Spielräume nachhaltiger Finanz- und Haushaltspolitik in Krisenzeiten

Dokumentation
Spielräume nachhaltiger
Finanz- und Haushaltspolitik
in Krisenzeiten
Ergebnisse des zweiten gemeinsamen Seminars der Heinrich-Böll-Stiftung
(Grüne Akademie) und des Progressiven Zentrums in der Reihe „Dem Fortschritt eine Richtung geben“ vom 18. November 2010
Berlin, Januar 2011
Kontext und Zielsetzung des Seminars
Die Grüne Akademie der Heinrich-Böll-Stiftung und das Progressive Zentrum setzten
ihre gemeinsame Seminarreihe „Dem Fortschritt eine Richtung geben“ am 18. November 2010 mit einer Veranstaltung zum Thema „Nachhaltige Haushaltspolitik in
Krisenzeiten“ fort. Das Ziel der Kooperationsreihe besteht darin, im Kontext der internationalen Debatte um "global progressive politics" danach zu fragen, wie sich
eine ökologisch-reformpolitisch ausgerichtete Mitte in Deutschland aufstellen und
wie sie die Veränderungsdiskurse wieder positiv besetzen kann. Die Runde richtet sich
zwar vornehmlich an Politikerinnen und Politiker von Bündnis 90/Die Grünen und der
SPD, wichtige wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter oder Beraterinnen
und Berater sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler, die diesen Parteien
nahe stehen. Sie ist aber keineswegs exklusiv, sondern offen für Gäste aus anderen
politischen Familien.
Nachdem im Mai über die Politik des „Dritten Weges“ und die Frage ihrer Verknüpfung mit der Green New Deal-Programmatik allgemein diskutiert worden war, ging es
in diesem Seminar um die Frage, welchem Paradigma eine nachhaltige Haushaltspolitik folgen soll. Spätestens seit den systematisch miteinander verbundenen Finanz-,
Wirtschafts-, Währungs- und Haushaltskrisen seit 2008 hat das neoliberale Mantra
aus Deregulierung, Privatisierung und Steuersenkung, das den Diskurs der vergangenen Jahre bestimmte, deutlich an Überzeugungskraft eingebüßt. Aber auch der klassische Gegenentwurf des Keynesianismus, der antizyklisch in Zeiten des Abschwungs
auf neue Ausgabenprogramme setzt, wird mittlerweile skeptisch gesehen. Die Schuldenberge türmen sich schon jetzt zu Rekordhöhen auf, die Zinslasten schränken die
Handlungsspielräume aktueller und künftiger Generationen ein. Zugleich wird aber
ein ökologischer und sozial fairer Umbau der Industriegesellschaft Investitionen in
Bildung, Forschung, Energie- und Industriepolitik gefordert.
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Politik im Defizit ohne Spielräume? Konsolidieren als
Ausweg aus dem „Trilemma“
Professor Dr. Wolfgang Streeck, Direktor des Kölner Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung, und sein Mitarbeiter Daniel Mertens zogen in ihrem jüngst erschienenen Diskussionspapier „Politik im Defizit“ das alarmierende Fazit, dass die
Handlungsspielräume der Politik in Deutschland im Vergleich zu anderen OECDStaaten besonders stark geschrumpft sei. Als Messinstrument übernahmen die Wissenschaftler den „Index fiskalischer Demokratie“ aus den Vereinigten Staaten. Dieser
bemisst, welcher Anteil der Steuereinnahmen bereits durch frühere gesetzliche Festlegungen gebunden ist und wie viel Geld Regierung und Parlament für neue Projekte
zur Verfügung steht. Nach der Untersuchung von Streeck/Mertens ist der Anteil disponibler Steuereinnahmen in Deutschland vor allem aufgrund steigender Zinszahlungen und Zuschüsse an die Sozialversicherungssysteme von etwa 40 Prozent im Jahr
1970 auf aktuell unter 10 Prozent zusammengeschrumpft.
