Menschenwürde im und durch den Sozialstaat
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Karlsruhe, 20. Juli 2012 Menschenwürde im und durch den Sozialstaat von Eberhard Eichenhofer I. Fragestellung Nichts umschreibt präziser den humanitären Gehalt eines Staates als der Begriff "Menschenwürde". Art I I GG ist denkbar klar und einfach formuliert: "Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu wahren und zu schützen, ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt". Diese . Garantie ist in der deutschen Verfassungsgeschichte neu. Sie enthält eine elementare Aussage. Erstmals beginnt eine deutsche Verfassung mit den Menschemechten und verknüpft diese mit einer sich daran anscWießenden Aufgabenbestimmung für den Staat. Zuvor begannen die deutschen Verfassungen stets mit dem Staat und brachten die Menschemechte entweder gar nicht oder erst am Ende. Dem GG ist deshalb die einfache Aussage zu entnehmen: Der Mensch ist nicht für den Staat da, sondern der Staat hat da zu sein für die Menschen! Das wal' nach Krieg, Verfolgung und Vernichtung von Millionen Menschen und dem totalen Zusammenbruch eines totalen Staates und seiner menschenverachtenden, verbrecherischen Weltanschauung eine elementar wichtige, neue Botschaft. Der Staat soll unter dem GG also nicht als eine den Einzelnen überragende Macht überhöht werden, sondern seinen Sinn und Auftrag in nichts weniger, aber auch nichts mehr als darin finden, das Zusammenleben aller Menschen in Würde zu sichern. Woher kommt der Begriff Menschenwürde, wie kam er in das GG und welche Bedeutung hat er darin? Die Antworten auf diese Frage fUhrt in das Recht der Vereinten Nationen (VN) namentlich die Allgemeine Erklärung der Menschemechte (AEMR) (Il). Die darin gegebene Bestimmung einer die Sozialpolitik umfassenden Deutung der Menschenwürde wird auch vom GG geteilt (111). Unklar ist aber, ob die in der AEMR enthaltenen sozialen Menschenrechte auch im deutschen Recht gelten (IV). 11. Die VN, die Menschenwürde und der Sozialstaat 1. Was leitete die AEMR? Die am 10. Dezember 1948 im Palais Chaillot in Paris! proklamierte AEMR durch die 1945 kurz vor Ende des 2. Weltkrieges mit Sitz in New York gegründeten VN ist nur aus der Erfahrung von Krieg, Zerstörung und Völkermord zu verstehen. Sie war nicht nur die Antwort der sich mit den VN entwickelnden Weltgesellschaft auf massive Verletzungen der Menschenrechte im Krieg und davor. Sie sollen auch die schmerzvoll erlebte Ohnmacht internationaler Organisationen gegenüber Nationalstaaten überwinden, welche die Menschemechte ostentativ verachteten. Waren vordem die Menschenrechte einzig nationalstaatlichen Garantien überantwoliet, sollte nun die Weltgemeinschaft selbst die Menschenrechte einhalten und gewährleisten - auch gegenüber den seither erstmals zu deren Wahrung der Weltgemeinschaft gegenüber verpflichteten Staaten. Bereits der Erste Weltkrieg hatte die zuvor übliche Solidarität unter den Staaten erschütteli und zerstört. 2 Nachdem vor dem Zweiten Weltkrieg der Versuch zur Sicherung der Selbstbestimmung der Völker und der Garantie des Weltfriedens der 1919 geschaffene Völkerbund gescheitert war, unternahmen die nachmaligen Siegermächte des 2. Weltkrieges einen zweiten Versuch zur Organisation der Weltgesellschaft in Gestalt der VN. Sie sollten die Ideen verwirklichen, welche die West-Alliielien 1941 in der Atlantik-Charta als Kriegsziele formulierten. 3 Sie enthielt die von Franklin D. Roosevelt propagierten vier Freiheiten. Die Nachkriegsordnung sollte danach die Freiheiten der Religion und Meinungsäußerung sowie von Furcht und Not - the freedom from fear and want - gewährleisten. Dies geschah aus der Erkenntnis, dass der sich jegliche Einmischung in die inneren Angelegenheit verbittende Machtstaat nur so zum totalitären Staat werden konnte und in einem totalen Krieg total gescheitert war. 4 Aus Sicht der Alliierten sollte "dem gerechten Krieg" also ein "gerechter Frieden" folgen. 5 Initiiert von der US-Präsidenten-Witwe Eleanor Roosevelt,6 dem 2 3 4 , Prost, Antoine/Winter, Jay, Rene Cassin et les droits de I'homme: 1e projet d'une generation, Paris 2011, 269. Gerbet, Pierre/Mouton, Marie-Renee/Ghebali, Victor Yves, l.e reve d'un ordre mondial de la SDN a I'ONU, Paris 1996, 11. Ebd., 135 ff. Ebd., 270 ff. Ebd.,280. 2 Libanesen Charles Malik und dem Franzosen Rene Cassin wurden die Menschenrechte von den VN in der Absicht erklärt, trotz des beginnenden Kalten Krieges die Prinzipien zu befestigen, derentwegen die Alliierten den 2. Weltkrieg ftihrten. Art. 53 der VN Charta betont die Hebung der Lebenshaltung, Vollbeschäftigung, sozialen und wÜischaftlichen Fortschritt in internationaler Kooperation als zentrale Ziele der Nachkriegszeit. Ergänzend ist das Gebot der wirtschaftlichen Kooperation unter den Staaten formuliert. Ein eigener Wirtschafts- und Sozialausschuss wurde im Rahmen der VN gebildet, der zahlreiche nachträglich entstandene Institutionen zur Intensivierung des Handels und der Währungspolitik wie Kreditversorgung im. internationalen Zahlungsverkehr (GATT; WTO; IWF; IBRD) hervorbrachte/ ihm war zugleich der Schutz der Menschenrechte übertragen (Art. 68 VN Charta). 