Zur heutigen Bedeutung der Europäischen Union als

Abschlussarbeiten am Institut für Europäische Studien (AIES-online)
Nr. 9
Zur heutigen Bedeutung der Europäischen Union
als transatlantischer Partner der USA – unter
Berücksichtigung des Friedensprozesses im Nahen Osten
von
Anika Meister
August 2012
Anika Meister ist Absolventin des Studienganges Europa-Studien. Der hier vorliegende Text
stellt die gekürzte Fassung ihrer Bachelorarbeit dar, die an der Professur für Europäische
Integration erarbeitet und von Prof. Dr. Matthias Niedobitek betreut wurde.
Impressum
Herausgeber: Institut für Europäische Studien
Anschrift: TU Chemnitz, Institut für Europäische Studien, Thüringer Weg 9, 09126 Chemnitz
Erscheinungsort: Chemnitz
Inhaltsverzeichnis
1
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis ........................................................................................................... 3
I
EU, USA und die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen ............................ 4
II
Europäische Union und Vereinigten Staaten als Akteure im Nahostkonflikt ........... 7
1. Kurzer historischer Abriss des israelisch-palästinensischen Konflikts .................... 7
2. Vom Geldgeber zum Vermittler – EU-Initiativen im Nahen Osten ....................... 11
2.1 Verschiedene europäische Nahostansätze bis zum Jahr 2000 .................... 12
a) Barcelona-Prozess .................................................................................. 13
2.2 Spezifisches Nahost-Engagement der EU im neuen Jahrtausend ................ 15
b) Europäische Nachbarschaftspolitik ........................................................ 15
c) Union für das Mittelmeer ....................................................................... 16
d) EUBAM Rafah ......................................................................................... 18
e) EUPOL COPPS.......................................................................................... 19
2.3 Positive Entwicklungen und Rückschläge ..................................................... 21
3. Die USA als Hauptakteur im Nahostkonflikt .......................................................... 22
3.1 Policy of balance und special relationship – das Engagement
amerikanischer Präsidenten im Nahen Osten bis 1990 ............................... 23
3.2 Verhandlungsführung im Friedensprozess und war on terrorism –
amerikanische Nahostpolitik 1990-2008...................................................... 24
4. Transatlantische Zusammenarbeit im Nahen Osten - Asymmetrien und
Arbeitsteilung ........................................................................................................ 25
III
EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen
politischen Akteur ............................................................................................... 27
1. Außenpolitische Kompetenzen der EU – bis zum Inkrafttreten des
Vertrags von Lissabon ............................................................................................ 29
1.1 Die Entwicklung der EU-Außenkompetenzen .............................................. 29
1.2 Deklaratorisch, zivil-humanitär, militärisch – das Handlungsspektrum
europäischer Außenpolitik ........................................................................... 31
1.3 Außenpolitische Gesichter und Akteure der EU........................................... 32
1.4 Erfolge und Grenzen einer einheitlichen europäischen Außenpolitik ......... 33
2. Vertragliche Veränderungen durch Lissabon: Außenpolitik besser
koordinieren .......................................................................................................... 34
2.1 Weiterentwicklung der EU-Außenkompetenzen durch den
Vertrag von Lissabon .................................................................................... 35
Inhaltsverzeichnis
2
2.2 Hoher Vertreter, gewählter Ratspräsident – neue Gesichter des
auswärtigen Handelns der EU ...................................................................... 36
2.3 Der Europäische Auswärtige Dienst und weitere institutionelle
Neuerungen .................................................................................................. 37
2.4 Die EU als erfolgreicher außenpolitischer Akteur dank
Vertrag von Lissabon? .................................................................................. 39
3. Vernachlässigung des Nahen Ostens im Zuge der Vertragsreform ...................... 40
IV
Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa? ......... 40
1. Die transatlantische Außenpolitik der USA vor Präsident Obama ........................ 41
1.1 Die USA als Großmacht in der bipolaren Welt des Kalten Kriegs................. 41
1.2 Die USA als einzig verbliebene Großmacht: Multilateralismusansätze
und war on terrorism .................................................................................... 42
2. Obamas multilaterale Versprechen....................................................................... 45
2.1 Neues Bild der USA, neuer Politikstil, Wandel – und Kontinuität ................ 45
2.2 Pragmatismus statt Change we can believe in ............................................. 49
3. Dialog im Nahen Osten – Obamas Offerten und Forderungen an Israelis,
Palästinenser und Araber ...................................................................................... 50
4. Einbindung und burden sharing – Obamas Europapolitik..................................... 52
V
Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft ............................................... 53
1. Die transatlantischen Beziehungen gestern und heute ........................................ 54
2.1 Transatlantische Sicherheitspartnerschaft als Mittelpunkt des
Kalten Kriegs ................................................................................................. 54
2.2 Neuausrichtung und Institutionalisierung seit dem Ende
des Ost-West-Konflikts ................................................................................. 55
2.3 G20, Ad-hoc-Gruppen, Vereinte Nationen – die Bedeutung der
transatlantischen Kooperation für Präsident Obama .................................. 57
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede – was begründet die transatlantischen
Beziehungen? ........................................................................................................ 60
2.1 Soft power vs. hard power vs. smart power ................................................. 60
2.2 Pazifischer Präsident Barack Obama ............................................................ 62
3. Neue transatlantische Zusammenarbeit im Nahen Osten –
Quartett und Querelen .......................................................................................... 64
4. Bedeutende transatlantische Beziehungen mit abnehmender
Bedeutung der Europäischen Union ..................................................................... 66
Quellen- und Literaturverzeichnis ........................................................................................ 70
Abkürzungsverzeichnis
3
Abkürzungsverzeichnis
AEUV
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a.F.
alte Fassung
EAD
Europäischer Auswärtiger Dienst
EEA
Einheitliche Europäische Akte
EG
Europäische Gemeinschaft
ENP
Europäische Nachbarschaftspolitik
EMP
Euromediterrane Partnerschaft
EPZ
Europäische Politische Zusammenarbeit
ESS
Europäische Sicherheitsstrategie
ESVP, GSVP
Europäische/Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik
EU
Europäische Union
EUBAM Rafah
EU-Grenzbeobachtermission (European Union Border Assistance Mission for the
Rafah Crossing Point)
EuGH
Gerichtshof der Europäischen Union
EUPOL COPPS
EU-Polizeimission (European Union Police Mission for the Palestinian Territories)
EUV
Vertrag über die Europäische Union
EWG
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
GASP
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
GATT
Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and
Trade)
HV
Hoher Vertreter (der Union für Außen- und Sicherheitspolitik)
IStGH
Internationaler Strafgerichtshof
LAS
Arabische Liga (League of Arab States)
MDL
Mittelmeerdrittländer
NAFTA
Nordamerikanisches Freihandelsabkommen (North American Free Trade Agreement)
NATO
Organisation des Nordatlantikvertrags (North Atlantic Treaty Organization)
NTA
Neue Transatlantische Agenda
NSS
Nationale Sicherheitsstrategie (National Security Strategy)
SU
Sowjetunion
PA
Palästinensische Autonomiebehörde (Palestinian Authority)
PLO
Palästinensische Freiheitsorganisation (Palestine Liberation Organization)
TEC
Transatlantischer Wirtschaftsrat (Transatlantic Economic Council)
TEP
Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft (Transatlantic Economic Partnership)
UfM
Union für das Mittelmeer
UK
Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland (United Kingdom of
Great Britain and Northern Ireland)
UN, UNO
Vereinte Nationen (United Nations Organization)
USA
Vereinigte Staaten von Amerika (United States of America)
I EU, USA und die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen
I
4
EU, USA und die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen
"Europa war gestern, der Mittlere Osten ist heute, Asien ist morgen."1 – das sei die außenpolitische Prioritätensetzung der amerikanischen2 Regierung seit dem Ende des Kalten
Kriegs. Es zeige sich eine Abkehr von Europa; die Bedeutung der Europäischen Union (EU)
als Partner der Vereinigten Staaten nimmt ab. Diesen Trend hat auch die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel erkannt: "Die Welt wartet nicht auf Europa.", warnte sie als
EU-Ratspräsidentin im März 2007 bei der 50-Jahr-Feier der Gründung der Europäischen
Gemeinschaften durch die Römischen Verträge.3 Europa muss sich wandeln, um in der
Welt bedeutend zu bleiben.
