich
berechneten Zahlen subtrahiert. Daraus ergibt sich die Anzahl der Lebensjahre, die zurückgewonnen
werden könnten, wenn der Raucher in seinem derzeitigen Alter aufhören würde. Die Endergebnisse für
Männer sind in Tabelle A3 dargestellt.
Tabelle A3: Anzahl der Lebensjahre, die durch Aufgabe des Rauchens zurückgewonnen werden
könnten (Männer)
Alter des Rauchers
Altersgruppe bei Aufgabe des
Rauchens
Unter 35
35 bis 44
45 bis 54
55 bis 64
65 oder älter
Unter 35
0,00
-0,05
-0,18
-0,23
-0,94
65
35 bis 44
45 bis 54
55 bis 64
Älter als
65
-0,08
-0,28
-0,36
-1,45
-0,33
-0,43
-1,73
-0,53
-2,16
-2,86
Erwartete Veränderung der Anzahl der
gelebten Lebensjahre angesichts der
Wahrscheinlichkeit einer zukünftigen
Aufgabe des Rauchens
Erwartete Veränderung, wenn der
Raucher im derzeitigen Alter aufhört
Gewonnene Lebensjahre, wenn der
Raucher im derzeitigen Alter aufhört
% der Raucher in der jeweiligen
Altersgruppe
(d)
215.
-1,41
-2,17
-2,49
-2,69
-2,86
0,00
-0,51
-1,69
-2,16
-2,86
1,41
1,66
0,80
0,52
0,00
38,70 %
20,13 %
18,04 %
12,06 %
11,07 %
Die OLS (2012)-Daten über die Altersverteilung von Rauchern dient zur Gewichtung der Anzahl der
Lebensjahre, die in jeder Altersgruppe gewonnen werden könnten. Daraus ergibt sich eine endgültige
Schätzung der Anzahl der Lebensjahre, die gewonnen werden könnten, wenn ein zufällig ausgewählter
Raucher heute aufhören würde.
Daher gilt: Nutzen für jeden Erwachsenen, der sich zur Aufgabe des Rauchens entschließt:
(a)
(b)
(c)
Männer: 1,09 Lebensjahre, d. h. 65 131 GBP
Frauen: 0,95 Lebensjahre, d. h. 56 866 GBP
Durchschnitt 1,02 Lebensjahre, d. h. 60 998 GBP (1,09 * 60 000 GBP)
216.
Die folgenden Faktoren können die oben präsentierte zentrale Nutzenschätzung nach unten
(Faktoren a-e) oder nach oben (Faktor f) beeinflussen.
(a)
Sie berücksichtigen nicht die verbesserte Lebensqualität, die sich durch die Aufgabe des Rauchens
einstellt. Raucher, die mit dem Rauchen aufhören, können beispielsweise Erkrankungen vermeiden, die
ihre Lebensqualität verringern und ihre Lebenserwartung verkürzen (wie etwa eine chronisch obstruktive
Lungenerkrankung).
(b)
Es wird davon ausgegangen, dass durch das Rauchen im Alter von über 84 Jahren keine Schädigung
eintritt. Vermutlich besteht eine gewisse Schädigung (die den gemessenen Nutzen erhöhen würde,
wenn sie mitgerechnet würde), aber es fehlen genaue Daten. In jedem Fall sind die Ergebnisse für diese
Annahme nicht besonders sensitiv, da die Kohorte in diesem Alter relativ klein geworden ist. Selbst bei
der Annahme, dass das relative Risiko für 84-Jährige auch für Personen im Alter von 84 und darüber
gilt, erhöht sich der diskontierte Nutzen für ein 'Kind, das nicht mit dem Rauchen anfängt', nur um
weniger als 5 %.
(c)
Es wird davon ausgegangen, dass durch das Rauchen im Alter von unter 35 Jahren keine Schädigung
eintritt. Auch hier ergibt sich vermutlich ein Nutzen, wenn in diesem Alter nicht geraucht wird, aber es
fehlen genaue Daten.
(d)
Es wird angenommen, dass sich durch das Aufgeben des Rauchens nach dem 65. Lebensjahr kein
gesundheitlicher Nutzen ergibt. Hier wird ebenfalls vermutlich ein geringer Nutzen entstehen, aber es
fehlen genaue Daten.
(e)
Bei den Schätzungen ist nicht berücksichtigt, dass die sich ergebende geringere Raucherprävalenz die
Nachfrage nach Rauchentwöhnungswaren und -dienstleistungen senken würde. Die eingesparten
wirtschaftlichen Ressourcen könnten für andere Zwecke verwendet werden.
(f)
In der Studie von Doll, Peto, Boreham und Sutherland (2004) werden keine ausdrücklichen
Berichtigungen um Verzerrungsfaktoren vorgenommen (allerdings ist eine Kontrolle auf
Schichtzugehörigkeit enthalten, da die verwendete Stichprobe nur aus Ärzten besteht). Ein Beispiel:
Wenn Raucher außerdem tendenziell stärker trinken, könnten dadurch die Auswirkungen des Rauchens
auf die Mortalität überhöht dargestellt werden. In einer ähnlichen Kohortenstudie (in den Niederlanden)
werden jedoch Berichtigungen um eine lange Liste von Verzerrungsfaktoren vorgenommen, darunter
sozioökonomischer Status, Alkoholkonsum und Body Mass Index. Die Verfasser kommen zu dem
Schluss, dass eine Berichtigung um Verzerrungsfaktoren die geschätzte Anzahl der durch das Rauchen
verlorenen (nicht abgezinsten) Lebensjahre um ein halbes Jahr herabsetzt. Angesichts der Tatsache,
dass der geschätzte Verlust an Lebenserwartung bei Rauchern (einschließlich der Berichtigung um
66
potenzielle Verzerrungsfaktoren) nach wie vor sieben Jahre beträgt, ist dies eine recht geringe
Auswirkung. Da die in diesem Anhang angegebenen Schätzungen diskontiert sind und die Möglichkeit
einer zukünftigen Aufgabe des Rauchens einbeziehen, würde eine Herabsetzung durch
Berücksichtigung von Verzerrungsfaktoren erheblich weniger als ein halbes Lebensjahr ausmachen.
217.
Sonstige Beschränkungen der Schätzung:
(a)
Es wird angenommen, dass die Auswirkungen des Rauchens auf die Mortalität für Männer und Frauen
gleichermaßen gelten. Die Studie von Doll, Peto, Boreham und Sutherland (2004) bezieht sich nur auf
männliche Ärzte.
(b)
Es wird angenommen, dass die durchschnittliche Anzahl der im Laufe des Lebens pro Tag gerauchten
Zigaretten im linearen Verhältnis zur Anzahl der verlorenen Lebensjahre steht. Das Verhältnis wird in der
Praxis vermutlich nicht genau linear sein.
Entgangene Steuereinnahmen
218.
Unter Verwendung von Preisdaten, die uns von einem Zigarettenhersteller zur Verfügung gestellt
wurden, erstellen wir eine Schätzung der spezifischen Steuern und Ad-valorem-Verbrauchsteuern, die in
jedem Marktsegment auf eine Packung von 20 Zigaretten erhoben werden, auf Grundlage der
Steuersätze des Jahres 2014. Es werden die Segmente Premiumpreisklasse, mittlere Preisklasse,
Niedrigpreisklasse und Ultra-Niedrigpreisklasse festgelegt. Die Schätzungen sind in Tabelle A4
aufgeführt.
Tabelle A4: Annahmen bezüglich Preisen und Steuern
Prognoseinformationen für 2014
Premium
Mittlere
Niedrigpr
preisklas
Preisklas eisklasse
se
se
Preis
Ad-valoremVerbrauchsteuer
n
Spezifische
Verbrauchsteuer
n
Verbrauchsteuer
n insgesamt:
8,46
7,75
7,51
1,40
1,28
1,24
UltraNiedrigp
reisklass
e
6,97
1,15
3,68
3,68
3,68
3,68
5,08
4,96
4,92
4,83
219.
Die voraussichtlich für ein Jahr zu zahlenden abgezinsten Steuereinnahmen werden für jedes Alter
eines Rauchers mithilfe der Lebenserwartungstabelle für Raucher, der geschätzten Anzahl der zurzeit
durchschnittlich pro Tag gerauchten Zigaretten, der in Tabelle A4 aufgeführten Steuerdaten und eines
Abzinsungssatzes von 3,5 % geschätzt. Indem man diese Schätzungen für alle weiter oben in diesem
Anhang definierten Altersgruppen summiert und mit der Wahrscheinlichkeit, dass Raucher in dieser
Altersgruppe das Rauchen aufgeben, gewichtet, erhält man eine Schätzung der zu erwartenden Höhe
der Steuern, die Raucher in den jeweiligen Altersgruppen zahlen.
220.
Um den Steuerausfall zu schätzen, summiert man zunächst die im obigen Abschnitt berechneten