2. AEMR und die Staaten Die VN sollten die Souveränität der Staaten gewährleisten; gleichwohl nimmt sie auch umfassenden Einfluss auf die Staaten, namentlich auf dem Gebiet der Menschenrechte. 8 Menschenrechte als internationale Prinzipien formuliert, artikulieren also die öffentliche Moral in der Weltpolitik. In ihnen liegt der Versuch, dass das Schicksal potentiell jedes Menschen zum Gegenstand weltweiter öffentlicher Aufmerksamkeit werden könne. 9 In ihrer Ausrichtung auf die Menschenwürde als Grund aller Menschenrechte, umfassenden Gleichstellungsge- und Diskriminierungsverboten, der Garantien der elementaren bürgerlichen Freiheitsrechte, politischen Teilhabe- und Mitwirkungsrechte und in einem Menschenrechte-Katalog erstmals mit den traditionellen Menschenrechten umfassend und gleichrangig formulierten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten auf Arbeit, Bildung, Gesundheit, soziale Fürsorge und Sicherheit und Wohnung stelle die AEMR in erster Linie eine "Declaration of Interdependence"IO dar. Sie sollte also die Einsicht befördern helfen, dass alle darin proklamierten Menschenrechte zusammengehören, sich wechselseitig stützen und bedingen. 6 7 9 10 Vgl. dazu Glendon, Mary Ann, A World Made New. Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights, New York 2002. Rosenthai, GeIt, Economic and Social Council, in: Thomas G. Weiss/Sam Daws (Ed.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford 2008, p. 136 et seqn. Alvarez, Jose E., Legal Perspectives, in: Thomas G. Weiss/Sam Daws (Ed.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford 2008, p. 58 et sequ.; Ramcharan, Bertrand G., Norms and Machinery, in: Thomas G. Weiss/Sam Daws (Ed.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford 2008, p. 439 et sequ. Beitz, CharIes R., The Idea of Human Rights, Oxford University Press 2009, I. Glendon, Mary Ann, A World Made New. Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights, New York 2002, 173 ff. 3 Die Verletzung der Menschemechte durch die Staaten ist danach nicht mein' als deren innere Angelegenheit anzusehen und damit der internationalen Aufmerksamkeit entrückt und entzogen. Die Schaffung internationaler Menschemechte ist bereits in der Zwischenkriegszeit auf dem Gebiet des Arbeits- und Sozialrechts durch die IAO unternommen worden, an denen sich auch die Initiatoren der AEMR orientierten. I I Schon im 19. Jahrhundeli bestanden Bestrebungen, soziale und arbeitsrechtliche Mindeststandards durch Völkerrecht durchzusetzen; diese Bestrebungen haben in der IAO ihre rechtliche und institutionelle Ausprägung erfahren. Deshalb wurde der Schutz der Menschemechte auch bei dem Wirtschafts- und Sozialausschuss der VN als dessen wesentliche Aufgabe angesiedelt. 12 Der Schutz der Menschemechte ist daher als die zentrale Errungenschaft und ständige Aufgabe der VN anzusehen. Diese Rechte sind in den beiden Menschemechtspakten von 1966 in den Rang rechtsverbindlicher Normen überführt worden. Gerade die VN hat die wechselseitige Abhängigkeit sämtlicher Menschenrechte und damit deren Unteilbarkeit deshalb immer wieder hervorgehoben und bekräftigt. 13 3. Neue Sicht auf die Menschenrechte Damit begründet die AEMR eine grundlegend neue Sicht auf die Menschemechte. Galten diese vordem als Staatsbürgerrechte: "droit de I'homme et de citoyen", weil sie von dem diese Rechte gewährenden Staat geschaffen und deshalb nur von diesem und nur in den Grenzen seiner Macht zu gewährleisten waren, sollten die Menschemechte in Zukunft als Rechte geiten, die jedem Menschen kraft Völkerrechts schlechthin zukommen ~ einerlei ob er Bürger des zur Rechtsgewährung verpflichteten Staates, staatenlos oder Bürger eines anderen Staates ist - und selbst dann, wenn der einzelne Staat diese gar nicht gesetzt hat. Die kraft Völkerrechts geltenden Menschemechte sind auch gegenüber dem konkurrierenden Recht des einzelnen Staates gültig, weil diesen vorrangig. 4. Menschenwürde - Menschenrechte Die AEMR sah erstmals die Menschenwürde als der Basis aller Menschenrechte. Die Menschenwürde ist ihr normative Voraussetzung wie Geltungsgnmd aller Menschenrechte. 14 Sie 11 12 13 14 Prost, AntoinefWinter, Jay, Rene Cassin et les droits de I'homme: le projet d'une generation, Paris 2011270. Ebd.,285. Ramcharan, Berlrand G., Norms and Machinery, in: Thomas G. WeissfSam Daws (Ed.