Lebensmittel Die seit Jahren weltweit geführte Debatte über

Zentralverband der Deutschen Werbewirtschaft ZAW e.V.
Lebensmittel
Die seit Jahren weltweit geführte Debatte über Lebensmittelwerbung und ihren
vermeintlich schädigenden Einfluss auf das Ernährungsverhalten der Menschen geht
unvermindert
weiter.
Besonders
aktiv
auf
diesem
Feld
ist
die
Weltgesundheitsorganisation (WHO), die das Problem des Übergewichts in einigen
Regionen der Welt mit Hilfe von Werberestriktionen und -verboten bekämpfen will. Die
EU-Mitgliedstaaten folgen der WHO mit einem „Action Plan on Childhood Obesity
2014–2020“, mit dem massive Einschränkungen des Marketings und der Werbung
gegenüber „Kindern“ vorbereitet werden. Auch in der Bundesregierung mehren sich die
Stimmen für ein Verbot der an Kinder gerichteten Werbung für „problematische
Produkte“. Viele Eltern sehen das Problem ganz anders: Sie glauben nicht, dass
Werbung einen wesentlichen Einfluss auf das Übergewicht ihrer Kinder hat, wie 2013
eine repräsentative Umfrage im Auftrag des ZAW ergab.1
Die Rolle der WHO und der UNO
Die WHO treibt die „Bekämpfung von nichtübertragbaren Krankheiten (NCD)2“ mit
Nachdruck voran und hat dabei die Lebensmittelwerbung im Fokus ihrer Aktivitäten. Im
Mai 2013 beschloss sie einen „Globalen Aktionsplan zur Prävention und Bekämpfung
nichtübertragbarer Krankheiten (2013–2020)“3. Auch in diesem Dokument wird erneut
die Werbung der Lebensmittelunternehmen für das Problem des Übergewichts in der
Bevölkerung
verantwortlich
gemacht.
Als
Basis
dienen
die
im
Jahr
2010
verabschiedeten WHO-Empfehlungen zur Vermarktung von Lebensmitteln gegenüber
Kindern.4 Darin formuliert sie das Ziel, den Einfluss auf Kinder durch sämtliche Formen
der kommerziellen Kommunikation für „ungesunde Lebensmittel“ (die aus Sicht der
WHO zu kalorien-, fett-, zucker- oder salzreich sind) deutlich zu reduzieren oder
möglichst zu unterbinden. Die Organisation nennt dafür zwei Ansatzpunkte: Die
Kontakthäufigkeit bzw. -intensität der Werbung (exposure to) soll verringert oder gar
1
Vgl. ZAW-Nachrichten vom 28.8.2013.
NCD steht für „Non-Communicable Diseases“, zu denen unter anderem Krebs, Herzkrankheiten und Schlaganfälle,
chronische Atemwegserkrankungen und Diabetes zählen.
3
„Global Action Plan for the Prevention and Control of non-communicable Diseases 2013–2020“, WHO 2013.
4
Set of Recommendations on the Marketing of Foods and non-alcoholic Beverages to Children, WHO 2010.
2
2
verhindert werden und die Form der kreativen Ansprache von Kindern (power of) soll
verändert werden.5
Auch die Vereinten Nationen beschäftigen sich nach wie vor intensiv mit dem Thema.
Zum zweiten Mal in 3 Jahren trafen sich die UN-Mitgliedstaaten im Juli 2014 in New
York, um die weltweite Strategie voranzutreiben. Der Wirtschafts- und Sozialrat der
UNO hat im Juli 2013 die Gründung einer Arbeitsgruppe zur Bekämpfung
nichtübertragbarer Krankheiten beschlossen, die von der WHO geführt wird. Die
Arbeitsgruppe soll die Aktivitäten aller UN-Organisationen koordinieren, um den WHOAktionsplan zur Prävention und Kontrolle von nichtübertragbaren Krankheiten 2013–
2020 umzusetzen.