Vor diesem Hintergrund führte Professor Dr. Uwe Wagschal, Geschäftsführender Direktor des Seminars für Wissenschaftliche Politik der Universität Freiburg und profilierter Experte für Steuer- und Haushaltspolitik im internationalen Vergleich, mit einigen Thesen in die Problematik „Schuldenabbau und Zukunftsinvestitionen – welche
Spielräume bleiben der Politik?“ ein. Er moniert, dass in der Debatte über Staatsverschuldung die intergenerationalen und intertemporalen Aspekte gegenüber kurzfristiger Fokussierung auf Verteilungsgerechtigkeit oft zu wenig beachtet werden. Wagschal zufolge steht die Politik vor einem dreifachen Entscheidungskonflikt („OptionsTrilemma“) im Hinblick auf die Frage, wie sie die Staatsfinanzen in den Griff bekommen könnte: Sie kann Ausgaben kürzen, die Einnahmen durch Steuerreformen verbessern oder darauf setzen, dass durch weitere Schulden und neue Investitionen
Wachstum geschaffen wird. Jede Option bringt spezifische Folgeprobleme.
Die Hoffnung, durch Neuverschuldung das Wachstum zu stärken, hat sich empirisch
in den Strategien der letzten drei Jahrzehnte meist nicht erfüllt. Zudem wachsen, so
Wagschal, verschuldete Staaten langsamer. Ein Konsolidierungskurs hingegen erweist
sich als lohnend: Wagschals internationaler Vergleich zeigt, dass sich die Rahmenbedingungen durch einen Sparkurs verbesserten und die meisten Volkswirtschaften
danach günstiger dastanden als zuvor. Als Fazit aus seinen Forschungen sprach sich
Professor Wagschal für einen klaren Konsolidierungskurs vor allem auf der Aufgaben-
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seite aus. Es empfehle sich, diese Schritte unmittelbar nach Wahlen und mit einem
deutlichen politischen Bekenntnis einzuleiten. Dabei sei darauf zu achten, dass alle
gesellschaftlichen Gruppen und Gebietskörperschaften in diesen Prozess eingebunden seien, wofür sich beispielsweise Neuseeland als Vorbild anbiete. Ein Negativbeispiel sei hingegen die soziale Unausgewogenheit des aktuellen schwarz-gelben Sparpakets. Außerdem sei empfehlenswert , bei den Haushaltsplänen mit Sicherheitsabschlägen vorsichtig zu budgetieren und über neue Regeln wie beispielsweise Doppelhaushalte nachzudenken.
Unterfinanzierung und Schieflagen
Mit Blick auf die deutsche Situation kritisiert Wagschal vor allem eine Unterfinanzierung der Bildungspolitik. Die Länder haben eine geringe Einnahmeautonomie, die
hohe Zahl der Vetomöglichkeiten und häufige Mischfinanzierungen mit dem Bund
schränken die Spielräume ein und führen zu geringer Reformaktivität. Der Sozialetat
weise demographische Schieflagen auf: Durch die Aussetzung des demographischen
Faktors vor der Bundestagswahl 2009 und durch weitere Privilegien im Steuerrecht
und in Sozialversicherungen werden Rentnerinnen und Rentner zu Lasten intergenerationaler Gerechtigkeit bevorzugt.
Eine Vermögenssteuer befürwortet Wagschal grundsätzlich, warnt aber vor zu großen
Hoffnungen auf Einnahmen. Aus ökologischer Sicht sei die Abschaffung der Pendlerpauschale wünschenswert, was voraussichtlich zugleich Entlastungseffekte für den
Haushalt bringen würde.
Für die kommenden Jahre prognostiziert Uwe Wagschal, dass sich die im Grundgesetz
verankerte Schuldenbremse als nicht einhaltbar erweisen werde. Allerdings lobt er
ihren disziplinierenden Effekt, der langfristig auf den richtigen Pfad führt. Er befürchtet relativ niedrige Wachstumsraten von etwa 1 bis 1,4 Prozent jährlich, die zusammen
mit den demographischen Entwicklungen, den Risiken durch die Eurokrise, den Folgelasten der internationalen Finanzkrise und dem Auslaufen von Transfers (Solidarpakt
II etc.) zu weiterem Anpassungsdruck auf die Haushalte führen dürften.
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Gegenposition aus der Politik: Probleme auf der
Einnahmeseite
Den Thesen aus der Wissenschaft widersprach der haushaltspolitische Sprecher der
SPD-Bundestagsfraktion, Carsten Schneider. Zur Analyse von Streeck/Mertens erklärte er, dass die Zinsausgaben zwar festgelegt seien, der Anteil der Sozialausgaben aber
durchaus variabel sei. Die Politik könne einige Stellschrauben ändern, sofern sie die
Reformen im Parlament durchzusetzen und die Akzeptanz der Bevölkerung zu gewinnen verstehe.
