Aktuelle Entwicklungen an der Schnittstelle Medien

Aktuelle Entwicklungen an der
Schnittstelle Medien- und
Glücksspielrecht
Vortrag beim
Symposium Glücksspiel 2015
der Forschungsstelle Glücksspiel
der Universität Hohenheim
am 12. März 2015
von
Dr. Jörg Ukrow
Stellvertretender Direktor der LMS
Gliederung
Zur Einführung: Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Organisatorische und verfahrensrechtliche
Aspekte
Werberechtliche Aspekte
Jugendschutzrechtliche Aspekte
Ausblick
Zur Einführung
Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Die ordnungsrechtliche Dimension der Schnittstelle
Die EU-integrationskritische Dimension der
Schnittstelle
Die organisationskonzeptionelle Vorbildfunktion der
Medienaufsicht
Die werberechtliche Dimension der Schnittstelle
Die jugendschutzrechtliche Dimension der Schnittstelle
Zur Einführung Die EU-rechtliche Dimension der
Schnittstellen-Thematik
(bislang) keine bereichsspezifische Rechtsetzung der EU
auf dem Sektor der Glücksspielwerbung und des
diesbezüglichen Jugendschutzes
Hintergrund: Bedeutung nationaler Traditionen und
Wertevorstellungen gerade im Bereich des Glückspiels
Aber: auch für die Glücksspielwerbung kann die Richtlinie
über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie) der
EU bedeutsam sein
Zur Einführung Die EU-rechtliche Dimension der
Schnittstellen-Thematik
Art. 9 der AVMD-Richtlinie:
„(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die audiovisuelle kommerzielle
Kommunikation, die von den ihrer Rechtshoheit unterworfenen
Mediendiensteanbietern bereitgestellt wird, folgenden Anforderungen
genügt: …
c) Audiovisuelle kommerzielle Kommunikation darf nicht …
iii)
Verhaltensweisen fördern, die die Gesundheit oder Sicherheit
gefährden;
…
g)
Audiovisuelle Kommunikation darf nicht zur körperlichen oder
seelischen Beeinträchtigung Minderjähriger führen. …“
Gliederung
Zur Einführung: Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Organisatorische und verfahrensrechtliche
Aspekte
Werberechtliche Aspekte
Jugendschutzrechtliche Aspekte
Ausblick
Organisatorische und
verfahrensrechtliche Aspekte (1)
Ausgangspunkt: Die organisationskonzeptionelle
Vorbildfunktion der Medienaufsicht
Amtliche Begründung zu § 9a GlüStV („Ländereinheitliches
Verfahren“)
„Mit den Absätzen 1 bis 3 wird der Grundsatz verankert, dass
für die dort genannten Entscheidungen nur jeweils eine
bestimmte Landesbehörde für alle Länder zuständig ist, für
die dann nach den Absätzen 5 bis 8 das Glücksspielkollegium
entscheidet. Diese Lösung bildet das Modell der Kommission
für Jugendmedienschutz nach dem JugendmedienschutzStaatsvertrag und der Kommission für Zulassung und Aufsicht
nach dem Rundfunkstaatsvertrag nach.“
Organisatorische und
verfahrensrechtliche Aspekte (2)
Teil-Abbildung der Organisationsstruktur der Medienaufsicht
Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag
(VwVGlüStV) vom 23. Mai 2012 über die Zusammenarbeit
der Länder bei der Glücksspielaufsicht
§ 2 Abs. 5 VwVGlüStV: „Zur Vorbereitung der Entscheidungen
des Glücksspielkollegiums kann der oder die Vorsitzende des
Glücksspielkollegiums Prüfgruppen einsetzen. Die
Prüfgruppen bereiten die Entscheidungen in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht auf und geben
Entscheidungsempfehlungen.“
§ 7 Abs. 2 VVGlüStV: Möglichkeit zur Einrichtung länder- und
fachübergreifender Arbeitsgruppen
Organisatorische und
verfahrensrechtliche Aspekte (3)
Medienregulierung als Vorbild für
verfahrensrechtliche Anforderungen an
Vollzug des GlüStV
sich ggf. entwickelnde verwaltungsgerichtliche
Praxis, wonach die Judikatur zu
rundfunkstaatsvertraglichen Parallelnormen
auf die betreffenden Regelungen des GlüStV
entsprechend anwendbar ist (vice versa)
Organisatorische und
verfahrensrechtliche Aspekte (4)
bedeutsam z.B. Art und Umfang der Begründungs- und
Dokumentationspflicht bei Befassung des
Glücksspielkollegiums mit Vorlage einer Aufsichtsbehörde
vgl. z.B.