Die Standards der WHO sind völkerrechtlich nicht verbindlich, aber ein wichtiges
politisches Signal. Um sicherzustellen, dass die auf globaler Ebene beschlossenen
Maßnahmen auch umgesetzt werden, finden zahlreiche Treffen und Konsultationen mit
den Mitgliedstaaten statt. Es wird an Indikatoren gearbeitet, mit denen Fortschritte bei
der Umsetzung des Aktionsplans gemessen werden können.6 Darüber hinaus wird ein
globales System zur Koordinierung der Maßnahmen erarbeitet, das die Vernetzung
und den Austausch der Aktionspartner beschleunigen und letztlich den Druck auf die
nationalen Regierungen zur Umsetzung erhöhen soll.7 Parallel dazu entwickelt die
WHO globale Nährwertprofile zur Orientierung für den Gesetzgeber, um die Werbung
für diese „ungesunden Lebensmittel“ zu beschränken oder sie höher zu besteuern. Die
Nährwertprofile
sollen
die
Grundlage
bilden,
um
das
Verbraucherverhalten
entsprechend der politisch gewollten Lebensweise der Bevölkerung zu steuern.
Innerhalb der WHO ist besonders das Regionalbüro Europa aktiv. Es forciert seit
Jahren den Kampf gegen Übergewicht. Im Dezember 2013 hat die Europäische
Ministerkonferenz der WHO die „Erklärung von Aschgabat“ unterzeichnet.8 Darin
bekräftigten
die
Mitgliedstaaten
ihre
Entschlossenheit,
der
Bekämpfung
von
nichtübertragbaren Krankheiten einen höheren Stellenwert auf der Agenda der
maßgeblichen Akteure auf der globalen und nationalen Ebene zu verschaffen. Mit
Nachdruck
verfolgt
das
WHO-Regionalbüro
Europa
dabei
weitere
Werbebeschränkungen und -verbote.
5
Resolution WHA 63.14; vgl. ZAW-Jahrbuch „Werbung in Deutschland 2011“, S. 146 ff.
Global Monitoring Framework including indicators, and a set of global voluntary targets for the prevention and control
of non-communicable diseases, WHO.
7
Terms of reference for a global coordination mechanism for the prevention and control of non-communicable diseases,
WHO.
8
Erklärung von Aschgabat über die Prävention und Bekämpfung
6
3
EU Aktionsplan gegen Fettleibigkeit bei Kindern
Wie groß der Einfluss der WHO auf die europäische und nationale Gesetzgebung
inzwischen ist, belegt der im Juni 2014 von den EU-Mitgliedstaaten beschlossene
Europäische Aktionsplan gegen Fettleibigkeit bei Kindern.9 Um das Übergewicht bei
Kindern zu stoppen, werden acht Aktionsfelder vorgeschlagen, in denen die
Mitgliedstaaten
Maßnahmen
ergreifen
sollen.
Unter
anderem
sind
massive
Einschränkungen des Marketings und der Werbung gegenüber „Kindern“ vorgesehen.
Als Kinder definiert der Aktionsplan Personen unter 18 Jahren.10 Begründet wird die
Notwendigkeit weiterer Werbeverbote auch mit den Aktionsplänen der WHO. Im
Einzelnen haben sich die Mitgliedstaaten gemeinsam mit der EU-Generaldirektion
Gesundheit und Verbraucherschutz (GD SANCO) geeinigt auf:11

„Schutzräume für Kinder“ vor Werbung für Lebensmittel mit hohem Fett-,
Zucker- oder Salzgehalt (sogenannte HFSS-Lebensmittel12) an Vorschulen,
Schulen oder anderen Plätzen, an denen sich „Kinder“ aufhalten, zum Beispiel
Sportplätze oder Freizeitzentren;

Entwicklung von Nährwertkriterien, an denen die Werbeverbote ausgerichtet
werden sollen;

weitere Beschränkungen der Markt-Kommunikation für HFSS-Lebensmittel für
„TV, Internet, Sportveranstaltungen etc.“ – mit dem Fokus auf Kinder unter
zwölf Jahren;

Bestärkung der Anbieter von Mediendiensten entsprechend der EU-Richtlinie
über
audiovisuelle
Mediendienste
(AVMD-Richtlinie)13,
strengere
Verhaltensregeln der Wirtschaft zu verabschieden sowie sicherzustellen, dass
die freiwilligen Regeln der Wirtschaft auch eingehalten werden.
