Schnittstellenprobleme als demokratietheoretische Dimension der
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In: Heinelt, Hubert/Mayer, Margit (Hg.) (1997): Modernisierung der Kommunalpolitik. Neue Wege zur Ressourcenmobilisierung. Opladen, S. 153-170. Christoph Strünck Kontraktmanagement und kommunale Demokratie Schnittstellenprobleme als demokratietheoretische Dimension der Verwaltungsmodernisierung 1. Einleitung Höchst anziehend wirken die Modelle der ökonomischen Theorie seit einiger Zeit auf marktferne Sektoren und Professionen. Auch bei der Diskussion um die Modernisierung des öffentlichen Sektors - insbesondere der kommunalen Verwaltung - lenken zwei wirtschaftswissenschaftliche Blaupausen den Blick: das Betriebsmodell des Unternehmens mit kaufmännischer Buchführung, Controlling, Produktbeschreibungen und Anreizkomponenten sowie das Marktmodell mit (simuliertem oder realem) Wettbewerb, Preismechanismen und effizienter Ressourcenallokation.1 Das Betriebsmodell steht auf der kommunalen Ebene Pate für die Idee des „Dienstleistungsunternehmens Stadt“, das Marktmodell für Überlegungen zur „Lean Administration“, wo make-or-buy Entscheidungen über die Leistungstiefe des öffentlichen Sektors gefällt werden (vgl. Naschold u.a. 1996). Allerdings machen sich seit geraumer Zeit institutionalistische Varianten der Wirtschaftswissenschaft sowie wirtschaftssoziologische Analysen daran zu schaffen, die gesellschaftlichen und institutionellen Voraussetzungen von Märkten aufzuspüren. Deren Argumente kreisen um die These, daß Märkte nicht voraussetzungsfrei existieren und die Koordinations- und Allokationsfunktionen auch nicht von ihnen alleine übernommen werden, sondern ebenso durch Routinen, Normen, Institutionen, Mythen oder auch Macht (vgl. Beckert 1996; grundlegend Granovetter 1985). Letztlich äußern diese Konzeptionen Zweifel an der Wirkungsmächtigkeit des Effizienzkritieriums als zentralem Steuerungsprinzip der Ökonomie und stellen damit Grundannahmen der Neoklassik - dem herrschenden Paradigma der Wirtschaftswissenschaft - in Frage.2 Wird die Modernisierung des öffentlichen Sektors also nicht nur mit ökonomischen Bordmitteln betrieben, sondern auch mit wirtschaftswissenschaftlich inspirierten Begrifflichkeiten analysiert, so dürfen die Ergänzungen und kritischen Einwände des Institutionalismus nicht außen vor gelassen werden. Im Arsenal der institutionalistischen Argumentationsweise finden sich im übrigen auch Überlegungen klassischer Organisationsforscher wie Herbert A. Simon. Der wunderte sich unlängst über den Terminus „Marktwirtschaft“ und fragte, ob nicht „organisierte Ökonomie“ ein zutreffenderer Begriff sei (Simon 1991: 28). Amitai Etzioni wiederum betont, daß Märkte Tausch- und auch Vertragsbeziehungen sind, die in Normen, Werte und Vertrauen eingebettet seien (Etzioni 1988). Vor dem Hintergrund dieser Einschübe ist es interessant zu beobachten, daß ausgerechnet Verträge und Vertragsbeziehungen die entscheidende Annäherungsform an die Figur des ökonomischen „Tausches“ sind, welche die neuen Steuerungsmodelle am stärksten prägen.3 Man findet Verträge (oder „Kontrakte“) an Schlüsselstellen neuer Organisationskonzepte für die Kommunalverwaltung: 1 2 3 Privatwirtschaftliche Organisationsprinzipien sind schon früh als magische Formeln in den öffentlichen Dienst eingeführt worden, etwa im Feld der Automatisierung (vgl. ISF 1968). Doch zur Zeit verdichten sich solche gelegentlichen „Inkorporierungen“ zu neuen Modellen, wodurch sich nicht nur für politikwissenschaftliche, sondern auch für wissensssoziologische Rekonstruktionsarbeiten ein weites Terrain öffnet. Am radikalsten, frühesten und zugleich simpelsten hat der US-Ökonom Ronald Coase diese Zweifel an der voraussetzungslos funktionierenden Tauschkoordination von Märkten angemeldet, indem er die Frage stellte: „Wieso gibt es eigentlich Unternehmen ?“ (vgl. Coase 1937). 54 Jahre später bekam er dafür den Nobelpreis verliehen. Analysiert man die Entwicklung in der öffentlichen Verwaltung stärker als eine Veränderung des Rechts und weniger als eine Aufwertung ökonomischer Regulierungsmuster, so erwacht die klassische - wiewohl in ihrer Uni-Linearität umstrittene - Formel „vom Status zum Kontrakt“ von Henry Sumner Maine (1861) wieder zu neuem Leben. Kontrakte lösen (nicht nur) im öffentlichen Sektor bis hin zur Personalführung offenbar „Status“ als Steuerungsinstrument immer mehr ab. • Intern sollen im Rahmen der dezentralen Ressourcenverantwortung nicht nur Budgets an die entsprechenden Ämter überstellt, sondern zugleich auch Verträge über den Leistungsrahmen geschlossen werden. Das verweist auf die Binnenmodernisierung; • Extern werden solche Finanzierungsmodelle einerseits als Zuwendungsverträge auch auf die Beziehungen zu nicht-staatlichen Dritten übertragen, die bislang zum Teil mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (Kultur-, Sport- und Sozialeinrichtungen, Wohlfahrtsverbände u.a.). Außerdem ist denkbar, städtisch betriebene Einrichtungen über Ausschreibungen mit anschließenden Leistungsverträgen inklusive Budgets an Dritte zu übertragen (contracting out); • Andererseits werden extern bei der Ausgliederung von Infrastruktureinrichtungen (Energieversorgung, Entsorgung, Wirtschaftsbetriebe u.a.) z.B. Betreibermodelle entwickelt oder gemischtwirtschaftliche Unternehmen gegründet. In