Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der
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ISSN 2029-6134 print Development of Public Law / Viešosios teisės raida / Entwicklungen im öffentlichen Recht 2010 (1): 124–134 Verfassungsentwicklung in Litauen und Polen im Kontext der Europäisierung / Lietuvos ir Lenkijos konstitucijų raida europeizacijos kontekste Dr. Piotr Czarny Jagiellonen-Universität Krakau Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen Einführung Vor fast 50 Jahren hat der bekannte deutsche Verfassungsrechtler Prof. G. Leibholz mit folgenden Worten die heutige Rolle der politischen Parteien beschrieben: „Die Parteien sind das Sprachrohr, deren sich das organisierte Volk bedient, um sich artikuliert äußern und Entscheidungen fällen zu können. Ohne Zwischenschaltung der Parteien würde das Volk nicht in der Lage sein, irgendeinen politischen Einfluss auf das staatliche Geschehen auszuüben und sich so selber zu verwirklichen“193. Die Geschichte Polens und Litauens nach der Wende zwischen 1989 und 1991 hat diese Meinung im vollen Umfang bestätigt, obwohl es Versuche gab, die Gesellschaft anders politisch zu organisieren (z. B. in Form einer „allgemeingesellschaftlichen“ Bewegung wie die „Solidarność“ in Polen und „Sąjūdis“ in Litauen) und viele Bürger der politischen Parteien mit dem großen Missvertrauen gegenüberstehen. Unsere Demokratie funktioniert also in der Praxis nach dem Muster der westeuropäischen Länder in Form des Parteienstaates. G. Leibholz hat auch schon früh festgestellt, dass die Parteien – im Gegensatz zu den Verbänden – „von Verfassung wegen mit der Ausübung der staatsorganschaftlichen Funktionen betraut werden können“194. Dieser Standpunkt wurde zuerst in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts angenommen. Dieses Gericht vertrat die Meinung, die politischen Parteien sollen als quasi-Verfassungsorgane des Staates betrachtet werden. Niemand kann aber leugnen, dass die Parteien im demokratischen Staat einen besonderen Typ der gesellschaftlichen Organisationen oder Vereine darstellen. Sie werden freiwillig von Menschen gegründet und die Menschen als solche und nicht als Vertreter des Staates sind dort tätig. Diese Doppelstellung der politischen Parteien ist dem heutigen Verfassungsgeber gut bekannt, er löst aber dieses Problem auf verschiedene Weise auf. Er kann erstens die politischen Parteien für ein „extrakonstitutionelles“ Element halten. Zweitens ist es möglich, die Existenz von politischen Parteien als Ausdruck der allgemeinen Vereinsfreiheit anzusehen und nur wenige ausgewählte, besonders die Parteien betreffende Regelungen zu treffen. 193 G. Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl., Frankfurt am Main 1974, S. 76. 194 Ebenda, S. 333. 124 Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen Dazu kommt noch die Ermächtigung für den einfachen Gesetzgeber, diese Problematik genau zu regeln. Drittens können die politischen Parteien für Institutionen gehalten werden, die mit der stattlichen Gewalt so eng verbunden werden, dass ihre Existenz einen der Grundsätze der staatlichen Verfassungsordnung bildet. Das bedeutet, dass die verfassungsrechtliche Regelung viel umfangreicher als in Bezug auf andere Vereine sein muss. Folgende Erwägungen sind keine erschöpfende Analyse der Verfassungs- und Gesetzbestimmungen aus dem Bereich des Parteienrechts in Litauen und in Polen. Sie sollen nur zeigen, welche Ähnlichkeiten und Unterschiede zwischen beiden Ländern bestehen und inwieweit die Parteien als solche als Verfassungsinstitutionen im Sinne von G. Leibholz anzusehen sind195. Außerdem will ich diese Gelegenheit nutzen, um ein paar kritische Bemerkungen zu machen. Die polnische Verfassung aus dem Jahre 1997 (weiter im Text – PV) folgt auf den ersten Blick der Idee nach, die politischen Parteien seien vor allem eine der wichtigsten Verfassungseinrichtungen. Der verfassungsrechtliche Status der politischen Parteien wird in Polen im Kapitel I der Verfassung – also im Teil unter dem Titel „Die Republik“ – und dazu gleich nach dem Gewaltenteilungsprinzip (Art. 10 PV) festgeschrieben. Im Gegensatz dazu sagt das Kapitel II unter dem Titel „Menschen und Bürgerrechte, Freiheiten und Pflichten“ ausdrücklich kein Wort zu diesem Thema. Man kann also sagen, dass der polnische Verfassungsgeber die Existenz (und die Vielfalt) der politischen Parteien als rein faktische Lage nimmt und sich nur mit der Problematik beschäftigt, welche Rolle die Parteien für den Staat spielen sollen und welche Bedingungen sie erfüllen