Grundzüge der Wirtschaftspolitik Einführung © K. Morasch, 2002

Grundzüge der Wirtschaftspolitik
Einführung
1.2.2 Hintergrund: Theorie der Außenhandelspolitik
1.2.2.1 Auswirkung von Zöllen
Unter einem (Einfuhr-)Zoll versteht man eine Abgabe, die bei grenzüberschreitenden
Warenverkehr erhoben wird. Der Importeur muss dabei im allgemeinen einen bestimmten Prozentsatz des Importpreises an den Staat entrichten (man spricht in diesem
Fall auch von einem Wertzoll im Unterschied zum spezifischen Zoll [= Stückzoll], bei
dem die Abgabe auf die Anzahl der importierten Produkteinheiten bezogen ist). Dies
kann am Beispiel des Automobilmarktes erläutert werden: Wenn ein 20%iger Zoll auf
ein Automobil der unteren Mittelklasse (Weltmarktpreis € 20.000) erhoben wird, so entstehen für den Importeur Kosten in Höhe von € 4.000. Der Preis im Importland erhöht
sich damit auf € 24.000. Die wesentlichen Auswirkungen eines Zolls lassen sich in einem partialanalytischen Angebots-Nachfrage-Schema gut darstellen (vgl. Folie 28):
Wirkung eines Zolls bei Partialmarktbetrachtung
Konsu- Produ- Staat Gesamt
menten zenten
S
p
–A
–B
–C
–D
pZ=pW+Z
pW
A
B
C
D
Verlust:
xSZ
xDZ
xD
–B
+C
–D
Transfer: A (Rente)
C (Zoll)
D
xS
+A
x
B (Produktionseffizienz)
D (Konsumeffizienz)
#8
Wir gehen davon aus, dass im Ausgangsfall ein Teil der Automobile aus dem Ausland
importiert wird. Es wird angenommen, dass ausländische und heimische Produkte perfekte Substitute sind. Die heimischen Konsumenten können bei Freihandel jede beliebige Menge zum Weltmarktpreis erwerben - damit wird ein „kleines Land“ unterstellt, bei
dem Nachfrageänderungen keine Auswirkungen auf den Weltmarktpreis haben. Die
Menge der Importe ergibt sich dann als Differenz zwischen der im Inland zum Weltmarktpreis angebotenen Menge und der zu diesem Preis nachgefragten Menge.
Wird jetzt ein Zoll auf ausländische Produkte erhoben, so ist für die inländischen Konsumenten und Produzenten als neuer Preis die Summe aus Weltmarktpreis und Zoll
relevant. Dadurch können auch heimische Hersteller, die zu höheren Grenzkosten als
dem Weltmarktpreis produzieren, ihre Produkte auf dem Inlandsmarkt absetzen. Die
Nachfrage nach dem Gut geht aufgrund des höheren Preises zurück. Die Importe ver-
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ringern sich. Die Auswirkungen auf die Wohlfahrt lassen sich mit Hilfe des Konzeptes
der Konsumenten- und Produzentenrente verdeutlichen:
•
Für die Konsumenten ergibt sich ein Rückgang der Konsumentenrente in Höhe der
Gesamtfläche ABCD.
•
Die Flächen A und C stellen dabei einen Transfer von den Konsumenten an die
inländischen Produzenten (Fläche A: höhere Produzentenrente aufgrund des höheren Preises) und Staat (Fläche C: Zolleinnahmen in Höhe der importierten Menge
multipliziert mit dem Zollsatz) dar.
•
Die Flächen B und D stellen jedoch einen Nettowohlfahrtsverlust für das Land dar:
Der Verlust in Höhe von B ergibt sich dadurch, dass ein Teil der inländischen Produktion nun durch Produzenten erfolgt, deren Grenzkosten höher sind als der
Weltmarktpreis - es wäre in diesem Fall für das Land effizienter, die entsprechenden Produkte auf dem Weltmarkt zu erwerben, anstatt sie selbst zu produzieren.
Die Fläche D stellt deswegen einen Nettowohlfahrtsverlust dar, weil die Bewertung
der Konsumenten (die in der Nachfragekurve zum Ausdruck kommt) für diese nicht
abgesetzten Produkteinheiten höher ist als die gesellschaftlichen Kosten (der Weltmarktpreis).
Ein Zoll hat somit zwei Effekte: Zum einen ergibt sich eine Umverteilung des Nutzens
innerhalb des Landes - dies macht es möglicherweise für bestimmte Gruppen vorteilhaft, Handelsbeschränkungen zu fordern. Für das Land als Ganzes ergibt sich jedoch
durch den Zoll eine Verminderung der Wohlfahrt. Theoretisch könnten die Verlierer des
Zolls (im Partialmodell: die Konsumenten) die Gewinner vollständig kompensieren, so
dass sich am Ende alle besser stellen würden. Das Problem in der Realität besteht darin,
dass eine solche Kompensation normalerweise nicht stattfindet.