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford 2008, 439, 443. Habermas, Jürgen, Zur Verfassung Europas. Ein Essay, Berlin 20 11, 13 ff. 4 wurde von Hannah Arendt l5 als das jedem Menschen als Individuum zukommende Recht, Rechte zu haben = "the right to have rights" bestimmt. Diese Formulierung verdeutlicht, dass die Menschenwürde auf der Anerkennung jedes Menschen als Mensch beruht, damit ein elementares Recht verkörpert und somit das gedankliche Fundament aller aus ihr folgenden Menschemechte legt. Damit reagiert die VN auf die Erfahrung der massenhaften Entrechtung von Menschen im 20 Jahrhundert. Nichts anderes als das Menschsein ist danach Grund aller Menschemechtsgewährleistung. 16 Die Menschemechte sollen also - schlicht formuliert - das Recht der Weltgesellschaft auf Humanität gründen. Der Begriff der Menschenwürde erlangte in den I 940er Jahren auch in der katholischen Soziallehre eine tragende Bedeutung für den sich dort damals herausbildenden "Personalismus".17 Nach dem diesen Ansatz wesentlich veliretenden katholischen Philosophen Jacques Maritain hat "die Person ... eine absolute Würde, weil sie in einer unmittelbaren Beziehung zum Absoluten steht, in dem sie allein ihre Vollendung finden kann". 18 "Die' Grundrechte ... sind verwurzelt in der Berufung des Menschen als eines geistigen und freien Agens zu dem Reich der absoluten Werte und einer Bestimmung, die dem Zeitlichen nicht unterworfen ist.'d9 Dieses Konzept erlaubte es, den in der Kriegszeit machtvoll und egalitär im Dienste sozialer Gleichheit intervenierenden Staat als Ausdruck eines kommunitaristischen 20 Individualismus im Einklang mit der katholischen Tradition zu akzeptieren 5. Menschenwürde als Kategorie von wandelndem Gehalt? Begriffsgeschichtlich hatte der Begriff Menschenwürde zunächst unterschiedliche Gehalte und nicht zuletzt auch einen sozialpolitischen Gehalt. Der Begriff der dignitas hominis be21 gründete im klassischen römischen Denken Ehre oder Respekt - welche dem Menschen und weiter diesen vor allem den Notabeln, den Würdeträgern, im Unterschied zum Tier zuteil werden möge. Im Mittelalter nahm der Begriff die Vorstellung in sich auf, dass der Mensch Ebenbild Gottes sei,z2 Aber mit Schillers Epigramm "Würde des Menschen (1795): "Würde " i6 17 18 19 20 21 22 Arendt, Hannah, The Origins ofTotalitarianism, New York 1960. Parekh, Serena, Hannah Arendt and the Challenge of Modemity. A phenomenology of Human Rights, London 2008, 25, 40. Maritain, Jacques, Die Menschenrechte und das natürliche Gesetz (1943), Bonn 1951. Ebd.,4. Ebd.,69. Moyn, Samuel, The Last Utopia. Human rights in History, Cambridge 2010, 64. McCmdden, Christopher, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, 19 (2008) European Journal ofintemational Law, 655, 657 f. Ebd.,659. 5 des Menschen I Nichts mehr davon, ich bitt euch. I Zu essen gebt ihm, zu wohnen, I Habt ihr die Blöße bedeckt I Gibt sich die Würde von selbst" wurde erstmals und prägend für das seither abermals gewandelte Verständnis des Begriffes der Zusammenhang von Menschenwürde mit den sozialen Bedingungen menschlicher Existenz klar und überzeugend formuliert. 23 Nach Ni. 151 WRV sollte die Wirtschaftsordnung ein "menschenwürdiges Dasein für alle" gewährleisten?4 Auf diese Überlegung geht das in der Debatte um wirtschaftliche und soziale Menschenrechte verfochtene Argument zurück, diese schüfen die notwendigen Voraussetzungen für die anderen Menschenrechte?5 Im heutigen juristischen Verständnis26 wird unter Menschwürde das Verbot von Folter und unmenschlicher Behandlung, das Recht auf Autonomie, der Schutz der kulturellen Identität sowie der Sicherung elementarer menschlicher Bedürfnisse verstanden. Die Menschenwürde kann nicht durch die Natur, noch durch den Staat allein, sondern nur durch die Menschen selbst gesichert werden, insoweit sie sich zu den Menschenrechten bekennen und zu ihrer Verwirklichung beitragen,27 insoweit sie sich selbst im Einklang mit diesen Rechten verhalten. Menschenwürde verlangt nach sozialen Bedingungen, die jeder Person ein Leben in Würde ermöglicht, um es wie Samuel Moyn zu formulieren:" Die Geschichte der sozialen Rechte legt eindeutig nahe ... , dass die große Ironie der gesamten Geschichte der Menschenrechte deren Vorwärtsbewegung hin zu einer Ali maximalistischen Utopie,,28 ist. Er folgert daraus, statt die Geschichte der Menschemechte in das Unerreichbare zu überhöhen und sich ihrer Herleitung aus der fernen Vergangenheit zu vergewissern, sollten sie vor allem gedacht und verstanden werden als der elementare Wunsch, die Welt zu einem besseren Ort zu machen. 29 23 24 25 26 27 28 29 Ebd., 660. Ebd., 19. Parekh, Serena, Hannah Arendt and the Challenge of Modernity. A phenomenology of Human Rights, London 2008, 122. McCrudden, Christopher, Human Dignity and Judieial Interpretation ofHuman Rights, 19 (2008) European Journal oflnternational Law, 655, 686 et sequ. Parekh, Serena, Hannah Arendt and the ChaHenge of Modernity. A phenomenology of Human Rights, London 2008, 166 f. Moyn, Samue1, The Last Utopia. Human rights in History, Cambridge 2010, 223: "The history of soeial rights suggests cearly... , that the great irony ofthe larger history ofhuman rights is the forward movement toward the very sOli of Plaximalist utopia", Ebd., 225: "to make the world a bettel' place". 