Urt. des BayVGH vom 19.09.2013 (Az. 7 BV 13.196)
Urt. des OVG Koblenz vom 29.04.2014 (Az. 2 A 10894/13)
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Zur Einführung: Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Organisatorische und verfahrensrechtliche
Aspekte
Werberechtliche Aspekte
Jugendschutzrechtliche Aspekte
Ausblick
Werberechtliche Aspekte (1)
Glücksspielrechtliche Ausgangspunkte:
§ 5 GlüStV, u.a.
- grundsätzliches Verbot der Werbung für öffentliches
Glücksspiel im Fernsehen und im Internet
- davon abweichend können die Länder zur besseren
Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien und Sportund Pferdewetten im Internet und im Fernsehen erlauben.
- Werbung für Sportwetten im Fernsehen unmittelbar vor
oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen auf
dieses Sportereignis ist nicht zulässig.
Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7.
Dezember 2012
Werberechtliche Aspekte (2)
Glücksspielrechtliche Berührungspunkte zu Medienrecht:
Bezugnahme auf medienrechtliche Definition (§ 5 Abs. 3
GlüStV)
Einbeziehung (auch) der Medienanstalten vor Erlass und
wesentlicher Änderung der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 Satz 3
– „beteiligte Kreise“)
Regelmäßiger Austausch zur Glücksspielwerbung zwischen
Glücksspielaufsicht und Landesmedienanstalten (§ 14 Abs. 5
WerbeRL)
Werberechtliche Aspekte (3)
Gemeinsame
Leitlinien
der
obersten
Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder und der
Landesmedienanstalten zur Zusammenarbeit bei der Aufsicht
über Glücksspielwerbung im privaten Rundfunk und
Telemedien privater Anbieter
Die
gemeinsamen
Leitlinien
dienen
dazu,
die
Zusammenarbeit der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden
der Länder und der Landesmedienanstalten im Rahmen der
Erfüllung ihrer Aufgaben zu erleichtern.
Werbung für Glückspiel im Fernsehen und Internet dürfen nur
die Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele in
Auftrag geben, die eine Erlaubnis für Werbung im Fernsehen
und Internet nach § 5 Abs. 3 GlüStV erhalten haben.
Werberechtliche Aspekte (4)
Für die Aufsicht über die Einhaltung der Anforderungen nach
§ 5 GlüStV i.V.m. der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1
GlüStV ist gegenüber den Veranstaltern und Vermittlern von
öffentlichem Glücksspiel die Glücksspielaufsicht zuständig.
Für
die
Aufsicht
über
die
Einhaltung
der
Glücksspielwerbeverbote des § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5
GlüStV sind die Landesmedienanstalten (a) gegenüber
privaten Fernsehveranstaltern und (b) im Falle entsprechend
landesrechtlich verliehener Zuständigkeit gegenüber privaten
Anbietern von Telemedien zuständig.