Inhaltliche Reformen und Änderungen rechtlicher Natur hat der Vertrag von Lissabon mit
sich gebracht, der im Dezember 2007 von den 27 Mitgliedstaaten der Union unterzeichnet wurde und am 1. Dezember 2009 in Kraft trat. Der Vertrag zielt vor allem auf eine
verbessere außenpolitische Handlungsfähigkeit der EU. Neue Akteure wie der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (HV) sowie der für 2,5 Jahre gewählte
Präsident des Europäischen Rats sollen der Union ein Gesicht in der Welt geben. Noch
wichtiger als ein Gesicht ist jedoch eine gemeinsame europäische Stimme, um als effektiver global player auftreten zu können. Mit dem Vertragswerk sollte die EU-Außenpolitik
insgesamt kohärenter werden. Im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) wurde jedoch das Abstimmungsverfahren im Konsens beibehalten – dies stärkt
die Rolle der Mitgliedstaaten und hindert eine kraftvolle europäische Außenpolitik.
Der wichtigste internationale Partner der Europäischen Union sind die Vereinigten Staaten von Amerika (USA). Nach dem Zweiten Weltkrieg förderten sie den wirtschaftlichen
Aufschwung des Kontinents und sorgten im Kalten Krieg für Sicherheit vor der Sowjetunion (SU), dem gemeinsamen Gegner. Nachdem der Ost-West-Konflikt 1990 endete, blieben die engen transatlantischen Beziehungen bestehen. Sie sind von starken
wirtschaftlichen Interdependenzen geprägt. In den 1990er-Jahren traten Meinungsverschiedenheiten zwischen dem seit dem Vertrag von Maastricht 1993 auch politisch erstarktem Europa und seinem amerikanischen Mentor zutage. Die transatlantische
Kooperation wurde in der Folge durch verschiedene Abkommen institutionalisiert; die
Partner verpflichteten sich weiterhin gemeinsamer Werte und dem Fortbestehen enger
1
Bierling 2007: 8
Die Autorin verwendet die Bezeichnungen "amerikanisch" und "Amerika" synonym mit "US-amerikanisch"
bzw. "Vereinigte Staaten".
3
Merkel 2007: 3
2
I EU, USA und die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen
5
sicherheitspolitischer Beziehungen. Ihren Tiefpunkt erreichte die Partnerschaft mit dem
Irak-Krieg 2003, in den der amerikanische Präsident George W. Bush ohne Mandat der
Vereinten Nationen (UNO) unilateral bzw. mit einer "Koalition der Willigen" zog. Die
divergierenden Ansichten hinsichtlich des Einsatzes militärischer Macht, der Nutzung
internationaler Organisationen und der Achtung des Völkerrechts spaltete die transatlantischen Partner. Die Beziehungen blieben während der gesamten Amtszeit von Bush
angespannt. Verbesserungen erhofften sich die Europäer durch die Wahl Barack Obamas
zum neuen amerikanischen Präsidenten. Der charismatische Demokrat versprach einen
multilateralen Neuanfang der amerikanischen Außenpolitik, eine Rückbesinnung auf
wichtige Verbündete und echte Arbeitsteilung – inklusive der Teilung von Lasten und
Kosten. Präsident Obama sieht sich jedoch nicht nur dem transatlantischen Bündnis verpflichtet, sein Ansatz ist global. Als "Amerikas erster pazifischer Präsident" wendet er sich
vor allem Asien, insbesondere China, zu.
"Europa war gestern, der Mittlere Osten ist heute, Asien ist morgen." – Dieses Zitat
stammt von 2007, zur Zeit des amerikanischen Engagements im Irak, Afghanistan und
Pakistan. Sollte das "morgen" mit Präsident Obama begonnen haben, hat Asien die EU als
wichtigsten Partner der USA überholt?
Internationale Akteure, darunter die Vereinigten Staaten, bemängeln häufig die schwierige Zusammenarbeit mit der Europäischen Union in globalen Fragen: Die EU wird als zu
schwerfällig, zu vielstimmig und zu unmilitärisch kritisiert. Diese Mängel suchte die EU
durch die Reformen im Vertrag von Lissabon zu überkommen. Schnelle Einsatztruppen,
die Übertragung von Missionen an kleinere Gruppen von Mitgliedstaaten, klar definierte
außenpolitische Repräsentanten sowie die Ausweitung der Gemeinsamen Sicherheitsund Verteidigungspolitik (GSVP) sollen die Defizite beseitigen und somit die Union als
sicherheitspolitischen Partner in der Welt und besonders für die USA attraktiver gestalten.
In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob die verbesserte außenpolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union deren Bedeutung als transatlantischer Partner der USA
stärkt, oder ob die amerikanischen Beziehungen zu Asien die traditionelle Kooperation
mit Europa ablösen.
I EU, USA und die Bedeutung der transatlantischen Beziehungen
6
Von Belang für die transatlantischen Beziehungen ist der Nahostkonflikt4, die wohl bedeutendste internationale Herausforderung des 21. Jahrhunderts. Die USA agierten seit der
Staatsgründung Israels 1949 als Vermittler zwischen den Konfliktparteien. Auch die Europäische Union bzw. Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) engagierten sich zeitig,
um zu einer Konfliktlösung beizutragen. Waren sie noch in den 1990er-Jahren hauptsächlich Geldgeber, verstärkte sich der politische Einfluss der Europäer vor allem durch die
Integration in das 2002 gegründete Nahost-Quartett. Die USA bezweifelten zunächst den
Erfolg europäischen Engagements, halten jedoch mittlerweile die EU an, vermehrt aktiv
zu werden. Inwieweit die Zusammenarbeit von Europäischer Union und Vereinigten
Staaten im nahöstlichen Friedensprozess den transatlantischen Beziehungen förderlich
ist, soll ebenfalls untersucht werden. Die Bedeutung des Konflikts ist enorm:
The Israeli-Palestinian arena will either serve as a way to mend the transatlantic relationship, or it will turn into a new source of discord.5
Die Arbeit untersucht drei Schwerpunkte, um die aktuelle Bedeutung der transatlantischen Beziehungen zu klären. In Kapitel III geht es zunächst um die Europäische Union als
globaler Akteur und Partner der Vereinigten Staaten. Um ihre Entwicklung von einer
europäischen Wirtschaftsmacht zu einem wichtigen politischen player der Internationalen
Politik nachzuvollziehen, werden die außenpolitischen Kompetenzen der EU sowie das
historische Umfeld, durch das die Union sie erhalten hat, aufgezeigt. Im Mittelpunkt des
Kapitels stehen die Veränderungen europäischer Außenpolitik durch den Vertrag von
Lissabon. Bei der Untersuchung der außenpolitischen Akteure, Institutionen und Handlungsformen soll herausgestellt werden, ob die Europäische Union sich zu einem fähigen
und attraktiven Partner zur Bearbeitung globaler Herausforderungen entwickelt hat.
