4 Grundzüge der Wirtschaftspolitik
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Prof. Dr. Werner Smolny ANDO · U N ITÄT Wintersemester 2004/2005 U M · C UR · SCIENDO DO CENDO · Helmholtzstr. 20, Raum E 05 Tel. 0731 50 24261 ERS L Abteilung Wirtschaftspolitik IV Fakultät für Mathematik und Wirtschaftswissenschaften Universität Ulm [email protected] Allgemeine Volkswirtschaftslehre I für WiMa und Andere 4 Grundzüge der Wirtschaftspolitik 4.1 Marktversagen und Wirtschaftspolitik Übung: Externe Effekte - Ursachen und Internalisierung 4.2 Staatsversagen Übung: Das Medianwählermodell 4.3 Wirtschaftssystem und Wohlstand Die Einkommen in der Welt 4.4 Ursachen der Arbeitslosigkeit Mikro, Makro und Wirtschaftspolitik Literatur: Ahrns, H.-J. und H.-D. Feser (1997, 2000), Wirtschaftspolitik – Problemorientierte Einführung, Oldenbourg Verlag, Kapitel 1. Mankiw, N.G., Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, Kapitel 10 1 4.1 Marktversagen und Wirtschaftspolitik Wohlfahrtsökonomik als wirtschaftspolitisches Leitbild Die Vorstellung einer funktionierenden Marktwirtschaft Die Interpretation des Marktergebnisses als Maximierung der Summe aus Konsumentenrente und Produzentenrente, vollständige Konkurrenz auf den Märkten und die Erfüllung der Marginalbedingungen: → Grenzkosten = Preis = Grenznutzen Die Aufgabe der Wirtschaftspolitik • Schaffung der Rahmenbedingungen • Internalisierung externen Effekte • Bereitstellung öffentlicher Güter • Aufrechterhaltung des Wettbewerbs • Erzielung eines sozial akzeptierten Verteilungsziels • Stabilitäts- und Wachstumspolitik → Wirtschaftspolitik abgeleitet aus der Theorie des Marktversagens 2 Marktversagen Allokation – Der marktwirtschaftliche Koordinationsmechanismus versagt im Falle öffentlicher Güter – Das marktwirtschaftliche Preissystem liefert “falsche” Informationen, sofern externe Effekte auftreten – Der für die Funktionsfähigkeit von Marktsystemen notwendige Wettbewerb ist keine sich selbst erhaltende Institution Distribution – Es wird keine sozial befriedigende Absicherung gegen die vielfältigen individuellen Lebensrisiken erreicht – Die Ungleichheit der Verteilung erzeugt Konflikte, die die Stabilität des Systems in Frage stellen Konjunktur und Wachstum – Das Marktsysteme kann gesamtwirtschaftliche Instabilitäten (Unterbeschäftigung) nicht aus eigener Kraft beseitigen – Es ist nicht gesichert, daß marktwirtschaftliche Systeme stets eine ausreichende ökonomische Dynamik entfalten In Anlehnung an Ahrns, H.-J. und H.-D. Feser (1997) 3 Externe Effekte und öffentliche Güter A Das Problem Externe Effekte sind dadurch gekennzeichnet, – dass ein Akteur nicht sämtliche von ihm verursachte Kosten selbst trägt – oder nicht sämtliche von ihm erzeugten Nutzen entgolten bekommt. Definition: Differenz zwischen – sozialen (gesamtgesellschaftlich entstehenden) – und privaten (beim Verursacher anfallenden) Kosten und Nutzen Unterscheidung: – Entstehung/Betroffenheit bei der Produktion/beim Konsum – positive und negative externe Effekte Im Regelfall: Einzelne oder wenige Verursacher, viele Betroffene Klassifikation a) technologische Externalitäten Beispiele: Ein Industrieunternehmen reduziert durch seine Abwässer die Gewässerqualität, ein Unternehmen entwickelt ein neues Produkt, das die Kosten der anderen senkt Wichtige Bereiche: Umwelt, Forschung und Entwicklung, Innovation, Bildung b) pekuniäre externe Effekte Beispiel: Das Angebot eines Billiganbieters senkt den Gewinn der anderen Unternehmen Pekuniäre externe Effekte steuern die Allokation in einem marktwirtschaftlichen System, sie sind erwünscht und notwendig c) psychologische externe Effekte Wichtig für die Verteilungspolitik: – Präferenz für Gleichverteilung als Begründung für Verteilungspolitik – Neid (Abfindungen für Manager) 4 Folge bei technologischen externen Effekten: – Die Marktpreise spiegeln die Kosten nicht vollständig wider – Möglichkeit eines die Wohlfahrt steigernden wirtschaftspolitischen Einflusses