beiden Fällen spielen Kontrakte als Steuerungsinstrument eine wichtige Rolle. Die externen Varianten verweisen beide auf den Aspekt der Qualitäts- und Wettbewerbspolitik. Kontrakte als öffentlich-rechtliche Vereinbarungen sind im Grunde nichts Neues für die Verwaltung (vgl. Maurer 1992: 316ff.). Neu allerdings ist, daß sie als interne Vereinbarungen sowie als externe Leistungs- bzw. Austauschverträge nicht nur zur rechtlichen Absicherung, sondern als Steuerungs- und Führungsinstrument eingesetzt werden bzw. werden sollen. Im Rahmen dieses Aufsatzes stehen externe Kontrakte im Vordergrund, weil bei ihnen aufgrund gewisser Parallelen zu neokorporatistischen Diskussions-Strängen vergleichbare demokratietheoretische Argumente greifen. Schon in den 70er Jahren, als die Gebiets- und Funktionalreform die Gemeindepolitik in Deutschland veränderte, wurden vereinzelt auch demokratietheoretische Überlegungen angestellt, die aber im wesentlichen auf die Gemeindegröße und die Defizite der Funktionalreform als Ganzem hinwiesen (vgl. Frey 1976). Versteht man über das Instrument des Kontraktes hinaus das sogenannte Kontraktmanagement entsprechend als politische Formulierung, verwaltungsgeführte Umsetzung und politische Kontrolle von verhandelten Verträgen mit Dritten, so böte sich an, im Anschluß an institutionalistische Spielarten der Wirtschaftswissenschaft und Soziologie deren Konzepte als Maßstab für die Effekte und Konsequenzen von Kontraktmanagement aufzugreifen. Vor allem die Principal-Agent-Theorie drängt sich hierbei geradezu auf. Mit dieser Theorie - deren spieltheoretische Varianten sich in ausladenden Modellberechnungen gefallen - spießt die Institutionenökonomik das Kernproblem der Anreize auf.4 Der Principal delegiert die Erledigung von Aufgaben an den Agent, der aufgrund besserer Informationen oder Kompetenzen stellvertretend agiert; dabei tut sich jedoch ein Informationsgefälle zuungunsten des Principal auf. Beispiele aus der Ökonomie sind insbesondere die Beziehungen zwischen Eigentümern und Managern sowie zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Die Ausgestaltung von Kontrakten, um Anreizprobleme, moral hazard und Informationsasymmetrien abzumildern, nimmt viel Raum in dieser Theorie ein.5 Diese Begrifflichkeiten ohne Modifikationen und Zusätze auf kommunales Kontraktmanagement anzuwenden, käme allerdings einer ökonomistischen Verkürzung gleich. Schließlich ist die lokale Verwaltung in einen anderen institutionellen Kontext eingebettet als Unternehmen. Und die Herausforderung des Kontraktmanagements ist auch nicht auf die Lösung von Anreizproblemen fixiert. Eine simple analytische Feststellung weist bereits darauf hin, daß die Untersuchung von Kontrakmanagement vor allem demokratietheoretische Dimensionen freilegt. Der Principal setzt sich nämlich in diesem Fall aus zwei unterschiedlichen Teilen zusammen: der Verwaltung und der Politik als jeweils steuernden Akteuren mit unterschiedlichen Interessen, Reichweiten, Kompetenzen und Legitimationsquellen. Dennoch soll gezeigt werden, daß erst institutionenökonomische Überlegungen den Blick auf die demokratietheoretischen Dimensionen des Steuerungs-Instrumentes „Kontraktmanagement“ freigeben. Kontraktmanagement als Element der Verwaltungsmodernisierung schiebt sich zwischen die Kernbereiche von Politik und Verwaltung und markiert dadurch zugleich ein Kardinalproblem der Modernisierung: Wo liegen in neuen Steuerungsmodellen die neuen Schnittstellen und welche Konsequenzen beschert ihr Einbau ? Weil sich die deutsche Reformdebatte stark auf die Binnenmodernisierung und Instrumentenoptimierung - letztlich also auf eine Verwaltungsreform ohne Politikreform - verengt, ist das Schnittstellenproblem ein besonders interessanter Fall.6 In diesem Kontext in erster Linie Kontraktmanagement analysieren zu wollen, wird von zwei Thesen flankiert: • Die Idee des Kontraktmanagements basiert auf einer funktionalen Trennung von Politik und Verwaltung, um 4 5 6 Grundlegende Erörterungen finden sich bei Pratt/Zeckhauser 1985 und Stiglitz 1987. Das Paradebeispiel für einen unvollständigen Vertrag mit entsprechenden Steuerungsschwierigkeiten ist der Arbeitsvertrag, der trotz neomarxistischer Expropriations-Argumente für den Arbeitgeber als Principal sowohl theoretisch wie praktisch Kontroll-, Steuerungsund Anreizprobleme aufwirft (vgl. Berger 1995). Zu Engführungen der deutschen Verwaltungsmodernisierung vgl. Naschold 1997. die jeweilige Rolle und Verantwortung klarer bestimmen zu können. Auch wenn diese Trennung empirisch nicht haltbar und normativ nicht generell wünschbar ist, hilft diese Trennung m. E. dabei, eine „Aufgabenkritik“ lokaler Politik anzuschieben und politische Anliegen diskussionfähiger zu machen.7 Da die Trennung aber analytischer Natur ist, stellt sich in der Praxis die Frage, wo im Gegenzug die verbindenden Elemente eingebaut werden. Kontraktmanagement als politisches Steuerungsvehikel ist in der paradoxen Lage, seine Konzeption einer stärkeren Trennung von Politik und Verwaltung zu verdanken und in der Praxis zugleich eine Schnittstelle zwischen beiden sowie zwischen Politik und Verwaltung einerseits zu Dritten andererseits zu bilden. Daher lenkt es zugleich den Blick auf die häufig vernachlässigte Dimension einer parallelen „Politik-Modernisierung“ und ist von daher ein wichtiges empirisches