Kapitel IV wirft anschließend einen Blick über den Atlantik und untersucht die EU-Politik
der Amerikaner. Auch da geht es zentral um den Wandel, den die amerikanische Politik
durch Barack Obama erfuhr. Die Ankündigungen und tatsächlichen Aktionen des Präsidenten werden verglichen, und seine Kooperationen sowohl im atlantischen als auch im
pazifischen Raum werden analysiert und gewichtet. Das V. Kapitel ist dann den transatlantischen Beziehungen selbst gewidmet. Unter Berücksichtigung der Veränderungen auf
beiden Seiten des Atlantiks, der gemeinsamen Werte und Interessen sowie unterschiedli-
4
In dieser Arbeit bezeichnet der Begriff "Nahostkonflikt" einzig die Auseinandersetzungen zwischen Israel
und den Palästinensern.
5
Lasensky 2004: 30
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
7
cher Prioritäten und Methoden der ungleichen Partner soll die Frage der Bedeutung der
EU und der transatlantischen Kooperation für die USA beantwortet werden.
Die drei Kapitel sind ähnlich strukturiert. Um die jeweiligen Veränderungen verdeutlichen
zu können, widmet sich der erste Abschnitt stets der Situation vor der Neuerung, also vor
Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags und vor der Amtseinführung Barack Obamas.
Abschnitt zwei Kapitels untersucht die jeweiligen Neuerungen umfangreich. Im vierten
Abschnitt wird dann dargelegt, welchen Einfluss sie auf die Beziehungen von EU und USA
haben. Der dritte Teil widmet sich den Aktivitäten von Union und Vereinigten Staaten im
Nahen Osten. Dabei soll ebenfalls gezeigt werden, welche Änderungen Lissabon und der
neue Präsident veranlassten. Zur besseren Einordnung und für den nötigen Hintergrund
zum nahöstlichen Friedensprozess, behandelt bereits Kapitel II dieses Thema. Neben
einem kurzen historischen Abriss sind dort die Aktivitäten und Initiativen von EU und USA
dargelegt. Dies dient ebenfalls dem späteren Vergleich der Ansätze vor und nach der
Zäsur durch die Vertragsreform und den neuen Präsidenten.
Wird in der Arbeit Bezug auf die europäischen Verträge genommen, beziehen sich die
Artikel stets auf die aktuelle Fassung, die mit dem Vertrag von Lissabon am 1.12.2009 in
Kraft getreten ist. Sollten Formulierungen vorangegangener Fassungen von Bedeutung
sein, um Veränderungen herauszustellen, wird die Quellenangabe "EUV" (Vertrag über
die Europäische Union) um "a.F." (alte Fassung) ergänzt und bezieht sich auf die durch
den Vertrag von Nizza 2003 geänderte Fassung.
II
Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
Um die Untersuchungen anhand des Friedensprozesses im Nahen Osten nachvollziehen
zu machen, soll dieses Kapitel zunächst einen knappen Überblick über den israelischpalästinensischen Konflikt und das Engagement der Europäischen Union sowie der Vereinigten Staaten geben. Zunächst wird die Geschichte der Ereignisse dargestellt, um den
Konflikt und die verschiedenen Maßnahmen zur Konfliktlösung historisch einordnen zu
können. Anschließend werden die europäischen und amerikanischen Aktivitäten in der
Region erläutert, um in den folgenden Kapiteln die Veränderungen aufzeigen zu können.
1.
Kurzer historischer Abriss des israelisch-palästinensischen Konflikts
Als im späten 19. Jahrhundert in Europa der Antisemitismus erstarkte, wanderten vermehrt europäische und russische Juden nach Palästina aus. Theodor Herzl gründete 1897
8
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
die zionistische Bewegung, die einen Nationalstaat als Heimstätte aller Juden forderte.
Während der zweiten Einwanderungswelle 1904-1914, vor allem aus Russland und Polen,
wurde das Land im Nahen Osten systematisch besiedelt, mit dem Ziel, einen jüdischen
Staat zu errichten. Es entstanden landwirtschaftliche Kommunen (hebräisch: Kibbuzim),
jüdische Städte wie Tel Aviv sowie Institutionen wie "Polizei, Militär, Justiz, Schulen, Banken, Parteien, Gewerkschaften etc."6 Nach der Kapitulation des Omanischen Reiches im
Ersten Weltkrieg besetzte das Vereinigte Königreich (UK) Palästina. 1922 erhielt es vom
Völkerbund das Mandat für Palästina7 mit dem Ziel, die Balfour-Deklaration umzusetzen.
Es handelte sich dabei um einen Brief des britischen Außenministers A. J. Balfour an den
Unterstützer der zionistischen Bewegung Lord Rothschild, in dem die britische Regierung
der "Errichtung einer nationalen Heimstätte für das jüdische Volk in Palästina"8 zustimmte. Dabei solle "nichts geschehen …, was die bürgerlichen und religiösen Rechte der bestehenden nicht-jüdischen Gemeinschaften in Palästina oder die Rechte und den
politischen Status der Juden in anderen Ländern in Frage stellen könnte"9. Schon während
der Mandatszeit kam es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen den ansässigen
Arabern und der jüdischen Bevölkerung, die rasch zunahm.10 Nachdem das Vereinigte
Königreich 1946 die Verantwortung über Palästina an die Vereinten Nationen als Nachfolgeorganisation des Völkerbundes zurückgab, entwickelten diese einen Teilungsplan,
welcher in der UN-Resolution 181 vom 29.11.1947 niedergeschrieben ist. Auf dieser
Grundlage sollten in Palästina ein jüdischer und ein palästinensischer Staat entstehen.
Daraufhin begann im Nahen Osten eine Welle von Gewalt, da die arabische Seite empört
über die aus ihren Augen ungerechte Teilung war und die Umsetzung der Resolution zu
verhindern versuchte.11 Unmittelbar nachdem Israel am 14. Mai 1948 die eigene Staatlichkeit ausrief, griffen die arabischen Nachbarstaaten Ägypten, Transjordanien12, Syrien,
Irak und der Libanon Israel an, um die Entstehung des jüdischen Staates rückgängig zu
machen.13 Damit begann der erste Nahost-Krieg, in Israel als Unabhängigkeitskrieg bekannt, der bis zum 7. Januar 1949 andauerte und den jüdischen Staat als Sieger hervorbrachte.
