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INHALT Tabellenverzeichnis.....................................................................................12 Abbildungsverzeichnis ...................................................................................................................... 13 Abkürzungsverzeichnis ......................................................................................................................14 1. EINLEITUNG .................................................................................................................................. 19 2. POLITIKFINANZIERUNG ALS GEGENSTAND DER PARTEIENFORSCHUNG 28 2.1 2.1.1 2.1.2 Forschungsstränge und Th eorieangebote der P arteienforschung...............................28 P arteio rgan isatio n sfo rsch u n g...................................................................................................28 Stellenw ert des R ational C hoice für die A nalyse der Politikfinanzierung. . . . 3 1 2.1.3 2.2 2.2.1 D er K a rte llp a rte ie n a n sa tz ......................................................................................................... 34 D ie H auptquellen der Politikfinanzierung...........................................................................37 N ichtstaatliche F inanzquellen von P arte ien ........................................................................37 a) „Grass roots“-F inanzierungen: M itgliedsbeiträge und K leinspenden................37 b) Sonderbeiträge von M andataren („Parteisteuern“) ..................................................39 c) G ro ß sp e n d e n ............................................................................................................................ 40 d) K red ite.......................................................................................................................................... 42 Staatliche P arteien fin an zieru n g ............................................................................................... 43 Politikerbezüge ..............................................................................................................................46 D er vergleichende Forschungsstand zur Politikfinanzierung im Überblick. . .51 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 L iteraturstand un d Q uellenlage .............................................................................................51 Kostenniveaus der Parteienfinanzierung im V ergleich ....................................................53 Professionalisierung, M edialisierun g und Kostenexpansion des Parteienw ettbewerbs................................................................................................................... 56 Die Konvergenz der Regelungssystem e der P o litikfin an zieru n g............................... 58 3. POLITISCHE KORRUPTION 3.1 3-2 3.2.1 3 .2 .2 3 .2 .3 3.3 D efinition politischer K o r r u p tio n .........................................................................................67 E m pirische M essung von K o rr u p tio n ..................................................................................70 M öglich keiten vergleichender M essung von K o rru p tio n ............................................ 70 Beispiele: K orruptionsw ahrnehm ungsindex, globales Korruptionsbarom eter . 72 Ergebnisse für Ö sterreich.............................................................................................................78 Internationale Regelungen und M onitoring-V erfahren zur K o rrup tio n sb ekäm p fun g............................................................................................................ 82 D ie w ichtigsten „Regelungskreise“ zur Bekäm pfung politischer Korruption . 82 D ie E uroparats-K onventionen gegen K orruption und G R E C O ............................... 85 Politikfinanzierung als Gegenstand internationaler R egelu n gen ............................... 89 3.3.1 3 .3 .2 3.3 .3 67 4. RAHMENBEDINGUNGEN: PARTEIENSYSTEM, STAATSAUFBAU UND INTERESSENVERMITTLUNG ................................................................................. 92 4.1 G rundzüge des Parteiensystem s seit 1945 ........................................................................... 92 4 .2 4.3 4 .4 Verflechtungen des Parteien- und V erbän desystem s....................................................... 98 Einfluss des bundesstaatlichen S taatsau fb au s..............................................................100 Parteien als Stratarchien; ehrenam tliche versus professionelle P arteiarb eit. . 102 5. STAATSRECHTLICHE GRUNDLAGEN UND RAHMENBEDINGUNGEN 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 106 Rechtsform en: Politische Partei, wahlwerbende Partei, Parlam entsklub; R egelungszuständigkeit.........................................................................................................106 D as Parteiengesetz.....................................................................................................................109 Der nahezu „voraussetzungslose“ Parteibegriff (Art. I P a rtG )................................... 109 D ie Verpflichtung zur O ffenlegung der Parteifinanzen: Z ulässigkeit und aktuelle A usgestaltung (§ 4 P a r t G ) ................................................................................. 113 Praktische Probleme der nur rudim entären R egelung: Status von Suborganisationen, U nterlaufen von Rechenschaftspflichten.............................. 119 5.3 5.3.1 5 .3 .2 5.4 Steuerrechtliche F ragen ...........................................................................................................122 Parteispenden und S te u e r re c h t..........................................................................................122 G leichbehandlung m it Körperschaften des öffentlichen R e c h ts ......................... 125 Verfassungsrechtliche Fragen der A usgestaltung der Parteien- und K lu b fin an z ie ru n g ................................................................................................................... 