Die Schuldenbremse wird zur Wachstumsbremse

Die Schuldenbremse wird zur
Wachstumsbremse
Düsseldorf, 22. Juli 2016
Bert Rürup
Für den Bund wurde sie zu Beginn des Jahres scharf gestellt, für die Länder wird sie ab 2020
voll greifen: die Schuldenbremse. Diese, seit 2009 im Grundgesetz und den
Landesverfassungen verankerte Regel besagt, dass der Bund jährlich nur noch neue
Schulden in Höhe von 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) aufnehmen darf,
während für die Länder ein generelles Verschuldungsverbot gelten wird. Ausnahmen gelten
nur zur Abwehr eines schweren konjunkturellen Einbruchs und bei Naturkatastrophen oder
außergewöhnlichen Notmaßnahmen, die die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen.
Kredite, die in einem Konjunkturabschwung aufgenommen wurden, müssen auf einem
„Kontrollkonto“ aufgezeichnet und im Aufschwung „konjunkturgerecht“ getilgt werden.
Schulden, die durch Naturkatastrophen verursacht wurden, sind „binnen eines
angemessenen Zeitraums“ zu tilgen.
Solide Staatsfnanzen sind wichtig. Denn hohe Schuldenstandquoten können über steigende
Zinsverpfichtungen den fnanziellen Gestaltungsspielraum der Politik einschränken und auf
unerwünschte Weise Lasten auf nachkommende Steuerzahlergenerationen verschieben.
Volkswirtschaften mit soliden Staatsfnanzen sind außerdem widerstandsfähiger gegen
externe Schocks und genau diese „Resilienz“ ist in den vergangenen Jahren zu einem
wichtigen Element einer guten Wirtschaftspolitik geworden - oder sollte es zumindest
werden. Denn eine Volkswirtschaft ist durch umso verwundbarer, je stärker sie in die
internationale Arbeitsteilung eingebunden ist, je größer und verfochtener ihr Finanzsektor ist
und je höher die öfentliche aber auch die private Verschuldung sind. Wenn die
Schuldenstandquote niedrig ist, können in Finanzkrisen Kredite aufnehmen und damit - wenn
erforderlich - systemrelevante Finanzinstitute gestützt oder falls es notwendig ist auch der
Realwirtschaft Impulse gegeben werden. Deshalb sind klare Regeln für die staatliche
Kreditaufnahme richtig.
Die nunmehr scharf gestellte Schuldenbremse ist aber weder klug noch zeitgemäß. Sie ist
nicht klug, weil – von den erwähnten Ausnahmen abgesehen – die Obergrenze des
strukturellen jährlichen Defzits des Bundes bei 0,35 Prozent in Relation zum BIP und bei den
Ländern bei null liegt. Selbst bei einem nur mäßigen nominalen Wachstum bewirkt diese
Vorschrift einen kontinuierlichen Rückgang der Schuldenstandquote. Für diesen Rückgang
gibt es aber keine Grenze – etwa die im Maastrichter-Vertrag vorgeschriebene Obergrenze
von 60 Prozent in Höhe des BIP. Die Schuldenstandquote strebt also bei konsequenter
Anwendung der Schuldenbremse asymptotisch gegen Null. Derartige Extremlösungen sind
höchst selten efzient.
Auch das Verschuldungsverbot der Länder ist nicht klug. Hierbei handelt es sich um die
Übernahme der Regeln der Schweizer Schuldenbremse für Kantone. Diese haben allerdings
ein gewisses Maß an Steuerautonomie, während in Deutschland der Bund praktisch im
Alleingang über die gemäß Art. 105 Abs. 2 GG den Ländern zustehenden Steuern
entscheiden kann.
Der zentrale Einwand gegen die deutsche Schuldenbremse allerdings ist, dass sie blind
gegenüber wachstumspolitischen Erfordernissen ist. Derzeit steht Deutschland ökonomisch
glänzend dar, zumindest auf den ersten Blick. Der boomende Arbeitsmarkt und die üppig
sprudelnden Steuerquellen können jedoch nicht darüber hinweg täuschen, dass die
Verkehrsinfrastruktur in die Jahre gekommen ist und die digitale Infrastruktur hinsichtlich
Übertragungsraten sowie Zuverlässigkeit und Sicherheit defnitiv nicht den Standards
entspricht, die erforderlich sind, damit Deutschland auch im Digitalisierungszeitalter einer der
leistungs- und wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsstandorte der Welt bleiben kann. Die
Schuldenbremse droht hier, dringend nötige Zukunftsinvestitionen zu verhindern.
Wer ein faktisches Verbot einer dauerhaften Staatsverschuldung für unverzichtbar hält,
ignoriert ein Problem, mit dem Deutschland - wie die meisten etablierten Industriestaaten konfrontiert ist: ein sich seit Längerem deutlich abfachendes und inzwischen sehr geringes
Produktivitätswachstum sowie nur noch bescheidene Zuwachsraten des BIP. Derzeit liegen
die Anzahl der Erwerbstätigen auf einem Allzeithoch und die Arbeitslosigkeit auf dem
niedrigsten Stand seit der Wiedervereinigung. Gleichzeitig liegt aber die aktuelle Produktion
je Beschäftigten nur wenig über dem Niveau von 2007, und das reale BIP pro Kopf stagniert
faktisch seit 2011.