zu erwartenden Einnahmen für jede Altersgruppe. Anschließend wird die Summe der Steuern
abgezogen, die Raucher aufgrund ihres Alters bei Aufgabe des Rauchens bereits gezahlt hätten. Übrig
bleibt der Betrag des zu erwartenden Steuerausfalls. Dieser erwartete Steuerausfall nach Altersgruppen
wird abschließend mit dem Anteil der Raucher, die zurzeit den einzelnen Altersgruppen angehören (auf
Basis der OLS 2012-Daten), gewichtet.
221.
Diese Schätzung wird für jedes Marktsegment berechnet. Die Ergebnisse sind in Tabelle A5
aufgeführt. Durchschnittliche entgangene Einnahmen aus Verbrauchsteuern werden berechnet, indem
man die entgangenen Einnahmen eines Marktsegments über die gesamte Lebensdauer mit dessen (von
einem Zigarettenhersteller zur Verfügung gestellten) Marktanteil gewichtet.
67
Tabelle A5. Abgezinste entgangene Einnahmen aus Verbrauchsteuern über die gesamte
Lebensdauer hinweg für jeden Erwachsenen, der mit dem Rauchen aufhört, und jedes Kind, das
nicht mit dem Rauchen anfängt, für jedes Marktsegment.
Abgezinste
entgangene
Einnahmen aus
Verbrauchsteuern
über die gesamte
Lebensdauer
hinweg für jeden
Erwachsenen,
der mit dem
Rauchen aufhört,
in GBP
Abgezinste
entgangene
Einnahmen aus
Verbrauchsteuern
über die gesamte
Lebensdauer
hinweg für jedes
Kind, das nicht
mit dem Rauchen
anfängt, in GBP
Premiumpreisklasse
Mittlere
Preisklasse
Niedrigpreisklasse
UltraNiedrigpreisklasse
+ Sonstiges
4 227
4 130
4 097
4 022
Premiumpreisklasse
Mittlere
Preisklasse
Niedrigpreisklasse
UltraNiedrigpreisklasse
+ Sonstiges
11 680
11 411
11 320
11 114
222.
Die Mehrwertsteuer wird am Ende hinzugefügt, indem die Differenz des erwarteten
Mehrwertsteuerausfalls durch den Rückgang des Tabakkonsums und der Mehrwertsteuereinnahmen
aus Ausgaben für andere Waren und Dienstleistungen geschätzt wird. Wir gehen von einem
durchschnittlichen MwSt.-Satz der Wirtschaft von 13,2 % gegenüber einem Steuersatz von 20 % für
Tabakwaren aus. Wir gehen insgesamt von entgangenen Einnahmen aus Verbrauch- und
Mehrwertsteuer in Höhe von 12 200 GBP für jeden Jugendlichen, der nicht mit dem Rauchen anfängt,
und 4 400 GBP für jeden Erwachsenen, der das Rauchen aufgibt, aus. Hierbei handelt es sich um
abgezinste Werte für die gesamte Lebenszeit einer Person.
223.
Bei diesen Annahmen wird vorausgesetzt, dass sich Steuerausfälle für jeden Erwachsenen, der
das Rauchen aufgibt, und jedes Kind, das nicht mit dem Rauchen anfängt, über Zigarettensteuersätze
darstellen lassen, und dass Raucher von Drehtabak (die eine nicht unerhebliche Minderheit auf dem
Markt darstellen) ähnliche Steuerausfälle verursachen. Auf diese Annahme wird in späteren Versionen
dieser Folgenabschätzung möglicherweise näher eingegangen.
68
Anhang B: Einholung subjektiver Beurteilungen der Auswirkungen von Einheitsverpackungen
für Tabakerzeugnisse auf das Rauchen
Allgemeines Ziel
224.
Pechey et al. (2013)85 holten Beurteilungen von Fachleuten zu den wahrscheinlichen
Auswirkungen der Einführung von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse auf (i) die Anzahl von
Rauchern und/oder (ii) die Anzahl von Kindern, die das Rauchen ausprobieren, ein.
Zentrale Forschungsfragen
225.
Welche Auswirkungen der Einführung von Einheitsverpackungen halten Fachleute in den
folgenden Bereichen für wahrscheinlich: (i) die Anzahl der Raucher und (ii) die Anzahl der Kinder, die
das Rauchen ausprobieren?
226.
Wie begründen Fachleute ihre Beurteilung?
Hintergrund
227.
Die australische Regierung hat ein Gesetz eingeführt, das den Verkauf aller Tabakerzeugnisse in
Einheitsverpackungen vorschreibt, und die Regierung des Vereinigten Königreichs hat eine Konsultation
zu einer eventuellen Einführung einer solchen Maßnahme durchgeführt. Eine der größten
Schwierigkeiten bei der Bewertung einer solchen Maßnahme ist jedoch der Mangel an quantifizierbaren
wissenschaftlichen Erkenntnissen zu den wahrscheinlichen Auswirkungen von Einheitsverpackungen,
da Australien das erste Land ist, das diese Maßnahme eingeführt hat (und das erst im Dezember 2012).
Eine Möglichkeit, mit diesen Beschränkungen umzugehen, besteht darin, von verschiedenen Fachleuten
auf diesem Gebiet subjektive Beurteilungen zu den wahrscheinlichen Auswirkungen von
Einheitsverpackungen einzuholen.
228.
Das Einholen der Beurteilungen von Fachleuten ermöglicht es uns, eine
Wahrscheinlichkeitsverteilung aufzustellen, die das Wissen aller Fachleute und Ungewissheiten
bezüglich des Themas widerspiegelt. Nach dem Einholen der Beurteilungen können diese einzelnen
Verteilungen zu einer Verteilung vereint werden, welche die Annahmen einer Gruppe von Fachleuten
zusammenfasst. Dieses Verfahren muss mit Vorsicht behandelt werden, da die menschliche Beurteilung
Verzerrungen unterliegen kann (z. B. Verfügbarkeit, Repräsentativität und/oder Verankerungsheuristik).
Diesen kann man jedoch beim Einholen der Beurteilungen vorbeugen. Mit eingeholten Beurteilungen
durch Fachleute wurde bereits in verschiedensten Bereichen gearbeitet, unter anderem bei der
Quantifizierung des Vulkanausbruchsrisikos, dem Nutzen ambulanter Behandlungen bei schweren
Depressionen und den Überlebenschancen nach Magenoperationen.
Methode
229.
In Übereinstimmung mit bewährten Methoden für dieses Verfahren wurden Fachleute ausgewählt
und instruiert, sodass sie wussten, warum Beurteilungen eingeholt wurden, und das Verfahren der
Erhebung verstanden. Beim Erhebungsverfahren wurden Zusammenfassungen der Verteilungen der
Fachleute sowie eine entsprechende Wahrscheinlichkeitsverteilung für diese Werte eingeholt. Die
einzelnen Schritte werden im Folgenden beschrieben.
Auswahl und Rekrutierung
230.
Die Fachleute wurden aus drei Gruppen international angesehener Experten zur Eindämmung des
Tabakkonsums aus Australasien, dem Vereinigten Königreich bzw. Nordamerika ausgewählt. 15
Fachleute aus jeder Region wurden zur Teilnahme eingeladen. Von diesen nahmen 33 die Einladung an
(14 aus dem Vereinigten Königreich, 12 aus Australasien und sieben aus Nordamerika). Diese Anzahl
an Fachleuten wurde in früheren Studien als ausreichend befunden. Die Fachleute erfüllten die ersten
vier von Hora und Von Winterfeldt (1997) aufgestellten Voraussetzungen für die Teilnahme 99, d. h.: (a)
99
Hora S C, Von Winterfeldt D (1997). Nuclear waste and future societies: a look into the deep future. Technological
Forecasting and Social Change 56(2):155-170.
69
konkrete Nachweise ihres Sachverstands (belegt durch Publikationen), (b) Renommee (durch PeerNomination), (c) Verfügbarkeit und Bereitschaft zur Teilnahme und (d) Verständnis für das allgemeine
Problemgebiet (dies war nicht allein eine Voraussetzung für die Teilnahme; die Teilnehmer erhielten
auch Artikel zum Thema, um sicherzustellen, dass sie über ausreichende Kenntnisse verfügten). Die
beiden letzten Voraussetzungen, die Hora und Von Winterfeldt vorschlagen (Unparteilichkeit und
Abwesenheit wirtschaftlicher oder persönlicher Interessen in Bezug auf potenzielle Ergebnisse), wurden