6
In
der
Folge
vergrößerte
Israel
sein
Staatsgebiet
bis
an
die
Johannsen 2006: 15f.
Das damalige Palästina bestand aus dem heutigen Israel, den palästinensischen Gebieten und Jordanien.
8
Balfour-Erklärung 1917
9
Ebd.
10
Vgl. Johannsen 2006: 19
11
Vgl. Weber 1991: 53
12
heute Jordanien
13
Vgl. Timm 2008: 12
7
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
9
Waffenstillstandslinien14, die mit den Anrainerstaaten in Waffenstillstandsabkommen
festgelegt wurden.15 Neben der Staatsgründung Israels fand die Gründung eines palästinensischen Teilstaates, wie ebenfalls von der UNO vorgeschlagen, nie statt. Der Gazastreifen wurde fortan von Ägypten verwaltet und die Westbank von Jordanien annektiert.
Jerusalem wurde geteilt.16
1967 startete Israel seinen ersten Präventivschlag gegen Ägypten, Jordanien und Syrien,
der zu einem sechstägigen Kurzkrieg führte. Dem voraus gegangen waren Provokationen
der Ägypter und Syrier, insbesondere die erneute Schließung des Golfs von Akaba durch
Ägypten, wodurch Israel der Zugang zum Roten Meer verwehrt wurde.17 Am 9. Juni 1967
endete der Krieg mit einem Waffenstillstand. Statt eines Rückzugs Israels an die Grenzlinien von 1956 wurden die durch die Militäraktion entstandenen Grenzen beibehalten.
Israel konnte den Sinai, die Golanhöhen, den Gazastreifen sowie die West Bank einschließlich Ost-Jerusalem erobern. Im Zuge des Krieges verabschiedete der UNSicherheitsrat die Resolution 242, in der Israels Rückzug aus den besetzen Gebieten im
Gegenzug für Friedensverträge mit den Nachbarstaaten gefordert wurde.
Israel wurde am 6. Oktober 1973 im Yom-Kippur-Krieg von den Nachbarstaaten Ägypten
und Syrien angegriffen, die ihre im Sechstagekrieg an Israel verlorenen Gebiete zurückerobern wollten.18 Die Kampfhandlungen wurden auf beiden Seiten von den Supermächten
USA und Sowjetunion militärisch unterstützt, was zu einer direkten Konfrontation der
atomar bewaffneten Rivalen hätte führen können. Die USA deeskalierten allerdings den
Konflikt, indem sie nach 20 Tagen einen Waffenstillstand zwischen Ägypten und Israel
erzwangen, dem sich Syrien anschloss.19 In der Folge kam es 1978 durch die Vermittlung
des amerikanischen Präsidenten Jimmy Carter zum Camp David-Abkommen, was 1979
einen Friedensvertrag zwischen Ägypten und Israel ermöglichte, in dem auch die Rückgabe der Sinai-Halbinsel an Ägypten geregelt wurde.20
In den Folgejahren startete die national-konservative Likud-Regierung Israels eine Siedlungswelle in der Westbank, um den israelischen Anspruch auf die Gebiete geltend zu
machen und die Entstehung eines palästinensischen Staates zu verhindern. Dabei kam es
zu Auseinandersetzungen und gewaltsamen Zusammenstößen mit der Palästinensischen
14
unter Green Line bekannt
Vgl. Johannsen 2006: 23
16
Vgl. ebd.: 24
17
Vgl. Shannon 2003: 63
18
Vgl. Johannsen 2006: 29
19
Vgl. ebd.
20
Vgl. ebd.: 29f., Weber 1991: 112
15
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
10
Befreiungsorganisation (PLO), der Interessensvertretung der Palästinenser, welche bereits
1964 gegründet wurde. Am 6. Juni 1982 marschierte die israelische Armee in den Libanon
ein, wo die PLO mit ihren gewaltbereiten Kämpfern ihr Hauptquartier eingerichtet hatte.
Durch Vermittlung der USA zog sich die PLO nach wochenlangen Kämpfen aus dem Libanon zurück, Israel 1985. Die Situation im Südlibanon und Nordisrael blieb jedoch angespannt; die PLO, die israelische Armee und die libanesisch-schiitische Hisbollah lieferten
sich bis in die 1990er-Jahre hinein Kämpfe, Angriffe und Vergeltungsschläge.21
1987 bis 1993 fand die Intifada statt, eine Kampagne des zivilen Ungehorsams und des
gewaltsamen Aufbäumens von Teilen der palästinensischen Bevölkerung gegen die Besatzung ihrer Gebiete durch Israel.22 Während der (ersten) Intifada gründete sich die national-religiöse Islamische Widerstandsbewegung Hamas, die seit 2006 die palästinensische
Regierung im Gaza-Streifen stellt.23
In den 1990er Jahren begann der Friedensprozess zwischen Israel und den Palästinensern.
Angestoßen wurde dies vor allem von US-Präsident Bill Clinton, der der Lösung des Nahostkonflikts eine hohe Priorität einräumte.24 Das Ende des Kalten Krieges 1990, das zur
Auflösung der SU führte eröffnete den USA als nunmehr alleinige Supermacht außerdem
neue Handlungsspielräume.25 Zudem erkannte die 1992 gewählte sozialdemokratische
Regierung Israels die PLO als Verhandlungspartnerin für die Palästinenser an, und sah sie
nicht mehr als kriminelle Vereinigung. Die PLO billigte weiterhin 1993 das Existenzrecht
Israels in Frieden und Sicherheit und entsagte sich Terror und Gewalt.26
Auf mehreren Friedenskonferenzen, bi- und multilateralen Gesprächen unter anderem in
Madrid (1991) und Oslo (1993), die von den Vereinigten Staaten und anderen Ländern
moderiert wurden, erzielten die Beteiligten Fortschritte in verschiedenen Bereichen: die
Etablierung zweier Palästinensischer Autonomiegebiete (Westbank und Gaza-Streifen)
mit der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) als international anerkannte Führung,
einen Friedensvertrag zwischen Israel und Jordanien (1994), Friedensgespräche zwischen
Israel und Syrien (1995) sowie ein weiteres Abkommen zwischen Israel und den Palästinensern, Oslo II genannt (ebenfalls 1995).27
21
Vgl. Johannsen 2006: 30f.
Vgl. ebd.: 34
23
Vgl. ebd.: 35
24
Vgl. Reich 2007: 217
25
Vgl. Johannsen 2006: 37f.
26
Vgl. ebd.: 39, 41f.