Untersuchungsobjekt. • Auch theoretisch läßt sich Kontraktmanagement als Schnittstelle und Schnittstellenproblem begreifen, weil hier organisations- und demokratietheoretische Aspekte verklammert sind. Diese Verklammerung erneuert die klassische Frage nach dem Verhältnis von „Organisation und Demokratie“ (Naschold 1969) und verlagert sie stärker auf demokratisch eingebettete, interorganisatorische Beziehungen. Institutionelle Requisiten kommunaler Demokratie wie Parteien, Verbände, Kommunalverfassungen oder lokale politische Kultur sind Rahmenbedingungen solcher Beziehungen, die dabei in Analysen berücksichtigt werden müssen. Im folgenden werden zunächst Facetten des Kontraktmanagements umrissen. Es folgen institutionenökonomische Argumente als heuristischer Wegweiser zu den sich anschließenden demokratietheoretischen Überlegungen zum Verhältnis von Kontraktmanagement und kommunaler Demokratie. Der abschließende Ausblick spekuliert über Chancen und Risiken von Kontraktmanagement als politisches Steuerungsinstrument. 7 Daß hier ebenso Gefahren wie eine schleichende Deparlamentarisierung und Selbstentmachtung von Politik lauern, wird in Kapitel 4 diskutiert. 2. Politische Steuerung durch Kontraktmanagement 2.1 Grundriß des Kontraktmanagements Kontraktmanagement läßt sich nicht von der Debatte um die Privatisierung öffentlicher Aufgaben abtrennen. Auch wenn nicht jede Variante unmittelbar an materielle Privatisierung anknüpft - wie etwa die Umstellung der Zuwendungsfinanzierung für soziale Einrichtungen - tragen Kontrakte gerade bei formalen und Organisationsprivatisierungen eine Hauptverantwortung für die Steuerung der neuen Einheiten. Bedeutsam ist allerdings, daß Kontraktmanagement eher in den mittleren Privatisierungsvarianten - bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen oder Betreibermodellen - mit Aufgaben befrachtet wird, weil die Kooperation von privaten und öffentlichen Akteuren größere Anforderungen stellt als eine Totalprivatisierung. Beispiele für Kontraktmanagement-Politikfelder, die im wesentlichen den Feldern für formale Privatisierungen entsprechen, sind insbesondere: Abwasser, soziale Einrichtungen, Sportstätten, Wirtschaftsförderung, Kulturbetriebe, Müllentsorgung, öffentlicher Personennahverkehr, Bau- und Verkehrsplanung, Wohnungswirtschaft. Kontrakte können hier eine Rolle spielen, weil: • die Förderung eines gemeinnützigen Trägers von einzelnen Zuwendungen auf Budgetförderung umgestellt wird. Hier gibt es keine Ausschreibungen; Zuwendungsverträge erlauben auch nur auf umständliche Weise, Rückstellungen aufzubauen. Daher ähneln Zuwendungsverträge noch sehr dem hoheitlichen Verwaltungsakt; • ein Unternehmen als Betreiber für eine Anlage beauftragt und eine Betreibergesellschaft gegründet wird, in der kommunale Vertreter sitzen; ein Gesellschaftsvertrag soll die Kompetenzen und Verpflichtungen regeln; • nach einer Ausschreibung von bestimmten Leistungen ein Bereich aus der kommunalen Trägerschaft an private Träger überstellt wird, die Kommune aber weiter die Gewährleistungsfunktion übernimmt. Diese Möglichkeit spielt auch bei sozialen Diensten eine wichtiger werdende Rolle. Möglich sind hier Leistungsverträge bzw. Austauschverträge, die ausgeschrieben werden (vgl. Münder 1994). Auch für die Funktion von Kontrakten ist die Differenzierung von Reichard nützlich, der die Leistungstiefe im öffentlichen Sektor aus der Kombination (privat oder öffentlich) der Dimensionen der Gewährleistungs-, Finanzierungs- und Vollzugs-Verantwortung beschreibt (vgl. Reichard 1994). Analysiert man unterschiedliche Varianten der Privatisierung wie Rahmenverträge, Franchising, Beteiligung oder auch materielle Privatisierung, so übernimmt die Kommune jeweils nur Teildimensionen ihrer Verantwortung, bei der materiellen Privatisierung sogar gar keine mehr (vgl. Naschold u.a. 1996: 118ff.). In jedem Fall einer Kombination der drei Verantwortungs-Dimensionen spielt das Kontraktmanagement eine wichtige Rolle, weil die Tauschprozesse (Leistungsübernahme gegen Finanzierung und Auftrag) politisch und verwaltungstechnisch abgesichert werden müssen. Ein Kontraktmanagement, das auf dieser Basis als politische Steuerung verstanden wird und nicht - wie häufiger in der Praxis - im wesentlichen als Instrument des Finanzmanagements, steckt in der Mitte des Dreiecks aus Partizipation, Effizienz und Effektivität, wenn es mit stärkerer „Kundenorientierung“ verkoppelt wird, wie ja die New Public Management-Modernisierer am Dreiecks-Schenkel zwischen Effizienz und Effektivität betonen.8 Zugleich stellt sich neben der Frage nach der „Schnittstelle von Verwaltung und Bürgern“ (vgl. Naschold 1996) eben auch die Frage nach der Schnittstelle zwischen Verwaltung und Politik. Ein besonders interessanter Fall von kontraktuell gesteuerten Politikfeldern sind die Gesundheitsdienstleistungen in Großbritannien, die in einer großen Reform zu Beginn der 90er Jahre auf QuasiMärkte umgestellt worden sind (vgl. Knapp/Wistow 1995; Le Grand 1993). Hier wurde jedoch nach einiger Zeit auch deutlich, daß die Transaktionskosten durch eine wachsende Verfilzung zwischen Kontrollbürokratie und Kontraktnehmern eher noch gestiegen sind (vgl. Glennerster/Le Grand 1995). Einen abgeschwächten Trend dieser Art - allerdings mit anderen Voraussetzungen - verzeichnen Teile der sozialen Dienste in der Bundesrepublik (vgl. Backhaus-Maul/Olk 1994; Heinze/Strünck 1996). In der Bundesrepublik verändern Austausch- und Leistungsverträge zwischen Kommunen und freigemeinnützigen Trägern den tradierten Anspruch des Subsidiaritätsprinzips, das den freien Trägern insbesondere den Wohlfahrtsverbänden - bislang eine Vorrangstellung einräumte. Das vorherrschende Selbstkostendeckungsprinzip weicht immer mehr einer prospektiven Budgetfinanzierung über Kontrakte, an die 8 Die hier verwandte Typologie der Diskurs-Gemeinden (traditionelle Modernisierer, alternative Modernisierer, NPM-Modernisierer) stützt sich auf die Einleitung von Heinelt in diesem Band. zugleich mehr oder weniger spezifizierte Leistungsanforderungen gekoppelt sind. In der Praxis findet sich in der Kommunalverwaltung häufig das Motiv, die Politik zu entlasten, aber auch Konflikte in die Verbände zu verschieben (vgl. Heinze/Strünck 1996; Strünck 1995). Quasi-Märkte wie in Großbritannien entstehen dadurch allerdings kaum, weil gerade die Konfliktverschiebung eher verbandlich abgezirkelte Domänen stärkt. 2.2 Institutionelle Einbettung Die Verwaltungsmodernisierung spielt sich in der rechtlichen und institutionellen Wirklichkeit der Kommunen ab, in denen es zahlreiche formelle und informelle Faktoren gibt. Im Vergleich zu den häufig zitierten Vorbildern aus dem Ausland sind die deutschen Kommunen stärker parteipolitisiert, je nach Gemeindeverfassung in unterschiedlichem Grade. Dieser Aspekt erschwert im übrigen in Deutschland die analytische und reale Trennung von Politik und Verwaltung, die in der angelsächsischen Verwaltungskultur leichter fällt und eine entsprechende Rolle bei der Modernisierung des öffentlichen Sektors spielt (vgl. Bertelsmann Stiftung 1995). Die deutsche Parteipolitisierung erstreckt sich auf typische Oligarchien wie die „Planungsschichten“ (Holler/Naßmacher 1976: 161), in denen Teile der Verwaltung, Dezernenten und starke Politiker der zugehörigen Fraktion zu Vorentscheidern werden. Verstärkt hat sich aller Ansicht nach der Einfluß der Verwaltungsseite im generellen Entscheidungsverfahren und in den Vorentscheider-Verbünden. Die Beschlußfassung im Rat scheint noch mehr als früher „vorlagenorientiert“ zu sein (vgl. Naßmacher 1989). Daß sich der Rat stark auf die Kompetenzen der Verwaltung verläßt, relativiert jedoch keineswegs die Rolle der Parteien, die sich nicht allein der Funktionsweise des Rates verdankt. Die besondere Rolle der Parteien spiegelt sich auch darin, daß die ressortgebundene Doppelverantwortung von Laufbahnbeamtem (Amtsleiter) und Wahlbeamtem (Dezernent) je nach Dominanz der Ratsfraktionen zu einer politischen Koalition zwischen Fraktionsmitgliedern und ihrem Dezernenten führen, der seinen Einfluß über die Fraktion gegenüber der Fachverwaltung stärken kann. Wenn im Zuge der dezentralen Ressourcenverantwortung die Amtsleiter allerdings an Unabhängigkeit gegenüber der Verwaltungsspitze gewinnen, so berührt dies auch ihr Verhältnis zum Dezernenten und dessen Rolle bei der Einführung von Kontraktmanagement-Konzepten. Ein starker Amtsleiter wird das Kontraktmanagement vorwiegend zur Verwaltungsentlastung einsetzen wollen und damit in einen potentiellen Konflikt mit den Ausschußpolitikern geraten. Die entsprechenden Fraktionsvertreter in den Ausschüssen können „ihren“ Dezernenten dazu bewegen, Kontrakte stärker zur politischen Steuerung einzusetzen. Allerdings bietet das Kontraktmanagement auch die zweifelhafte Chance, eine gleichzeitige Verwaltungs- und Politikentlastung in die Wege zu leiten - und damit ein Positivsummenspiel zu kreieren -, indem etwa in der kommunalen Sozialpolitik Konflikte in andere Organisationen hinein verlagert werden (vgl. Heinze/Strünck 1996). Am konkreten Einsatz von Kontrakten in einzelnen Politikfeldern wird sich in Zukunft allerdings auch zeigen, welche Rollen Parteien in einer strukturell parteipolitisierten Kommunalverwaltung überhaupt noch spielen. Die weiterhin ausstehende Politik-Reform auf lokaler Ebene scheint die wachsende Organisations- und Stragiekrise der traditionellen kommunalen Parteien widerzuspiegeln. Diese Krise wird auch auf die Fähigkeit der Parteien und Fraktionen durchschlagen, sich im Dreiecksverhältnis der Kontrakte eine wichtige Position zu sichern. 4. Spuren in der Demokratietheorie Im einflußreichen und folgenschweren Papier der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGST) tauchte der strategische Leitsatz zum KGST-eigenen Neuen Steuerungsmodell für die Kommunalverwaltungen auf: Die Politik solle über das „Was“ entscheiden, die Verwaltung über das „Wie“ (KGSt 1993). Hinter dem „Was“ verbergen sich im wesentlichen die Leitlinien der Politik, während das „Wie“ sozusagen die „technische“ Umsetzung und die Ausführungs-Details umschreibt.9 Detail-Lösungen tendenziell als unpolitisch zu betrachten hat eine gewisse Tradition. Daß es keine „christdemokratische Straßenbeleuchtung und keine sozialdemokratische Bedürfnisanstalt“ gebe, war die Überzeugung Theodor Eschenburgs. Daß das Konkrete jedoch äußerst politisch ist, haben nicht erst die sechziger Jahre gezeigt. Auch wenn Detail-Politik oft zu Politik-Blockaden führt, sprechen gegen bestimmte moderne Eschenburg-Variationen eine Alltags-These und eine diese Alltags-These teilweise dementierende, teilweise jedoch stützende Überlegung. Die Alltags-These: Die eigentliche Legitimation