in diesem Bereich für nicht anwendbar befunden. Um Transparenz zu gewährleisten, wurde stattdessen
eine Beschreibung des Arbeitgebers und des Fachwissens der Experten gegeben.
231.
Die Fachleute aus den relevanten Ländern wurden anhand einer Liste der relevanten Publikationen
(Sucht, Eindämmung des Tabakkonsums und Nikotinforschung), der Liste der Mitglieder der Society for
Research on Nicotine and Tobacco und einer Konsultation wichtiger Experten in diesem Bereich
ermittelt. Die potenziellen Teilnehmer wurden von einer dritten Person, die von einem
Privatunternehmen angestellt war, angeschrieben und über die Ziele und Voraussetzungen der Studie
informiert. Anschließend wurde in einem Telefongespräch eine Einverständniserklärung zu Teilnahme
eingeholt.
Verfahren
E-Mail vor dem Gespräch
232.
Nach der Rekrutierung verabrede die dritte Person einen Termin für ein Gespräch mit jedem
Teilnehmer. Etwa eine Woche vor dem Gespräch erhielten die Teilnehmer den Forschungsüberblick von
Moodie et al. (2012) zu den möglichen Auswirkungen von Einheitsverpackungen. Es wurde die
Wichtigkeit betont, diese Informationen zu lesen und über die wahrscheinlichen Auswirkungen
nachzudenken.
Gespräch
233.
Im Rahmen eines leitfadengesteuerten Interviews wurden subjektive Beurteilungen zu den
Auswirkungen von Einheitsverpackungen auf die Raucherprävalenz und den Anteil von Kindern, die das
Rauchen ausprobieren, erfragt. Die Gespräche wurden per Telefon geführt und aufgezeichnet. Der
Forscher bat die befragten Fachleute, anzugeben, in welcher Region sie arbeiten (Vereinigtes
Königreich, Australasien, Nordamerika), sodass diese Kategorisierung in der Aufnahme/dem Transkript
enthalten war. Die Teilnehmer wurden gebeten, keine Angaben zu machen, anhand derer sie identifiziert
werden könnten. Das Datum und die Uhrzeit der Datenerhebung wurden nicht festgehalten. Die
Teilnehmer wurden gebeten, den erwarteten Wert sowie den niedrigsten und den höchsten
wahrscheinlichen Wert zu schätzen. Mit diesen Maßstäben wurde bereits in ähnlichen Studien
gearbeitet.
Einholen von Beurteilungen
234.
1.
2.
3.
Im Folgenden wird ein Überblick über die im Gespräch besprochenen Bereiche gegeben:
Überprüfung, ob sich die Teilnehmer mit den zugeschickten Materialien auseinandergesetzt
haben, und, falls nötig, kurzes Wiederholen der aktuellen verfügbaren wissenschaftlichen
Erkenntnisse.
Wiederholung der Definition der genauen Größen, die erhoben werden sollen: beste Schätzung
und höchster und niedrigster möglicher Prozentwert an (a) Rauchern und (b) Kindern, die das
Rauchen ausprobieren, zwei Jahre nach Einführung von Einheitsverpackungen im Land des
Wohnsitzes (oder Kanada für US-amerikanische Fachleute / Australien für neuseeländische
Fachleute).
a.
Betonung, dass es sich um einen Vergleich mit einem Untätigkeitsszenario handelt, wobei
alle anderen Variablen gleich bleiben:
i.
andere Steuerungsmittel für den Verkauf von Tabakerzeugnissen wären weiterhin
gültig;
ii.
der Preis bliebe stabil.
Die Reihenfolge der Befragung (Reihenfolge der Fragen zu allen Rauchern und Kindern und die
Frage nach höchsten oder niedrigsten möglichen Ergebnissen) wird reguliert durch:
a.
ein neutrales Skript, das als Erstes nach der Möglichkeit positiver, gar keiner oder
negativer Auswirkungen fragt.
70
b.
Für alle Raucher und Kinder, die das Rauchen ausprobieren:
i.
Fragen nach der besten Schätzung;
ii.
Fragen nach der höchsten und niedrigsten Schätzung für die Prävalenz, sodass
der Experte extrem überrascht wäre, wenn der tatsächliche Wert außerhalb dieses
Bereichs läge: „extrem“ wird definiert als eine Abweichung von 1 %.
iii.
Stellen ergänzender Fragen, um diesen Bereich näher zu erkunden.
iv.
Bestätigung, dass der Experte mit dem Endergebnis zufrieden ist.
v.
Fragen nach der Begründung für die Schätzung.
Analyse
235.
Die eingeholten Beurteilungen wurden linear zusammengefasst, um den/die wahrscheinlichsten
Wert(e) und Bereich(e) der Auswirkungen von Einheitsverpackungen für jedes Ergebnis zu schätzen.
Die Auswirkungen, die in Form von prozentualen Veränderungen gemessen wurden, wurden im
Verhältnis zur Anzahl der Fachleute dargestellt, die eine solche Veränderung für möglich hielten. Es
wurden mithilfe von Forest Plots Vergleiche zwischen den von verschiedenen Gruppen von Fachleuten
abgegebenen Beurteilungen angestellt, um Within-Person-Ungewissheit und Between-SubjectVarianzen voneinander zu unterscheiden und eventuelle Unterschiede zwischen den Regionen der
Fachleute hervorzuheben. Der Übereinstimmungsgrad wurde mithilfe von Standardmethoden zur
Bewertung von Heterogenität beurteilt die in der Meta-Analyse verwendet werden, z. B. I2 Statistik.
236.
Es wurde eine Inhaltsanalyse zu den angegebenen Gründen für die Schätzungen durchgeführt.
Die Antworten der verschiedenen Gruppen von Fachleuten wurden verglichen, um eventuelle
systematische Unterschiede festzustellen.
Ergebnisse
237.
Der geschätzte Gesamtmedianwert für die Gesamtveränderung der Raucherprävalenz unter
Erwachsenen zwei Jahre nach Einführung der Einheitsverpackung betrug -1 % (die
Expertenschätzungen reichten von -3 % bis 0 %). Die Medianwerte für die geschätzten niedrigsten und
höchsten Werte betrugen -2,25 % und 0 %. Der geschätzte Gesamtmedianwert für die
Gesamtveränderung der Raucherprävalenz unter Kindern, die das Rauchen ausprobieren, zwei Jahre
nach Einführung der Einheitsverpackung lag bei -3 % (die Expertenschätzungen reichten von -7,1 % bis
-0,4 %). Die Medianwerte für die geschätzten niedrigsten und höchsten Werte betrugen -6,1 % und 0 %.
Keiner der befragten Fachleute gab einen positiven Schätzwert für die Auswirkungen von
Einheitsverpackungen (also eine Zunahme des Rauchens) an. 26 der 31 Fachleute gaben einen
wesentlich höheren Schätzwert für die Auswirkungen auf Kinder an als auf Erwachsene. Als Gründe für
die größeren Auswirkungen auf Kinder wurde angegeben, dass Jugendliche stärker durch weniger
ansprechende Verpackungen, weniger Markenidentifikation und Veränderungen der sozialen Normen in
Bezug auf das Rauchen beeinflusst werden. Keiner der Fachleute ging davon aus, dass das
wahrscheinlichste Ergebnis eine Zunahme der Raucherquote unter Erwachsenen oder Kindern wäre. Es
herrschte somit ein breiter Konsens darüber, dass Einheitsverpackungen den Tabakkonsum senken
würden, wenn alle anderen Faktoren stabil blieben.
71
Anhang C: Konsultationsfragen
In der Konsultationsphase „Folgenabschätzung“ wurde das DokumentConsultation on standardised
packaging of tobacco products(Konsultation zu Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen)
veröffentlicht. Um die Konsultationsphase „Folgenabschätzung“ weiterzuentwickeln, wurden weitere
wissenschaftliche Erkenntnisse zu einer Reihe von Fragen eingeholt, die sich speziell auf die in der
Folgenabschätzung genannten wissenschaftlichen Erkenntnisse bezogen.
238.
Konsultationsfragen
i.
Welche Option bevorzugen Sie?