6 III. Soziale Menschenrechte in Deutschland Soziale Menschenrechte sind - allen entgegengesetzten Behauptungen zum Trotz - durchaus anerkannte und gefestigte Institutionen des deutschen Rechts. Leider fehlt dafür aber das nötige Bewusstsein. Sie sind zunächst und vor allem als Teil der in Art. I I GG niedergelegten Garantie der Menschenwürde anerkannt. 1. Menschenwürde-Garantie (Art. 1 I GG) und soziale Rechte Der Zusammenhang zwischen der Sozialhilfe und der für das GG zentralen und elementaren Garantie der Menschenwürde (Art. 1 I GG) wurde durch das BVerwG30 bereits unmittelbar nach Aufnahme seiner Spruchpraxis herausgestellt. Das Gericht deutete die Garantie der Menschenwürde im kantischem Sinn. 3l Der Mensch sei im Recht stets als Subjekt zu denken. Auch die Bezieher sozialer Leistungen dürften deshalb von der Verwaltung nicht zum Objekt staatlicher Fürsorglichkeit gemacht werden. Aus dieser Verknüpfung von Menschenwürde und Sozialhilfe folgt: auch wer kein Wirtschaftssubjekt sein kann, hat als Mensch dennoch ein Recht auf Befriedigung seiner Lebensbedürfnisse, notfalls auch gegenüber der Gesellschaft. Das BVerwG wollte so die gerichtliche Überplüfbarkeit der von der Fürsorgeverwaltung getroffenen Entscheidungen sichern. Die Menschenwürde wurde damit zum GtUndprinzip der Sozialhilfe, nach dem sich auch das Maß öffentlich zu gewährender Hilfe und dessen Erbringungsmodus bestimmt. Schon früh sprach auch das BVerfG unter Berufung auf Art. I I GG aus, der Staat müsse ,jedenfalls die Mindestvoraussetzungen für ein menschenwürdiges Dasein sichem".32 Damit wird ein Grundrecht auf Existenzsicherung als eigene Ausprägung der Menschenwürde postuliert. 33 ExistenzsichetUng eines jeden wird als letztlich staatliche Aufgabe begriffen; der Sozialstaat als Fundament des Gemeinwesens erklärt sich aus dieser Deutung der Menschenwür- 30 31 32 33 BVerwGE I, 159. Immanuel Kant, Grundlegung zur Metaphysik der Sitten, (1775) 11. Abschnitt: "Handle so, daß Du die Menschheit in deiner Person, als in der Person eines jeden anderen jederzeit zugleich als Zweck, niemals bloß als Mittel brauchest" (Reclam 1972,79). BVerfGE 1,97, 104; 40, 121, 133; 45, 187,228; 48, 346, 361; 82, 60, 85; vgl. RalfRothkegel, Menschenwürde und Sozialhilfe, in ders., Sozialhilferecht, 2005, 1Il, 125 ff. Vgl. dazu auch Walter Georg Leisner, Existenzsicherung im öffentlichen Recht, Tübingen 2007, 98 ff, 112 ff. 7 de. 34 Am 18. Juli 2012 35 hat das Gericht diesen Grundsatz wiederholt - mit weitreichenden Folgen für die sozialen Rechte der Asylbewerber, Flüchtlinge und im Inland "geduldeten" Ausländer. Das BVerfG meinte, dass die Hilfe dem Bedürftigen über das physische hinaus das soziokulturelle Existenzminimum zu gewährleisten sei: 36 "Der Begriff des menschenwürdigen Lebens lässt sich nicht allein als eine Formel für das physiologisch Notwendige umschreiben. Zugleich wird auf die jeweils herrschenden Lebensgewohnheiten und -erfahrungen verwiesen.,,37 Menschenwürdig ist denmach nur ein dem einzelnen Menschen gemäßes Leben?8 Das Exis, tenzminimum hat daftir den "tatsächlichen Bedarf' zu sichern, der konkret überprüft und "verbrauchsbezogen" zu ermitteln ist,39 Dieses Maß ist abstrakt umschrieben und damit auf gesetzgeberische Konkretisierung angelegt und angewiesen. Der Gesetzgeber habe aber eine Einschätzungsprärogative über das Maß der zu gewährenden Hilfe. 4o 2. "Menschenbild" des GG Diese Rechte folgen ftir das BVelwG letztlich aus dem "Menschenbild" des Grundgesetzes. 41 Der Menschenwürde liegt danach "die Vorstellung vom Menschen als einem geistig-sittlichen Wesen zugrunde, das darauf angelegt ist, in Freiheit selbst zu bestimmen und sich zu entfalten. Diese Freiheit versteht das Grundgesetz nicht als diejenige eines isolierten und selbstherrlichen, sondern als die eines gemeinschaftsbezogenen und gemeinschaftsgebundenen Individuums".42 Für das BVerfG hat das GG "die Spannung Individuum-Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden; der Einzelne muss sich daher diejenigen Schranken der Handlungsfreiheit gefallen lassen, die der Gesetzgeber zur Pflege und Förderung des sozialen Zusammenhalts in den Grenzen des all- 34 35 36 37 38 39 40 41 42 Enders, Chrisloph, Die MenschenwUrde in der Verfassungsordnung, TUbingen 1997 90, sprichl im Blick auf die Menschenwürde-Garantie als Garanlie des Existenzminimums von der "subjektiv-rechllichen Konkretisierung des Sozialstaatsgrundsatzes auf Verfassungsebene"; fUr Adalbert Podlech, AKGG, 1989 (2. Aufl.), Rn. 63 zu Art. I GG wird durch den Sozialstaat das MenschenwUrde-Prinzip konkretisiert. BVerfG, Urteil vom 18.7.2012-1 BvL 10/10; I BvL2/l1. BSGE 97, 265, 278; BVerwGE 94, 326; 87, 212; Hessisches LSG - 29.10.2008 - L 6 AS 336/07. BVerwGE 35, 178, 181. Renate Bieritz-Harder, MenschenwUrdig leben, Berlin2001, 262 ff. BVerfGE 99, 246, 260; 99, 216, 231; Hessisches LSG - 29.10.2008 - L 6 As 336/07. BSGE 97, 265, 277; BVerwGE 36, 258. BVerwGE 5,85,204; 7,198,205; 33, 303, 334; 45,187. BVerwGE 45, 187,227; 4, 7, 15; vgl. dazu Ulrich Becker, Das "Menschenbild des Grundgesetzes" in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Berlin 1996. 