Ziel der Leitlinien: ein möglichst gleichgerichtetes und
gleichzeitiges Vorgehen von Glücksspiel- und Medienaufsicht
zu gewährleisten
Werberechtliche Aspekte (5)
Rundfunkrechtlicher Anker für die Aufsicht der
Landesmedienanstalten
über
die
Einhaltung
der
Glücksspielwerbeverbote des § 5 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 5
GlüStV bislang § 41 RStV („Programmgrundsätze“)
§ 41 Abs. 1 Satz 3 RStV: „Die Vorschriften der allgemeinen
Gesetze … sind einzuhalten.“
Aber nunmehr: Urteil des BVerwG vom 17.12.2014 (Az.:
BVerwG 6 C 32.13)
Werberechtliche Aspekte (6)
㤠20 Abs. 1 Satz 1 RStV unterwirft Veranstalter von Rundfunk
lediglich in Bezug auf die Verbreitung redaktionell gestalteter
Programminhalte einer Zulassungspflicht.“
„Soweit die Beklagte den Sinn der Zulassung auch darin sieht,
dass sie die Verantwortlichkeit des Veranstalters für sämtliche
gesendeten Inhalte – einschließlich der Werbeinhalte klarstelle, vermag auch diese Erwägung kein gegenteiliges
Ergebnis zu rechtfertigen. Die Verantwortlichkeit des
Veranstalters für die von ihm verbreiteten Werbeinhalte
begründet sich bereits aus dem Gesetz, d.h. aus den
werbebezogenen Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages,
die an ihn adressiert sind. Zusätzlicher Klarstellung bedarf es
nicht.“
Werberechtliche Aspekte (7)
Möglicher Ausweg: Ergänzung/Präzisierung des RStV im
Zusammenhang mit der geplanten Novelle aus Anlass der
Umsetzung der Vorgaben des ZDF-Urteils des BVerfG
Ansonsten (nur) § 6 JMStV - Jugendschutz in der Werbung
und im Teleshopping
Werberechtliche Aspekte (8)
Empfehlung (2014/478/EU) der EU-Kommission vom 14. Juli
2014 mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und
Nutzern von Online-Glücksspieldienstleistungen und für den
Ausschluss Minderjähriger von Online-Glücksspielen, u.a.
Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass kommerzielle
Kommunikation
für
Online-Glücksspieldienstleistungen
Minderjährige nicht dazu veranlasst, Glücksspiele als
natürliche Freizeitbeschäftigung anzusehen.
Die Mitgliedstaaten sollten darauf hinwirken, dass a) in
Medien, oder im Rahmen von Programmen, deren Zielgruppe
erwartungsgemäß Minderjährige sind, b) auf Websites, die
sich an Minderjährige richten, keine kommerzielle
Kommunikation ausgestrahlt, angezeigt oder erleichtert wird.
Werberechtliche Aspekte (9)
Problem: Bestimmtheit der Verhaltensaufforderungen der
Empfehlung (2014/478/EU) der EU-Kommission ?
Problem: Rechtsetzungskompetenz der EU
Empfehlung (2014/478/EU) der EU-Kommission ?
Problem: Rechtsschutz gegenüber
(2014/478/EU) der EU-Kommission ?
der
für
die
Empfehlung
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Zur Einführung: Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Organisatorische und verfahrensrechtliche
Aspekte
Werberechtliche Aspekte
Jugendschutzrechtliche Aspekte
Ausblick
Jugendschutzrechtliche
Aspekte (1)
Glücksspielrechtliche Ausgangspunkte:
§ 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV: Abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV
können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1
GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien
sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im
Internet erlauben, sofern u.a.“ der Ausschluss minderjähriger
oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und
Authentifizierung gewährleistet (wird)“.
In der amtlichen Erläuterung zu § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV wird
in diesem Zusammenhang auf die „Richtlinien der KJM“
Bezug genommen.
Jugendschutzrechtliche
Aspekte (2)
Glücksspielrechtliche Ausgangspunkte:
Die vom Glücksspielkollegium der Länder beschlossenen
Eckpunkte zu den Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5
GlüStV sehen ebenfalls eine Orientierung an den Eckwerten
und Anforderungen der KJM und an den von ihr positiv
bewerteten
Konzepten
bzw.
von
so
genannten
„gleichwertigen Verfahren“ vor.