Keine Veränderung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen (d. h. Beibehaltung des
Status quo der Verpackungen von Tabakerzeugnissen)

Vorschreiben von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse

Eine andere Option für Verpackungen von Tabakerzeugnissen zur Verbesserung der
öffentlichen Gesundheit
ii.
Würden Sie, falls Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse eingeführt würden, dem auf Seite
[5-6] beschriebenen Ansatz zustimmen?
iii.
Glauben Sie, dass Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen über die bestehenden
Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums hinaus zur Verbesserung der öffentlichen
Gesundheit beitragen würden, indem sie eine oder mehrere der folgenden Wirkungen erzielen:

Jugendliche davon abhalten, mit dem Rauchen anzufangen?

Menschen dazu ermutigt werden, das Rauchen aufzugeben?

Menschen, die das Rauchen aufgegeben haben oder dies versuchen, davon abhalten, wieder
damit anzufangen? und/oder

Menschen weniger Passivrauchen ausgesetzt werden?
iv.
Glauben Sie, dass Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen das Potenzial haben:

Tabakerzeugnisse für Verbraucher weniger attraktiv zu machen?

Die Wirksamkeit von Gesundheitswarnungen auf den Verkaufsverpackungen der
Tabakerzeugnisse zu erhöhen?

Die Möglichkeit der Irreführung über die gesundheitsschädlichen Folgen des Rauchens
durch die Verpackung von Tabakerzeugnissen zu reduzieren?

Die Einstellungen, Überzeugungen, Absichten und Verhaltensweisen von Kindern und
Jugendlichen in Bezug auf Tabakerzeugnisse zu beeinflussen?
v.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse Auswirkungen
auf den Handel oder den Wettbewerb hätte?
vi.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse rechtliche
Auswirkungen hätte?
vii.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse Kosten oder
Nutzen für Hersteller, darunter die Hersteller von Tabak und von Verpackungen, bringen würde?
72
viii.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse Kosten oder
Nutzen für Einzelhändler, bringen würde?
ix.
Glauben Sie, dass durch die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse das
Angebot von, oder die Nachfrage nach, illegalem Tabak / nicht im Vereinigten Königreich
versteuertem Tabak im Vereinigten Königreich steigen würde?
x.
Aus dem Ausland einreisende Personen, dürfen den britischen Zollbestimmungen zufolge in
anderen Ländern erworbenen Tabak für den Eigengebrauch in das Vereinigte Königreich
einführen. Dies wird als „grenzüberschreitender Einkauf“ bezeichnet. Glauben Sie, dass die
Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse Auswirkungen auf den
grenzüberschreitenden Einkauf hätte?
xi.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse andere
unbeabsichtigte Auswirkungen hätte?
xii.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse nur für Zigaretten
gelten sollte, oder auch für Drehtabak?
xiii.
Glauben Sie, dass die Vorgabe von Einheitsverpackungen dazu beitragen würde, Ungleichheiten
im Gesundheitsbereich zu mindern und/oder dem Gesundheitsministerium und dezentralen
Verwaltungen dabei helfen würden, ihren Pflichten gemäß dem Gleichstellungsgesetz von 2010
nachzukommen?
xiv.
Tragen Sie bitte Ihre Bemerkungen zur Folgenabschätzung der Konsultationsphase ein. Bitte
beachten Sie auch die spezifischen Fragen zur Folgenabschätzung in Anhang B dieser
Konsultationsunterlagen und geben Sie wenn möglich weitere Informationen und Belege zur
Beantwortung dieser Fragen an.
xv.
Bitte geben Sie ggf. weitere Kommentare zu Verpackungen von Tabakerzeugnissen an, die Sie
uns mitteilen möchten. Wir nehmen auch gerne weitere wissenschaftliche Erkenntnisse zu
Verpackungen von Tabakerzeugnissen entgegen, die Sie für hilfreich halten.
Spezifische Fragen zur Folgenabschätzung (nach Anhang B der Konsultationsunterlagen)
Um wahrscheinliche Kosten und Nutzen der Einführung von Einheitsverpackungen besser zu verstehen und
um die Folgenabschätzung der Konsultationsphase weiterzuentwickeln, wurden weitere
wissenschaftliche Erkenntnisse zu den folgenden Fragen eingeholt.
i.
Welche Kosten würden Tabak- und Verpackungsherstellern durch eine Umgestaltung von
Verpackungen und ein Umrüsten beim Druckverfahren entstehen, wenn Einheitsverpackungen
eingeführt würden?
ii.
Würden die Kosten für die Herstellung von Zigarettenpackungen im Vergleich zu den aktuellen
Kosten für die Herstellung von Verpackungen sinken, wenn Einheitsverpackungen eingeführt
würden?
iii.
Wie oft ändern Zigarettenhersteller das Design von Verpackungen von Tabakerzeugnissen für
Marken auf dem britischen Markt, und wie hoch sind die damit verbundenen Kosten?
iv.
Wie viele verschiedene Formen von Zigarettenpackungen gibt es derzeit auf dem britischen Markt?
v.
Würden die Bedienungszeiten im Einzelhandel beeinflusst, und wenn ja, warum und in welchem
Umfang, wenn Einheitsverpackungen eingeführt würden?
vi.
Wie könnten Einheitsverpackungen gestaltet werden, um die Kosten für Einzelhändler zu
minimieren?
vii.
Hätten Einzelhändler weitere Kosten zu tragen, wenn Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse
eingeführt würden?
73
viii.
Wie hoch ist der Durchschnittspreis für eine Packung Zigaretten in den folgenden Segmenten?




ix.
Premium-Zigarettenmarken
Zigarettenmarken der mittleren Preisklasse
Zigarettenmarken der Niedrigpreisklasse
Zigarettenmarken der Ultra-Niedrigpreisklasse
Wie groß ist der jeweilige prozentuale Anteil der folgenden Segmente am Gesamtumsatz von
Zigaretten im Vereinigten Königreich?




x.
Premium-Zigarettenmarken
Zigarettenmarken der mittleren Preisklasse
Zigarettenmarken der Niedrigpreisklasse
Zigarettenmarken der Ultra-Niedrigpreisklasse
Wie verteilt sich der Gesamtpreis für eine Packung Zigaretten in den folgenden Segmenten auf
Herstellungskosten, Vertriebskosten, Steuern, andere Kosten, Gewinne für Einzelhändler und
Gewinne für Tabakhersteller?