Folgen für die Wirtschaftspolitik: Positive externe Effekte: Trittbrettfahrerproblem, öffentliches Gut, der Verursacher hat ein Interesse an Entschädigung und hat Einfluss auf Produktion, wird erst bei fehlender Ausschließbarkeit zum Problem Negative externe Effekte: Der Geschädigte kann sich nicht wehren, es stellt sich die Frage nach der Haftung und nach den Eigentumsrechten Optimale Schädigung – Grenzschaden und Grenzkosten der Vermeidung – Grenznutzen und Grenzkosten der Entstehung Ergebnis: keine vollständige Vermeidung der externen Effekte 5 B Instrumente der Internalisierung Beurteilung unter den Gesichtspunkten – Statische Effizienz Kosten – Nutzen – Transaktionskosten – Dynamische Effizienz langfristige Analyse der Wirkungen, Anreizeffekte zur Vermeidung – Treffsicherheit optimales Schädigungsniveau – Umgehungsmöglichkeiten Steuervermeidung, Missachtung von Ge- und Verboten – Auswirkungen auf die Verteilung Wer trägt die Kosten? – Politische Durchsetzbarkeit Bedeutung von Verteilungsaspekten 6 1 Moralische Appelle Stichwort: Das macht “man” nicht! Grundsätzlich nur teilweise erfolgversprechend, wenn “ökonomisches” Handeln unterstellt wird Problem: Der Markt (der Wettbewerb) belohnt soziales Verhalten nicht unbedingt Aber: – Ohne soziale Normen würde unsere Gesellschaft nicht funktionieren – Indirekte Sanktionen gegen unsoziales Verhalten machen es langfristig unattraktiv, gegen soziale Normen zu verstoßen – Soziales Verhalten als Marketingstrategie Moralische Appelle sind weniger ein Mittel der Wirtschaftspolitik, als ein Mittel der Öffentlichkeit/der Medien Moralische Appelle sind fragwürdig unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten 2 Staatliche Bereitstellung “Öffentliches Gut”, wichtig bei positiven externen Effekten Beachte: – Umweltverschmutzung als negativer externer Effekt – Umweltschutz als positiver externer Effekt, öffentliches Gut Probleme: – Statische Effizienz: Verzicht auf den Koordinationsmechanismus Markt und die damit einher gehenden Effizienz- und Anreizwirkungen (Bürokratie) – Treffsicherheit (optimale Schädigung): Die Bestimmung der optimalen Menge und die Frage der Preisbildung Eigene Produktion vs. Auftragsproduktion: Die Rolle für den Markt – Dynamische Effizienz (Anreizwirkungen): Keine Suche nach marktwirtschaftlichen Lösungen, um das Problem zu vermeiden 7 3 Fusion, kollektive Bereitstellung Zusammenschluss von Schädiger und Geschädigten, bzw. von Produzent und Konsument (Nutzer) Beispiel: F&E Kooperation Die “kleine”staatliche Lösung: – Nicht immer möglich (Unternehmen und Haushalte) – Auswirkungen auf Marktmacht – Transaktionskosten bei fehlender gesetzlicher Durchsetzung – Trittbrettfahrer 4 Ge- und Verbote, Auflagen Auf den ersten Blick einfach: geringe direkte Kosten – Problem der Dosierung, Treffsicherheit, – keine Berücksichtigung der Kosten der Vermeidung, – geringe Anreize für Vermeidung (dynamische Effizienz) 5 Steuern bzw. Subventionen – Klassische ökonomische Methode: Pigou-Steuer und Subvention Hohe statische und dynamische Effizienz aber Informationsproblem bezüglich des Ausmaßes des externen Effekts Anderer Ansatzpunkt: Subventionierung der Vermeidung Problem: geringere dynamische Anreize, Bürokratie Beispiel: Steuern auf Benzin versus Subventionierung des ÖPNV 6 Verhandlungen Allokationsoptimum auch ohne staatlichen Eingriff erzielbar! Geschädigte belohnen Schädiger für weniger Schaden bzw. Schädiger zahlen an Geschädigte – Frage der Haftung und der Eigentumsrechte – dezentrale Lösung (gut), der Staat legt hier nur RECHTE fest – hohe Transaktionskosten Theoretisch reizvoll aber praktisch kaum anzutreffen (fehlende Eigentumsrechte, hohe Kosten) 8 7 Zertifikate Es darf nur der verschmutzen, der Zertifikate besitzt, der Staat legt Menge fest Vergleich – Steuer (Preis der Verschmutzung) – Zertifikate (Menge der Verschmutzung) Zertifikate definieren Eigentumsrechte an der Umwelt Beispiel: CO2 Zertifikate hat sich aber praktisch (noch) nicht