Jugendschutzrechtliche
Aspekte (3)
Vor diesem Hintergrund haben sich sowohl Anbieter von AV-Systemen für
den Online-Glücksspielbereich als auch eine Reihe von GlücksspielAufsichtsbehörden an die KJM mit der Bitte gewandt zu prüfen, ob bei der
Glücksspiel-Aufsicht zur Genehmigung eingereichte AVS-Konzepte den
etablierten AVS-Kriterien der KJM entsprechen bzw. ob die KJM zu solchen
Verfahren eine Positivbewertung erteilen könne.
Da
die
Bewertungszuständigkeit
für
AVS-Verfahren
im
Anwendungsbereich des GlüStV bei den Glücksspiel-Aufsichtsbehörden
liegt, hat die KJM in Absprache mit dem Vorsitz des Glücksspielkollegiums
der Länder folgendes Verfahren verabredet: Eine Einschätzung der KJM zu
AVS-Konzepten für den Glücksspiel-Bereich erfolgt im Rahmen der
Amtshilfe gegenüber der jeweiligen Glücksspiel-Aufsichtsbehörde und auf
deren Veranlassung hin, nicht jedoch als eigenständige Bewertung
gegenüber dem Anbieter eines solchen Systems.
Gliederung
Zur Einführung: Dimensionen der Schnittstellen
Medien- und Glücksspielrecht
Organisatorische und verfahrensrechtliche
Aspekte
Werberechtliche Aspekte
Jugendschutzrechtliche Aspekte
Ausblick
Ausblick –
mobile Herausforderungen für
Glücksspielregulierung
Ausblick –
mobile Herausforderungen für
Glücksspielregulierung
Einige Ergebnisse der jüngsten JIM-Studie 2013 (Jugend,
Information, (Multi-) Media) des Medienpädagogischen
Forschungsverbundes Südwest
Ausblick –
Herausforderung Connected TV
für Glücksspielregulierung
Ausblick –
Regulatorische Verstetigung der
Zusammenarbeit zwischen
Glücksspiel- und Medienaufsicht?
Vorbilder:
§ 39a Abs. 1 RStV: „Die Landesmedienanstalten arbeiten im Rahmen der Erfüllung
ihrer Aufgaben mit der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und mit dem
Bundeskartellamt zusammen. Die Landesmedienanstalten haben auf Anfrage der
Regulierungsbehörde für Telekommunikation oder des Bundeskartellamtes
Erkenntnisse zu übermitteln, die für die Erfüllung von deren Aufgaben erforderlich
sind. „
§ 123 Abs. 2 TKG: „Die Bundesnetzagentur arbeitet mit den Landesmedienanstalten
zusammen. Auf Anfrage übermittelt sie den Landesmedienanstalten Erkenntnisse,
die für die Erfüllung von deren Aufgaben erforderlich sind.“
§ 50c Abs. 2 GWB: „Die Kartellbehörden arbeiten im Rahmen der Erfüllung ihrer
Aufgaben mit … den Landesmedienanstalten zusammen. Die Kartellbehörden
können mit den in Satz 1 genannten Behörden auf Anfrage gegenseitig Erkenntnisse
austauschen, soweit dies für die Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben erforderlich ist.
Dies gilt nicht 1. für vertrauliche Informationen, insbesondere Betriebs- und
Geschäftsgeheimnisse sowie 2. für Informationen, die nach § 50a oder nach Artikel
12 der Verordnung (EG) Nr. 1/2003 erlangt worden sind.“
Vielen Dank für Ihre
Aufmerksamkeit
Fragen?
Dr. Jörg Ukrow
LMS
Nell-Breuning-Allee 6
66115 Saarbrücken
Tel.: 0681 3898850
www.lmsaar.de
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