Premium-Zigarettenmarken
Zigarettenmarken der mittleren Preisklasse
Zigarettenmarken der Niedrigpreisklasse
Zigarettenmarken der Ultra-Niedrigpreisklasse
xi.
Gäbe es Auswirkungen auf das Downtrading von teureren zu preiswerteren Tabakerzeugnissen,
wenn Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse eingeführt würden?
xii.
Wie groß ist der prozentuale Anteil an Zigaretten auf dem gesamten britischen Zigarettenmarkt, die
in Kartons anstatt von Einzelpackungen verkauft werden?
74
Anhang D: Tendenzen auf dem Tabakmarkt
239.
Durch die Folgenabschätzungen für andere Maßnahmen zur Eindämmung des Tabakkonsums
liegen uns Schätzungen zum gesundheitlichen Nutzen und den Auswirkungen auf Tabaksteuern für
jeden Ex-Raucher / Jugendlichen, der nicht mit dem Rauchen anfängt, vor. Im konkreten Fall von
Einheitsverpackungen gehen wir von eher unterschwelligen Auswirkungen aus, die weniger mit dem
Gesamtkonsum von Tabakerzeugnissen in Verbindung stehen als vielmehr mit eventuellen
Verschiebungen innerhalb des Marktes. Wir gehen davon aus, dass sich die Auswirkungen von
Einheitsverpackungen von Tabakerzeugnissen über einen längeren Zeitraum bemerkbar machen. Um
die möglichen Auswirkungen von Einheitsverpackungen zu verstehen, bietet es sich an, einen Blick auf
die Tendenzen zu werfen, die in der jüngsten Vergangenheit auf dem Markt zu beobachten waren. Auf
ihrer Grundlage können Kosten und Nutzen durch Downtrading-Effekte aufgrund von
Einheitsverpackungen betrachtet werden.
240.
Der Zigarettenmarkt wird üblicherweise in verschiedene Preissegmente unterteilt. Da verschiedene
Hersteller unterschiedliche Produktsortimente anbieten, unterscheiden sich die Preise auch je nach
Hersteller. In dieser Folgenabschätzung verwenden wir die von einem Tabakhersteller nach der
Konsultation zur Verfügung gestellten Informationen, um die Marktsegmente und die Preise dieser
Segmente (angepasst an die Erzeugerpreisinflation und die Steuersätze für 2014/2015) angemessen
darstellen zu können
241.
Die Forschung von Tavakoly et al. (2012)100 zeigt, dass einer der signifikanten Tendenzen auf dem
Zigarettenmarkt im letzten Jahrzehnt ein sinkender Marktanteil teurer Premiumzigarettenmarken und ein
steigender Marktanteil von Marken der Niedrig- und Ultra-Niedrigpreisklasse war. Abbildung D1 zeigt die
geschätzten Marktanteile von vier Marktsegmenten (Premium, mittlere Preisklasse, Niedrig- und UltraNiedrigpreisklasse) auf Grundlage einer Analyse der Daten des General Household Survey (GHS) und
der Daten von Nielsen seit 2006 (die gestrichelte Linie).
242.
Während die Anteile von Premiumzigarettenmarken und von Marken der mittleren Preisklasse
gesunken sind, sind die Anteile von Zigaretten der Niedrig- und Ultra-Niedrigpreisklasse gestiegen. Die
Kategorie der Ultra-Niedrigpreisklasse entstand etwa im Jahr 2006, als die großen Tabakfirmen damit
begannen, preiswertere bestehende Marken aufzukaufen und neue Marken einzuführen. Sie hat sich
inzwischen fest auf dem Markt etabliert.
100
Tavakoly B, Taylor G, Reed H, Gilmore A (2012). Section 2. A report on tobacco industry pricing, product substitution
and downtrading in the British tobacco market: implications for tobacco control and tobacco tax policies. In PPACTE
Consortium. PPACTE Work Package 5: Deliverable 5.1. Industry and market response: synthesis report. Bath:
University of Bath.
75
Figure Dl: Market shares (%) - cigarettes
Economy (GHS)
Premium (GHS)
Mid-price (GHS)
ULP (GHS)
Economy (Nielsen)
Premium (Nielsen)
ULP (Nielsen)
Mid-price (Nielsen)
Others (GHS)
Source: Tavakoly et al. (2012)
243.
Abbildung DI: Marktanteile (%) - Zigaretten
Niedrigpreisklasse (GHS)
Premium (GHS)
Mittlere Preisklasse (GHS)
Ultra-Niedrigpreisklasse (GHS)
Niedrigpreisklasse (Nielsen)
Premium (Nielsen)
Ultra-Niedrigpreisklasse (Nielsen)
Mittlere Preisklasse (Nielsen)
Sonstige (GHS)
Quelle: Tavakoly et al. (2012)
Wir betrachten die vergangenen Tendenzen beim Marktanteilverlust von Marken der Premium- und
mittleren Preisklasse gemeinsam und das entsprechende Wachstum des Marktanteils von Marken der
Niedrig- und Ultra-Niedrigpreisklasse gemeinsam. Der Anteil der erstgenannten Preisklassen sank
zwischen 2001 und 2009 von 50,1 % auf 29,3 %. Die Quote des Rückgangs dieses Marktanteils wird als
Tendenzquote des Downtradings verwendet (Abbildung D1) und auf die vom Tabakhersteller zur
Verfügung gestellte Marktsegmentierung angewandt. Auch wenn die Marktsegmente des Herstellers
nicht genau denen von Tavakoly entsprechen, stimmen sie größtenteils doch miteinander überein. Der
Downtrading-Wert von 6,5 % schwankt jedes Jahr zwischen 1 % und 10 % und stellt deshalb eine grobe
evidenzbasierte Annahme dar, die sich auf ein anderes (aber ähnliches) Marktsegment anwenden lässt.
Die mit diesem Wert verbundene Ungewissheit wird berücksichtigt, indem in der Folgenabschätzung ein
Szenario eines 100-prozentigen Wechsels zu billigeren Preissegmenten durchgespielt wird.
Tabelle D1: Rückgang der Premiummarken (Vereinigtes Königreich)
Jahr
Anteil der
DowntradingPremiumQuote pro Jahr
/mittleren
Preisklasse
2001
50,1 %
2009
29,3 %
6,5 %
Quellen: Informationszentrum, Tavakoly et al. (2012); Berechnungen des Gesundheitsministeriums.
244.
Die Auswirkungen von Einheitsverpackungen werden im Vergleich zu einer Bezugsbasis
gemessen, bei der sich die Tendenz zum Wechsel von Packungen der Premium- und mittleren
76
Preisklasse zur Niedrig- oder Ultra-Niedrigpreisklasse fortsetzt und die Gesamtzahl der gerauchten
Packungen ab 2012 durch die Auswirkungen des Auslageverbots und ab 2016 durch die EU-Richtlinie
für Tabakerzeugnisse sinkt. Unsere zentrale Schätzung für das Downtrading durch
Einheitsverpackungen ist eine Verdoppelung der bestehenden Tendenz zum Downtrading. Wir gehen im
Bezugsszenario also davon aus, dass sich die Tendenz zum Downtrading fortsetzt und sich durch
Einheitsverpackungen verdoppelt. Dies entspricht einem Rückgang um ca. 39 Mio. Verpackungen der
Premium- und mittleren Preisklasse im ersten Jahr nach der Einführung von Einheitsverpackungen im
Vergleich zur bestehenden Tendenz. Wir haben die Auswirkungen einer 100-prozentigen Zunahme des
Wechseltrends von Premium- zu Niedrigpreismarken in der Sensitivitätsanalyse untersucht.
Angebot und Nachfrage
245.
Die beobachteten Tendenzen auf dem Zigarettenmarkt sind das Ergebnis des Zusammenspiels
der Kräfte von Angebot und Nachfrage auf dem Tabakmarkt. Sofern Einheitsverpackungen sich auf
dieses Zusammenspiel auswirken, könnte man argumentieren, dass sie zu sinkenden Preisen und
einem steigenden Konsum führen werden.101 Wir warnen davor, einen einfachen Zusammenhang
zwischen fallenden Preisen und einem steigenden Konsum durch Einheitsverpackungen herzustellen102.
Eine unabhängige umfassende Beurteilung von Einheitsverpackungen zeichnet ein sehr viel
komplexeres Bild der Kräftespiele des Marktes. Europe Economics hat darauf hingedeutet, dass Preise
kurz- und mittelfristig möglicherweise fallen, da Preisdifferenzen für Premiumprodukte nicht
aufrechterhalten werden können, die Preise langfristig jedoch eventuell steigen könnten, u. a. aufgrund
eines verringerten Wettbewerbs. Die Auffassung, dass die Preise fallen werden, berücksichtigt nicht, wie
sich Tabaksteuern in Zukunft verändern könnten.
246.
Möglicherweise wird man feststellen, dass die beobachtete Tendenz zum Downtrading zu
preiswerteren Zigaretten und Drehtabak zu einem niedrigeren Durchschnittspreis geführt hat, als dies
ohne Downtrading der Fall gewesen wäre. Gleichzeitig hat parallel zum Downtrading die
Raucherprävalenz stetig abgenommen. Wenn man den Markt aus diesem Blickwinkel betrachtet, hat
eine Veränderung bei der Nachfrage zu Preisveränderungen geführt und nicht andersherum.
Einheitsverpackungen haben jedoch Auswirkungen auf Angebotsfaktoren (z. B. niedrigere
Herstellungskosten, eine mögliche Zunahme des Angebots an illegalen Erzeugnissen), welche die
Preise für einzelne Marken senken und zu einem gestiegenen Verbrauch führen könnten. Wenn es
Faktoren gibt, welche die Wirksamkeit von Einheitsverpackungen als Maßnahme zur Eindämmung des
Tabakkonsums bedrohen, werden diese als Risiken behandelt. Eine Anpassung der Tabaksteuer käme
als Maßnahme in Betracht, um eventuell zu beobachtenden sinkenden Preisen gegenzusteuern und
dafür zu sorgen, dass Tabakerzeugnisse (zumindest) nicht bezahlbarer werden, als sie es momentan
sind.
Wettbewerb und Innovation
247.
Es wurde argumentiert, Einheitsverpackungen für Tabakerzeugnisse würden eine weitere