Unter Bezugnahme auf WHO-Aktionspläne und Empfehlungen sowie den EUAktionsplan hat der EU-Ministerrat im Juni 2014 von der EU-Kommission und den
Mitgliedstaaten weitere Aktionen gefordert, damit Kinder weniger Werbung für
Produkte mit einem zu hohen Anteil an Fett, Zucker und Salz „ausgesetzt sind“.
nichtübertragbarer Krankheiten im Kontext von Gesundheit 2020, 4.12.2013, WHO-Regionalbüro für Europa.
9
Der „EU Action Plan on Childhood Obesity 2014–2020“ wurde im Rahmen der von der griechischen
Ratspräsidentschaft im Februar 2014 in Athen veranstalteten Konferenz zum Thema Ernährung und Bewegung
veröffentlicht. Das Dokument ist abrufbar unter
www.ec.europa.eu/health/nutrition_physical_activity/docs/childhoodobesity_actionplan_2014_2020_en.pdf.
10
Aktionsplan, S. 8.
11
Aktionsplan, S. 38 f.
12
HFSS steht für „high in fat, salt and sugar“.
4
Evaluierung der EU-Ernährungsstrategie
Die EU-Kommission ist bislang die Antwort schuldig geblieben, warum sie nicht
zunächst die vollständige Umsetzung der bereits europaweit geltenden gesetzlichen
Regelungen vorantreibt und stattdessen neue Vorschriften auf den Weg bringt. Im
Auftrag der Behörde wurde die EU-Ernährungsstrategie aus dem Jahr 200714 von
externen
Gutachtern
evaluiert.
Der
im
Frühjahr
2013
veröffentlichte
Evaluierungsbericht stellt in den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bei der
Umsetzung von Artikel 9 Absatz 2 der AVMD-Richtlinie fest und empfiehlt, die dort
aufgegebene Entwicklung von Verhaltensregeln der Wirtschaft zunächst weiter zu
beobachten.15
Diskussionen im Europaparlament
Auch die Abgeordneten des Europaparlaments haben 2013 ein klares Bekenntnis zu
Selbstregulierungs-Initiativen der Wirtschaft abgegeben. In ihrem Initiativbericht über
die Umsetzung der AVMD-Richtlinie wird Selbstregulierung im Vergleich zu
gesetzlichen Vorschriften als ein Mittel angesehen, das geeignet ist „schneller auf die
Entwicklungen in der sich rasch verändernden Welt der Medien zu reagieren". An die
EU-Kommission
appellierten
die
Parlamentarier,
der
Selbstregulierung
prominentere regulatorische Rolle als in der Vergangenheit zu geben.
16
eine
Mit dem
Aktionsplan setzen sich die EU-Kommission und die Mitgliedsstaaten über das Votum
des Europaparlaments hinweg.