8 gemeinen Zumutbarem vorsieht, vorausgesetzt, dass dabei die Eigenständigkeit der Person gewalut bleibt.,,43 Das so aus der Menschenwürde abgeleitete Recht zielt auf die Teilnalune des Einzelnen an der Gesellschaft. Der sozial verpflichtete Staat hat deshalb den Einzelnen notfalls auch zum Gebrauch seiner grundrechtlich garantierten Freiheiten zu beflihigen: 44 "Das Gebot des sozialen Rechtsstaates ist in besonderem Maße auf einen Ausgleich sozialer Ungleichheiten zwischen den Menschen ausgerichtet und dient zuf6rderst der Erhaltung und Sicherheit der menschlichen Würde, dem obersten Grundsatz der Verfassung. Es ist ein vom Staat zu verwirklichendes Gebot sozialer Solidarität, helfend einzugreifen, wenn sich der Mensch bemüht, zu seinem Recht zu kommen".45 Aus der Pflicht des Staates zum Schutz und zur Entfaltung der Menschenwürde durch Akte sozialer Solidarität folgt aber nicht nur, dem Einzelnen die "Sphäre privater Lebensgestaltung als unantastbaren Bereich menschlicher Freiheit" zu erhalten. 46 "Die unverlierbare. Würde des Menschen als Person besteht gerade darin, dass er als selbstverantwortliche Persönlichkeit anerkannt bleibt" .47 3. Freiheit und öffentliche Hilfe Aus der Freiheit des Menschen folgt zugleich der prinzipielle Nachrang öffentlicher Hilfe gegenüber der Selbsthilfe. Der Nachrang verwirkliche "allein die der Personenwürde des Menschen innewohnende Tendenz zur Entfaltung der eigenen Kräfte und zur Assoziation mit anderen".48 "Deshalb enthält das Verlangen an den Einzelnen, zunächst seine eigenen Kräfte anzuspannen, nicht einen Abstand vom Sozialstaatsgedanken, sondern dessen Verdeutlichung und entspricht damit zugleich der Menschenwürde".49 Eine unmittelbar verfassungsrechtliche Bedeutung erlangt das sozialhilferechtliche Existenzminimum ferner als absolute Grenze der Besteuerung des Einkommens. 5o 43 ·14 45 46 " 48 49 50 BVerfGE 33, 303, 330. Menschenwürdig leben, Berlin 200 I, 268 ff. BVerfGE 35, 348, 355 f.; zum Anspruch auf "Armenrecht" als Akt staatlicher DaseinsfUrsorge, besondere Erscheinungsform der "Sozialhilfe im Bereich der Rechtspflege" (355). BVerfGE 6, 32, 41. BVerfGE 45,187,228. BVerwGE 23, 149, 153. Ebd. BVerfGE 82, 66; 87,153; 89, 346; 99, 216; vgl. dazu Moris Lehner, Einkommensteuerrecht und Sozialhilferecht, TUbingen 1993. 9 4. Bedarfsbefriedigung durch Sozialleistungen Im Mittelpunkt aller sozialstaatlichen Bemühungen steht angesichts dieser Rechtsprechung die Frage, inwieweit die Bedürfnisse der Menschen auch tatsächlich und konkret befriedigt sind. 51 Der Sozialstaat macht klarer als andere Institutionen, welche das Recht zur Sicherung der bürgerlichen, politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Freiheiten hervorgebracht hat, dass die Freiheit des Einzelnen in einer gesellschaftlichen und gesetzlichen Ordnung beschlossen ist, welche den Status der "natürlichen Freiheit" bei weitem übersteigt. 52 Jeder Versuch einer Umschreibung elementarer menschlicher Bedürfnisse als Grundlage des menschlichen Lebens enthüllt also stets und notwendig die soziale Bindung und daraus erwachsende wechselseitige Abhängigkeiten der Menschen voneinander als die eigentliche Basis aller zivilisielien Gesellschaften. Sie liegt epistemologisch auch aller Soziologie zugrunde, die seit ihrer Beglündung auf der Voraussetzung beruht, soziale Tatsachen als das Ergebnis anderer sozialer Tatsachen zu deuten. 53 Menschliche Bedürfnisse entstammen den natürlichen wie kulturellen Prägungen des Menschen. Der Mensch als Naturwesen fordert, dass er sich nährt, behaust und angemessen versorgt wird - sowohl in der Jugend als auch im Alter. Bei Krankheit hängt sein Überleben von der Fähigkeit von Ärzten und Krankeuhäusern ab, die Krankheit herauszufinden und eine erfolgversprechende Therapie zu ergreifen. Die Bedürfnisse nach Bildung, Arbeit und Einkommen ergeben sich aus einer auf Arbeitsteilung belUhenden Geld-, Tausch- und Marktwirtschaft, welche die Bedarfsdeckung des Menschen prinzipiell von der Fähigkeit zur Einkommenserzielung abhängig macht und daran bindet. Einige der elementaren Bedürfnisse aufNaluung, Wohnung und Einkommen sind beständig, andere wie Pflege, Bildung und Arbeit befristet und bedingt. Bildung und Arbeit sind außerdem nicht nur Bedürfnisse, sondern auch Mittel zur Befriedigung anderweitiger Bedürfuisse. Namentlich in der Arbeits-, Tausch-, Markt- und Wirtschaftsgesellschaft erbringt Erwerbsarbeit Erwerbseinkommen, dass den Einzelnen zum Erwerb von Gütern und Diensten der Bedarfsdeckung befähigt. 