sollen. Aus der Verfassung kann man nur entnehmen, dass die Bürger freiwillig und gemäß dem Gleichheitssatz dieses Instrument nutzen dürfen, um auf die Gestaltung der Politik des Staates Einfluss zu besitzen (Art. 11 Abs. 1 PV)196. Die Parteien dürfen ihre Finanzierung nicht verheimlichen und müssen ihre Organisation, Programm und Tätigkeit den in Art. 13 PV genannten Voraussetzungen anpassen197. Wenn man diese Regelung mit der – fünf Jahre älteren als polnische – Verfassung Litauens (weiter im Text – LV) vergleichen will, stellt man auf den ersten Blick einen großen Unterschied fest. Der litauische Verfassungsgeber hat hier eine andere Idee als sein polnischer „Kollege“ verfolgt. Die politischen Parteien werden in Litauen fast gleich wie andere Vereine als Ausdruck der allgemein verstandenen Vereinsfreiheit der Bürger betrachtet. Nach Art. 35 LV wird den Staatsbürgern das Recht gewährleistet, sich frei zu Vereinen, politischen Parteien und Verbänden zusammenzuschließen198. Niemand darf gezwungen werden, einem Verein, einer politischen Partei oder einem Verband anzugehören (Art. 35 Abs. 2 LV). Diese Vorschrift befindet sich im Kapitel II der Verfassung, das 195 Die ebenfalls wichtigen Probleme der Parteifinanzierung werden z. B. weiter nicht erörtert. 196 Deutsche Übersetzung der polnischen Verfassung siehe unter http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/niemiecki/ kon1.htm. 197 Siehe weiter unter Punkt VI. 198 Deutsche Übersetzung der litauischen Verfassung von U. W. Schulze, in: G. Brunner (Hrsg.), Verfassungs- und Verwaltungsrecht der Staaten Osteuropas – VSO, Berlin 1995, Litauen, Dokumentation 1.1. 125 Piotr Czarny die Grundsätze der Beziehungen zwischen dem Menschen und dem Staat regelt. Wichtig ist der Zusammenhang zwischen Art. 35 LV und „Nachbarnvorschriften“. Art. 34 LV betrifft das Wahlrecht und Art. 36 LV garantiert die Versammlungsfreiheit. Außerdem hat Art. 44 Abs. 2 LV eine große Bedeutung für die Stellung der politischen Parteien. Nach dieser Bestimmung dürfen der Staat, politische Parteien, politische und gesellschaftliche Organisationen, andere Einrichtungen sowie Personen die Masseninformationsmittel (Massenmedien) nicht monopolisieren. Der Verfassungsgeber hat auch vorgesehen, dass die Gründung und die Tätigkeit von politischen Parteien sowie anderen politischen und gesellschaftlichen Organisationen durch einfaches Gesetz geregelt werden199. Es ist zu bemerken, dass die Verfassung die Stellung der politischen Parteien von anderen Vereinen nicht trennt und nicht nur von politischen Parteien, sondern auch von anderen politischen Vereinen spricht. Es ist nicht klar, was für ein Unterschied zwischen den politischen Parteien und anderen politischen Organisationen besteht. Mann muss noch hier am Anfang erwähnen, dass die polnische Verfassung auch deswegen viel mehr über die politischen Parteien spricht, weil sie wesentlich länger als das litauische Grundgesetz ist200. Das hat aber zur Folge, dass in Litauen das einfache Gesetz über die politischen Parteien eine wichtigere Rolle spielt als in Polen, wo der Verfassungsgeber selbst mehrere Entscheidungen getroffen hat. Es ist auch wichtig zu betonen, dass beide Verfassungen ein generell ähnliches Regierungssystem annehmen201. Also die Unterschiede im Bereich des Parteienrechts sind nicht mit der Verschiedenheit des Staatsorganisationsrechts verbunden. I. Begriff der politischen Partei In Politikwissenschaften wurden verschiedene Definitionen der politischen Partei geschaffen. Am häufigsten geht es um Versuche, die politischen Parteien durch Beschreibung ihrer Ziele zu definieren. Die Vertreter der politischen Wissenschaften sagen oft im Gefolge von M. Weber, dass die politischen Parteien nach Erwerb der politischen Herrschaft streben202. Das Problem liegt aber darin, dass diese Definitionen vom rechtlichen Standpunkt aus unbrauchbar sind, weil die Kriterien teilweise zu allgemein und zu unklar sind. Verfassungsrechtlich sind solche Definitionen unhaltbar, weil die Staatsorgane und (in demokratischen Staaten) das Volk die staatliche Macht ausüben, nicht die politischen Parteien. Außerdem sind solche Definitionen etwas 199 Gesetz über politische Parteien und Organisationen vom 25. September 1990, welches am 23. März 2004 neu gefasst und in Gesetz über politische Parteien umbenannt wurde, in der Fassung vom 20. Juni 1995 (englische Übersetzung unter http://www2.essex.ac.uk/elect/database/legislationAll.asp? country= lithuania& legislation=ltlpp). 