27
Vgl. ebd.: 40-43, 45, Pressman 2007: 262
22
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
11
Trotz der zahlreichen Gespräche konnte jedoch kein Endstatus verhandelt und die Osloer
Abkommen nicht vollständig implementiert werden. Das Auseinanderbrechen der israelischen Regierungskoalition von Premierminister Ehud Barak im Jahr 2000 und die Rückkehr der Gewalt zwischen Israelis und Palästinenser legten den Friedensprozess vorerst
auf Eis.28
Die Zweite Intifada, auch Al-Aqsa-Intifada, begann 2000 und war geprägt von Terrorakten
und einer großen Anzahl ziviler Opfer auf beiden Seiten. Offiziell endete sie 2005 mit dem
Waffenstillstandsabkommen von Scharm al-Scheich.29 Doch auch in den Folgejahren
ebbte die Gewalt kaum ab; 2006 griffen israelische Streitkräfte erneut den Libanon30 an,
Ende 2008 den Gaza-Streifen31.
In der Zwischenzeit war das 2002 gegründete Nahostquartett, bestehend aus den USA,
Russland, der Europäischen Union und den Vereinten Nationen, mit der Ausarbeitung
einer Road Map für die Beilegung des Nahostkonfliktes beschäftigt, die 2003 vorgelegt
wurde. Sie wurde sowohl von Israel als auch von den Palästinensern als Friedensplan
akzeptiert.32 Der UN-Sicherheitsrat verabschiedete zudem Resolution 1397, die eine ZweiStaaten-Lösung zum Ziel hatte. Im Juni 2009 sprach Israels Regierungschef Benjamin
Netanjahu zum ersten mal von einem palästinensischen Staat: "… two free peoples living
side by side …, each with its flag, anthem and government…". Die Gründung eines solchen
Staates jedoch band er an strenge Auflagen: Er müsse Israel als das Heimatland des jüdischen Volkes anerkennen, demilitarisiert sein, keine Kontrolle über seinen Luftraum
erhalten sowie den Einfluss der Hamas beseitigen.33 Mit all den Auflagen, welche die
Palästinenser so nicht akzeptierten, konnte die Offerte nicht dem Fortschritt des Friedensprozesses dienen.34 Die fortwährende aktive Siedlungspolitik Netanjahus bestätigt,
dass er eine Annäherung der Positionen nicht ernsthaft anstrebt.
2.
Vom Geldgeber zum Vermittler – EU-Initiativen im Nahen Osten
Aufgrund ihrer geografischen Nähe zum Nahen Osten haben die europäischen Staaten ein
"gemeinsames Interesse"35 an einer friedlichen Konfliktbeilegung. Der Europäische Rat
28
Vgl. Johannsen 2006: 48f., Pressman 2007: 271
Vgl. Johannsen 2006: 49
30
Vgl. o.A. 2006
31
Vgl. Dahne 2008
32
Vgl. Freedman 2007: 291, 293, Müller 2009: 7
33
Vgl. o.A. 2009
34
Vgl. Herden 2009
35
Johannsen 2006: 120
29
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
12
formulierte dazu in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) von 2003: "Die Lösung des
israelisch-arabischen Konflikts ist für Europa eine strategische Priorität."36 Verschiedene
Aktivitäten der Union seit 1970 bekräftigen das.
2.1 Verschiedene europäische Nahostansätze bis zum Jahr 2000
Im November 1970, drei Jahre nach Israels erstem präventivem Krieg gegen seine arabischen Nachbarstaaten, trafen sich die sechs Außenminister der Gründungsstaaten der
Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in München, um eine abgestimmte europäische
Außenpolitik zu erörtern. Auch wenn es sich dabei eher um eine Koordinierung der nationalen Positionen handelte, statt einer wahrhaft gemeinsamen Außenpolitik, war dies die
Geburtsstunde der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ). Die Außenminister
wählen den israelisch-palästinensischen Konflikt als ihr erstes zentrales Thema. 1973
veröffentlichte die EWG ihre erste gemeinsame Erklärung zum Nahostkonflikt. 37 Die Erklärung von Venedig im Jahr 1980 sollte der mittlerweile aus neun Staaten bestehenden
EWG ein eigenständiges Profil im Konflikt geben. Sie propagierte, das "Selbstbestimmungsrecht des palästinensischen Volkes anzuerkennen"38 und damit die PLO an Friedensgesprächen zu beteiligen, erkannte gleichzeitig aber auch Israels Recht auf eine
Existenz Frieden und sicheren Grenzen an. Damit unterstützten die EWG-Staaten indirekt
die Zwei-Staaten-Lösung.39
1993 fand eine "Zäsur in der europäischen Nahostpolitik"40 statt. Dies hatte zwei Hauptgründe. Zum einen veränderte der in jenem Jahr in Kraft getretene Vertrag von Maastricht die Situation in Europa: Die Europäische Union wurde gegründet41, und mit ihr die
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Damit hat die EU den Anspruch, außenpolitisch mit einer Stimme zu sprechen.42 Der externe Grund für einen Wandel in der europäischen Nahostpolitik war der nahöstliche Friedensprozess, der 1993 in Oslo einen viel
versprechenden Anfang nahm. In bilateralen Gesprächen sowie auf multilateralen Konferenzen konnte sich die Europäische Union als internationaler Akteur in den Prozess mit
einbringen, wodurch es zu einer "Europäisierung der Nahostpolitik" kam.43 Die EU betei-
36
ESS 2003: 8
Vgl. Gaedtke 2009: 222, Johannsen 2006: 118f., Erklärung der neun Außenminister, 6.11.1973
38
Johannsen 2006: 119
39
Vgl. Ahlswede 2009: 40, Gaedtke 2009: 222
40
Johannsen 2006: 119
41
Zudem wurde die EWG in Europäische Gemeinschaft (EG) umbenannt.
42
Vgl. Johannsen 2006: 119
43
Vgl. Schäfer 2004: 46
37
13
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
ligte sich vor allem finanziell und unterstützte die Palästinenser, Regierungs- und Ordnungsstrukturen zu etablieren, was den Aufbau eines palästinensischen Staates befähigen
sollte.44 Neben finanziellen Direkthilfen engagierte sich die Europäische Union in den
1990er Jahren auf weiteren Ebenen, etwa im Rahmen der GASP, ihrer Außenwirtschaftspolitik, durch humanitäre Hilfe, internationale Diplomatie auf Friedenskonferenzen sowie
im Rahmen des Barcelona-Prozesses:45
a)
Barcelona-Prozess
1995 wurde in Barcelona die Euromediterrane Partnerschaft (EMP) gegründet. Mitglieder
wurden die damals 15 EU-Staaten46 sowie 12 südliche Anrainerstaaten47 (Mittelmeerdrittländer, MDL). Die Zusammenarbeit in der Mittelmeerregion, die direkt an die EU angrenzt
und die Kontinente Europa, Afrika und Asien miteinander verbindet, war sowohl für die
Union als auch für die MDL für große Bedeutung. Im Vorfeld der Konferenz von Barcelona
bestanden
bereits
bilaterale
Verbindungen
zwischen
afrikanischen
und
EU-
Mitgliedstaaten. Die EMP, auch Barcelona-Prozess genannt, sollte diese Beziehungen nun
vereinheitlichen und ausbauen, und auf multilateraler Ebene effektiver gemeinsame
Probleme zu bewältigen.48
Der Barcelona-Prozess wurde komplementär zum Nahost-Friedensprozess angelegt und
hatte nicht zum Ziel, den Konflikt zu lösen. Allerdings wurde seine Arbeit immer wieder
davon gelähmt, was beweist, dass sich die Prozesse kaum voneinander trennen lassen. 49
Mit einer gemeinsamen Aktion50 im Rahmen der GASP ernannte der Rat der EU 1996
einen Sonderbotschafter für den Nahen Osten. Miguel Angel Moratinos, spanischer Botschafter in Israel, nahm diesen Posten als erster wahr.51 Als Experte im NahostFriedensprozess konnte er der EU kompetent "Gesicht und Stimme" in der Region verleihen. Die Union profitierte von seiner ständigen Präsenz im Nahen Osten, seiner Funktion
als Beobachter und Sprachrohr. Mit dieser neuen Institution "nahm die GASP im Nahen
44
Vgl. Asseburg 2009: 92
Vgl. Schäfer 2004: 47
46
Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien,
Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Spanien
47
Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Malta, Marokko, Palästinensische Autonomiegebiete,
Syrien, Tunesien, Türkei, Zypern
48
Vgl. Heese 2009: 22 f.