Nach der bisherigen Analyse führen Zölle zu einer Verringerung der Wohlfahrt eines
Landes. Die Empfehlung für die Politik lautet damit, auf die Erhebung von Zöllen zu
verzichten. Gegen diese Aussage werden jedoch die folgenden beiden Einwände erhoben:
•
Die verwendeten Zollwirkungsmodelle sind zu unrealistisch. Um Zollwirkungen
wirklich beurteilen zu können, seien komplexere, dynamische Modelle notwendig.
•
Effizienz ist nicht das einzige Ziel einer Gesellschaft. Die Erhebung von Zöllen
kann z.B. auch aus Verteilungsgründen gerechtfertigt sein.
Vor dem Hintergrund dieser beiden Einwände werden im folgenden die wichtigsten
Argumente analysiert, die im einzelnen für die Erhebung von Zöllen angeführt werden.
Im Zusammenhang mit dem zweiten Einwand spielt folgende grundsätzliche Überle-
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gung eine wichtige Rolle: Die Erhebung eines Zolles ist dann sinnvoll, wenn er erstens
geeignet ist, ein bestimmtes gesellschaftliches Ziel zu erreichen, und zum zweiten dieses Ziel mit den geringst möglichen Kosten erreicht. Viele Argumente für Zölle scheitern an dieser zweiten Forderung: Ein Zoll ist dann nur eine zweitbeste Lösung zur Erreichung eines bestimmten Ziels.
1.2.2.2 Vergleich mit Produktionssubvention
Häufig wird der Erhalt einer bestimmten Lebensart (z.B. Erhalt des bäuerlichen Familienbetriebs) als Begründung für den Zollschutz angeführt. Der Zoll soll dabei einen
Schutz gegen die überlegene ausländische Konkurrenz darstellen, die diese erwünschte
Lebensart unmöglich machen würde. Aus ökonomischer Perspektive bedeutet dies
letztendlich meist, dass als politisches Ziel ein bestimmtes inländisches Produktionsniveau in einem Sektor angestrebt wird. Es stellt sich nun die Frage, ob dieses Ziel sinnvollerweise mit Hilfe eines Zolls realisiert werden sollte. Dazu werden die beiden Instrumente Zoll und Produktionssubvention miteinander verglichen (vgl. Folie 29).
Vergleich von Zoll und Produktionssubvention
p
S
Produktionssubvention:
SSub
pZ
pW=pSub
A
B
C
Produzenten
+A (Rente)
Staat
–AB (Subvention)
Konsumenten: kein Effekt!
D
Summe
(statt –BD beim Zoll)
D
xSSub=xSZ xDZ
xDSub
–B
x
# 29
Die Analyse erfolgt im Partialmodell, wobei der Zoll mit einer Subvention an die inländischen Produzenten verglichen wird, die zur gleichen inländischen Produktionsmenge
führt wie der Zoll. Eine solche Produktionssubvention verschiebt die Angebotskurve
der inländischen Produzenten nach rechts unten: Durch die Produktionssubvention müssen sie nicht mehr die vollständigen Kosten der Produktion tragen und können somit
das Gut zu einem geringeren Preis auf dem Markt anbieten. Während durch den Zoll der
Preis im Inland erhöht wird, ergibt sich durch die Subvention keine Veränderung des
Inlandspreisniveaus. Aus diesem Grund werden die Konsumenten die gleiche Menge
konsumieren wie bei Freihandel. Während sich beim Zoll ein Verlust an Konsumentenrente in Höhe der Fläche ABCD ergibt (Produzenten plus A, Staat plus C; Verlust B
plus D), führt die Subventionslösung zu einem Subventionsbedarf in Höhe der Flächen
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AB (Produktionsmenge multipliziert mit Subventionshöhe) und dieser Subvention steht
auf der Seite der Produzenten eine Zunahme der Produzentenrente in Höhe von A gegenüber. Bei der Subventionslösung kommt es somit nur zum Verlust an Produktionseffizienz in Höhe von B, während der Konsum wie bei Freihandel effizient erfolgt.
Als Fazit lässt sich somit festhalten: Wenn eine Regierung die Höhe der inländischen
Produktion in einem Sektor beeinflussen will - sei es aus gesellschaftlichen Gründen
oder aufgrund von Marktunvollkommenheiten (z.B. positiven externen Effekten), so ist
eine Produktionssubvention einem Zoll überlegen, weil dadurch unerwünschte Effekte
beim Konsum (hier: Nahrungsmittel werden durch den Zoll verteuert) vermieden werden.