200 P. Kierończyk, Odzwierciedlenie tradycji ustrojowych w Konstytucjach Polski i Litwy. Próba ogólnego porównania dwóch ustaw zasadniczych „najnowsze generacji, Gdańskie Studia Prawnicze 2004, XII, S. 116. 201 Ebenda, S. 120 f. 202 D. Nolte (Hrsg.), Wörterbuch Staat und Politik, Bonn 1991, S. 451. 126 Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen „subjektiv“, das heißt, man muss bei der Qualifizierung des einzelnen Vereins die Absichten der Mitglieder und ihre in Satzung und Programm geäußerten Meinungen und Ziele im starken Ausmaß berücksichtigen. Viel mehr als die realen („objektiven“) Chancen ihrer Durchsetzung. Um diese Probleme zu lösen und den Begriff der politischen Partei durch „objektive“ Kriterien zu ergänzen, soll der Parteibegriff in einen sachlichen Zusammenhang mit den Parlamentswahlen gebracht werden, wie es z. B. in Deutschland der Fall ist. Nach dem deutschen Gesetz über die politischen Parteien verliert eine Vereinigung die Rechtsstellung als Partei, wenn sie sechs Jahre lang an Parlamentswahlen nicht teilgenommen hat. Genauer gesagt, passiert das, wenn sie so lange keine Wahlvorschläge eingereicht hat203. Vom praktischen Standpunkt her führt diese Bestimmung zur Beseitigung der „schlafenden“ oder sogar „halbtoten“ Parteien. Sowohl in Litauen, als auch in Polen kennen wir keine vergleichbare Regelung, deswegen kann man von der Unsicherheit sprechen, mit welchen Organisationen als politische Parteien angesehen werden sollen. Nach der Verfassung gewährleistet Polen die Freiheit der Bildung und Tätigkeit der politischen Parteien, die polnische Staatsangehörige auf der Grundlage der Freiwilligkeit und Gleichheit mit dem Zweck vereinigen, auf die Gestaltung der Staatspolitik mit demokratischen Methoden einzuwirken (Art. 11 Abs. 1 PV). Das einfache Gesetz über die politischen Parteien aus dem Jahre 1997 spricht von der Teilnahme am öffentlichen Leben durch Einfluss mit demokratischen Mitteln auf die Gestaltung der Politik des Staates oder auf die Ausübung der Staatsgewalt als von einer wichtigen Eigenschaft einer Partei. Diese gesetzliche Regelung ist zu allgemein und zu unklar, einige wichtige Funktionen der Parteien werden dort nicht erwähnt und auf unrichtige Weise tritt sie in Bereich der Tätigkeit des Staates204. Außerdem stimmt die gesetzliche Regelung mit der entsprechenden Verfassungsbestimmung (Art. 11 Abs. 1 PV) nicht ganz überein. Das litauische Parteiengesetz in der ursprünglichen Fassung vom 25. September 1990 legte keine genaue Legaldefinition politischer Partei fest und schuf den Parteibegriff indirekt durch die Formulierung der Präambel205. In der Präambel des Gesetzes wurde darauf hingewiesen, dass die politischen Parteien die Bürger Litauens zwecks Erlangung der allgemeinen politischen Ziele vereinigen und den litauischen Bürgern bei Gestaltung und Ausdruck ihrer Interesse und politischen Willens helfen. Auch hier kann man feststellen, dass diese Formulierung juristisch gesehen keine präzise Beschreibung ist. Sowohl 203 Paragraph 2 Abs. 2 des Gesetzes über die politischen Parteien von 1967. 204 M. Chmaj, W. Sokół, M. Żmigrodzki, Teoria partii politycznych, Lublin 1999, S. 59 f. 205 H. Šinkūnas, Prawne podstawy działalności partii politycznych na Litwie, in: A. Domańska, K. Skotnicki (Hrsg.), Prawne aspekty funkcjonowania partii politycznych w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Łódź 2003, S. 119 f. Das litauische Parteiengesetz in der neuen Fassung vom 23. März 2004 enthält folgende Legaldefinition politischer Partei: „A political party shall be a public legal person who has its own name, has been established pursuant to this Law, and whose purpose is to meet political interests of its members, to assist in expressing the political will of the citizens of the Republic of Lithuania, in seeking to implement state power and the right to selfgovernment.” (Art. 2). 127 Piotr Czarny die Regelung in Polen als auch die in Litauen zeigen die engste Verwandtschaft mit den Verfassungen der anderen europäischen Staaten206. Außerdem ist es zu bemerken, dass in Litauen die sog. fremden Parteien verboten sind. Dort dürfen politische Parteien und Organisationen anderer Länder sowie deren Untergliederungen und Organisationen nicht errichtet werden und nicht tätig sein. Es ist verständlich im Lichte der geschichtlichen Erfahrungen. In Polen gibt es kein solches ausdrückliches Verbot, aber eine politische Partei kann ihre gesetzlichen Rechte genießen, nur wenn sie in ein Register eingetragen ist. Das bedeutet, dass ihr Sitz als Rechtssubjekts sich auf dem Territorium der Republik Polen befinden