49
Vgl. Schäfer 2004: 51
50
Gemeinsame Aktion 96/676/GASP
51
Vgl. Ahlswede 2009: 98
45
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
14
Osten erstmals konkrete Gestalt an".52 Israel zeigte sich jedoch nicht erfreut darüber:
Obwohl der israelische Außenminister David Levy den Austausch mit der Europäischen
Union sowie die EU-Hilfen für die Palästinenser begrüßte, wünschte er keine europäische
Einmischung in die Friedensverhandlungen. Auch zeigte er kein Interesse, Moratinos zu
treffen.53 Es stellte sich jedoch heraus, dass Israel die Bedeutung des Sonderbeauftragten
überschätzte. Sein Mandat war sehr eingeschränkt, er war weniger ein Verhandlungsführer als viel mehr ein Botschafter in der Region, der die Prozesse beobachtet und dem Rat
der Europäischen Union Bericht erstattet. Sein Aufgabenfeld beschränkte sich auf Kommunikation statt aktiver Mediation zwischen den Konfliktparteien. In den darauf folgenden Jahren wurde der Sonderbeauftragte jedoch als Akteur der Friedensgespräche sehr
geschätzt.54
Mit der Ernennung Javier Solanas als Hohen Vertreter der Außen- und Sicherheitspolitik
im Jahr 1999 sollte die Präsenz der EU auf der internationalen Ebene noch verstärkt werden. Nach wie vor handelte es sich jedoch lediglich um eine koordinierte Außenpolitik der
Mitgliedstaaten statt einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik.55
1999 verkündeten die EU-Staaten die Berliner Erklärung, in der wie sich, wie schon in der
Erklärung von Venedig, sehr deutlich für eine Zwei-Staaten-Lösung im Nahostkonflikt
aussprachen.56
Lange Zeit hatte Europa lediglich die "Rolle eines Zaungastes in der nahöstlichen Diplomatie"57 inne. Obwohl seit den 1970er-Jahren eine enge wirtschaftliche Zusammenarbeit
zwischen Israel und der EWG/EG stattfand, war der politische Einfluss der europäischen
Staaten in der Region nur marginal. Auf der Nahost-Friedenskonferenz in Madrid 1991
kam der EWG nur ein untergeordneter Posten zu, zudem fühlte sie58 sich im Friedensprozess der 1990er-Jahre von Israel ignoriert.59 Während die USA die zentrale Vermittlerrolle
in den politischen Verhandlungen zwischen Israel und der arabischen Seite innehatte,
unterstützte Europa den palästinensischen Staatswerdungsprozess finanziell und ideell.
52
Dietl 2005: 12
Vgl. Ahlswede 2009: 99
54
Vgl. ebd.: 100
55
Vgl. Johannsen 2006: 119, Schäfer 2004: 49
56
Vgl. Gaedtke 2009: 225f.
57
Johannsen 2006: 118
58
bzw. die EU
59
Vgl. Ahlswede 2009: 40, 99
53
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
15
Trotz des geringen politischen Gewichts der EU hatte sie damit eine nicht zu unterschätzende wirtschaftliche Bedeutung im Nahen Osten.60
2.2 Spezifisches Nahost-Engagement der EU im neuen Jahrtausend
Im Jahr 2002 wurde auf Anregung des EU-Sonderbotschafters für den Nahen Osten das
Nahostquartett, bestehend aus den internationalen Akteuren USA, Russland, EU und
UNO, ins Leben gerufen.61 Als Erfolg galt die Ausarbeitung der Road Map 2003, ein von
allen Beteiligten akzeptierter Friedensfahrplan.
Im neuen Jahrtausend entwickelte die Europäische Union zudem den Barcelona-Prozess
weiter und beschloss neue Initiativen zu und mit ihren Nachbarstaaten, was auch Einfluss
auf den Nahen Osten nahm:
b)
Europäische Nachbarschaftspolitik
Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) wurde im Mai 2004 durch ein ausführliches
Strategiepapier der Europäischen Kommission62 begründet. Sie hat zum Ziel, die Zusammenarbeit mit den Ländern an den Außengrenzen der Union zu vertiefen und einen "Ring
befreundeter Staaten"63 um die EU zu schaffen. Die ENP ist mit dem Vertrag von Lissabon
in den Vertrag über die Europäische Union aufgenommen worden (Art. 8 EUV) und damit
primärrechtlich als eine der Unionsaufgaben festgeschrieben.64
Kernelemente der ENP sind bilaterale Aktionspläne, die zusammen mit den jeweiligen
Staaten ausgearbeitet und so speziell an die Bedingungen der unterschiedlichen Länder
angepasst werden.65 Die EMP wurde, wie andere bereits existierende regionale Abkommen, in die ENP integriert, wobei die "bilaterale ENP die multilaterale EMP ergänzt und
nicht ablöst"66.
"Die ENP soll den Beitrag der EU zur Förderung der Beilegung regionale Konflikte stärken."67 – Mithilfe der Europäischen Nachbarschaftspolitik möchte die Europäische Union
ihre Bemühungen, den Nahostkonflikt zu beenden, verstärken und spezifizieren.
Jedoch konnte die EU keinen bedeutenden Beitrag zur Konfliktbeilegung leisten und die
ENP hat versagt, ihren Verpflichtungen in der Region nachzukommen: 68 "Zur Lösung
60
Vgl. Gaedtke 2009: 224, Müller 2009: 7
Vgl. Ahlswede 2009: 100
62
Mitteilung KOM 2004/373 endg.