1.2.2.3 Andere handelspolitische Instrumente
In der praktischen Handelspolitik spielen neben Zöllen auch andere Instrumente eine
wichtige Rolle. Im folgenden wird kurz die Funktionsweise von Kontingenten und den
damit eng verwandten „freiwilligen Exportselbstbeschränkungen“ beschrieben und die
Unterschiede zwischen diesen Instrumenten und Zöllen werden herausgearbeitet.
Unter einem Kontingent versteht man die mengenmäßige (eventuell auch wertmäßige)
Beschränkung der Importe. Im Rahmen einer statischen Analyse haben Kontingente
prinzipiell die gleiche Wirkung wie Zölle (Äquivalenz von Kontingent und Zoll): Durch
das Kontingent geht die Importmenge zurück und aus diesem Grund steigt der Preis im
Inland, und die heimische Produktion wird ausgeweitet, während die insgesamt konsumierte Menge aufgrund der Preiserhöhung zurückgeht. (Achtung: Abbildung liegt nicht
als Folie vor – darum auch etwas andere Notation!)
p
A
AK
pZ=pK
A
B
C
D
pW
Kontingent
= IMZ
N
PZ
KK=KZ
Kw
x
Die Äquivalenz von Kontingent und Zoll lässt sich im Partialmodell verdeutlichen:
Wird das Kontingent so festgelegt, dass es der Importmenge beim Zoll Z entspricht, so
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führt dies auf die „Gesamtangebotskurve“ AK (inländisches Angebot + Kontingentmenge zum Weltmarktpreis). Die Preis- und Mengeneffekte entsprechen dann denen beim
Zoll.
Kontingente haben jedoch gegenüber Zöllen die folgenden beiden Nachteile:
•
Wenn die Kontingente, wie häufig der Fall, auf Basis der bisherigen Marktanteile
der Importeure vergeben werden, so ergeben sich im Gegensatz zu Zöllen keine
Staatseinnahmen - die Fläche C stellt dann einen Transfer an die Importunternehmen dar. Dieser Nachteil könnte jedoch vermieden werden, wenn die Kontingente
im Rahmen einer Auktion versteigert werden.
•
Noch problematischer ist der Nachteil von Kontingenten in dynamischer Hinsicht:
Im Gegensatz zum Zoll hat der Wettbewerb auf den Weltmärkten keinerlei Einfluß
auf die heimischen Preise. Die Drohung ausländischen Wettbewerbs für die inländische Industrie wird vollständig eliminiert, da die Importmenge ja exakt festgelegt
ist. Eine Senkung des Weltmarktpreises (z.B. aufgrund technischen Fortschritts)
führt bei Kontingenten zu keinem Effekt auf dem Inlandsmarkt, während die inländischen Konsumenten bei Zöllen von den niedrigeren Weltmarktpreisen profitieren.
Bei freiwilligen Exportselbstbeschränkungen handelt es sich im Prinzip um ein Kontingent, das die ausländische Regierung auf ihre Exporte anwendet. Der negative Effekt ist
dann für die benachteiligten Konsumenten häufig noch weniger offensichtlich als bei
Zöllen oder Kontingenten. Die ausländischen Unternehmen werden für die Selbstbeschränkung durch höhere Preise zumindest teilweise entschädigt - dies wäre bei einem
Zoll oder einer Auktion der Kontingente nicht der Fall. Im Extremfall führt eine freiwillige Exportselbstbeschränkung dazu, dass sich die ausländischen Unternehmen wie ein
Kartell verhalten und somit den gemeinsamen Gewinn maximieren. Zum Begriff ist zu
beachten, dass solche Selbstbeschränkungen meist nicht vollständig „freiwillig“ sind:
So reagierte die USA auf den Bruch eines solchen Exportbeschränkungsabkommens
durch Japan mit Zöllen auf eine ganze Reihe von japanischen Produkten.