Ursachen von Übergewicht im Kindesalter
Eltern wissen, dass sie den größten Einfluss auf die Ernährung ihrer Kinder haben –
und nicht die Hersteller oder die Medien. Das geht aus der repräsentativen
Untersuchung „Kinder und Ernährung“ des Meinungsforschungsinstituts TNS Infratest
hervor, die der ZAW im August 2013 veröffentlicht hat.17 Danach sind 91 Prozent der
Mütter und Väter in Deutschland davon überzeugt, dass sie selbst am stärksten
beeinflussen, was und wie viel ihre Kinder essen. Nur vier Prozent aller Befragten
weisen der Gesellschaft eine Führungsrolle bei diesem Thema zu, drei Prozent den
Herstellern von Lebensmitteln, ein Prozent den Schulen sowie ebenfalls ein Prozent
13
Richtlinie 2010/13/EU, ABl. EU L 95/1 vom 15.4.2010.
Weißbuch Ernährung, Übergewicht, Adipositas: Eine Strategie für Europa vom 30.5.2007, KOM(2007) 279 endg.
Evaluierungsbericht vom 29.4.2013, S. 90 f., abrufbar unter
www.ec.europa.eu/health/nutrition_physical_activity/docs/pheiac_nutrition_strategy_evaluation_en.pdf.; vgl. ausführlich
Abschn. Werbepolitische Entwicklungen in Deutschland und der EU, Kap. Audiovisuelle Medien.
16
Entschließung des EU-Parlaments vom 22.5. 2013 zur Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste,
(2012/2132(INI)).
17
Repräsentative Online-Befragung „Kinder und Ernährung“ im TNS Online-Panel bei haushaltsführenden (d.h. für den
Einkauf des Haushaltes) verantwortlichen Personen in Privathaushalten in Deutschland mit Internet-Anschluss und Kind
oder Kindern unter 16 Jahren. Erhebungszeitraum: 5.2 bis 18.2. 2013, Fallzahl: 1.000, Auftraggeber: ZAW.
14
15
5
der Politik.
Selbst 85 Prozent der Eltern mit übergewichtigen Kindern stehen zu ihrer
Hauptverantwortung. Lediglich sechs Prozent von ihnen delegieren diese an die
Lebensmittelproduzenten, fünf Prozent an die Gesellschaft, drei Prozent an die
Schulen sowie ein Prozent an die Politik.
Realistisch und alltagsnah bewerten die Mütter und Väter gleichfalls die Ursachen für
Übergewicht von Kindern. Dazu konnten die Befragten in der Studie aus einem Katalog
von Gründen die für sie drei wichtigsten Faktoren auswählen. An der Spitze der
Nennungen rangiert mit 66 Prozent das Vorbildverhalten der Eltern/der Umgang mit
Ernährung im Elternhaus. Dies und die weiteren Studien-Ergebnisse belegen, wie sehr
die Sichtweise der Eltern abweicht vom Tenor der öffentlichen Debatte zu Übergewicht
von Kindern und den Ursachen.18
Auch bei der Vorbeugung gegen Übergewicht im Kindesalter sind sich die meisten
Befragten einig: 94 Prozent von ihnen erwarten mehr Informationen über gesunde
Ernährung für die Kinder durch die Schule und 90 Prozent durch die Eltern. 89 Prozent
fordern mehr Sportmöglichkeiten und ebenso viele ein ausgewogenes Essen in der
Schule und in der Kita. Drei Viertel der Befragten halten ein Verbot von
Lebensmittelwerbung für wenig sinnvoll.
SPD-Verbraucherforum
Die Aktionspläne der WHO und der EU zur Bekämpfung des Übergewichts werden
auch von der Bundesregierung mitgetragen. Auf nationaler Ebene wird vor allem die
SPD auf die Umsetzung der politisch vereinbarten Maßnahmen drängen. Das SPDVerbraucherforum hat im Februar 2014 die Linie vorgegeben: „Kein an Kinder
gerichtetes Marketing für problematische Produkte: Werbung für Produkte wie
Süßigkeiten, Softdrinks, Fastfood muss sich an Erwachsene richten, das verführt
Kinder weniger zu Kauf und Konsum und stärkt die Autorität der Eltern.“19
Der Beschluss des SPD-Verbraucherforums blendet dabei die Tatsache aus, dass
Werbung keine entscheidende Ursache für das Übergewicht von Kindern ist.
