Whitepaper Werbung für Glücksspiel nach der

Werbung für Glücksspiel nach der Werberichtlinie zum Glücksspielstaatsvertrag
Im Zuge der Revision des Glücksspielstaatsvertrages von 2011 (GlüStV, in Kraft getreten am
1. Juli 2012) haben die Bundesländer erstmals das Werbeverbot für Glücksspiel im Internet
gelockert und die Kriterien für eine erlaubte Werbung im Internet detailliert geregelt. Die
Einzelheiten dazu finden sich in der sogenannten Werberichtlinie, mit der die Länder
gemeinsame Kriterien für Art und Umfang der nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubten
Werbung und das dabei zu beachtende Genehmigungsverfahren festgelegt haben.
Mit dem „Whitepaper Werbung für Glücksspiel nach der Werberichtlinie zum
Glücksspielstaatsvertrag“ bietet das Forum Medien- und Netzpolitik zusammen mit dem OnlineVermarkterkreis (OVK) im Bundesverband Digitale Wirtschaft (BVDW) e.V. eine erste Übersicht
zu den neuen, in Deutschland zu berücksichtigenden Regeln für die Genehmigung, Gestaltung
und Schaltung von Werbung für legale Glücksspielangebote auf Internetseiten und im
Fernsehen. Das Whitepaper richtet sich an Dienstleister, die im Auftrag der Veranstalter oder
Vermittler von Glücksspiel für diese Werbung gestalten, kommunizieren und/oder vermarkten.
Inhaltsübersicht
1. Anwendbarkeit der Werberichtlinie
2. Zulässige und unerlaubte Werbung
3. Erlaubte Werbekanäle
4. Ergänzende Pflichthinweise
5. Genehmigungsverfahren für Werbung
6. Sponsoring genehmigungsfrei erlaubt
7. Problem mit Verfahren und Genehmigungspraxis
8. Was passiert bei Verstößen gegen die erteilte Genehmigung?
9. Verhältnis der Werberichtlinie zu anderen Gesetzen und Regeln
1. Anwendbarkeit der Werberichtlinie
Mit der am 1. Februar 2013 in Kraft getretenen Werberichtlinie konkretisieren die für diese
Rechtsmaterie
zuständigen
Bundesländer
die
allgemeinen
Vorgaben,
die
der
Glücksspielstaatsvertrag hinsichtlich Art und Umfang erlaubter Werbung in § 5 GlüStV
macht. Nachdem auch Schleswig-Holstein dem Glücksspielstaatsvertrag beigetreten ist,
gelten die Regelungen der Werberichtlinie in allen Bundesländern. Damit ist eine einheitliche
Anwendung dieser Regeln für die Werbewirtschaft gegeben.
2. Zulässige und unerlaubte Werbung
Inhaltlich gilt die Werberichtlinie für alle Formen von Werbung bei öffentlichem Glücksspiel,
das dem Glücksspielstaatsvertrag unterfällt. Während jedoch Werbung für unerlaubtes
Glücksspiel – wie bisher auch – verboten bleibt, eröffnet die Werberichtlinie die Möglichkeit
von Werbung für erlaubtes Glückspiel in bestimmten Grenzen. Diese Grenzen werden
zunächst durch die übergeordneten Ziele des Glücksspielstaatsvertrages (§ 1 GlüStV)
gezogen – nämlich die der Bekämpfung der Glücksspielsucht, der Kanalisierung des
natürlichen Spieltriebs, des Jugend- und Spielerschutzes sowie des Schutzes vor Betrug und
Manipulation.
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Diese übergeordneten Ziele konkretisiert die Werberichtlinie durch einen Katalog detaillierter
Werbeverbote (§ 4 WerbeRL). Danach ist auch Werbung für öffentliches und damit legales
Glücksspiel verboten, soweit
sie sich an Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen richtet
sie irreführend ist, insbesondere unzutreffende Aussagen über die Gewinnchancen oder
Art und Höhe der Gewinne und/oder über die angebotenen Glücksspiele enthält
sie in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont
sie gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt
sie vorspiegelt, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die
finanzielle Situation zu verbessern
sie vermittelt, dass Glücksspiel misslichen Lagen, insbesondere finanziellen
Schwierigkeiten, sozialen Problemen und psychosozialen Konflikten, entgegenwirken
kann
sie ermutigt/suggeriert, Verluste zurückgewinnen zu wollen/können oder Gewinne
wieder zu investieren
sie den Zufallscharakter des Glücksspiels unangemessen darstellt
sie den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die
Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg bzw. eigenes Ansehen
sie das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt.