muss. Gleichzeitig es ist generell nicht verboten, die Tätigkeit und Strukturen der ausländischen Parteien (aber nicht als Parteien im gesetzlichen Sinne) in Polen zu entwickeln. II. Gründung der politischen Parteien Nach dem litauischen Parteiengesetz in der ursprünglichen Fassung vom 25. September 1990 musste die Partei oder politische Organisation mindestens 400 Mitglieder zählen (Art. 3 Abs. 1). In der Literatur wurde oft die Meinung vertreten, diese Zahl muss erhöht werden207. In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass durch die Novelle des Parteiengesetzes vom 23. März 2004 die Mindestanzahl der Parteimitglieder auf 1000 erhöht wird. Außerdem braucht eine Partei in Litauen eine von ihrer Versammlung oder Konferenz (Versammlung der Vertreter) gebilligte Satzung, ein Programm und eine gewählte Führung. In Polen ist die Rechtslage etwas komplizierter. Ein Minimum der Mitgliederzahl wird im Gesetz nicht festgeschrieben, aber um eine Partei zu registrieren braucht man die schriftliche Unterstützung von 1000 Personen, die das Wahlrecht zum Sejm (das polnische Abgeordnetenhaus) haben. Diese Personen müssen selbst der neu gegründeten Partei nicht angehören. Die Satzung soll durch die Mitgliederversammlung (oder Versammlung der demokratisch gewählten Vertreter der Mitglieder) angenommen werden. In beiden Ländern sollen die politischen Parteien auf ihren Antrag in ein Register eingetragen werden. Der Unterschied besteht darin, dass die Eintragung in Litauen nach dem Parteiengesetz in der ursprünglichen Fassung vom Justizminister vorgenommen wird (die Novelle eines solches Gesetzes vom 23. März 2004 sieht die Eintragung durch staatliches Unternehmen „Registru centras” vor, welches sich dabei auf die Überprüfung der Unterlagen der Parteien durch das Justizministerium stützt), und in Polen dagegen – vom Gericht. Mann soll unterstreichen, dass es bei der Entscheidung über die Registrierung einer Partei kein Ermessen gibt, insbesondere darf die Ernsthaftigkeit der Zielsetzung von den Staatsorganen nicht beurteilt werden208. 206 Siehe vor allem § 3 der ungarischen Verfassung und Art. 49 der italienischen Verfassung. 207 H. Šinkūnas, a.a.O. (Fußn. 205), S. 123. 208 Siehe § 2 Abs. 1 in fine des deutschen Gesetzes über die politischen Parteien. 128 Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen III. Mitglieder der politischen Partei Das Recht, eine politische Partei zu bilden und einer bestehenden Partei anzugehören, ist sowohl in Polen als auch in Litauen ein Bürger- und kein Menschenrecht. Nach dem litauischen Gesetz darf nur der Staatsbürger Litauens, der ein aktives Wahlrecht besitzt, Mitglied einer politischen Partei oder politischen Organisation sein. Das bedeutet automatisch eine Einschränkung, weil nur die Staatsbürger, die am Tage der Wahl das 18. Lebensjahr vollendet haben, das Wahlrecht besitzen209. Nach dem Gesetz über die politischen Parteien dürfen in Polen nur die Bürger Polens, die das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben, einer politischen Partei angehören (Art. 2). Diese Regelung ist teils unlogisch, teils inkonsequent. Das Problem liegt darin, dass das Recht, an der Volksabstimmung teilzunehmen sowie das Wahlrecht solchen Personen nicht zusteht, die durch eine rechtskräftige Gerichtsentscheidung entmündigt worden sind oder denen die bürgerlichen Rechte oder das Wahlrecht entzogen worden sind“ (Art. 62 Abs. 2 der PV). Das bedeutet, dass diese volljährigen Personen, die ausnahmsweise kein Wahlrecht besitzen, einer politischen Partei jedoch angehören dürfen. Paradoxerweise sind sie aber nicht befugt, die Gründung einer politischen Partei zu unterstützen. In Polen ist das Kriterium der Staatsangehörigkeit eine Besonderheit der politischen Parteien, weil die „allgemeine“ Vereinsfreiheit zu den Menschenrechten gehört. In Litauen gibt es verfassungsrechtlich kein Problem, weil die Vereinsfreiheit auch ein Bürgerrecht ist. Nach Art. 1 Abs. 2 des litauischen Gesetzes über die politischen Parteien und Organisationen können die Staatsbürger Litauens nur einer politischen Partei oder politischen Organisation angehören210. Das polnische Recht kennt eine solche Einschränkung nicht. Sowohl in Litauen, als auch in Polen dürfen die Ausländer und die Minderjährigen den dort tätigen politischen Parteien nicht angehören211. Diese Regelung unterscheidet sich wesentlich von der Lage in Deutschland, wo auch die genannten Personen als Mitglieder einer politischen Partei agieren dürfen212. Diese Einschränkung ist in Bezug auf die Bürger der