Einschränkung für Tabakunternehmen darstellen, durch Produktdifferenzierung miteinander zu
konkurrieren, da die Treue von Verbrauchern zu Markenzigaretten, die nicht mehr als solche zu
erkennen sind, unterwandert wird. Die Stellungnahme der Gemeinsamen Technologieinitiative zur
Konsultation argumentiert auf Grundlage einer in Auftrag gegebenen Analyse, dass
Einheitsverpackungen höhere Hürden für den Markteintritt neuer Marken darstellen würden. Erstens ist
zu anzumerken, dass der Zigarettenmarkt im Vereinigten Königreich sehr konzentriert ist103 und dies
ungeachtet der regulatorischen Rahmenbedingungen wohl auch bleiben wird. In der
Zigarettenherstellung ist der Markteintritt kleiner Hersteller eher selten. Zweitens können Marken selbst
eine wichtige Hürde für den Einstieg in den Zigarettenmarkt (und andere Märkte) darstellen. Drittens
würden Einheitsverpackungen nicht verhindern, dass den Verbrauchern Produkteigenschaften
kommuniziert werden. Es würde die Kommunikation durch das Erscheinen des Markennamens auf der
Preisliste (auf der sich ggf. auch Hinweise auf den Geschmack und die Herkunft finden lassen) nicht
einschränken. Einheitsverpackungen könnten zu schnelleren nicht packungsbezogenen
Produktinnovationen führen (indem andere Wege gefunden werden, ein Produkt von seinen
101
Padilla J (2010). The impact of plain packaging of cigarettes in Australia: a simulation exercise. Brüssel: LECG
Consulting Belgium.
102
Reed H (2011). Analysis and review of J. Padilla “The impact of plain packaging of cigarettes in the UK: a simulation
exercise”. Colchester: Landman Economics.
77
Konkurrenten abzusetzen) wie auch zu Prozessinnovationen (durch Effizienzsteigerungen des
Herstellungsprozesses), wenn ein härterer Preiswettbewerb Gewinne gefährdet. Viertens könnten
negative Auswirkungen eines verringerten Markenwettbewerbs für den Verbraucher durch einen
stärkeren Preiswettbewerb kompensiert werden, der sich nach Einschätzung der Gemeinsamen
Technologieinitiative verschärfen würde (wobei hier jedoch auf die oben angesprochenen Komplexitäten
der Preisbildung verwiesen werden soll).
248.
Die Reaktionen der Tabakhersteller auf die Einführung von Einheitsverpackungen könnten einige
der hier aufgeführten negativen Auswirkungen kompensieren (und möglicherweise auch den
gesundheitlichen Nutzen einschränken, wenn die Branche neue Raucher anzieht oder bestehende
Raucher an sich bindet. So könnten Produkt- und Prozessinnovationen es Unternehmen beispielsweise
ermöglichen, einen Teil des Markenwertes, der durch Einheitsverpackungen verloren gegangen ist,
zurückzugewinnen. In welchem Maße Unternehmen ihre Produkte differenzieren können, wird von den
in der Gesetzgebung festgelegten Bedingungen abhängen, falls eine Entscheidung zugunsten der
Einführung von Einheitsverpackungen getroffen wird. Es ist nicht Aufgabe des Gesundheitsministeriums,
sich vorzustellen, was Tabakfirmen als Reaktion auf Einheitsverpackungen unternehmen könnten. Die
Branche hat jedoch einen Ruf dafür, alternative Wege für die Vermarktung und Werbung ihrer Produkte
zu finden, da ihnen Werbekanäle per Gesetz verschlossen sind.
103
Gilmore A B, Branston J R, Sweanor D (2010). The case for OFSMOKE: how tobacco price regulation is needed to
protect the health of markets, government revenue and the public. Tobacco Control 19:423-430.
78
Anhang E: Richtlinie für Tabakerzeugnisse
249.
Die überarbeitete Richtlinie für Tabakerzeugnisse, welche die Herstellung, die Aufmachung und
den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen regelt, wurde offiziell am
14. März 2014 vom Europäischen Rat verabschiedet, nachdem sie zuvor am 26. Februar 2014 vom
Europäischen Parlament genehmigt worden war.
Anforderungen
250.
Die Anforderungen der Tabakrichtlinie umfassen bildliche und textliche gesundheitsrelevante
Warnhinweise an der Oberkante der Verpackung, die 65 % der Vorder- und Rückseite von
Zigarettenpackungen bedecken müssen. 50 % der Verpackungsseiten müssen ebenfalls mit
Warnhinweisen bedeckt sein (z. B. „Rauchen tötet“, „Tabakrauch enthält mehr als 70 krebserregende
Substanzen)“, welche die aktuellen Angaben des Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalts ersetzen.
251.
Es gibt Mindestgrößen für die Warnhinweise; kleine Zigarettenpackungen im „Lippenstiftformat“,
die sich oft an junge Frauen richten, sind nicht mehr zulässig.
252.
Um die Sichtbarkeit der Warnhinweise zu gewährleisten, müssen Zigarettenpackungen
quaderförmig sein und mindestens 20 Zigaretten enthalten.
253.
Es sind keine verkaufsfördernden oder irreführenden Elemente auf den Verpackungen erlaubt.
Dazu gehören beispielsweise Hinweise auf Vorteile für den Lebensstil, Geschmacksrichtungen oder
Aromen bzw. ihr Nichtvorhandensein (z. B. „ohne Zusatzstoffe“), Sonderangebote oder Andeutungen,
ein bestimmtes Produkt sei weniger schädlich als ein anderes.
254.
Ähnliche Regelungen werden für Verpackungen von Drehtabak gelten. Auch diese müssen zu
65 % mit einer Kombination aus bildlichen und textlichen Warnhinweisen auf der Vorder- und Rückseite
sowie den zusätzlichen textlichen Warnhinweisen bedeckt sein. Drehtabakprodukte können
quaderförmig bzw. rollenförmig sein oder aber in Form von Beuteln verkauft werden, wobei jede
Packung mindestens 30 g Tabak enthalten muss.
255.
Aromen dürfen in Zigaretten und Drehtabak nicht in solchen Mengen verwendet werden, dass sie
dem Produkt einen erkennbaren („charakteristischen“) Geschmack verleihen, der kein Tabakgeschmack
ist. Die Richtlinie verbietet Zigaretten und Drehtabak mit solchen charakteristischen Aromen. Die
Mitgliedstaaten und die Kommission können einen unabhängigen europäischen beratenden Ausschuss
konsultieren, bevor sie in dieser Hinsicht Entscheidungen treffen. Menthol gilt als charakteristisches
Aroma und wird nach einer Übergangsfrist von vier Jahren verboten; diese Frist gilt für alle Produkte mit
einem Marktanteil von über 3 % in der Europäischen Union.
Illegaler Handel
256.
Die neue Richtlinie enthält Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Handels von
Tabakerzeugnissen, die dafür sorgen sollen, dass in der EU nur Waren verkauft werden, welche die
Richtlinie einhalten. Sie sieht die Einführung eines EU-weiten Systems zur Überwachung und Verfolgung
der legalen Lieferkette sowie sichtbare und unsichtbare Sicherheitsmerkmale (z. B. Hologramme) vor,
welche die Rechtsdurchsetzung erleichtern und den Behörden und Verbrauchern dabei helfen sollen,
illegale Erzeugnisse zu erkennen. Die in der neuen Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen werden dazu
beitragen, den Tabakhandel in legale Kanäle zu lenken, und möglicherweise den Mitgliedstaaten auch
dabei helfen, entgangene Einnahmen zurückzugewinnen. Die Überwachung und Verfolgung von Tabak
wird stufenweise eingeführt: Als erstes müssen Zigaretten und Drehtabak die Bestimmungen erfüllen,
gefolgt von allen anderen Tabakerzeugnissen.
Auswirkungen der Tabakrichtlinie auf den Konsum
257.
Die Folgenabschätzung zur Tabakrichtlinie schätzt einen Rückgang des Konsums um ca. 2 %
innerhalb von fünf Jahren nach ihrer Umsetzung. Sie schlüsselt diesen Rückgang folgendermaßen auf:
Politikbereich
Prognostizierter Beitrag zum Rückgang in
%
79
(Nicht zum
Rauchen
bestimmte
Tabakerzeugnisse)
Anwendungsbereich
Nikotinhaltige
Erzeugnisse
(Erzeugnisse auf
Kräuterbasis)
Verpackung & Etikettierung
Zutaten
GESAMT
Grenzüberschreitender Fernabsatz +
Illegaler Handel
0,2-0,3
1-1,5
0,5-0,8
1,7-2,6 %
Zusätzlicher Rückgang des Konsums,
jedoch nicht in der legalen Lieferkette.
(Ein Rückgang des illegalen Konsums
könnte den Rückgang in der legalen
Lieferkette mindern).
Einheitsverpackungen
258.
Wir verwenden den Mittelwert des oben geschätzten Rückgangs und gehen von einem Rückgang
des Tabakkonsums um 2,15 % durch die Tabakrichtlinie aus.
259.
Aufgrund der Vorschriften der Tabakrichtlinie zu „Verpackung & Etikettierung“ rechnen wir mit einer
gewissen Überschneidung der Maßnahmen im Rahmen der Einheitsverpackung und der Tabakrichtlinie.
Diese ergibt sich, da einige Aspekte der Tabakrichtlinie wie beispielsweise die Vorgabe, dass
Zigarettenpackungen quaderförmig sein müssen und Packungen im „Lippenstiftformat“ nicht mehr
zulässig sind, auch unter die Gesetzgebung zu Einheitsverpackungen (wie in der Konsultation dargelegt)
fallen würden. Wir nehmen den Mittelwert des geschätzten Rückgangs des Konsums durch die oben
beschriebenen Vorgaben zu Verpackung und Etikettierung, d. h. 1,25 %, und gehen davon aus, das