lokaler Demokratie ist nach wie vor die Lösung von DetailProblemen, gerade im Bewußtsein der Wahlbürger. Die Überlegung: Entscheidend für das Selbstverständnis repräsentativ organisierter, lokaler Politik mögen nicht die einzelnen Details sein, wohl aber die Prioritäten zwischen Detail-Lösungen; und diese Prioritäten-Entscheidung kann durchaus vom „Was“ in das „Wie“ hineinragen. Die territoriale Aufteilung der Mandatsträger auf Wahlbezirke und die vor allem in nordrheinwestfälischen Kommunen seit der Gebietsreform präsenten Bezirksvertretungen binden die politische Verantwortung zumeist an Details, auf die die Politik auch zugreifen können will. Weil das Kontraktmanagement in diesen Spannungsbogen des „Was“ und des „Wie“ eingespannt ist, wirft es z.B. Fragen nach dem Verhältnis von „funktionaler“ zu „territorialer“ Repräsentation auf lokaler Ebene auf, und es berührt ebenso die Position und Funktion der lokalen Parteien. Außerdem ist gerade das Kontraktmanagment in den prinzipiellen Spagat von „System Effectiveness versus Citizen Participation“ (Dahl 1994) bzw. Effizienz versus Repräsentation eingezwängt. Damit öffnet sich Raum für demokratietheoretische Reflexionen. Die meisten Grundsatzfragen der Demokratietheorie gleiten zwar an der Nußschale der „kommunalen Demokratie“ vorbei. Dennoch lohnt es sich, die Maßstäbe sowohl output-orientierter Ansätze (Steuerungsleistungen) als auch input-orientierter Ansätze (Willensbildung, Wertberücksichtigung) ebenfalls an kommunale Demokratie anzulegen, wenn auf ihrem Areal neue Steuerungsmodelle ausprobiert werden. Direkt auf das Kontraktmanagement bezogen: Hier sollte man zwar sowohl mit zivilgesellschaftlichen Vokabeln (vgl. Rödel 1996) als auch mit den Begrifflichkeiten der „Kontextsteuerung“ (vgl. Glagow/Willke 1987) vorsichtig sein; allerdings stecken unter dieser Decke eine Reihe kleinteiligerer, demokratietheoretischer Versatzstücke, die man bei der Analyse aufgreifen kann. Und nicht zuletzt strukturiert Kontraktmanagement das Forum für Akteure wie Initiativen, Vereine und andere Organisationsformen, die als intermediäre Instanzen für die konkrete Ausformung der Zivilgesellschaft durchaus Bedeutung haben. 4.1 Querpässe aus der Institutionenökonomik Auf den ersten Blick entspricht das Verhältnis der Akteure im Kontraktmanagement einem klassischen Fall von Principal-Agent-Problemen. Ein Teil öffentlicher Aufgaben soll auf private Dritte oder Misch-Organisationen übertragen werden, für die die Kommune aber weiterhin die Gewährleistungs-Verantwortung übernehmen will. Damit tun sich Anreiz- und Kontrollprobleme auf. Die Principal-Agent-Analyse ist eine wichtige Zwischenstation, um die demokratietheoretischen Dimensionen selbst eines vermeintlich „technischen“ Geräts wie Kontraktmanagement zu verdeutlichen. Praktikablen Strategien einer „externen Dezentralisierung“10 durch Kontraktmanagement (mit gewissen Anklängen an neokorporatistische Arrangements sowie deren kritische Reflexion) stellen sich einige 9 10 Die KGSt-Unterscheidung erinnert natürlich an klassische Trennungsvorschläge wie den zwischen „Willensbildung“ und „Willensausführung“ (vgl. Goodnow 1900). Daß es sowohl empirisch wie normativ kaum haltbar ist, von einer solchen Trennung auszugehen, ficht die moderne Fassung der KGSt jedoch nicht unbedingt an. Hier steht vielmehr im Vordergrund, die durch eine allzu bereitwillige Hinnahme der Nicht-Trennung verschütteten Potentiale sowohl der Verwaltung als auch der Politik wieder stärker zu mobilisieren. Allerdings sind damit praktische Probleme verbunden, die vor allem die Aufgaben und das Selbstverständnis kommunaler Parteien berühren (siehe weiter unten im Text). Zur staatsentlastenden Konzeption der externen Dezentralisierung vgl. insbesondere Gotthold 1982 und Lehner 1979; Teubner (1982) weist auf Grenzen hin und stärkt im Vergleich dazu die Idee des „reflexiven Rechts“. Hindernisse in den Weg: Gerade weil der Agent (Wohlfahrtsverbände, Unternehmen, gemischte Organisationen u.a.) aufgrund seines Kompetenz- und Wissensvorsprungs via Kontrakt mit Aufgaben betreut werden soll (vgl. Stiglitz 1987), öffnen sich Informationsasymmetrien zwischen Politik/Verwaltung einerseits und dem Auftragnehmer andererseits. Zugleich umfaßt diese Art der Delegation mehr als einen reinen Tausch mittels Geld als generalisiertem Medium. Vielmehr spielen die politischen Ziel-Kompromisse und ausgehandelten Standards eine ebenso wichtige Rolle. Da solche Tauschkalküle zu „rein“ ökonomischen hinzutreten, kann von einem reziproken Tauschverhältnis keine Rede sein.11 Je nach Einfluß und Aufgabenspektrum des gesteuerten Dritten prägen sich entsprechende Macht- und Informationsasymmetrien aus. Womöglich haben jedoch die beiden Hälften des Principal - Politik und Verwaltung - sehr unterschiedliche Interessen, was über Kontraktmanagement geregelt werden und welche Inhalte darüber festgeschrieben werden sollen. Die Verwaltung visiert meist eine Steuerungsentlastung, aber auch eine Konfliktverschiebung sowie größere Planungssicherheit an. Die Politik pendelt zwischen Aufgabenintegration und entsprechend effektiverer Gestaltung eines Politikfeldes oder auch gezielter Aufgabenentlastung (wenn sie selbständig genug ist) und ziemlicher Unkenntnis (wenn sie unselbständig genug ist), die sowohl zur Blockade als auch zu grenzenlosem Freiraum für die