Europäischen Union besonders fraglich. Die politischen Parteien auf europäischer Ebene sind nach dem Europa-Recht als Faktor der Integration wichtig und tragen dazu bei, den politischen Willen der Bürger der Union zum Ausdruck zu bringen213. Noch weiter geht EU-Grundrechtcharta, die besagt, dass jede Person das Recht hat, sich insbesondere im politischen Bereich auf allen Ebenen frei und friedlich mit anderen zusammenzuschließen (Art. 12). Es ist auch eine Art Diskriminierung der Unionsbürger, dass sie in 209 Die Staatsbürger, die vom Gericht für handlungsunfähig erklärt worden sind, nehmen an den Wahlen nicht teil. 210 Eine identische Einschränkung ist in Art. 51 Abs. 2 der Verfassung Portugals vorgesehen. 211 Viele Berufsgruppen im Staatsdienst (z. B. Richter) unterliegen ebenfalls der Parteilosigkeit. 212 In Griechenland sieht die Verfassung vor, dass die Bürger, die das Wahlrecht noch nicht besitzen, der Jugendorganisation einer politischen Partei angehören dürfen (Art. 29 Abs. 2). 213 Art. 191 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. 129 Piotr Czarny Wahlen zum Europäischen Parlament und in Kommunalwahlen das Wahlrecht in ihrem Aufenthaltsstaat besitzen, in der politischen Tätigkeit aber einer solchen Einschränkung unterliegen. Meiner Meinung nach brauchen wir eine gesetzliche Regelung, die es den Unionsbürgern und der Unionsbürgerinnen mit dem Wohnsitz in Polen und in Litauen ermöglicht, als Parteimitglieder angenommen zu werden und eine Tätigkeit auf kommunaler und europäischer Ebene zu führen214. Das bedeutet nicht, dass sie die gleichen Rechte wie Staatsbürger haben sollen. Hier kann die deutsche Regelung ein Beispiel geben. Gemäß dem deutschen Gesetz über die politischen Parteien dürfen die Ausländer keine Mehrheit der Mitgliederzahl oder Mitglieder des Parteivorstandes bilden (§ 2 Abs. 3 Pkt. 1). Zu den umstrittensten Fragen gehört das Problem, ob ein Parteimitglied seinen Ausschluss aus der Partei vor dem staatlichen Gericht beanstanden darf. Sowohl in Litauen als auch in Polen ist diese Frage vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich entschieden. Die Gerichtspraxis in Litauen (mindestens bis 2003) hat diese Möglichkeit ausgeschlossen, obwohl diese Haltung kritisch beurteilt wurde215. Der polnische Oberste Gerichtshof hat diese Frage noch nicht entschieden, man soll aber erwähnen, dass ein Mitglied eines Vereins im Falle seiner Ausschließung dieses Verhalten vor dem Gericht anklagen darf 216. Es gibt keinen Grund, die Mitglieder der politischen Parteien anders zu betrachten. IV. Innere Ordnung der Partei In Polen soll die Organisation der Partei mit den Prinzipien der Demokratie vereinbar sein (siehe Art. 8 des Gesetzes über die politischen Parteien). Das polnische Verfassungsgericht vertritt die Meinung, dass die innere Demokratie die Wählbarkeit aller Parteiorgane nicht bedeutet. Nach dem Verfassungsgericht können die lokalen Organe vom Parteivorsitzenden berufen werden, der aber selbst vom Parteikongress demokratisch gewählt worden ist 217. Das Prinzip der inneren Demokratie gilt also nur relativ und in begrenztem Umfang. In Litauen dürfen die Führungsorgane einer politischen Partei oder einer politischen Organisation nur auf dem Territorium der Republik Litauen tätig sein. Die territoriale Gliederung der Partei soll der territorialen Gliederung des Staates entsprechen. Das Demokratieprinzip ergibt sich aus der früher erwähnten Präambel zum Gesetz über die politischen Parteien und aus der Bedingung, dass die Satzung von einer Mitgliederversammlung oder Konferenz gebilligt werden muss und die Parteiführung gewählt werden soll. 214 Vgl. R. Streinz, in: H. v. Mangoldt, F. Klein, Ch. Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz. Kommentar, Band I, München 2001, S. 277. 215 E. Šileikis, Sporne aspekty statusu prawnego partii politycznych na Litwie, in: A. Domańska, K. Skotnicki (Hrsg.), a.a.O. (Fußn. 205), S. 127. 216 Orzecznictwo Sądu Najwyższego (Rechtsprechung des Obersten Gericht), Izba Cywilna, 2005 Nr. 11, poz. 188. 217 Urteil vom 8. März 2000, OTK ZU 2000, Nr. 2, poz. 58. 