126 5.4.1 Z ulässigkeit der staatlichen Parteienfinanzierung........................................................126 5.4 .2 Verfassungsrechtliche M aßstäbe für die konkrete Ausgestaltung der staatlichen P arteien fin an zieru n g..............................................................................127 a) Parteienfreiheit und dem okratisches G run dp rin zip ............................................ 127 b) Der Grundsatz des freien W ahlrechts....................................................................... 129 c) Der G leichheitsgrundsatz...............................................................................................131 d ) Zwischenbilanz: Zulassungsschwelle un d A ufteilungsschlüssel.................... 133 6. MITGLIEDSBEITRÄGE UND KLEINSPENDEN................................ 136 6.1 6.2 6 .3 6 .4 Die Beitrags- und Kleinspendeneinnahm en der Österreichischen Parteien im internationalen V e rg le ic h ...........................................................................136 B eitrags-un d M assenspendeneinnahm en der S P Ö ................................................. 137 Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der Ö V P ................................................. 140 Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der Freiheitlichen (FPÖ , BZÖ ) 145 6.5 6 .6 Beitragseinnahm en der G rü n en ..........................................................................................146 Beitrags- und M assenspendeneinnahm en der sonstigen P a r t e ie n ...................... 147 7. INDIVIDUELLE GROSSSPENDEN (UNTERNEHMERSPENDEN). . . 149 7.1 7 .2 7 .3 7 .4 D ie offizielle H öhe der E innahm en der Parteien aus G ro ß sp en d en ..................149 Die Problem atik von U nternehm erspenden..................................................................150 W irtschafts- und V erbändestruktur als D eterm inanten; Verstaatlichung u n d P rivatisierungen..............................................................................153 Indirekte Formen von U n ternehm erspenden...............................................................155 7-5 Individuelle Großspenden, Direktspenden an P o litik e r.......................................... 156 8. VERBANDSSPENDEN UND FRAKTIONSFINANZIERUNG VON VERBÄNDEN............................................................................. 160 8.1 8.1.1 Parteispenden der Industriellen vereinigung.....................................................................160 D ie E ntw icklung der Politikspendenpraxis der Industriellenvereinigung . 1 6 1 8.1 .2 8.2.3 8.2.4 D ie Politikspendenpraxis der Industriellenvereinigung seit den 1990er J a h r e n .............................................................................................................................. 164 Parteienfinanzierung durch die Kammern und den Ö G B ...................................... 170 Parteienfinanzierung als Fraktionsfinanzierung und Subventionierung von V orfeldorganisationen...................................................................................................... 170 Parteienfinanzierung des Ö G B ............................................................................................ 173 a) Die Fraktionsfinanzierung des Ö G B ............................................................................173 b) Indirekte Z uwendungen und K o sten üb ern ah m en ................................................ 175 c) Restitutionsfonds, „Funktionärssteuern“ .....................................................................176 Fraktionsfinanzierung der K am m ern .................................................................................. 177 Bedeutung der Kammern un d des ÖGB für die P o litikfin an zierun g .................. 181 9. PARTEIUNTERNEHMEN 9.1 Parteieigene versus parteinahe Unternehm en; Funktionen zwischen Erwerbszwecken und T arnung von P arteisp en d en ....................................................... 183 9.2 9.3 9.4 9.5 9 .6 Traditionelle Parteiunternehm en: Parteizeitungen, Verlage und D ruckereien 185 U n tern eh m en d e rW erb e b ra n ch e .........................................................................................187 D ie ehem alige N ationalbank-B eteiligung des Sozialistischen V erlags..................189 D ie U nternehm ensbeteiligungen der W ien er S P Ö ....................................................190 Exkurs: Typische „Erträge der Parteitätigkeit“ (Erträge von V eranstaltungen, Verkauf von Broschüren e tc .)...................................194 10. KREDITAUFNAHMEN 10.1 10.2 Die Problem atik einer Verschuldung von P arteien ....................................................... 195 Kreditaufnahm en/Verschuldung der B u n d esp arteien ................................................ 197 11. POLITIKERBEZÜGE A LS TEIL DER POLITIKFINANZIERUNG 8.2 8.2.1 8.2.2 183 195 206 11.1 11.2 11.2.1 11.2.2 D ie Problem atik der Politikerbezüge vor der Reform 1 99 7 ................................... 206 D ie Situation seit den N euregelungen 1996 und 1997 .......................................... 209 D ie N euregelung der D ienstausübung von B e a m te n ................................................210 D ie „Bezügepyram ide“ und die schrittweise Abschaffung von Pensionsprivilegien von Abgeordneten und R egierungsm itgliedern......................211 11.3 Unvereinbarkeits-, Transparenz- und Strafbestim m ungen für Abgeordnete und R egierun gsm itglieder.....................................................................215 11.3.1 U nvereinbarkeitsbestim m ungen............................................................................................216 11.3.2 D ie (m angelnde) Transparenz von Abgeordneten-N ebeneinkünften und D irektspenden an Politiker...................................................................................................... 