51 52 " Hili, Michael, Understanding Social Policy, Maiden 2003, 7 ed., p. 8; Goodin, Robert E., Reasons far Welfare. The political theory of the welfare state, Princeton 1988, p. 11. Nullmeier, Frank, Politische Theorie des Sozialstaats, Frankfurt/Maln 2000,21 ff., Kapitel I. Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, Tübingen 2002,5. Tev. Aufl., §§ 1·- 17. 10 Moderne Gesellschaften verweisen die Deckung der Lebensbedarfe in die grundsätzliche Verantwortlichkeit jedes Einzelnen. Die rechtliche Basis dafür schaffen Vertragsfreiheit und Eigentum, die ihrerseits die institutionellen Voraussetzungen für die Bildung von Märkten darstellen, auf denen alle gesellschaftliche Arbeitsteilung beruht. Märkte ermöglichen die individuelle Befriedigung individueller Bedürfnisse. 54 In einer Tausch- und Marktwirtschaft sind private Rechte die Voraussetzung für die individuelle Bedürfnisbefriedigung. Aber nicht jedermann kann ftir die Befriedigung seiner Bedarfe auf den Markt verwiesen werden. Märkte verknüpfen Geben mit Nehmen, beziehen nur ein, wer selbst wirtschaftlich aktiv und - das heißt: effektiv ist. Märkte inkludieren die Personen also sel~ktiv, weil sie sich nur auf diejenigen erstrecken, die an der Erzeugung von Gütern und Diensten selbst produktiv teilnehmen. Märkte sind daher zwar keine prinzipiell ungeeigneten, wegen ihrer Exklusivität auf den Kreis der Produzenten und damit der Leistenden indessen beschränkt und damit unzureichend, um jedermanns Bedarfe zu decken. Solche Rechte auf öffentliche Unterstützung zur SichelUng der elementaren Bedürfnisse folgt aus der heute alle EU-Wohlfahrtsstaaten leitenden Annahme, dass jedermann ein grundsätzliches soziales Recht auf Recht und Wohlbefinden habe. 55 Dieses Recht ist kein unbedingter und unbegrenzter Anspruch auf Gewährung alles dessen zu verstehen, was sich der Einzelne je wünschte, sondern ganz ursprünglich auf das elementar "Notwendige" gerichtet. Das ist eben alles, was elementare Not von Einzelnen abwendet. Sozialleistungen sind Transfers ohne Warencharakter - dekommodifiziert. 56 Die Bedarfsdeckung durch öffentlichen Transfer ist fest in der Tradition des europäischen Wohlfahrtsstaates verankert. 57 54 55 " 57 Hayek, Friedrich August von, The Constitution ofLiberty (dt. Die Verfassung der Freiheit), Chicago 1960. Bauhn, Per, The lustification ofWelfare Rights, in Peter Koslowski/Andreas Follesdal (Ed.), Restructuring the Welfare State, Berlin 1997, p. 277 et sequ.; grundlegend: Paine, Thomas, The rights of man, London 1791. Esping-Andersen, Gosta, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge 1990, p. 21: "Decommodification occurs when a given service is rendered as a matter of right J and where a person can maintain a Iivelihood without reliance on the market." Euzeby, Chantal, Le Revenu Minimum Garanti, Paris 1991, p. 26 ss.; Parijs, Philippe van, Sauver la Solidarite, Paris 1996, 5 et sequ. 11 IV. Gelten die internationalen Menschenrechte unter dem GG? 1. Der zu Unrecht übersehene Art. 1 II GG Das GG sieht - ausweislich seiner Präambel - Deutschland als "gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa", das "dem Frieden der Welt zu dienen" hat. Dieses Land ist also ausweislich seiner Verfassung nicht in sich gekehrt und auf sich selbst bezogen, indem es seine Außenbeziehungen verfassungsrechtlich völlig ignorieren würde; das GG verfasst dieses vielmehr als Teil Europas und der Welt. Dies gilt auch fur die Menschenrechte. Es ist darum einem zwar weit verbreiteten, aber abgründigen Missverständnis entgegenzutreten, als ob dem GG Europäisierung und Internationalisierung unbekannt, neu oder ungelegen wären. Das Gegenteil trifft zu: dem GG sind beide Vorgänge durchaus geläufig und auch überaus willkommen. Dies zeigt es schon in seiner allerersten Bestimmung. Art. I GG lautet ,,(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich damm zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. (3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht." Aus dieser Norm folgt: die Menschel1l'echte sind ein untrennbarer Teil der deutschen Verfassung und bilden daher einen elementaren Bestimmungsgrund deutscher Identität und die essentielle Bedingung deutscher Souveränität. Sie überwinden in Menschel1l'echtsfragen also einen aus einer angeblich bestehenden Souveränität abgebildeten methodischen Nationalismus,58 der im grundsätzlich allzuständigen Nationalstaat den Ausgangs- und Endpunkt der Menschel1l'echtsentwicklung sieht. Das GG steht damit in vollem Einklang mit dem seit 1945 einsetzenden Bestrebungen, die Menschel1l'echte auf internationaler Ebene zu verankern und sie so zur Grundlage der Nachkriegsentwicklung für alle Staaten zu machen. Deutschland ist ein untrennbarer Teil Europas und der Welt! Diese Einsicht folgt aus seiner geographischen Lage inmitten Europas und seiner Geschichte - namentlich deljenigen im 20. 