130 Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen Die in der Praxis wichtigste Frage, die mit den Wahlen verbunden ist, betrifft das innenparteiliche Verfahren bei der Auswahl von Kandidaten218. In Litauen muss ein Bewerber im Mehrerwahlkreis von der Mitgliederversammlung oder Konferenz unterstützt werden219. In Polen ist eine solche Bedingung in den Wahlgesetzen nicht vorgesehen, was man nur kritisch beurteilen kann, weil es zur Folge hat, dass sich auf den Wahllisten auch solche Bewerber finden, die mit dem Wahlkreis und der Parteiorganisation im Wahlkreis kaum verbunden sind. V. Aufsicht des Staates über die Tätigkeit der politischen Parteien Es ist klar, dass die Tätigkeit der politischen Parteien nicht ohne Kontrolle bleiben kann. Nach den bekannten Worten, die angeblich von W. Lenin stammen: „das Vertrauen ist gut, die Kontrolle besser“. In Deutschland wird die Meinung vertreten, die politischen Parteien sollen in diesem Bereich einige Vorrechte im Vergleich mit anderen Vereinen besitzen, weil sie besondere Funktionen im Staatsgefüge erfüllen220. Das litauische Parteiengesetz in der ursprünglichen Fassung vom 25. September 1990 sah zwei Formen der staatlichen Kontrollbefugnisse in Bezug auf politische Parteien vor. Die Suspendierung der Tätigkeit politischer Parteien oder politischer Organisationen, wenn das Oberste Gericht die Suspendierung der Tätigkeit einer politischen Partei oder politischen Organisation anordnete (und die Partei oder politische Organisation ihre Tätigkeit selbst in satzungsmäßiger Weise einstellte). Dagegen war die Beendigung der Tätigkeit politischer Parteien oder politischer Organisationen nur zulässig, wenn auf Antrag des Justizministers das Oberste Gericht die Tätigkeit einer politischen Partei oder politischen Organisation beendete. Wichtig ist zu betonen, dass die endgültige Entscheidung nicht das Verfassungsgericht, sondern das Oberste Gericht treffen durfte (und immer noch darf). Die Auflösung der Partei konnte (und kann) auch stattfinden, wenn die Partei nur das einfache Gesetz verletzt hat221. Nach dem litauischen Parteiengesetz in der ursprünglichen Fassung durfte aber auch der Justizminister die Tätigkeit der politischen Parteien vorläufig suspendieren (Art. 5). Diese Maßnahme durfte nicht länger als sechs Monate dauern. Es wurde die Meinung vertreten, diese Regelung sei verfassungswidrig 222 . Die Frage ist nicht so einfach zu 218 In Deutschland muss die Aufstellung von Bewerbern in geheimer Abstimmung erfolgen, über die Wahlkreisbewerber entscheidet die Mitgliederversammlung der Partei oder die gewählte Vertreterversammlung. 219 E. Šileikis, a.a.O. (Fußn. 215), S. 125 (dort wird die Meinung vertreten, dass die Entscheidung über Parteikandidaten nur dem Kongress der Partei vorbehalten bleiben sollte). 220 K. Doehring, Allgemeine Staatslehre, Heidelberg 2004, S. 154 f. 221 Nach dem Gesetz darf das Programm oder die Satzung der Partei bzw. Organisation, die gegründet wird, nicht den Gesetzen der Republik Litauen widersprechen. 222 E. Šileikis, a.a.O. (Fußn. 215), S. 126. 131 Piotr Czarny beantworten, man muss noch berücksichtigen, dass die Partei gegen diese Maßnahme eine Klage vor dem Gericht erheben kann223. In Polen (wie in Deutschland) genießen die politischen Parteien das sog. Parteiprivileg im Bereich des Verbotsverfahrens. Die Verfassung sieht vor, dass über die Vereinbarkeit der Ziele oder Tätigkeit der politischen Parteien mit der Verfassung das Verfassungsgericht entscheidet (Art. 188 Pkt. 4 PV). Das bedeutet nicht nur ein Kompetenzunterschied im Vergleich mit anderen Organisationen, hat auch zur Folge, dass die („bloße“) Gesetzwidrigkeit in der Tätigkeit nicht zum Verbot der politischen Partei führen kann. Dadurch unterscheiden sich die Parteien wesentlich von anderen Vereinen, die verboten werden sollen, wenn ihre Ziele bzw. Tätigkeit verfassungs- oder gesetzwidrig sind (Art. 58 Abs. 2 PV). Die Kontrolle der politischen Parteien durch das Verfassungsgericht hat zwei Formen. Die sog. präventive Kontrolle kann bei der Registrierung (oder Registrierung der Satzungsänderungen) aufgrund der Vorlage des Register führenden Gerichts stattfinden. 223 Diese Regelung ist der Verfassungsbestimmung von Dänemark ähnlich, wo ein Verein durch Regierungsmaßnahmen vorläufig verboten werden kann, aber nur wenn eine Auflösungsklage gegen ihn sofort erhoben wird (Art. 78 Abs. 4). In diesem Zusammenhang sind folgende gesetzliche Regelungen in Litauen von Bedeutung: a) das Parteiengesetz in der neuen Fassung vom 23. März 2004: „The procedure for investigating activities of a political party shall be laid down by the Civil Code of the Republic of Lithuania and the Law of the Republic of Lithuania on Funding of Political Parties and Political Campaigns, and Control of Funding.