63
Gaedtke 2009: 160
64
Vgl. Vobruba 2010: 49
65
Vgl. Fröhlich 2008: 240 f., Vobruba 2010: 49
66
Jünemann 2005: 33
67
Mitteilung KOM 2004/373 endg.: 6
61
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
16
festgefahrener Konflikte in der Region hat die ENP wenig beitragen können. Die EU muss
sich stärker einbringen und mehr Präsenz zeigen."69
c)
Union für das Mittelmeer
Der französische Präsident Nicolas Sarkozy schlug 2007 die Gründung einer Mittelmeerunion vor. Diese sollte eine neue Institution neben dem nur mäßig erfolgreichen
Barcelona-Prozess werden. Anders als der EMP würden ihr nur Mittelmeeranrainerstaaten beitreten, nicht die gesamte Europäische Union. Diese Idee fand nicht bei allen Mitgliedstaaten Zustimmung, da ein Zerfall der EU befürchtet wurde, wenn sich ein Teil in
der neuen Mittelmeerunion engagiere, ein anderer jedoch nicht.70
Um den Plan dennoch zu verwirklichen, wurden zwischen den EU-Staaten und den MDL
Kompromisse ausgehandelt, und am 13. Juli 2008 wurde die Union für das Mittelmeer
(UfM) aus der Taufe gehoben. Schon die Namensänderung deutet auf die Modifikationen
und Umgestaltungen der Ursprungsidee hin: Die UfM stellt keine neue Institution dar,
sondern führt den Barcelona-Prozess fort. Auch sind, wie bei der EMP, alle (nunmehr 27)
EU-Mitgliedstaaten daran beteiligt. Des weiteren kamen noch die Küstenstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kroatien, Mauretanien, Monaco und Montenegro hinzu,
wodurch das Gewicht der MDL gegenüber der EU verstärkt wurde.71
Die euromediterrane Partnerschaft ist eng mit dem Nahostkonflikt verbunden. Die Spannungen belasten das Vertrauen der Akteure; Fort- und Rückschritte im NahostFriedensprozess sind die maßgeblichen Determinanten für den (Miss-)Erfolg des
Barcelona-Prozesses. Die beiden Prozesse lassen sich nicht voneinander trennen, daher
haben Rückschläge im Friedensprozess stets negative Auswirkung auf den Verlauf der
EMP.72
Das Ziel der Europäischen Union war und ist die Beendigung des Konfliktes mit einer
dauerhaften Zwei-Staaten-Lösung. Diese Absicht findet sich jedoch nicht in den Erklärungen der EMP oder der UfM wieder – hier wird versucht, den Nahostkonflikt auszuklammern.73 Dennoch haben die Spannungen zwischen Israel und den arabischen Staaten die
Gründung der Union für das Mittelmeer sowie ihre bisherige Arbeit sehr beeinflusst.
68
Vgl. Wolff/Whitman 2008: 9
Mitteilung KOM 2006/726 endg.: 4
70
Vgl. Heese 2009: 45-47
71
Vgl. ebd.: 50-52, Jünemann 2009: 51
72
Vgl. Jünemann 2009: 51, Weiss 2002
73
Vgl. Fenko 2009: 194
69
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
17
Während der Aushandlung der UfM kam es zu Kontroversen um die Arabische Liga (LAS),
deren Mitgliedschaft Israel nicht zustimmen wollte. Hierfür wurde der Kompromiss gefunden, dass die LAS an allen Treffen teilnehmen kann, jedoch nicht stimmberechtigt ist.
Weitere Probleme werden sich auftun, wenn Israel für die MDL den Vorsitz in der CoPräsidentschaft übernimmt.74
Durch Boykotte arabischer Staaten nach dem Gaza-Krieg im Winter 2008/09 und die
schwierige Regierungsfindung nach den Wahlen in Israel im Februar 2009 konnte die UfM
erst verspätet ihre Arbeit aufnehmen. So verurteilte der Nahostkonflikt die Union für das
Mittelmeer beinahe zum Scheitern, noch bevor sie vollständig implementiert werden
konnte.75
Die euromediterrane Zusammenarbeit eröffnet jedoch auch Chancen für eine Entspannung zwischen Israel und den Palästinensern. Die Konferenzen etwa bieten den Rahmen
für informelle Gespräche zwischen den Konfliktparteien auf administrativer Ebene, die
von der Europäischen Union gefördert werden.76
Zudem verfolgte die EU noch vor der Gründung der UfM die Absicht, aktiver und direkt
am Friedensprozess mitzuwirken. Hauptziel war dabei, die Palästinensische Autonomiebehörde zu befähigen, ihren Road Map-Verpflichtungen nachzukommen. Insbesondere
sollte die PA unterstützt werden, in den so genannten A-Gebieten, die unter palästinensischer Sicherheitsverantwortung stehen, Ruhe und Ordnung wiederherzustellen. Die EU
erließ dazu im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auf
Grundlage des Art. 14 EUV a.F. zwei neue Missionen, die European Union Border Assistance Mission for the Rafah Crossing Point (EUBAM Rafah) sowie die European Union
Police Mission for the Palestinian Territories (EUPOL COPPS).77 Die Gemeinsamen Aktionen für "spezifische Situationen, in denen eine operative Aktion der Union für notwendig
erachtet wird" (Art. 14 (1) Satz 2 EUV a.F.) wurde vom Rat wie in Art. 14 (1) Satz 1 EUV
a.F. festgelegt, angenommen. Ebenso wurden "ihre Ziele, ihr Umfang, …, die Bedingungen
und … der Zeitraum" (Art. 14 (1), Satz 3 EUV a.F.) festgelegt.
74
Vgl. Jünemann 2009: 51, Schwarzer/Werenfels 2008: 4
Vgl. Reiterer 2009: 320
76
Vgl. Schäfer 2004: 51
77
Vgl. Asseburg 2009: 92, Gaedtke 2009: 227f.