Die Debatte um den Staatshaushalt muss nach Schneider stärker auf die Einnahmenseite fokussieren. Er trat der zuvörderst von der FDP verbreiteten These entgegen,
dass die Höhe der Sozialausgaben das aktuelle finanzpolitische Hauptproblem sei. Die
Reformpolitik von Rot-Grün und der Großen Koalition von der Agenda 2010 bis zur
Rentenreform habe vielmehr dafür gesorgt, dass die Sozialausgaben relativ stabil
blieben und die Staatsquote von 49 auf 42 Prozent gesunken sei. Sorge bereiten
Schneider vor allem die geringe Kaufkraft und die stagnierende Binnennachfrage infolge der schwachen Lohnentwicklung für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Deshalb dürften diese auch nicht durch einen Anstieg der Beiträge zu Sozialversicherungen weiter belastet werden.
Auf der Ausgabenseite sieht Schneider nur einen geringen Spielraum von etwa 5 bis 7
Milliarden Euro, im Saldo werde man deshalb nicht um Steuererhöhungen herumkommen. Außerdem müssten Defizite im Steuervollzug und bei der Kontrolle behoben und über die Verteilung der Vermögen und Einkommen nachgedacht werden.
Steigende Zinslast zwingt zu Priorisierung der Ausgaben
Alexander Bonde, haushaltspolitischer Sprecher der Bundestagsfraktion Bündnis
90/Die Grünen, erinnerte daran, dass sich seine Partei für die Einführung der Schuldenbremse ausgesprochen habe, allerdings mit der konkreten Ausgestaltung durch
die Große Koalition unzufrieden sei. Er sieht die Politik vor der großen Herausforderung, angesichts steigender Zinslasten Handlungsspielräume offen zu halten. Er führt
aus, dass die jährlichen Zinskosten im Bundeshaushalt in den vergangenen zehn Jahren trotz stark gestiegener Schuldenlast relativ stabil bei knapp unter 40 Milliarden
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lagen. Da jedoch die Zinssätze schwerlich dauerhaft so niedrig bleiben würden wie in
den vergangenen Jahren, kalkuliert bereits der Finanzplan der Bundesregierung für
2014 mit einem deutlichen Anstieg der jährlichen Zinskosten um etwa 10 Milliarden
auf 48 Milliarden Euro.
Deshalb ist der Konsolidierungskurs Bonde zufolge auch unabhängig von den Vorschriften der Schuldenbremse zwingend notwendig. Für die Politik zieht er daraus die
Konsequenz, dass sie sich nicht einseitig auf die Ausgaben- oder Einnahmeseite fokussieren dürfe. Nur mit einem möglichst breiten gesellschaftlichen Konsens über
eine faire Lastenverteilung werde Konsolidierung möglich sein. Außerdem betont
Bonde die Notwendigkeit des Abbaus umweltschädlicher Subventionen, die nach
einer Studie des Umweltbundesamtes 48 Milliarden Euro jährlich ausmachen.
Die Politik stehe vor der Aufgabe, klare Prioritäten zu setzen und notwendige Investitionen, z.B. für Klimaschutz, zur Ökologisierung der Wirtschaft, im Bildungsbereich,
zur Förderung von Kindern und zur Wahrung des sozialen Zusammenhalts zu tätigen,
und deshalb auf „Wohlfühlveranstaltungen“ zu verzichten.
Mit Blick auf den Finanzplan der schwarz-gelben Bundesregierung warnte Bonde abschließend vor einer Finanzierungslücke für das Jahr 2014, die er auf 11 Milliarden Euro
beziffert: Neben einer globalen Minderausgabe, also versprochenen Kürzungen ohne
konkrete Festlegung, sieht er offene Fragen vor allem bei den Konzepten zu Verwaltungsausgaben und der Bundeswehrreform.
Zielkonflikte und anstehende Innovationszyklen
Mit Blick auf den Finanzplan der schwarz-gelben Bundesregierung warnte Bonde abschließend vor einer Finanzierungslücke für das Jahr 2014, die er auf 11 Milliarden Euro
beziffert: Neben einer globalen Minderausgabe, also versprochenen Kürzungen ohne
konkrete Festlegung, sieht er offene Fragen vor allem bei den Konzepten zu Verwaltungsausgaben und der Bundeswehrreform.