dieser Rückgang auf Aspekte zurückgeht, die auch unter eine Gesetzgebung zu Einheitsverpackungen
(wie in der Konsultation dargelegt) fallen würden. Es ist anzumerken, dass es vermutlich recht
konservativ ist, die gesamten 1,25 % als Überschneidung zu definieren. (d. h. die Schätzungen des NPV
in dieser Folgenabschätzung zu verringern), da zumindest einige der Aspekte der Tabakrichtlinie zur
Verpackung und Etikettierung nicht unter die Gesetzgebung zu Einheitsverpackungen (wie in der
Konsultation dargelegt) fallen würden.104
104
Während der Konsultation werden wir weitere Informationen zu der in der Folgenabschätzung zur Tabakrichtlinie
verwendeten Methodologie einholen. Diese werden hilfreich sein, um zu beurteilen, ob die Schätzung der
Folgenabschätzung konservativ ist oder nicht.
80
ANHANG F: Konsumentenrente: Begründung des Ansatzes
260.
Einheitsverpackungen zielen darauf ab, die Markenattraktivität, die zu einem attraktiven Selbstbild
des Rauchers führt, zu unterminieren. Man geht davon aus, dass Personen bereit sind, beim Kauf von
Zigaretten für die Markenattraktivität zu zahlen – vermutlich einen großen Teil des Preises, den sie für
Premiummarken bereit sind zu zahlen. Eine Regulierung der Verpackung entzieht dem Markt für
Premiummarken nicht seine Grundlage. Ein Aspekt der Markenüberlegenheit wird jedoch zerstört, und
der Verlust für Verbraucher muss bei der Entscheidung über die Einführung dieser
Regulierungsmaßnahme berücksichtigt werden. Die Schätzung des Ausmaßes dieses Verlusts birgt
viele Gefahren. Schätzungen der Nachfrageelastizität sind hier nicht relevant, da der Verlust gerade für
inframarginale Verbraucher – also jene, die die Marke auch weiterhin kaufen würden, selbst wenn sie
viel teure wäre – am größten ist.
261.
Wir stellen einen Verlust an Konsumentenrente für Verbraucher fest, die das Rauchen trotz der
Änderung der Verpackung nicht aufgeben. Diese Raucher leiden unter frustrierten Präferenzen: Sie
wollten durch ihre Markentreue etwas zum Ausdruck bringen, was ihnen nun vorenthalten wird. Diesem
Verlust an Wohlbefinden wird mit dem Konzept der „Konsumentenrente“ Rechnung getragen. Wir
müssen beurteilen, ob dieser Verlust durch ausgleichende Vorteile gerechtfertigt ist, z. B. durch Vorteile
in Bezug auf die Gesundheit oder das Wohlergehen für Raucher, die selbst den Wunsch äußern, das
Rauchen aufzugeben.
262.
Für jene, die das Rauchen nicht aufgeben, auch jene, die dies eigentlich wollen, stellt der Verlust
der Markenidentität jedoch einen Freiheitsverlust dar. Man kann davon ausgehen, dass von den
9 Millionen Rauchern im Vereinigten Königreich nach Einführung von Einheitsverpackungen ca.
2 Millionen (jene, die vor allem Filterzigaretten der Premium- oder der mittleren Preisklasse rauchen) in
diese Kategorie fallen.
263.
Dem gegenüber stehen andere Argumente dafür, den Wert einer Markenverpackung gegenüber
einer Einheitsverpackung außer Acht zu lassen. So können Premiumzigaretten durch Branding
beispielsweise zum „Statussymbol“ werden, insbesondere für Jugendliche. Da der Konsum von
Statussymbolen durch einen Verbraucher bei anderen zu einer negativen Konsumexternalität führt
(Frank, 2008)105, würden die meisten Raucher durch Einheitsverpackungen deshalb an
Konsumentenrente hinzugewinnen. Interviews mit jungen Rauchern in Norwegen haben gezeigt, dass
Raucher sich manchmal für ihre eigene Zigarettenmarke im Vergleich zu den Marken, die andere
rauchen, schämen. Einige Marken können sogar eine Wahrnehmung von Feindseligkeit seitens anderer
hervorrufen (Scheffels, 2008).106 Branding kann deshalb als Nullsummenspiel betrachtet werden.
Einheitsverpackungen könnten die Bedeutung des Zigarettenrauchens als soziales Signal verringern.
Jungen Rauchern stehen Möglichkeiten zur Verfügung, dieses verlorene Signal auf andere Weise zu
kompensieren, beispielsweise durch Mobilteletone, Kleidung usw., ohne den Preis der Abhängigkeit
zahlen zu müssen.
264.
Es wurde argumentiert, dass bei erwachsenen Rauchern das Verlangen durch Umweltfaktoren
ausgelöst wird, wobei Verpackungen zu den wichtigsten Auslösern gehören. Soweit
Einheitsverpackungen einen wichtigen Auslöser beseitigen, können sie zu einem verbesserten
Wohlergehen von Verbrauchern beitragen. Die Nachfrage einer auf Auslöser reagierenden Person kann
als reiner Transfer von Verbrauchern zu Herstellern verstanden werden, der somit einen Verlust an
Wohlergehen in Höhe der Produktionsgrenzkosten darstellt. Die beste regulatorische Reaktion darauf
wären Maßnahmen, welche die Rolle von auslösenden Umweltfaktoren (wobei das Branding allen
Erkenntnissen nach ein wichtiger solcher Faktor ist) als Auslöser für das Verlangen nach Waren mit
Suchtpotenzial mindern. Wenn Einheitsverpackungen als Maßnahme zur Eindämmung des
Tabakkonsums Erfolg hätte, würden sie nicht nur dabei helfen, Personen ein stärkeres Gefühl für
Internalität zu geben, sondern hätten auch einen generationenübergreifenden Nutzen, da Jugendliche
mit einer geringeren Wahrscheinlichkeit mit dem Rauchen anfangen würden.
265.
Ungeachtet der Defizite, welche die konventionelle Verbrauchertheorie in Bezug auf Suchtmittel
aufweist, wurde versucht, das Thema Konsumentenrente in diesem Rahmen zu behandeln. So schlagen
105
Frank R (2008). Consumption externalities. The New Palgrave Dictionary of Economics.
106
Scheffels J (2008). A difference that makes a difference: young adult smokers’ accounts of cigarette brands and
package design. Tobacco Control 17:118-122.
81
Weimer et al. (2009) beispielsweise ein unterschiedliches Nachfrageverhalten bei Vorhandensein bzw.
Nichtvorhandensein einer Sucht vor. Abbildung 4 zeigt das Nachfrageverhalten bei Vorhandensein einer
Sucht aber ohne Branding. Der Bereich zwischen der Nachfragekurve für Süchtige mit und ohne
Branding zeigt, wo es zu potenziellen Verlusten an Konsumentenrente hätte kommen können, wenn
diese Verbraucher ihr Nachfragemuster nicht geändert hätten. Der steilere Abfall der Nachfragekurve mit
Branding (die obere Linie) spiegelt eine höhere Konsumentenrente für jene wider, die bereit sind, mehr
für Zigaretten zu zahlen – möglicherweise jene, die bereit sind, für Branding zu zahlen.
266.
Auch wenn dies ein nützlicher konzeptueller Ansatz ist, ist er nicht ausgereift genug, um eine
quantifizierte Schätzung des Verlusts an Konsumentenrente durch Einheitsverpackungen zu ermitteln,
zum einen aufgrund der Rolle des Brandings bei Sucht und zum anderen aufgrund mangelnder
wissenschaftlicher Erkenntnisse zum Wert von Marken für nicht süchtige Raucher. In Übereinstimmung
mit dem Ansatz, der im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Eindämmung des Alkoholkonsums gewählt
wurde, bei denen Sucht ebenfalls eine wichtige Rolle spielt, geben wir keine monetäre Schätzung zum
Verlust an Konsumentenrente ab.
Figure F1: Consumer surplus from branding
lost consumer surplus for rational smokers
and would be quitters
lost surplus for would-be quitters who now are
able to quit, taken to be offset by the gain in
second-order preference realisation
Current price brand-standardised
Demand with branding
Demand with restricted branding
Non-addicted demand with restricted branding
True demand absent addiction With
standardised packaging
18 6% (projected)
19.5% (current)
Prevalence (%)
£/week
Abbildung F1: Konsumentenrente durch
Branding
Verlust an Konsumentenrente für rationale
Raucher und potenzielle Ex-Raucher
Verlust an Konsumentenrente für potenzielle
Ex-Raucher, die nun das Rauchen aufgeben
können, aufgewogen gegen die Vorteile der
Umsetzung zweitrangiger Präferenzen
Aktueller Markenpreis, standardisiert
Nachfrage mit Branding
Nachfrage mit eingeschränktem Branding
Nachfrage nicht süchtiger Raucher mit
eingeschränktem Branding
Echte Nachfrage ohne Sucht mit
Einheitsverpackungen
18,6 % (Prognose)
19,5 % (aktuell)
Prävalenz (%)
GBP/Woche
82
ANHANG G: Methode der kritischen Werte
267.
Anstatt eine zentrale Schätzung der Auswirkungen von Standardverpackungen auf das nicht im
Vereinigten Königreich versteuerte Segment des Marktes (d. h. den illegalen Markt und den
grenzüberschreitende Absatz) abzugeben, haben wir eine Analyse der kritischen Werte durchgeführt,
die untersucht, wie groß das Wachstum dieses Marktanteils sein muss, um einen NPV von Null für diese
Maßnahme zu erreichen. Wir modellieren zwei mögliche Ursachen für das Wachstum des Marktes für
nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren.