Verwaltung führen kann. Schon diese Kurzhinweise deuten darauf hin, daß man es beim Kontraktmanagement nicht primär mit der Lösung von Anreizproblemen zu tun hat. Zuweilen können die sogar ganz in den Hintergrund treten, wenn es etwa der Verwaltung primär auf Entlastung ankommt. Bei der konkreten Steuerung über Kontrakte tun sich - was prinzipiell keine besonders neue oder originelle Erkenntnis ist - auch zwischen Poltik und Verwaltung Informationsasymmetrien zugunsten der Verwaltung auf. Allerdings wird diese Informationsasymmetrie hier besonders pikant, weil sie - anders als bei Eigenleistungen die Politik auch im Verhältnis zu privaten Dritten schwächt. Beim Kontraktmanagement hat man es aus rein institutionenökonomischer Sicht daher mit einer Verkettung zweier Principal-Agent-Situationen zu tun. Der institutionenökonomische Weg - auf dem im übrigen die beteiligten Organisationen black boxes sind, weil in erster Linie die Anreizkonstellationen interessieren - führt zu Problemen, die mit den sozialen, politischen und institutionellen Voraussetzungen kommunaler Demokratie verbunden sind. Um die Dilemmata der beteiligten „black boxes“ ausleuchten zu können, muß man daher den Pfad in Richtung Demokratietheorie einschlagen. 11 Vgl. zu diesem Aspekt insbesondere die Ergebnisse der „relational-contracting“-Schule (Malcaulay 1963; MacNeil 1980, 1990) 4.2 Governance-Qualitäten kommunaler Demokratie Auf der rechtlich ohnehin nicht zur staatlichen Sphäre gehörenden kommunalen Ebene spielt die staatstheoretische Sichtweise des government mit dem dreifachen Monopol der Gewalt, der Abgaben und der Kompetenzzuteilung kaum eine Rolle. Da aber ein Großteil öffentlicher Dienstleistungen auf lokaler Ebene produziert wird, ist es angemessen, ihr dafür einen stärkeren Bezug zur funktional gedeuteten governance zu attestieren, die die Trias von Schutz-, Effizienz- und Distributionsfunktionen des Staates umfasst (vgl. Zürn 1996). Der Vielzweck-Terminus „governance“, mit dem man sich im Deutschen seit einiger Zeit gerne um den abgewetzten Begriff der „Steuerung“ drückt12, scheint im Feld der institutionellen Regulierung von Wirtschaftssektoren die Nachfolge neokorporatistischer Erörterungen angetreten zu haben. Auf die staatliche Steuerungsfähigkeit bezogen lassen sich von hier aus Brücken zu Konzepten der dezentralen Kontextsteuerung und des reflexiven Rechts schlagen (vgl. Traxler/Vobruba 1987). Während Mechanismen des reflexiven Rechts allerdings materiale Regulierungen überwinden sollen, wie sie die verrechtlichte Struktur des Wohlfahrtsstaates prägen, lassen sich nicht alle Einsatzfelder des Kontraktmanagements als solche kontextuellen Regelungen beschreiben, die „strukturelle Voraussetzungen für Reflexionsprozesse in anderen Sozialsystemen“ (Teubner 1982: 50) schaffen. Für Zuwendungs- oder Leistungsverträge mit Wohlfahrtsverbänden (siehe oben) trifft diese Funktion teilweise zu, weil die zusammengefaßten Budgets und generellen Leistungsbeschreibungen den nicht-staatlichen Akteuren flexiblere Lösungen ermöglichen sollen. De facto laufen die Kontrakte in diesem Sektor allerdings häufig auf Konfliktverschiebungen hinaus und setzen dadurch kaum Reflexionsprozesse in Gang (vgl. Heinze/Strünck 1996). Die Beteiligung von Mandatsträgern in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen ließe sich durchaus deuten als eine in die externen Organisationen eingelassene Binnenkontrolle, die einem undifferenzierten Interventionismus zuvorkommt und damit in die Richtung eines reflexiven Rechts deutet. Soweit die theoretische Sicht. In der Praxis wird man unter Umgehung analytischer Feinheiten womöglich genauso gut von „Filz“ oder aber von politischer „Ohnmacht“ sprechen können, gerade angesichts des Vorrangs des Aktien- und Gesellschaftsrechts vor kommunalrechtlichen Bestimmungen. Kontraktmanagement ist aber mehr als Selbststeuerung durch reflexives Recht wie etwa im Arbeitsrecht, wo nicht-staatliche Akteuren in rechtliche Randregulierungen eingebettet sind, denn über die Kontrakte werden häufig direkt materielle Anreize sowie vertraglich vereinbarte Leistungsstandards gesetzt. Kontraktmanagement ist andererseits weniger als materialrechtliche Regulierung, weil es nicht en detail regelt, sondern gerade gewisse Spielräume offenläßt, um Effizienz- und Kompetenzvorteile zu nutzen. 4.3 Input- und Output-Vibrationen Da über das zukünftige Repertoire an Kontrakten ein Teil der öffentlichen Vollzugs- und teilweise auch der Finanzierungsverantwortung an Dritte abgegeben werden soll, rücken sie somit ins Zentrum lokaler governanceMechanismen im Angesicht der Verwaltungsmodernisierung. Wenn das englische Sprachbild der Steuerung „at arm’s length“ einen Sinn machen soll, dann geht es hier zwar um eine weniger stark regulierte Delegation von Aufgaben. Deren Erfüllung muß aber eben „auf Armlänge“ in der Nähe politischer Verantwortung bleiben. Und hier zeigt sich die Achillesferse des Kontraktmanagements, das - beinahe idealtypisch - das charakteristische Spannungsverhältnis von umsetzungsorientierter Effizienz und demokratischer Offenheit demonstriert (vgl. Zillessen u.a. 1993). Denn die Entlastung der Verwaltung durch größere Flexibilität des privaten Auftragnehmers reibt sich am Bedürfnis politischer Mandatsträger, die Offenheit durch mögliche Eingriffe zu gewährleisten und sich Detail-Eingriffe