durchgesetzt (warum?) Grundsätzlich ebenso gut (optimal) wie Pigou-Steuer und Verhandlungslösung, im Prinzip geringere Transaktionskosten Die Bedeutung der Haftung – Haftungsrecht legt fest, was als externer Effekt auftritt – Vollständige Haftung: Es gibt keine technologischen externen Effekte mehr Zusammenfassende Bewertung unter Effizienzgesichtpunkten Rahmenbedingungen, Anreize setzen ist besser als direkt zu steuern (Staatsversagen, dynamische Effizienz) praktisch relevant – Steuern und Subventionen (+) – Staatliche Bereitstellung (+ –) – Auflagen, Ge- und Verbote (– +) – Haftung als Voraussetzung privater Lösungen (+) 9 4.2 Staatsversagen • Die Wähler entscheiden über Politiker, Parteien und Sachfragen nach dem Kalkül ihres eigenen Vorteils, nicht nach der gesamtwirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit Eine konsistente Ableitung der wirtschaftspolitischen Ziele aus einer gesellschaftlichen Wohlfahrtsfunktion ist nicht möglich • Auch Politiker handeln eigennützig Politiker, die nicht nach dem Kriterium der Wiederwahl handeln, werden in der Zukunft keine Regierungsverantwortung mehr tragen • Die Politiker orientieren ihre Programme an den Präferenzen des Medianwählers Eine Übereinstimmung der Wünsche des Medianwählers mit den Empfehlungen der Theorie des Marktversagens wäre rein zufällig • Von Politikern und Wählern nicht kontrollierte Bürokraten können ihr Budget über das gesamtwirtschaftlich optimale Maß hinaus ausdehnen Das Angebot öffentlicher Güter ist gesamtwirtschaftlich gesehen zu groß • Interessengruppen können Politiker und Bürokraten dazu bewegen, Gesetze und Regulierungen durchzusetzen, die für die jeweilige Interessengruppe von Vorteil sind Die Theorie des Marktversagens zeigt, wie es sein sollte die ökonomische Theorie der Politik beschreibt und erklärt die tatsächliche Wirtschaftspolitik (wie es ist) Beide ergänzen sich. 10 Wirtschaftspolitik als Prozess Wähler ↔ Produzenten, Konsumenten ↓ ↓ Demokratie Organisierbarkeit ↓ ↓ Regierung ← ← Interessengruppen Verhandlung ↓ Anweisung ↓ Bürokratie ← ւ Verhandlung ↓ Durchführung der Wirtschaftspolitik 11 4.3 Wirtschaftssystem und Wohlstand Wirtschaftspolitik in der sozialen Marktwirtschaft Der grundlegende Gedanke der sozialen Marktwirtschaft: “. . . das Prinzip der Freiheit auf dem Markte mit dem des sozialen Ausgleichs zu verbinden . . . ” Müller-Armack, 1956 Marktwirtschaftlicher Ordnungsrahmen Konstituierende Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft offene Märkte, Vertragsfreiheit, Privateigentum an Produktionsmitteln, Haftung des Eigentümers, Stabilität der Währung, Konstanz der Wirtschaftspolitik nach Eucken, 1952 Politik des sozialen Ausgleichs Soziale Sicherungssysteme, Verteilungspolitik, Marktkonformität Leitbild der Wirtschaftspolitik Wirtschaftspolitik als Korrektiv des Marktes bei Marktversagen Internalisierung externer Effekte, Bereitstellung öffentlicher Güter, Wettbewerbspolitik, Verteilungsgerechtigkeit, Stabilität und Wachstum Liberale Position: Bedeutung des Staatsversagens 12 Wirtschaftsordnung Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft Konstituierende Prinzipien Aufgabe Wettbewerb, mikroökonomische Steuerung, funktionsfähiges Preissystem Effizienz offene Märkte, Gewinne und Verluste, Privateigentum, Haftung, Einkommensverteilung Vertragsfreiheit monetäre Stabilität, makroökonomische stetige Wirtschaftspolitik Steuerung Regulierende Prinzipien Sicherung des Wettbewerbs Internalisierung externer Effekte Umverteilung, soziale Sicherung + + + = Erfordernis Kartellamt Sicherheitsvorschriften, Abgaben und Förderung progressive Einkommensteuer, Kranken-, Renten-, ArbeitslosenVersicherung, Sozialhilfe Individuelle Freiheit Privateigentum Wettbewerb soziale Sicherung Soziale Marktwirtschaft 13 Fallbeispiel: Die Einkommen in der Welt 4.4 Ursachen der Arbeitslosigkeit Abschlussdiskussion ! – Mikroökonomische Analyse – Makroökonomische Analyse – die Bedeutung der Wirtschaftspolitik 14