219 11.3.3 Strafrechliche Bestim m ungen gegen politische K orruption..................................... 219 11.4 Funktion öffentlicher M andate zur B ezahlung von Parteifunktionären. . . . 223 12. PARTEISTEUERN UND SONSTIGE MANDATSBEZOGENE AUSG ABEN VON POLITIKERN 12.1 12.2 226 V o rb e m e rk u n g e n .......................................................................................................................226 D ie Höhe der P a rte iste u e rn ...................................................................................................227 12.2.1 K lu b ab g ab en ....................................................................................................................................227 12.2.2 P a rte ia b g a b e n ................................................................................................................................228 12.2.3 D ie Gesam thöhe der P a rte i-u n d K lubabgaben........................................................232 12.3 P roblem atik der P arteisteu ern ..........................................................................................233 13. DIREKTE STAATLICHE PARTEIENFINANZIERUNG: BUND 236 13.1 D irektfinanzierung nach dem P arteien gesetz...................................................................236 13.1.1 D ie Förderungstitel des P artG ................................................................................................. 236 a) Z uw endungen für Ö ffen tlich k e itsarb eit................................................................ 236 b) W ahlw erbekostenbeitrag für N atio n alratsw ah len ............................................... 239 c) W ahlw erbekostenbeitrag für W ahlen zum Europäischen Parlament . . . . 242 d) E ntw icklung der Subventionshöhe nach dem P arteien gesetz....................... 244 13.1.2 Folgen bei zweckw idriger V erw endung................................................................................ 245 13.1.3 V erfahrensfragen............................................................................................................................ 248 13.2 D ie Finanzierung der politischen A kadem ien.................................................................249 13.2.1 Politische B ildung als P a rte ia u fg a b e ................................................................................... 249 13.2.2 D ie Finanzierungsregeln für die P a rte ia k a d e m ie n ........................................................250 13.2.3 Rechtsproblem e bei P arteiab sp altun gen .............................................................................254 13.2.4 Interpretation der rechtlichen Vorgaben für „staatsbürgerliche B ildungsarbeit“ und die Praxis der P arteiakadem ien............................................... 256 13.2.5 Kontrollvorschriften und Ergebnisse von R echnungshofprüfungen......................260 14. KOSTEN DES PARLAMENTARISMUS 14.1 D ie „parlam entarische Infrastruktur“ au f B undesebene..............................................266 266 14.1.1 Vorbemerkungen, E ntw icklung der parlam entarischen In frastruktur.................. 266 1 4.1.2 K lubfinanzierung a u f B undesebene......................................................................................270 a) D ie E ntw icklung der Förderungen und die R egelung bis O ktober 2 008 270 b) D ie N euregelung im O ktober 2 0 0 8 ............................................................................ 275 c) Verbleibende Probleme der K lubfinanzierung...........................................................278 14.1.3 Personalüberlassung durch die Parlam entsdirektion, sonstige Infrastruktur . 279 14.1.4 Parlam entarische M itarbeiter der Nationalräte: das M itarbeitergesetz . . . . 280 14.1.5 Zwischenbilanz: D ie Personalstruktur der K lub s.......................................................... 284 1 4.2 K lubfinanzierung un d Personalsubventionen au f L a n d e s e b e n e ......................286 15. 15.1 15.1.1 15.1.2 15.2 15.2.1 STAATLICHE POLITIKFINANZIERUNG AUF LANDESEBENE 288 Ü b e rb lic k ................................................................................................................................... 288 Subventionsformen au f L a n d e s e b e n e .......................................................................... 288 Parteienfinanzierungsgesetze in den B undesländern................................................290 Parteienfinanzierung in den einzelnen B u n d e slä n d e rn .........................................293 B u rg en lan d ............................................................................................................................... 293 a) P arteienfinanzierung........................................................................................................ 293 b) K lubfinanzierung...............................................................................................................295 15.2.2 K ä rn te n ...................................................................................................................................... 297 a) Parteienfinanzierung........................................................................................................ 297 b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 300 15.2.3 N iederösterreich...................................................................................................................... 302 a) P arteienfinanzierung.........................................................................................................302 b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 304 15.2.4 O berösterreich..........................................................................................................................307 a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................307 b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 309 15.2.5 Salzburg ....................................................................................................................................312 a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................312 b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 314 c) Kontrolle und O ffen legun g........................................................................................... 315 15.2.6 S t e ie r m a r k ................................................................................................................................ 