58 Beck, Ulrich, Der kosmopolitische Blick oder: Krieg ist Frieden, Frankfurt/Main 2004, 39 "methodologischer Nationalismus" ~ Axiomatik aus Nationalstaat und -gesellschaft. 12 Jahrhundelt. Diese Einsicht folgt aber vor allem anderen heute aus den Lebensbedingungen der Gegenwmt, die ohne Welthandel, Weltverkehr, Weltsport, weltweite Vernetzung der Kommunikation, einer weltumspannenden Umwelt- und Gefahrenvorsorge, internationale Hilfe, internationalem Schutz von Kultur und Natur sowie einer transnationalen militärischen Sicherheit, Wirtschaftsregierung und Währung nicht zu denken ist. Aus Art. I GG folgt, dass die Menschemechte untrennbare Bestandteile der deutschen Verfassung sind. Diese und ihre übrigen Gewährleistungen beanspruchen deshalb nicht, "über" den anerkannten Menschemechten zu stehen, sondern sind ilu'erseits als der Versuch zu verstehen, den international anerkannten Menschenrechten auch im Innern Aus- und NachdlUck zu geben. Mit der Schaffung 59 von Art. I II GG sollten die "überpositiven" Menschemechte bezeichnet werden; von diesen ausgehend sollte zu den Grundrechten übergeleitet werden. 2. Naturrecht In Deutschland wurde das Naturrecht in jenen Jahren der Schaffung des GG vor allem bemüht, weil das Recht in der NS-Zeit seiner humanen und humanistischen Substanz gänzlich . beraubt zum technischen Vehikel des totalen Staates verkommen war und mit dessen Ende sich eine rechtliche Leere auftat, die nur unter Rückgriff auf vor- oder überpositive Rechtsgrundsätze überwunden werden konnte. Deshalb fand Gustav Radbruch 60 mit seinem Versuch, die Menschenrechte aus dem Naturrecht abzuleiten, viel Zuspruch. Dieser Versuch fand jedenfalls im Parlamentarischen Rat Anerkennung und im GG seinen Niederschlag in Art. I II GG. Dieser Ansatz, die Menschemechte aus dem Naturrecht zu folgern, steht und stand in derselben Tradition, in der damals auch die AEMR formulielt wurde. Mit Abfassung der AEMR und den ihr folgenden Erklärungen rückten diese an die Stelle des überpositiven Naturrechts nämlich Maßstäbe rechtmäßigen Handeins zu sein auch gegenüber gegenläufigem gesetztem "Recht". Dieser Gedanke wurde auch herangezogen, um das Töten an der innerdeutschen Mauer und Grenze als Umecht zu kennzeichnen, wiewohl es von DDR-Bestimmungen gedeckt war. 61 Denn sie standen eben gegen das in den Katalogen über die Menschenrechte 59 60 61 Bericht über die GG - Beratungen JöR Bd. 1 1951,52ff Erneuerung des Rechts - Rede anlässlich der Wiedereröffnung der Juristischen Fakullät der Universilät Heidelberg, Wintersemester 1945/6, Kaufmann, Arthur (Hg.), Gedächtnisschrift für Guslav Radbruch, Göltingen 1968, 26. BGHSt 39, I, 14 ff.; 40, 241, 244 ff. 13 festgehaltene "überpositive", d.h. außerhalb der Rechtsordnung des betreffenden Staates angesiedeltes Recht und verdrängten so dessen positives Recht, weil es einen menschenrechtswidrigen, also ziemlich üblen Inhalt hatte! Dem historischen Verfassungsgeber war also schon die Differenz zwischen den Menschenrechten und den Grundrechten bewusst - ganz ebenso wie die zwischen Menschenwürde und Menschenrechte. Abs. 2 spreche "schlechthin von den unverletzlichen und unveräußerlichen Freiheits- und Menschenrechten, die dann im Abs. 3 als unmittelbar geltendes Recht,,62 bezeichnet werden. Also war schon in der Wahrnehmung des Parlamentarischen Rates nicht nur eine Differenz zwischen den Grundrechten und den Menschenrechten klar, sondern ferner bewusst, dass diese jenen zuglUndliegen! 3. Konventionelle Deutung des Art. 1 11 GG Was folgt daraus für das GG? Ist dem GG wirklich die Aussage zu entnehmen, dass in Deutschland nur diejenigen Menschenrechte umfassend anerkannt sind, die auch in den GlUndrechten des GG niedergelegt sind, und alle anderen international und europaweit anerkannten Menschenrechte zu vernachlässigen wären, weil es sie in Deutschland "nicht gibt", weil es sie deshalb nicht "geben kann"? Die Bedeutung des Art. I II GG hat das BVerfG in seinem Beschluss vom 14. Oktober 200463 behandelt. In ihm war die Frage zu entscheiden, welche Tragweite die Entscheidungen des EGMR für das deutsche Recht erfüllen. "Das Grundgesetz will eine weitgehende Völkerrechtsfreundlichkeit, grenzüberschreitende Zusammenarbeit 'und politische Integration in eine sich entwickelnde internationale Gemeinschaft demokratischer Rechtsstaaten. Es will jedoch keine jeder verfassungsrechtlichen Begrenzung und Kontrolle entzogene Unterordnung unter nichtdeutsche Hoheitsakte".64 Insoweit gebühre "der deutschen Verfassung das letzte Wort". Für die Frage nach der Bedeutung der international proklamierten sozialen Menschenrechte folgt daraus, dass sie in Deutschland jedenfalls gelten, wenn sie mit dem Gesetz und den Grundrechten der deutschen Rechtsordnung übereinstimmen. Da dies durchweg der Fall ist, wird man aus Sicht der Rechtsprechung des BVerfG jedenfalls keine prinzipiellen Einwände 62 63 64 Ebd.,53 2 BvR 1481/04 ~ BVerfGE 111, 307(Görgülü); vgl. auch BVerfGE 128,326. Ebd., Rn 36. 