In der Seminardiskussion wurde betont, dass Deutschland im OECD-Vergleich bei der
Abgabenquote im Mittelfeld liege. Daraus lässt sich zwar ein gewisser Spielraum für
eine Verbesserung der Einnahmeseite ableiten, aber Zielkonflikte bleiben bestehen.
Bei neuen Einnahmen bleibt darauf zu achten, dass das Geld in sinnvolle Investitionen, beispielsweise für bessere Bildung oder einen Ausbau der Infrastruktur nach dem
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Leitbild des „Vorsorgenden Sozialstaats“ gelenkt wird, statt schlicht den Sozialetat in
seinem bisherigen Zuschnitt aufzustocken. Gewarnt wurde davor, Anreize für mehr
private Vorsorge und für Investitionen des Mittelstands durch mögliche Steuer- und
Abgabenerhöhungen zu konterkarieren. Gerade davon hänge gesellschaftliche Dynamik sehr stark ab. Vor allem müsse aber die Erhöhung der Beschäftigungsquote, insbesondere von Frauen, im Vordergrund stehen. - Betont wurde die Notwendigkeit, die
Probleme proaktiv anzugehen statt auf ihre Eskalation zu warten. Durch frühzeitigen
Einsatz neuer Technologien könnten Kosten gespart werden. Erforderlich sei zudem,
die internationale Verflechtung stärker mitzudenken und ein Instrument wie die Finanztransaktionssteuer zu stärken.
Herausgestellt wurde verschiedentlich auch die Notwendigkeit einer gerechten Lastenverteilung im Auge zu behalten und eine breite Akzeptanz in der Bevölkerung für
den anlaufenden Innovationszyklus zu erarbeiten.
Disziplinierende Wirkung der Schuldenbremse schafft Spielräume
Die Einführung der Schuldenbremse wurde allgemein als sinnvoll gesehen. Eine Zweidrittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat, die für ihre Abschaffung nötig wäre, sei
ohnehin nicht in Sicht. In der politischen Kommunikation komme es allerdings entscheidend darauf an, klarzustellen, dass Schuldenbremse und Konsolidierung kein
Selbstzweck sind, sondern die notwendige Voraussetzung bilden, um Spielräume für
progressive Politik zurückzugewinnen, die anderenfalls von der steigenden Zinslast
verbaut würden. Sie sei somit ein wichtiges Instrument zur Bewältigung des sozialen
und ökologischen Umbaus in der Bundesrepublik.
Nachhaltig aus der Krise – Ansätze einer ökologischen
Finanzreform und Steuerpolitik
Das zweite Panel führte das Thema fort mit der Frage, wie Konsolidierung und Umbau
durch eine „Ökologische Finanzreform 2.0“ unterstützt werden könnten: Wie sind
Ansatz, Reichweite und Ziele dieses Konzepts zu beurteilen? Reflektiert wurde zunächst die bisherige ökologische Steuerpolitik in der Zeit der rot-grünen Bundesregierung in den Jahren 1998 bis 2005. Zehn Jahre nach der Einführung der Ökosteuer hielt
Nina Hauer, ehemalige SPD-Bundestagsabgeordnete und Finanzexpertin, kritisch fest,
dass dieses Instrument viel politisches Kapital gekostet, ihre Zielsetzung aber nur
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bedingt erfüllt hat: Zwar führte die Ökosteuer zu einem Umdenken der Verbraucher
und Unternehmen beim Energieverbrauch, sie hat aber den Faktor Arbeit nicht entlastet. Hauers Ansicht nach ist dieses Instrument heute nicht mehr zeitgemäß, denn die
einfache Formel „Steuern hoch, Sozialbeiträge runter“ funktioniere nicht so einfach.
Der Arbeitsmarkt ist heute mit anderen Problemen konfrontiert als noch vor zehn
Jahren, zum Beispiel mit dem Arbeitskräftemangel. Eine ökologische Modernisierung
kann mit Hilfe von Investitionsprogrammen und der gezielten Förderung von Innovationen wahrscheinlich gezielter erreicht werden als nur über den Mechanismus der
Ökosteuer, deren Lenkungswirkung nicht eindeutig geklärt werden kann.
Dem stimmte auch Lisa Paus, Obfrau der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen
im Finanzausschuss, zu. Von der genauen Lenkungswirkung einer ökologischen Besteuerung hängt auch deren gesellschaftliche Akzeptanz ab. Deshalb müssen solche
ständig weiterentwickelt und an veränderte äußere Umstände angepasst werden.