Es ist müßig darüber zu streiten, welches der diversen ökonomischen Erklärungsmuster für
das schwache Produktivitätswachstum zutrift. Fakt ist: Wenn die deutsche Volkswirtschaft
nicht bald auf einen höheren Wachstumspfad kommt, werden Gesellschaft und Politik vor
massiven intergenerativen wie interpersonellen Verteilungsproblemen stehen. Diese
Probleme erwachsen zum einen aus einem neuerlichen massiven Alterungsschub, der Ende
dieses Jahrzehnts einsetzen und über 40 Jahre anhalten wird. Zum anderen entstehen sie
aus der schleppenden Integration der zahlreichen Zuwanderer und Flüchtlinge in den
Arbeitsmarkt, deren Qualifkationsprofle sich zu selten mit den Anforderungen des
aufziehenden Digitalzeitalters decken.
Es ist gut belegt, dass in wachstumsschwachen Gesellschaften die Ungleichheit steigt und
die gesellschaftliche Durchlässigkeit abnimmt. Und dies wird mit Sicherheit das
gesellschaftliche Klima im alternden und ethnisch vielfältiger werdenden Deutschland weiter
eintrüben. Denn der traditionelle Wachstumsmotor der deutschen Wirtschaft, die Exporte,
läuft nicht mehr rund. Das moderate Wirtschaftswachstum der letzten Zeit wird vor allem
von dem dynamischen privaten und öfentlichen Konsum getragen. Und blickt man auf die
Lage der Weltwirtschaft, wird deutlich, dass der Exportmotor so bald nicht wieder auf
Touren kommen wird.
Der industrielle Sektor Deutschlands ist mit seinen vielen mittelständischen Hidden
Champions der leistungsfähigste der Welt. Dies war der entscheidende Grund dafür, dass die
deutsche Volkswirtschaft der vermutlich größte Globalisierungsgewinner der vergangenen
Jahre war. Allerdings befndet sich die Welt seit einiger Zeit in einer „Globalisierungspause“:
Das globale Wachstum hat sich verlangsamt und der Welthandel, der lange Zeit doppelt so
schnell wie die globale Produktion wuchs , hat deutlich an Dynamik verloren und stagniert
sogar seit Kurzem.
Die deutsche Politik steht nun vor der Wahl: Sie kann entweder darauf warten, dass die
Weltkonjunktur anspringt, der Welthandel wieder kräftig wächst und die deutsche Wirtschaft
davon proftiert. Oder sie kann jetzt versuchen, die binnenwirtschaftlichen Wachstumskräfte
zu steigern.
Die deutsche Volkswirtschaft leidet nicht unter einer akuten Unterauslastung der
Produktionsmöglichkeiten, die man – wie 2008/2009 – durch kreditfnanzierte
Konjunkturprogramme beseitigen könnte. Deutschlands ökonomisches Problem ist die
geringe Wachstumsdynamik, die letztendlich nur durch höhere private Investitionen
gesteigert werden kann.
Zu den sogenannten Angebotsbedingungen, die für die private Investitionstätigkeit
mitverantwortlich sind, zählen neben einem wachstumsfreundlichen Abgabesystem, einem
fexiblen Arbeitsmarkt und einem leistungsfähigen Bildungs- und Forschungssystem auch
eine moderne und leistungsfähige Infrastruktur. Und an letzterer hapert es in Deutschland –
wie zahlreiche Analysen belegen.
Wenn man an der Schuldenbremse festhält, wird es nicht gelingen, die in die Jahre
gekommene Verkehrsinfrastruktur zu modernisieren. Und es wird auch nicht möglich sein,
eine digitale Infrastruktur zu einzurichten, mit der die hier angesiedelten Unternehmen zu
den Gewinnern des aktuellen Technologieschubs zählen können. Denn es ist nicht zu
erwarten, dass die Politik die Kraft zu einer qualitativen Budgetkonsolidierung fndet, sprich
zur Rückführung konsumtiver Staatsausgaben zugunsten einer höheren Investitionsquote.
Mitte November 2006 wurde der Sachverständigenrat gebeten, für das
Bundeswirtschaftsministerium ein Konzept zur Begrenzung der öfentlichen Verschuldung zu
entwickeln. Auf der ersten Seite dieser Anfang März 2007 vorgelegten Expertise
„Staatsverschuldung wirksam begrenzen“ kann man lesen: „… die Forderung eines generellen
Verschuldungsverbots … wäre ökonomisch ähnlich unsinnig, wie Privatleuten oder
Unternehmen die Kreditaufnahme zu verbieten. Ein solches Verbot ginge mit
Wohlfahrtsverlusten einher.“
Aus dieser Erkenntnis heraus entwickelte der Rat ein Konzept für eine langfristige
objektbezogene Verschuldungsbegrenzung. Im Gegensatz zu der 2009 eingeführten
Schuldenbremse schlug der Sachverständigenrat vor, eine jährliche Kreditaufnahme bis zur
Höhe der Nettoinvestitionen zu erlauben. Als Nettoinvestitionen defnierte er die „Summe
der Investitionsausgaben abzüglich der Ersatzinvestitionen in Höhe der Abschreibungen,
abzüglich der Einnahmen aus Desinvestition und Privatisierungserlösen“. Da das
Reinvermögen der öfentlichen Hand durch die so defnierten Ausgaben für
Nettoinvestitionen – zum Beispiel ein modernes fächendeckendes Glasfasernetz - erhöht
wird, spricht auch aus intergenerativen Gründen nichts dagegen, solche Investitionen über
Kredite zu fnanzieren.
Leider ist die Politik nicht den Empfehlungen des Rates gefolgt. Und das starre Einhalten der
Schuldenbremse – die andere EU-Staaten auch noch übernehmen mussten - wird die
Wachstumschancen des alternden Deutschlands eher verschlechtern als verbessern und
deshalb keinen Beitrag zur ökonomischen und sozialen Zukunftssicherung des Landes
leisten.