318 a) Landesspezifische Besonderheiten: politische B ildungsarbeit und P ressefinanzierung.........................................................................................................318 b) Parteien- und K lub fin an zierun g................................................................................. 319 15.2.7 T ir o l..............................................................................................................................................323 15.2.8 V o r a r lb e r g ................................................................................................................................ 325 a) P arteien fin an zierun g.........................................................................................................325 b) K lubfinanzierung............................................................................................................... 326 c) R efo rm diskussio n en .........................................................................................................328 15.2.9 W ie n ..............................................................................................................................................331 a) D ie besonders ausgeprägte Intransparenz der W iener Parteienfinanzierung.............................................................................................. 331 b) Parteienfinanzierung.........................................................................................................332 c) Unterstützung der L an d tag sk lu b s..............................................................................334 d) Entwicklung der F örd erun gen .................................................................................... 336 16. STAATLICHE PARTEIENFINANZIERUNG AUF GEMEINDEEBENE 339 17. INDIREKTE FORMEN DER STAATLICHEN PARTEIENFINANZIERUNG 342 17.1 Staatliche D urchführung von W ahlen und Volksbegehren, Bereitstellung von W ählerdaten für P a r te ie n .............................................................342 17.2 17.3 Die Presseförderung............................................................................................................... 343 Ö ffentlichkeitsarbeit der Regierung, M itarbeiterstäbe von R eg ieru n g sm itg lied ern .........................................................................................................344 Exkurs: Sendezeit im R undfunk........................................................................................348 Subventionen an V orfeldorganisationen.......................................................................350 17.4 17.5 18. 18.1 18.2 HÖHE UND ENTWICKLUNGSTRENDS DER STAATLICHEN POLITIKFINANZIERUNG AUF BUNDES- UND LANDESEBENE 351 Die Höhe der staatlichen Parteien- und K lubfinanzierung au f Bundes- und Landesebene im V ergleich .......................................................................351 Langzeitvergleich m it anderen Indizes: Der überproportionale A nstieg der staatlichen P o litikfin an zierun g.................357 18.3 G ründe für die E ntw icklung der staatlichen Parteizuw endungen auf B undes- und L an d eseb en e.................................................................................................. 361 18.3.1 Das P rim at der P arteiin teressen ........................................................................................361 1 8.3.2 V eränderungen in den Parteiorganisationen................................................................ 362 1 8.3.3 Interessen der Parteien bei der E inführung der staatlichen P arteienfinanzierung au f B undesebene.......................................................................... 364 18.3.4 M uster des Anstiegs der staatlichen P arteienfinanzierung..................................... 368 18.3.5 M ögliche E rklärungsfaktoren für die unterschiedliche H öhe der staatlichen Parteienfinanzierung in den einzelnen B undesländern....................370 19. DIE FINANZPROFILE DER ÖSTERREICHISCHEN PARTEIEN 19.1 Rechenschaftsberichte und tatsächliche E innahm estruktur..................................375 19.2 19.3 D ie w ichtigsten Ausgaben: Personal- und Sachaufw endungen, Öffentlichkeitsarbeit/ W a h lk a m p fk o ste n ....................................................................377 G rundm uster des Parteiaufbaus und der E innahm estrukturen...........................379 19.4 19.5 19.6 19.7 19.8 19.9 Spezifika der S P Ö .....................................................................................................................383 Spezifika der Ö V P .....................................................................................................................387 Spezifika der F P Ö ..................................................................................................................... 391 Spezifika der G r ü n e n .............................................................................................................. 393 Bündnis Z ukunft Ö sterreich...............................................................................................396 Sonstige P arteien.......................................................................................................................397 375 19.9.1 19.9.2 19.9.3 19.9.4 19.10 Das Liberale F o ru m ................................................................................................................397 Die K P Ö .................................................................................................................................... 