Raucher, die auch bei Einführung von Einheitsverpackungen weiter rauchen, weichen auf den
Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Waren aus.

Raucher, die sonst mit dem Rauchen aufhören würden, weichen auf den Markt für nicht im
Vereinigten Königreich versteuerte Waren aus.
268.
Ausgehend von einer entsprechenden Prozentzahl der Raucher, die sonst das Rauchen
aufgegeben hätten, und derer, die von im Vereinigten Königreich versteuerten Zigaretten zu solchen
wechseln, die nicht im Vereinigten Königreich versteuert wurden, schätzen wir die Prozentzahl, die zu
einem Nettonutzen von Null führt, und die sich daraus ergebende Zunahme des Anteils des Segments
unversteuerter Zigaretten auf dem Markt.
269.
Den Ausgangspunkt für die Rechnung bildet die Größe des Marktes für im Vereinigten Königreich
versteuerte Zigaretten nach dem von uns vorhergesagten Rückgang der Raucherprävalenz durch
Einheitsverpackungen. Anschließend schätzen wir die Größe des Segments nicht im Vereinigten
Königreich versteuerter Zigaretten ausgehend von einem Basisanteil von 12 % (unter Bezug auf die
jüngste Steuerlücke, die zu den von HMRC angegebenen geschätzten Zahlen zum grenzübergreifenden
Einkauf hinzukommt).
270.
Wir übertragen einen bestimmten Prozentsatz des verbleibenden Marktes für im Vereinigten
Königreich versteuerte Zigaretten (nachdem die Veränderung der Raucherprävalenz einberechnet
wurde) auf den Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte Zigaretten und übertragen
denselben Prozentsatz an Ex-Rauchern auf den Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte
Zigaretten (Szenario des sich gegenseitig aufhebenden Nutzens). Daraus ergibt sich eine neue
Prozentzahl für den Marktanteil von nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren.
271.
Nach einem anfänglichen Zeitraum, in dem Einheitsverpackungen voraussichtlich zu einem
Rückgang der Prävalenz führen werden, bleibt der Markt für nicht im Vereinigten Königreich versteuerte
Waren bei diesem Anteil stabil, wobei das Segment der im Vereinigten Königreich versteuerten Waren
um den von uns vorausgesetzten prozentualen Rückgang kleiner ist als sonst zu erwarten wäre.
272.
Die Unterteilung in teure und preiswerte Marken im Segment der im Vereinigten Königreich
versteuerten Waren bei einer bestimmten vorausgesetzten Tendenz zum Downtrading wird durch die
Unterteilung ermittelt, die man erhält, wenn man dieselbe Tendenz zum Downtrading ohne Wechsel auf
den Markt der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren anwendet.
273.
Wir vergleichen dieses Szenario mit dem Szenario, bei dem keine Einheitsverpackungen
eingeführt werden und sich die Tendenz zum Downtrading fortsetzt, in zwei Schritten.
274.
Zunächst vergleichen wir die Downtrading-Tendenz und das Szenario des sich nicht gegenseitig
ausgleichenden Nutzens mit der Downtrading-Tendenz und dem Szenario des sich gegenseitig
ausgleichenden Nutzens, um eine Schätzung dieses Ausgleichs zu erhalten.
275.
Anschließend vergleichen wir die Downtrading-Tendenz und den des sich gegenseitig
ausgleichenden Nutzen mit einer verdoppelten Downtrading-Tendenz und dem sich gegenseitig
83
ausgleichenden Nutzen, um eine Schätzung der verstärkten Downtrading-Tendenz durch
Einheitsverpackungen zu erhalten, nachdem der Ausgleich berücksichtigt wurde.
276.
Wir arbeiten mit einem Zweiphasenansatz, da ein Wechsel vom Markt der im Vereinigten
Königreich versteuerten Waren zum Markt der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren zu
einem Ausfall der vormals entrichteten Verbrauchsteuern führt, während der Wechsel zwischen
Marktsegmenten innerhalb des Segments der im Vereinigten Königreich versteuerten Waren zur
Einbuße zusätzlicher Steuern für teure Packungen im Vergleich zu preiswerteren Packungen führt. Die
Gesamtauswirkungen des Szenarios des sich gegenseitig ausgleichenden Nutzens setzen sich aus den
vereinten Auswirkungen der beiden Vergleiche zusammen.
277.
Um einen Nettonutzen von Null zu ergeben, müssten 20 % des Marktes der im Vereinigten
Königreich versteuerten Waren zum Markt der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren
wechseln, wodurch der Anteil der nicht im Vereinigten Königreich versteuerten Waren auf 30 %
anstiege. Das Risiko, dass Raucher von Waren, die im Vereinigten Königreich versteuert wurden, auf
solche ausweichen, die nicht im Vereinigten Königreich versteuert wurden, wird hier nicht quantifiziert,
fließt möglicherweise jedoch in zukünftige Folgenabschätzungen ein.
84