Einen Ansatz zur Weiterentwicklung bietet die Studie des Forums Ökologisch-Soziale
Marktwirtschaft (FÖS), die der FÖS-Geschäftsführer Damian Ludewig vorstellte. Aus
seiner Sicht wurde die Chance zur ökologischen Umstrukturierung nicht genutzt, die
sich mit den Konjunkturmaßnahmen der Bundesregierung geboten hatte. Korrigiert
werden müssen die grundlegenden Fehlanreize durch das Steuer- und Abgabensystem sowie durch umweltschädliche Subventionen und nicht eingepreiste
Externalitäten, deutlich etwa bei der Bevorteilung von Luft- gegenüber Schienenverkehr oder Atom- gegenüber erneuerbarer Energie. Hier seien erkleckliche Ausgabenminderungen kombiniert mit Einsparungen durch Anreize für ökologisches Verhalten
zu erwarten: Die ökologische Finanzreform biete auf die Weise Möglichkeiten einer
nachhaltigen Haushaltssanierung. Generell sei inzwischen der umweltbezogene Steueranteil nach einem kurzen Anstieg in der rot-grünen Regierungszeit wieder deutlich
gesunken. Die Studie des FÖS verdeutliche daher über die inflationsbereinigende Anhebung der rot-grünen „Öko-Steuer“ hinaus die Notwendigkeit einer Neuausrichtung
der Steuerpolitik.
Lisa Paus sieht zur Reaktivierung einer ökologischen Steuerreform derzeit drei Möglichkeiten. Zum einen könne sie als umfassende Strategie unter Einbeziehung von
Steuern, Subventionen und anderen Maßnahmen wieder aufgenommen und in einer
breiten Betrachtungsweise fortgeführt werden. Möglich wär auch, sich auf die CO2Einsparungen in einzelnen Sektoren wie etwa Verkehr oder Bauen zu konzentrieren
und steuerliche Maßnahmen innerhalb dieser Sektoren mit dem Ziel der Refinanzie-
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rung ökologischer Ausgaben einzusetzen. Dieser „sektorale Ansatz“ traf auf große
Zustimmung. Die dritte Möglichkeit bestünde darin, den notwendigen Umbau in
kleinen Schritten zu gestalten, die in keinem größeren Zusammenhang stehen und
auch nicht das angreifbare Label „Öko-Steuer“ tragen.
Ökologie sozial gestalten
In der Diskussion wurde danach gefragt, wie sich der Ansatz der Verbrauchs- (und
Verbraucher-) besteuerung zu der Forderung verhalte, dass die aus der Finanz- und
Wirtschaftskrise entstandenen Kosten von deren Verursachern getragen werden
müssten. Konsens bestand, dass eine ökologische Finanzreform vor allem helfen
müsse, den ökologischen Umbau zu finanzieren. Die Frage, ob und wie die ÖkosteuerDebatte selber soziale Gerechtigkeitskriterien zu integrieren habe, blieb kontrovers.
Wohl ist unverkennbar, dass ökologischen Reformen stets auch die soziale Frage verbunden ist und teils z.B. durch die Förderung von erneuerbaren Energien bereits regionale und soziale Verteilungskonflikte entstehen können. Die Lösung kann nicht
darin liegen, nacharbeitend Ungleichheitswirkungen sozialstaatlich auszugleichen,
zumal dies einen Aufwuchs an Bürokratie und Befremden bedeute. Soziale Gerechtigkeit ist eine Querschnittsaufgabe der Politikfelder, auf die wiederum die Frage des
ökologischen Umbaus nicht reduziert werden darf.
Allerdings rückt eine sozio-kulturelle Perspektive in den Blick: Welches umweltschädliche Verhalten kann beziehungsweise soll prinzipiell verändert werden? Unter welchen Umständen sind Menschen zur „emanzipativen Selbstbeschränkung“ (André
Gorz) in gewissen Lebensbereichen bereit? Sie schließt auch das Ziel einer globalen
ökologischen Gerechtigkeit ein, für die neben der Zahlung von Entwicklungshilfe eine
grundsätzliche globale Ressourcenbesteuerung pro Kopf und Umweltverbrauch zur
Debatte steht.
Bericht: Maximilian Bracke und Konrad Kögler
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