398 D ie Partei H ans-Peter M a r t i n s ........................................................................................ 399 Die Partei Fritz D inkhauser - Bürgerforum T i r o l ...................................................401 G egenüberstellung der G esam teinnahm en der Parteien für 2 0 0 9 .................... 4^1 20. WAHLKAMPFKOSTEN: ZWISCHEN KOSTENEXPANSION UND VERSUCHEN DER BEGRENZUNG 406 20.1 20.1.1 2 0 .1 .2 2 0 .1 .3 2 0 .1 .4 D ie W ahlkam pfkosten der P arteien................................................................................. 406 A bgrenzung von W ahlw erbungskosten...........................................................................406 D ie w ichtigsten W ahlw erbem ittel.....................................................................................408 W ahlw erbungskosten au f unterschiedlichen Ebenen des politischen System s 410 Personalisierung der W ahlordnungen und Vorwahlen als kostentreibende F aktoren....................................................................................................................................... 411 2 0.1.5 W ahlkam pfausgaben für N ationalratsw ahlen zwischen 1959 un d 1990 . 414 2 0 .1 .6 Fallstudie 1: D ie N ationalratsw ahl 1994 ..................................................................... 415 2 0 .1 .7 Fallstudie 2: D ie N ationalratsw ahl 2 0 0 6 ........................................................................ 417 2 0 .1 .8 D er Stellenw ert von W ahlkam pfausgaben in den P arteib u d gets........................... 419 2 0 .2 Versuche einer Begrenzung von W ahlw erbungskosten................................................421 20.2.1 Diskussionen über die Begrenzung von W ah lk am p fau sgab en ...............................421 2 0 .2 .2 Die Praxis der W ahlkam pfkostenbeschränkung au f Bundesebene 1 9 7 5 -1 9 8 6 (Art. III und IV P a r t G ) .................................................................................422 2 0.2.3 Diskussionen um ein „Fairnessübereinkomm en“ vor der N ationalratsw ahl 200 6 ........................................................................................ 425 21. EXKURS: POLITIKFINANZIERUNG AUF EU-EBENE 430 21.1 Vorbemerkung: P olitikfinanzierung und K orruption im europäischen M e h reb en en system ............................................................................................................... 430 21.2 Die Finanzierung der M itglieder des Europäischen P a rla m e n ts ....................... 432 21.2.1 Abgeordnetenbezahlung und „Spesenregelungen“; das A b geo rd n eten statut. 432 2 1.2.2 Sekretariatszuschuss (parlam entarische M itarb eite r)............................................... 436 21.3 Fraktionsfinanzierung au f EU-Ebene..............................................................................437 21.4 P arteien -u n d W ahlkam pffinanzierung.......................................................................... 439 21.4.1 W ah lk am p ffin an zieru n g..................................................................................................... 439 21.4.2 Das Parteistatut und die direkte Finanzierung europäischer P arteien ..............440 21.5 Zusammenfassung der Daten, Stellenw ert für die nationalstaatliche P o litik fin an zie ru n g ................................................................................................................444 22. AUSWIRKUNGEN DER STAATLICHEN PARTEIENFINANZIERUNG 448 22.1 22.2 22.2.1 2 2.2.2 Internationaler Diskussionsstand und kom parative B efunde.............................. 448 Auswirkungen der staatlichen Parteienfinanzierung in Ö sterreich.................... 455 K orruptionsm indernde Effekte der staatlichen Parteienfinanzierung? . . . . 455 „Professionalisierung der Parteitätigkeit“ und die A usw irkungen au f die Personalstände der P a r t e ie n ...............................................................................................457 2 2.2.3 Erhöhung der finanziellen Autonom ie der P a rte isp itz e n ..................................... 460 2 2.2.4 Die Ebene der Parteienkonkurrenz: Verfestigung des P arteiensystem s?. . . . 461 22.3 Keine Ablösung der M itg lied e r-u n d A pparatparteien............................................ 465 23. 23.1 23.2 23.3 23.4 ANFORDERUNGEN AN EINE REFORM DES ÖSTERREICHISCHEN POLITIKFINANZIERUNGSSYSTEMS 471 Die bisher geringe B edeutung von Fachdiskussionen und M ed ien b erich terstattu ng..................................................................................................... 471 Die N otw endigkeit eines umfassenden Regulierungsansatzes und unabhängiger K ontrollm echanism en................................................................... 475 N otwendige Inhalte eines künftigen Parteiorganisationsrechts 478 Änderungen der Regelungen für die staatliche Parteienfinanzierung 482 23.4.1 System im m anente Reformvorschläge............................................................................. 482 23.4.2 Einbau von Steuerungsanreizen........................................................................................487 23.4.3 Verbindliche Regeln für „Regierungswerbung“ und die Fraktionsfinanzierung der Kammern 490 23.5 Regelungen für P o litik sp e n d e n ....................................................................................... 491 23.6 Regeln für Parteiunternehm en........................................................................................... 494 23.7 Begrenzung von W ahlw erb eko sten .................................................................................495 23.8 Unabhängige externe K ontrollinstanzen.......................................................................496 24. NACHWORT 499 Literaturverzeichnis ...................................................................................................................... 501 Biografie................................................................................................527