“ (Art. 10); b) das Gesetz “Über die Finanzierung der politischen Parteien und politischen Kampagnen, und die Finanzierungsaufsicht” (Art. 27 Abs. 1, Abs. 4) in der Fassung vom 23. August 2004 und vom 18. Mai 2010: “Investigation of activities of a political party shall be performed in compliance with the provisions of Chapter Political campaign of Book 2 of the Civil Code which shall apply in so far as investigation of a political party is not regulated otherwise by this Law”; “If it is established that activities of a political party are inadequate, the court may impose one of the following measures: 1) to temporarily suspend the powers of the members of the political party’s governing bodies; 2) to obligate the political party, its governing bodies or their members to carry out specific actions or not to carry out them; 3) to liquidate the political party (letzte Ziffer in ursprünglicher Fassung vom 23. August 2004: “to revoke registration of a political party”).”; c) das Zivilgesetzbuch vom 18. Juli 2000: „An application for the investigation of activities shall be filed with the district court according to the location of the legal person’s registered office.”; „An application may be filed only after a plaintiff has applied to a legal person (legal person’s managing body or its member) with the request to terminate inappropriate activities and has granted a reasonable time limit to adjust the situation. A request, which either fails to specify inappropriate activities or bad faith in discharging the duties or give reasons why the activities are considered to be inappropriate, shall not be deemed to be an application.” (Art. 2.126 Abs. 1, Abs. 2); „In the event that the experts’ report points out that legal person’s (legal person’s managing bodies or their members) activities are inappropriate and the court approves the said conclusion, the court may, upon receipt of opinions of the parties and public institutions mentioned in Article 2.130 of the given Code, apply one of the following measures: /…/ revoke the decisions taken by the legal person’s managing bodies; /…/ suspend temporarily the powers of the members of legal person’s managing bodies or exclude a person from legal person’s managing body; /…/ to oblige making of amendments to certain provisions of incorporation documents; /…/ to liquidate a legal person and appoint a liquidator.” (Art. 2.131 Abs 1 Ziffer 2, 5, 8); d) das Verwaltungsgerichtsbarkeitsgesetz in der Fassung vom 19 September 2000: „Administrative courts shall decide cases relating to /.../ lawfulness of acts of general character passed by public organisations, communities, political parties, political organisations or associations“ (Art. 15 Abs. 1 Ziffer 12); „/.../ the Seimas members, the Seimas Ombudsmen, the Ombudsman for Children, the Equal Opportunities Ombudsperson, officers of the State Control, Regional governors, courts of general jurisdiction and specialised courts, as well as the prosecutors /.../ shall /.../ be entitled to apply to the administrative court with a petition to review the legality of an act of general character adopted by a specific public organisation, society, political party, political organisation or association.“ (Art. 110 Abs. 1). 132 Ausgewählte Probleme des verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien in Litauen und in Polen Die repressive Kontrolle betrifft die schon bestehenden Parteien, wobei der Antrag von einer Reihe der Staatsorgane gestellt werden darf. Wenn es um die Angelegenheiten geht, die es erlauben, eine politische Partei zu verbieten, zeigt die Lage in Litauen und in Polen eine weit gehende Ähnlichkeit. In Polen ist das Bestehen politischer Parteien und anderer Organisationen verfassungsrechtlich verboten, die sich in ihren Programmen auf die totalitären Methoden und Praktiken des Nazismus, Faschismus und Kommunismus berufen. Verboten ist auch das Bestehen solcher Parteien, deren Programm oder Tätigkeit Rassen- und Nationalitätenhass, Gewalt zum Zweck der Machtübernahme oder Einflussausübung auf Staatspolitik voraussetzt bzw. zulässt oder das Verheimlichen von Strukturen oder Mitgliedschaft vorsieht (Art. 13 PV). Diese Bedingungen sind sowohl für politische Parteien als auch für andere Organisationen gleich. In Litauen ist die Errichtung oder Tätigkeit politischer Parteien oder politischer Organisationen verboten, deren Programme die Ungleichheit von oder den Hass gegen Rassen, Religionen oder soziale Klassen, Methoden eines autoritären oder totalitären Regimes, Methoden der gewaltsamen Machtergreifung, Kriegs- und Gewaltpropaganda oder Verstöße gegen die Rechte und Freiheiten des Menschen oder andere Ideen bzw. Handlungen, die im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Republik Litauen