Soweit Werbung nicht gegen diese Verbote verstößt, das Gefährdungspotential der
einzelnen Glücksspiele berücksichtigt und nur für zugelassene und damit legale
Glücksspielanbieter oder -produkte geworben wird, ist eine Werbung nach § 3 WerbeRL auch
zulässig. Dabei kann die Werbung Informationen über das Unternehmen, Spielangebote und
–regeln sowie Änderungen des Glücksspielangebots oder des Vertriebswegs enthalten.
Zulässig ist in diesem Zusammenhang auch Imagewerbung für das Unternehmen
(Glücksspielanbieter) oder Dachmarkenwerbung, soweit unter derselben Dachmarke nicht
auch illegale Glücksspiele angeboten werden.
3. Erlaubte Werbekanäle – Internet und TV
Abgesehen von den vorgenannten inhaltlichen Vorgaben zulässiger Werbung erlaubt die
Werberichtlinie nun die Kommunikation der Werbung über die Kanäle Internet und TV. Diese
Privilegierung gilt allerdings nur Lotterien, Sport- und Pferdewetten. Werbung für andere
Glücksspielarten wie Poker, Automaten- oder Casinospiele werden davon nicht erfasst.
Allerdings darf nur dann über diese privilegierten Kommunikationskanäle geworben werden,
wenn dafür vorab eine Genehmigung eingeholt wurde.
4. Ergänzende Pflichthinweise
Zusätzlich zu den genannten Voraussetzungen zulässiger Werbung gelten auch eine Reihe
von Hinweispflichten nach § 13 WerbeRL. Die Werbung muss demnach über Suchtrisiken,
das Teilnahmeverbot
Minderjähriger sowie die Möglichkeiten zur (rechtlichen,
pädagogischen, sozialen und/oder psychologischen o. Ä.) Beratung bzw. Therapie aufklären.
Dies gilt nicht im Fall von Lotterien mit geringem Gefährdungspotential (u. a. gemeinnützige
Lotterien) sowie für Image- und Dachmarkenwerbung, also Werbung ohne Nennung
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konkreter Glücksspielprodukte. Zwingend sind dagegen Informationen über
Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, soweit der Höchstgewinn benannt wird.
die
5. Genehmigungsverfahren für Werbung
Um erlaubt und dann über die privilegierten Kommunikationswege Internet und TV
geschaltet werden zu können, muss die Werbung vorab von der zuständigen
Glücksspielaufsichtsbehörde genehmigt worden sein. Der Glücksspielstaatsvertrag sieht hier
in § 9a GlüStV ein ländereinheitliches Verfahren vor, wonach die Erlaubnis für Werbung bei
Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen die Glücksspielaufsichtsbehörde
des Landes Nordrhein-Westfalen erteilt.
Gemäß § 14 WerbeRL kann eine solche Erlaubnis für Werbung in Internet und TV nur erteilt
werden, wenn die von einem Unternehmen geplanten Werbemaßnahmen – einzeln oder in
Form eines Werbekonzepts – zuvor einer inhaltlichen Kontrolle durch die Aufsichtsbehörde
und das Glücksspielkollegium unterworfen wurden. In der Praxis erfolgt zwischen diesen
beiden Gremien eine Arbeitsteilung dahingehend, dass die Genehmigungsbehörde
(Glücksspielaufsichtsbehörde NRW) einen Entwurf für die beantragte Erlaubnis erstellt, der
anschließend inhaltlich durch das Glücksspielkollegium beraten wird, das einmal monatlich
tagt. Die finale Erlaubnis wird dann wiederum durch die Glücksspielaufsichtsbehörde NRW
als genehmigende Behörde erteilt.
6. Sponsoring genehmigungsfrei erlaubt
Eine Ausnahme von der genannten Genehmigungspflicht gilt nach § 1 Abs. 3 WerbRL für das
TV-Sponsoring, das genehmigungsfrei betrieben werden kann und damit nicht von der
Werberichtlinie erfasst wird. Von der Werberichtlinie ausgenommen sind auch redaktionelle
Medieninhalte außerhalb von Dauerwerbesendungen. Einschränkend sollte hier jedoch eine
aktuelle Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs beachtet werden. Danach
kann Glücksspielsponsoring nämlich durchaus als unerlaubte Werbung einzuordnen sein,
wenn die Sponsoringhinweise so ausgestaltet sind, dass sie zum Glücksspiel motivieren und
Anreize dafür setzen.