nicht entreißen zu lassen. Man kann in dieser im Kontraktmanagement angelegten Spannung das Risiko einer schleichenden DeParlamentarisierung sehen; in der kommunalen Praxis sind jedoch durchaus institutionelle Schranken denkbar, etwa direkte Dezernatsausschüsse, die über interne wie externe Kontrakte mitentscheiden. Doch bereits auf der Stufe einer empirisch-analytischen Demokratietheorie bleibt zumindest die Vermutung, daß solche neuen Managementformen das Selbstverständnis und die Funktion zentraler Institutionen wie die lokalen Parteien nicht 12 Niklas Luhmann (1997) hingegen verwendet sogar im Englischen hartnäckig den Begriff der „Steuerung“; allerdings denkt Luhmann mehr an die (natürlich zweifelhafte) Subsystem-übergreifende Steuerung, während governance durchaus die Selbststeuerung von Sektoren im Blick hat. unberührt lassen. Die Prinzipien funktionaler und territorialer Repräsentation prallen gerade im Kontraktmanagement aufeinander, allerdings mit einem anderen Drehmoment, als man es aus der Kritik am normativ orientierten Neokorporatismus-Theorem kennt. Dort wurde unter funktionaler Repräsentation in erster Linie verstanden, daß wichtige gesamtgesellschaftliche Akteure wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände vom Staat mit Regelungsaufgaben betreut werden. Die dabei entscheidenden verbandlichen Kriterien wie Größe, Solidarität und organisatorische Verpflichtungsfähigkeit wurden hierbei kritisch diskutiert sowie asymmetrische Organisations- und Konfliktfähigkeit, Intransparenzen und ein Verlust an kritischer Öffentlichkeit hervorgehoben (vgl. Offe 1984). Auf der Ebene der kommunalen Demokratie hat man es jedoch zumindest bei den Zielgruppen des Kontraktmanagements mit anderen Akteuren bzw. Funktionen dieser Akteure zu tun, die hierbei eine ähnliche Rolle übernehmen könnten wie Verbände in den „privaten Interessenregierungen“ (Streeck/Schmitter 1985) normativer Neokorporatismus-Konzepte. Grundsätzlich kann man nicht davon ausgehen, daß bei kommunalem Kontraktmanagement prinzipielle Interessen-Divergenzen unterschiedlicher Akteure durch staatlich vermittelte Tauschlogiken „ausgeglichen“ werden wie in den klassischen tripartistischen Korporatismen der Arbeitsbeziehungen und Einkommenspolitik oder des Gesundheitswesens; die Funktion der Politikentlastung ist jedoch auch beim Kontraktmanagement deutlich ablesbar. Beim Kontraktmanagement ist jedoch weniger der Typus eines politischen Akteurs gefragt, als vielmehr der Typus einer dienstleistenden Organisation. Ob gemischtwirtschaftliche Unternehmen, Wohlfahrtsverbände oder ausgegründete Unternehmen: Im Zentrum des politischen und vor allem des Verwaltungsinteresses stehen beim Kontraktmanagement die infrastrukturellen Leistungen solcher Vertragsnehmer und weniger die Einbindung und Funktionalisierung von Mitgliederinteressen. Doch gerade diese Steuerungsverschiebung in Richtung materieller Infrastrukturleistungen bietet Ansatzmöglichkeiten, einige Überlegungen in den Rahmen der „ouput“- und „input“-Ansätze der Demokratietheorie zu spannen (vgl. Scharpf 1970). Da diese Leistungen auf kommunaler Ebene einen wichtigen politischen Parameter für Bürger wie Mandatsträger darstellen, berührt deren kontraktuelle Steuerung auch die Politik und deren Institutionen. Wenn Kontrakte auf ihrer „output“-Seite die Verwaltung entlasten und die Steuerung des „Was“ über die größere Flexibilität von Dritten vereinfachen sollen, zugleich aber auf der „input“-Seite unter Beteiligung der Politik verhandelt werden, die ihren Detail-Zugriff auf das „Wie“ nicht wesentlich geschmälert sehen will, erzeugt das Kontraktmanagement Vibrationen zwischen territorialer und funktionaler Repräsentation. In der praktischen Gestaltung des Kontraktmanagements schließen sich hier eine Reihe von Fragen an, weil sich Probleme der „Verhandlungsdemokratie“ auf kommunaler Ebene neu stellen: Wer ist an Vertragsverhandlungen beteiligt, wer sanktioniert mit welchen Mitteln bei Vertragsverstößen, was muß der Vertragsnehmer in seiner Leistungsbilanz offenlegen ? Auch hier stellen sich Bedenken ein, welche Funktion die Parteien noch haben können bzw. haben wollen. Aufschlußreich könnte die mögliche Bestätigung einer Vermutung sein, daß nämlich in einigen Politikfeldern wie etwa der kommunalen Sozialpolitik die Konfliktverschiebung auf Dritte gerade auch im Sinne der Parteien ist, weil sie sich für Versäumnisse und Probleme nicht mehr in den Wahlkreisen legitimieren müßten. 5. Chancen und Risiken des Kontraktmanagements In der Praxis konturiert sich das Kontraktmanagement erst noch, auch wenn es schon Leitlinien der kommunalen Spitzenverbände gibt (vgl. Deutscher Städtetag 1995) und die Bedeutung für einzelne Politikfelder wahrgenommen wird (vgl. Kulbach/Wohlfahrt 1996). Auch wenn Intentionen und Konsequenzen von Kommune zu Kommune, von Politik zu Verwaltung unterschiedlich sein mögen, läßt sich eine generelle Einschätzung von Chancen und Risiken vor dem Hintergrund der vorangegangenen Überlegungen wagen. Neben den verwaltungsgeleiteten Chancen der Entlastung und Steuerungsvereinfachung ergeben sich auch Chancen für die Politik, die allerdings nicht unabhängig vom Zustand der Parteien sind. Über die gezielte Integration von Teilbereichen ließen sich gerade in einer Phase der Haushaltskonsolidierung Spielräume für politische Prioritäten