stehen und unvereinbar mit den allgemein anerkannten Normen des Völkerrechts sind, propagieren oder deren Tätigkeit dies praktiziert. Der Unterschied besteht nur darin, dass dieser Katalog in Polen einen Verfassungsrang hat, er darf also nicht vom einfachen Gesetzgeber ergänzt werden. In Litauen darf der Gesetzgeber die Grundlagen des Verbots ändern. Zusammenfassung Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien in Litauen und in Polen unterscheidet sich wesentlich auf den ersten Blick. Wenn man aber die Lage genau betrachtet, kann man feststellen, dass die Unterschiede nicht so groß sind. Zu den früher nicht erwähnten gehört auch die ausdrückliche Hervorhebung in Litauen, welche Rolle die Vielfalt der politischen Parteien und Organisationen für Demokratie des politischen Systems spielt224. In Polen liegt dieses Prinzip im Text der Verfassung und des Gesetzes über die politischen Parteien nicht vor und trotzdem wird in der Literatur der politische Pluralismus als Verfassungsgrundsatz anerkannt225. Die rechtliche Stellung der politischen Parteien ist in beiden Staaten stark von der westeuropäischen (darunter auch deutschen) Erfahrung beeinflusst. Die Stellung der Parteien in Polen nähert sich aber viel mehr den deutschen Lösungen. Das beste Beispiel dafür stellt die Kontrolle der politischen Parteien durch das Verfassungsgericht dar. 224 Damit zeigt sich eine gewisse Verwandtschaft mit dem Art. 1 des österreichischen Gesetzes über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien („Die Existenz und Vielfalt politischer Parteien sind wesentliche Bestandteile der demokratischen Ordnung“) und mit dem Art. 6 der Verfassung Spaniens. 225 S. Sulowski, K. A. Wojtaszczyk, Das politische System Polens, Warszawa 2001, S. 106. 133 Piotr Czarny In beiden Staaten hat sich die feste Verfassungsrechtsprechung in Sachen der politischen Parteien noch nicht entwickelt. Viele kontroverse Fragen und Auslegungsprobleme der Verfassung sind noch nicht endgültig gelöst. Wir müssen aber im Kopf haben, dass das Parteienrecht zu den schwierigsten Gebieten des öffentlichen Rechts gehört. Die Vorbereitungen der Parteigesetze in westeuropäischen Staaten dauerten oft mehr als zwanzig Jahre nach dem Eintritt auf den Weg der Demokratie. Wir haben also noch etwas Zeit, um bessere Partei- und Wahlgesetze zu verabschieden. Das Parteienrecht ist so besonders, dass man es mit dem Zauberberg vergleichen kann, besonders wenn man weiß, dass Thomas Mann auch mit Litauen verbunden war. Die rechtliche Regelung funktioniert oft ganz anders als sich der Gesetzgeber vorgestellt hat und das hat oft auch ganz unerwartete Folgen226. Siehe Anhang, Tabelle Nr. 4 (unterschiedliche Regelung Nr. 6), ausschnittsweise abgedruckten Beschluss lit. VerfG vom 9.11.2010 – Hrsg. 226 Schon G. Jellinek behauptete, dass die politischen Kräfte nach eigenen Gesetzen handeln, die unabhängig von den Rechtsformen sind; K. Stern, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, München 1980, S. 78. Dr. Piotr Czarny Krokuvos universitetas Politinių partijų konstitucinio statuso Lietuvoje ir Lenkijoje tam tikros problemos Santrauka Nors Lenkijoje ir Lietuvoje 1989 ir 1990 m. (įvykus pokyčiams ir pasinaudojant dideliu nepasitikėjimu) būta bandymų priešpriešinti piliečius politinėms partijoms, t. y. visuomenę organizuoti kitaip nei Vakarų valstybėse (pavyzdžiui, „bendro visuomeninio“ judėjimo, tokio kaip „Solidarumas“ ar Sąjūdis, forma), tačiau šių valstybių raida ilgainiui patvirtino žinomo Vokietijos konstitucionalisto G. Leibholzo beveik prieš 50 metų suformuluotą nuostatą, kad politinės partijos yra garsiakalbis, kuriuo organizuota liaudis naudojasi tam, kad galėtų aiškiai išsireikšti ir nuspręsti; nesikišant politinėms partijoms liaudis nepajėgtų daryti politinės įtakos valstybės raidai ir taip realizuoti save pačią. G. Leibholzas konstatavo, kad politinės partijos, kitaip nei asociacijos, vadovaudamosi konstitucija, gali užsiimti valstybinių funkcijų vykdymu. Šią nuostatą perėmė Vokietijos Federacijos Konstitucinis Teismas. Jis laikosi pozicijos, kad politinės partijos turėtų būti vertinamos kaip quasi valstybės konstitucinės institucijos. Tačiau negalima paneigti, kad demokratinėje valstybėje politinės partijos yra visuomeninių organizacijų arba asociacijų specifinis tipas. Jas laisvai steigia ir jose veikia žmonės, bet ne valstybės atstovai. Tokią dvilypę politinių partijų padėtį konstituciniu požiūriu galima vertinti įvairiai. Pirma, politines partijas galima laikyti konstituciniu elementu. Antra, politinių partijų 134