7. Probleme mit Verfahren und Genehmigungspraxis
Im Vorfeld des Inkrafttretens der Werberichtlinie wurde das Genehmigungsverfahren nach
§ 14 und insbesondere § 14 Abs. 2 WerbeRL als zu aufwendig und für die Praxis ungeeignet
kritisiert. Dies insbesondere, weil die Unternehmen die für die Genehmigung eines
Werbekonzepts erforderlichen Informationen praktisch nicht beibringen könnten, da Inhalte,
Dauer und Häufigkeit von Werbemaßnahmen gerade bei Werbeschaltungen in Internet und
TV auf lange Sicht vorab nicht bekannt bzw. vorauszusehen seien.
Ob diese Kritik berechtigt ist, muss sich in der (Genehmigungs-) Praxis noch erweisen.
Bislang (Stand Juni 2013) sind allerdings mit Beispielen unterlegte Werbekonzepte
erfolgreich zur Genehmigung vorgelegt worden, ohne dass der Nachweis bzw. die lückenlose
Auflistung aller darin enthaltenen Werbemaßnahmen erforderlich war. Darüber hinaus hat
die Genehmigungsbehörde bei geplanter TV-Werbung die Visualisierung der geplanten
Werbespots mittels eines Storyboards verlangt. Die einzelnen Werbespots wiederum
mussten bislang nicht vorab zur Genehmigung vorgelegt werden – womit die
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Genehmigungsbehörde wohl auch dem bereits in der Diskussion um die Werberichtlinie laut
gewordenen Vorwurf der Zensur begegnen wollte bzw. will.
Hinsichtlich der Dauer der erteilten Genehmigungen wird deutlich, dass Werbeerlaubnisse
für Internet und TV zunächst für zwei Jahre, bei Social Media dagegen nur für ein Jahr erteilt
werden. Wie sich die Genehmigungspraxis in Zukunft gestalten wird, kann derzeit also nicht
abschließend bewertet werden. Da bereits erste Klagen anhängig sind, wird die
Beantwortung dieser Frage auch von den noch zu erwartenden Urteilen zur
Genehmigungspraxis abhängig sein.
8. Was passiert bei Verstößen gegen die erteilte Genehmigung?
Hier muss grundsätzlich unterschieden werden zwischen dem Verhältnis der
Genehmigungsbehörde zu dem Antragsteller (Außenverhältnis) sowie dem Verhältnis des
Antragstellers zu den Dienstleistern, die die Werbemaßnahmen planen und umsetzen
(Innenverhältnis). Im Verhältnis zur genehmigenden Stelle haftet immer derjenige, dem die
verwaltungsrechtliche Genehmigung erteilt wurde – also in der Regel jener, der als
Veranstalter oder Vermittler öffentlicher Glücksspiele die Werbung in Auftrag gibt. Im davon
zu unterscheidenden Innenverhältnis ist die Haftung zivilrechtlich und richtet sich nach den
von den Beteiligten geschlossenen Verträgen – also denen des Werbungtreibenden als
Auftraggeber mit den verschiedenen Dienstleistern, die für die Umsetzung der
Werbemaßnahmen eingesetzt werden. Kommt es hier zu Verstößen gegen die erteilte
Erlaubnis, sind diese dann dem Antragsteller und Erlaubnishalter zuzurechnen, der dafür
gegenüber der Genehmigungsbehörde haftet.
9. Verhältnis der Werberichtlinie zu anderen Gesetzen sowie den Regeln des
Deutschen Werberats
Die Werberichtlinie regelt nur das Verhältnis der werbenden Veranstalter oder Vermittler von
öffentlichem Glücksspiel zu den zuständigen Aufsichtsbehörden der Bundesländer. Davon
unberührt bleiben damit eine Reihe weiterer Regelungen wie datenschutzrechtliche
Vorgaben, das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), das Jugendschutzgesetz
(JuSchG), der Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV), der Rundfunkstaatsvertrag
(RStV) sowie die Werberichtlinien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der
Landesmedienanstalten.
Die Vorgaben der Richtlinie haben auch keinen Einfluss auf die Regeln des Deutschen
Werberats über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele. Damit bleibt auch die
Möglichkeit bestehen, parallel zu den von der Richtlinie beschriebenen Beschwerdeverfahren
den Deutschen Werberat anzurufen.
Autoren
Dr. Joachim Jobi
Rechtsanwalt und Leiter Medien- und Netzpolitik beim Bundesverband Digitale Wirtschaft
(BVDW) e.V.
Matthias Wahl
Sprecher der Geschäftsführung der OMS Vermarktungs GmbH & Co. KG, stv. Vorsitzender des
Online-Vermarkterkreises im Bundesverband Digitale Wirtschaft (BVDW) e.V.
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