14 gegen die Gültigkeit der international anerkannten sozialen Menschenrechte erheben: Es gibt die sozialen Menschenrechte nach dieser Rechtsprechung des BVerfG also sogar nach deutschem Recht! 4. Gibt es Grundrechte, die gegen die Menschenrechte stehen? Diese Folgerung stützt also die internationalen Menschenrechte - auch die sozialen Rechte wenn und soweit sie mit deutschem Verfassungsrecht in Einklang stehen. Das BVerfG scheint aber der Auffassung zu sein, die Grundrechte gälten auch dann und insoweit, als sie mit den international proklamierten Menschenrechte nicht in Einklang stünden! Denn ist - mit großer Entschiedenheit - zu widersprechen. Zunächst die Gegenfrage: Welches Grundrechte beansprucht im Widerspruch zu internationalen Gewährleistungen zu stehen? Art. 1 II GG enthält außerdem gerade nicht ein Bekenntnis zu den vom GG selbst formulierten Grundrechten. Von ihnen ist in Art. 1 III GG die Rede. Die Bestimmung des Art. 1 II GG bekundet aber nicht, dass sich Deutschland mit sich selbst identisch wüsste! 1949 hemchte ein anderer Blick vor als anscheinend einige Jahrzehnte später! Das GG zollt in Alt. 1 II GG den international proklamierten Menschenrechten seinen umfassenden Respekt und erklärt deshalb auch umfassend die Billigung von deren Inhalten. Art. 1 II GG stellt die internationalen Menschenrechte als Referenzordnung den eigenen Grundrechten voran, um aufzuzeigen: die Grundrechte sind die deutsche Konkretisierung der internationalen Menschenrechte und diesen also gerade nicht über-, sondern vielmehr untergeordnet! Die deutsche Souveränität ist durch Art. 1 II GG geradezu auf die Wahrung der internationalen Menschenrechte ausgerichtet. Diese sind nach 1945 formuliert worden, um das Al'gument zu entkräften, Menschenrechte seien die innere Angelegenheit der sie normierenden Staaten, welche andere Staaten und die Welt deshalb nichts angingen. In einem System internationalen Menschenrechtsschutzes haben die Staaten deshalb ihre Souveränität in Menschenrechtsfragen verloren. Es liegt dem GG also gerade wegen Art. 1 II GG fern, den Deutschen - gerade ihnen! - in Menschemechtsfragen das letzte Wort zu geben und sei es auch nur für die eigene Rechtsordnung. 15 5. "Das letzte Wort" der deutschen Verfassung! Und dann das Argument "vom letzten Wort", das der deutschen Verfassung um ihrer "Souveränität" willen in Menschenrechtsfragen angeblich zukommen müsse! Damit ist ja wohl nicht gemeint, dass der deutschen Verfassung, sondern dem deutschen Verfassungsgericht das letzte Wort gebühren müsse. Bestätigt diese Formulierung mehr als das international weit verbreitete Vorurteil, die Deutschen wüssten zwar nicht alles, aber alles besser? Ist es denn wirklich erstrebenswert, immer und stets das letzte Wort zu haben? Ein Räsonnement ratione imperii und nicht imperis rationis. Solcher Gestus steht jedenfalls nicht rur Souveränität, sondern das Gegenteil! Schließlich hat das Bild auch noch eine ziemlich abgründige Dimension. Im Strafprozess hat bekanntlich nicht deljenige das Sagen, dem das letzte WOli zukommt, sondern die anderen! War am Ende sogar dies gemeint, als das BVerfG das ganz und gar schiefe Bild vom "letzten WOli" der vorgeblich souveränen deutschen Verfassung gebrauchte? Das BVerfG muss sich also fragen lassen, wann es endlich selbst die Souveränität aufbringt, um zur Einsicht der in Art. I II GG für jeden klar formulierten Botschaft zu gelangen! V. Fazit Das GG, welches Deutschland als "gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa" sieht, das "dem Frieden der Welt zu dienen" hat, ist nicht die Verfassung eines auf sich selbst bezogenen, alle Außenbeziehungen ignorierenden Gemeinwesens. Sondern es verfasst dieses als Teil Europas und der Welt. Dies gilt auch im Hinblick auf die Menschenrechte. Aus Art. 1 II GG folgt deshalb: die international anerkannten und ausformulierten sozialen Menschenrechte sind ein untrennbarer Teil der deutschen Verfassung! Diese und ihre Gewährleistungen beanspruchen nicht, über den weltweit anerkannten Menschenrechten zu stehen, sondern sie sind ihrerseits als der Versuch zu verstehen, den international anerkannten Menschenrechten in Deutschland umfassend Aus- und Nachdruck zu geben. In dieser Deutung hat Art. 1 II GG die Aufgabe, Ali. 28 AEMR einzulösen: "Jeder Mensch hat Anspruch auf eine soziale und internationale Ordnung, in welcher die in der vorliegenden Erklärung angeführten Rechte und Freiheiten voll verwirklicht werden können." 16