1.2.2.4 Die politische Ökonomie der Zölle
Seit dem zweiten Weltkrieg sind die Zölle zwar weltweit zurückgegangen (Durchschnittszoll in Deutschland gegenwärtig etwa 3,5 %), in einigen Branchen blieb die Protektion jedoch bestehen und hat zum Teil sogar eher zugenommen. Dies gilt z.B für alle
Industrieländer im Textilbereich (hier betragen z.B. die Zölle in den USA zwischen
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12% und 20%). In anderen Bereichen, z.B. Automobilindustrie und Informationstechnologie, werden anstatt von Zöllen häufig freiwillige Exportselbstbeschränkungen oder
andere nicht-tarifäre Handelshemmnisse eingesetzt - d.h. Maßnahmen, die nach unserer
bisherigen Analyse noch ungünstiger sind als Zölle. Solche protektionistische Maßnahmen sind im allgemeinen aus Sicht der Gesamtwohlfahrt nicht vorteilhaft. Der Schutz
von Arbeitsplätzen in bestimmten Branchen ist meist sehr teuer: Für die USA existieren
empirische Schätzungen, die besagen, dass der Arbeitsplatz jedes Textilarbeiters im
Jahr $ 169.000, der eines Stahlarbeiters $ 71.000 und der eines Automobilarbeiters $
47.000 kostet.
In diesem Abschnitt soll erklärt werden, warum es trotz Einbußen bei der Gesamtwohlfahrt zu protektionistischen Maßnahmen kommt und warum dabei zudem häufig Instrumente gewählt werden, die unter ökonomischer Perspektive besonders ungünstig
sind. Die Grundidee besteht darin, dass bestimmte Gruppen ihre Interessen im politischen Prozess leichter durchsetzen können als andere Gruppen.
Vor dem Hintergrund der oben angestellten Überlegungen lassen sich die beobachteten
protektionistischen Maßnahmen folgendermaßen erklären.
•
Die Gewinne protektionistischer Maßnahmen sind im allgemeinen konzentriert,
während sich die Kosten auf die ganze Volkswirtschaft verteilen. So hat z.B. die
US-Automobilindustrie erhebliche Vorteile aus Importbeschränkungen. Dadurch
bestehen auch entsprechende Anreize zu Lobbyaktivitäten - sowohl die Automobilarbeitergewerkschaft als auch die Produzentenvereinigung stellen in den USA eine
äußerst potente Lobby dar. Demgegenüber haben die Konsumenten nur geringe
Anreize eine Lobby zu bilden, da die Auswirkungen auf den einzelnen Konsumenten (höherer Preis für Automobile) weniger ausgeprägt sind als die Auswirkung auf
den einzelnen Arbeitnehmer (Sicherung des Arbeitsplatzes und des Einkommens).
•
Die Durchsetzung von Protektion wird den Lobbys dadurch erleichtert, dass viele
Konsumenten die Auswirkungen von Protektion nicht verstehen. So antworteten
z.B. bei einer Umfrage in den USA auf die Frage: „Sollen die USA Automobilimporte aus Japan zum Schutz der US-Automobilindustrie abwehren?“ 70% der befragten Personen mit „Ja“. Plausibel ist eine solche Antwort nur für Personen, die
z.B. in der Automobilindustrie beschäftigt sind. Viele Konsumenten sind sich jedoch nicht darüber im klaren, dass Protektion insgesamt zu einem Nachteil für sie
führt - stattdessen nehmen sie an, dass es nur um einen Verteilungskampf zwischen
inländischen und ausländischen Produzenten geht.
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•
Einführung
Mit Argumenten aus der Politischen Ökonomie kann man auch erklären, warum
häufig das weniger effiziente Instrument (z.B. Zoll statt Produktionssubvention oder freiwillige Exportselbstbeschränkung statt Zoll) gewählt wird.
Zum einen scheinen sich Zölle bei Problemen im Zusammenhang mit Außenhandel
anzubieten: Wenn der ausländische Wettbewerb für Probleme in heimischen Branchen sorgt, so erscheint es nur plausibel, gegen diese ausländischen Wettbewerber
mit Hilfe von Zöllen oder Kontingenten vorzugehen.
Zum anderen ist es bei Zöllen weniger klar, wer die Kosten dieser Maßnahme trägt.
Bei Subventionen wissen die Steuerzahler, dass sie einen Transfer an die Unternehmen leisten. Ein Zoll scheint zunächst nur den Ausländern zu schaden und uns
zusätzlich Zolleinnahmen zu bringen. Der indirekte Effekt über die erhöhten Preise
im Inland ist den meisten Konsumenten nicht ausreichend bewusst. Noch weniger
klar ist die Auswirkung z.B. bei freiwilligen Exportselbstbeschränkungsabkommen.
Die weniger effizienten Instrumente werden dann deswegen präferiert, weil sie im
politischen Prozess leichter durchgesetzt werden können. Hier sei ebenfalls an die
ablehnende Haltung der Bauernverbände gegen die EU-Agrarreform erinnert, die
ihren Ursprung in der Befürchtung hat, dass Direktsubventionen politisch nicht für
lange Zeit durchsetzbar sind.
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