Umgekehrt führen Werbeverbote nicht zu einem gesünderen Lebensstil der
Bevölkerung. Stattdessen wird der Wettbewerb zwischen den Unternehmen behindert.
18
Vgl. ZAW-Nachrichten vom 28.8.2013.
6
Sinkende
Werbeeinnahmen
der
Medien
erschweren
zudem
die
Verbreitung
redaktioneller Verbraucherinformation. Es gibt eine Vielzahl von Studien, die sich mit
dem
Einfluss
von
Werbung
auf
das
Verhalten
von
Kindern
befasst.
Die
Untersuchungsergebnisse weichen zum Teil voneinander ab. Es dominieren aber zwei
Erkenntnisse: Vor allem der Lebensstil der Familie und des weiteren Umfelds, des
Freundeskreises usw. prägen die Sozialisation von Kindern. Übergewicht ist in erster
Linie auf mangelnde Bewegung bzw. eine positive Kalorienbilanz zurückzuführen.
Werbung spielt nach Meinung der Wissenschaft – wenn überhaupt – nur eine
untergeordnete Rolle für das Verhalten von Kindern. Auch der Ernährungsbericht der
Bundesregierung stellt fest: Kinder, die fernsehen und Lebensmittelwerbung sehen,
essen von den beworbenen Produkten nicht mehr als Kinder, die keine Werbung
sehen.20 Feststellungen aus dem Ausland bestätigen die genannten Effekte der
Lebensmittelwerbung: In der kanadischen Region Quebec ist Lebensmittelwerbung
gegenüber Kindern seit 25 Jahren verboten. Der Anteil der übergewichtigen Kinder ist
jedoch genauso hoch wie in anderen Teilen Kanadas, in denen diese Werbung erlaubt
ist. Dänemark hat vor einigen Jahren ein Werbeverbot gegenüber Kindern unter zwölf
Jahren wieder aufgehoben sowie kürzlich die sogenannte „Fettsteuer“. Werbeverbot
wie „Fettsteuer“ hatten keine gesundheits- oder verbraucherpolitischen Effekte gezeigt.
Wenn die SPD davon ausgeht, dass pro Jahr 20.000 Werbespots auf ein Kind
einströmen
und
es
„manipulieren“,
dann
verkennt
sie
die
tatsächlichen
Sehgewohnheiten: Kein Kind sieht sämtliche TV-Programme und damit alle
gesendeten Fernsehspots auf einmal, und die wenigsten Eltern belassen ihre Kinder
ständig vor dem Bildschirm. Das Kausalitätsprinzip wird auf ein simples ReizReaktionsschema heruntergebrochen: Hier die Werbung, dort die dicken Kinder. Ein
solcher Ansatz ignoriert die Komplexität des Alltags und der Lebenswirklichkeit von
Kleinkindern, Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen. Der ZAW wird sich auch
weiterhin für eine sachliche Debatte dieses Themas engagieren. Werbung und andere
Formen der kommerziellen Kommunikation sind Teil unserer Gesellschaft und spielen
eine unverzichtbare Rolle für einen fairen und lauteren Wettbewerb – dieser Aspekt
wird in der politischen Debatte häufig vernachlässigt.
(Stand: Juli 2014)
19
Beschluss des SPD-Forums Verbraucherpolitik vom 14.2.2014 „Kinder schützen – Werbung beschränken“; vgl. auch
Abschn. Werbepolitische Entwicklungen in Deutschland und der EU, Kap. Kinder.
20
Vgl. Ernährungsbericht der Bundesregierung 2000, herausgegeben von der Deutschen Gesellschaft für Ernährung
e.V. (DGE) im Auftrag des Bundesministeriums für Gesundheit und des Bundesministeriums für Ernährung,
Landwirtschaft und Forsten, S. 144 f.
7
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