schaffen und die Transparenz eines Politikfeldes erhöhen. Häufig ist allerdings eher Intransparenz ein internes Erfolgskriterium für kommunalpolitisches Handeln. Sollten die Produktbeschreibungen von Leistungen eines Tages zur vollen Reife gelangen, öffneten die Kontrakte das Feld, in dem eine effektive impact- und output-Kontrolle festgeschrieben werden müßte. Die Definition der konkreten Kriterien wäre eine Basis-Aufgabe der Politik. Nicht zuletzt böte sich eine grundsätzliche Aufgabenkritik an, wenn Politikbereiche gebündelt und mit entsprechenden Aufträgen an Dritte vergeben werden sollen. Betrachtet man Kontraktmanagement aus dieser Sicht als Chance, so wird es zugleich zu einem Prüfstein für „korrelative Führungsmodelle“ (Grauhan 1969), in denen der Primat politischer Programmauswahl auf einem Sockel kreativer Verwaltungsplanung ruht. Wenn man drei zentrale Diskurs-Gemeinschaften unterscheidet - wie Heinelt in diesem Band - so lassen sich die Potentiale des Kontraktmanagement auch hier entsprechend einsortieren. Im Kalkül der Kontraktmanagement-Verfechter spielt die Kostenminimierung durch Reduktion fixer Kosten, etwa bei Grünflächen, Wohnungswirtschaft u.a. eine große betriebswirtschaftliche Rolle, ebenso die Planungssicherheit. Doch schon der Hinweis auf die Möglichkeit, zersplitterte Politikfelder zusammenzufassen und über einen Kontrakt zu finanzieren - etwa im Bereich sozialer Dienste - deutet darauf hin, daß Kontrakte auch im Sinne der Qualitätspolitik genutzt werden können. Kommunale Sozialpolitik war zum Beispiel stets ein begriffliches Konstrukt, das sich in der Praxis kaum finden ließ. Die Rekonstruktion kommunaler Sozialpolitik über ein integrativ verstandenes Kontraktmanagement, wie man es etwa in der niederländischen Stadt Delft findet (vgl. Evers/Leichsenring 1996), öffnet den Raum für Anliegen der alternativen Modernisierer. An Grenzen stoßen die politischen Möglichkeiten jedoch, wenn die Verwaltung in einerseits größere Pakete der Aufgabenerledigung überstellen und die Politik andererseits ihre Flexibilität durch häufige Eingriffsmöglichkeiten erhöhen will (vgl. Naschold 1993: 57). Diese Spannung müssen vor allem die New-PublicManagement-Modernisierer produktiv auflösen, da sie in erster Linie auf der Achse zwischen Effektivität und Effizienz vermitteln. Der Blick aller drei Modernisierer-Gruppen, der alternativen, der traditionellen und der New-PublicManagement-Modernisierer, richtet sich auf den Empfänger der politischen und administrativen Leistungen, der als Kunde, homo politicus oder als Staatsbürger erscheint (siehe die Einleitung von Heinelt in diesem Band). Diese Fixierung lenkt etwas davon ab, daß sich vor dem Hintergrund eines repräsentativen politischen System diese unterschiedlichen Rollenverständnisse nicht autonom bestimmen, sondern im Verhältnis zu Funktion und Verständnis von Parteien, Verbänden u.a. Dabei spielt auch die Mischung aus repräsentativer, industrieller, direkter und Anwender-Demokratie auf lokaler Ebene eine Rolle (vgl. Naschold 1996). Insofern sind auch die spürbaren Krisen-Symptome der lokalen Parteiensysteme von großer Relevanz für das demokratische Potential von Kontraktmanagement. Risiken des Kontraktmanagements liegen vor allem in einer schleichenden De-Parlamentarisierung und einer entsprechend einseitigen Kosten- und Aufgabenentlastung, die primär von der Verwaltung gesteuert wird. Das Know-how der Verwaltung und ihre kaum überraschende Dominanz bei der Modernisierung ihrer eigenen Strukturen können dazu führen, daß sie in der Formulierungsphase von Kontrakten federführend wirkt, auch wenn hier maßgebliche politische Parameter verhandelt werden. Knapper, aber in KGSt-Diktion: Das „Wie“ ragt in das „Was“ rein und zieht einen Teil davon in seine Sphäre. Daß die tradierte repräsentative Steuerung bei ausgegliederten und kontraktuell gebundenen Aufgaben schwächer werden könnte, muß aber nicht unbedingt ein demokratietheoretisches Problem sein. Neben den schlichten Prinzipien repräsentativer Demokratie - deren Grundlagen gerade auf kommunaler Ebene brüchig werden - bieten sich andere Mechanismen an, um demokratische Potentiale und Leistungsfähigkeit miteinander zu kombinieren. Hierfür ließen sich auch die frühen Erkenntnisse der organisationssoziologisch inspirierten Demokratieforschung (vgl. Naschold 1969) und ihre kritische Weiterentwicklung gewinnbringend anzapfen. Neben einer De-Parlamentarisierung stellt sich aber noch ein anderes Risiko ein: daß Kontraktmanagement zur Tarnkappe wird. Denn für den Abschied aus politischer Verantwortung und das Kaschieren von Sparpolitik womöglich im Einklang von Politik und Verwaltung - ist Kontraktmanagement ein probates Mittel. Zwar ist die Aufgabenkritik - die vom Sparen meist nicht weit entfernt ist - ein integraler und sinnvoller Bestandteil jeder Verwaltungsmodernisierung, jedoch bieten sich via Kontraktsteuerung diverse Möglichkeiten, diese Aufgabenkritik nicht öffentlich zu vollziehen, sondern in den bekannten Fachzirkeln zu verstecken. Der Sinn einer produktiven Diskussion über politische Verantwortung und deren Grenzen käme so abhanden. Literatur Backhaus-Maul, Holger/Olk, Thomas (1994): Von Subsidiarität zu „outcontracting“: Zum Wandel der Beziehungen von Staat und Wohlfahrtsverbänden in der Sozialpolitik. 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