75
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
18
Die EU zielt mit ihren Instrumenten auf den ownership-Ansatz, d.h. alle Reformen und
Veränderungen müssen aus der Region selbst kommen und den dortigen Verhältnissen
angepasst sein:78
d)
EUBAM Rafah
Die EU-Beobachtermission hatte ihren Ursprung in Israels Abzug aus dem Gaza-Streifen
im Spätsommer 2005. Die Fragen der Grenzkontrolle wurden mit dem israelischpalästinensischen Abkommen Agreement on Movement and Access sowie den Principles
for the Rafah Crossing geklärt: Der Grenzübergang Rafah zwischen dem Gaza-Streifen und
Ägypten sollte unter PA-Kontrolle regelmäßig geöffnet werden. Dabei wurde der EU als
Drittpartei die Aufgabe zuteil, zwischen der PA und der israelischen Regierung Vertrauen
zu schaffen, indem sie die Arbeit der palästinensischen Grenzbeamten unterstützt und
überwacht.79 Der Rat der EU beschloss im November 2005 die Entsendung der EUBAM
Rafah80, und nur vier Tage später konnte der Grenzübergang geöffnet werden. Die Mission war zunächst auf ein Jahr befristet, wurde danach mehrfach verlängert, zuletzt im Mai
2010 bis Mai 201181. Auf ihrer Website beschreibt die Mission ihre Aufgabe folgendermaßen:
The aim of EUBAM Rafah is to provide a Third-Party presence at the Rafah Crossing Point in
order to contribute, in cooperation with the Community's institution building efforts, to the
opening of the Rafah Crossing Point and to build up confidence between the Government of
Israel and the Palestinian Authority.82
Die Europäische Union besitzt am Grenzübergang keine exekutiven Befugnisse und kann
keine selbstständigen Kontrollen durchführen, sondern als reine Beobachtermission
ausschließlich die Grenzkontrolle überwachen. Zudem unternimmt sie allerdings auch
Trainingsprogramme für die lokalen Sicherheitskräfte.83
Mit der Entführung des israelischen Soldats Gilad Shalit durch palästinensische Gruppen
im Juni 2006 ließ Israel den normalen Grenzverkehr einstellen und eine Blockade über
den Gaza-Streifen verhängen; der Grenzübergang wurde nur noch in Ausnahmefällen
geöffnet. Obwohl die Palästinenser mit Unterstützung der EU die Verantwortung für den
Grenzübergang Rafah besitzen, obliegt es der israelischen Regierung, über dessen Öffnung bzw. Schließung zu entscheiden. Als im Juni 2007 die Hamas die Macht im Gaza-
78
Vgl. Asseburg 2004: 3
Vgl. Asseburg 2009: 96
80
Gemeinsame Aktion 2005/889/GASP
81
Beschluss 2010/274/GASP
82
EUBAM Rafah (Hrsg.) 2010
83
Vgl. Asseburg 2009: 97, 103
79
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
19
Streifen übernahm, wurde der Übergang vollständig geschlossen. Seitdem ist die Mission
suspendiert, die Einsatzfähigkeit wird jedoch aufrechterhalten, um im Falle einer Wiedereröffnung des Grenzüberganges wieder vor Ort sein zu können. EUBAM Rafah ist jedoch
de facto gescheitert.84
Für die Europäische Union bedeutete die Grenzmission, sich vor Ort präsent zu zeigen
und als aktiver Spieler im Nahen Osten aufzutreten. Zudem arbeitete sie darauf hin, die
Rolle des Zahlmeisters durch eine konstruktive Rolle im Friedensprozess zu ersetzen. Da
die EU aufgrund ihrer langjährigen Unterstützung der Palästinenser zum Teil als parteiisch
wahrgenommen wurden, wollte sie mit dieser vertrauensbildenden Mission auch ihre
Unvoreingenommenheit unter Beweis stellen.85 Durch die Kontaktsperre mit der Hamas,
die von der EU und den USA als terroristische Vereinigung geführt wird 86, ist der politische Einfluss Europas im Konflikt und bzgl. des Handelns der Regierung im Gaza-Streifen
jedoch stark begrenzt.87
e)
EUPOL COPPS
Auf Betreiben des Sonderbotschafters der EU eröffnete die Union im Januar 2005 in
Ramallah das European Coordinating Office for Palestinian Police Support (EU COPPS), ein
Büro, um die Beratung und Reform der palästinensischen Polizei voranzutreiben. 88 Um EU
COPPS aufzuwerten und die lokale zivile Polizei noch effektiver unterstützen zu können,
entsandte der Rat der EU die ESVP-Mission EUPOL COPPS89. Ihr Ziel ist die Verbesserung
der operativen Kapazität der Polizei in den Autonomiegebieten, eine Reform des Justizwesens sowie langfristig die Reform des gesamten Sicherheitssektors. Durch Trainingsprogramme, Beratung, finanzielle und technische Ausstattungshilfe soll die Polizeiarbeit
in palästinensischer Eigenverantwortung gefördert werden, mit internationalen Standards
und in Kooperation mit der Europäische Kommission und anderen internationalen Akteuren.90 Die Absicht der Mission ist es, die "Verwirklichung einer Zwei-Staaten-Regelung (zu)
befördern"91.
84
Vgl. ebd.: 103f.
Vgl. ebd.: 97
86
Vgl. Müller 2009: 8
87
Vgl. Asseburg 2009: 106
88
Vgl. ebd.: 94
89
Gemeinsame Aktion 2005/797/GASP
90
Vgl. Asseburg 2009: 92, 94
91
Ebd.: 95
85
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
20
EUPOL COPPS startete im Januar 2006 und war zunächst auf drei Jahre befristet, später
wurde sie mehrfach verlängert, aktuell bis Ende 201192. Die Mission war jedoch von Beginn an mit politischen Schwierigkeiten konfrontiert. Als im März 2006, nur zwei Monate
nach ihrem Beginn, die Hamas in die palästinensische Regierung gewählt wurde, stellte
die EU ihre Unterstützung aufgrund der Kontaktsperre zur Hamas zunächst ein. Erst als
der Palästinenserpräsident Mahmud Abbas im Juni 2007 in der West Bank eine Übergangsregierung ohne Hamas einsetzte, konnte EUPOL COPPS de facto erst ihre Arbeit
aufnehmen. Sie ist damit auf die West Bank beschränkt und kann nur etwa ein Drittel der
palästinensischen Polizei erreichen.93
Durch ihre Trainingsmaßnahmen konnte die EU bereits einige Erfolge erzielen, jedoch
gleichen alle "bisherigen Aktivitäten eher einem Sammelsurium von Einzelmaßnahmen"
statt einem strategischem Aufbauplan.94 So konnten kaum langfristige Strukturreformen
bei Polizei, Recht oder Justiz durchgeführt werden.95 Als positiv an der Mission sind die
engen Absprachen mit den USA und Israel hervorzuheben: Während die USA die Präsidialgarde und die Nationalen Sicherheitskräfte der Palästinenser ausbilden, ist die EU arbeitsteilig ausschließlich für die zivile Polizei und den Justizbereich zuständig. Insgesamt
wurden die palästinensischen Kapazitäten gestärkt. Die mangelnde Umsetzung grundlegender Reformen ließ jedoch die palästinensische Eigenverantwortung in den Hintergrund rücken, welche zu stärken die Hauptaufgabe von EUPOL COPPS war.96
Die beiden ESVP-Missionen weisen unterschiedliche Erfolgsbilanzen auf. Während die
Grenzbeobachtermission faktisch als gescheitert gilt, ist die Unterstützung der palästinensischen Polizei noch aktiv. Trotz einzelner Erfolge sind jedoch auch dort noch keine umfassenden Reformen erzielt wurden. Da die Europäische Union nicht mit den Hamas
zusammenarbeitet, wird der Handlungsspielraum der beiden Missionen stark eingeschränkt, was zudem deren Legitimität beeinträchtigt.97 Die Isolierung der Hamas wird als
kontraproduktiv für die langfristige Zielsetzung der Europäischen Union gesehen, die
zudem mit Gefahren verbunden ist, da sich die EU der Möglichkeit beraubt, "Einfluss auf
die die palästinensische Regierung zu nehmen"98.
92
Beschluss 2010/796/GASP
Vgl. Asseburg 2009: 93, 96, 98f.
94
Ebd.: 100
95
Vgl. ebd.
96
Vgl. Asseburg 2009: 95, 101, 106
97
Vgl. ebd.: 107
98
Müller 2009: 8, vgl. auch Müller 2009: 5f., Asseburg 2009: 106f.
93
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
21
Insgesamt konnte die Union ihr Engagement im Nahen Osten seit dem Beginn des Osloer
Friedensprozesses 1993 kontinuierlich ausbauen. Seit Beginn der Zweiten Intifada im Jahr
2000, verbunden mit der Schaffung des Hohen Vertreters der GASP 1999 sowie des Nahostquartetts 2002, wurde die EU zudem stärker diplomatisch aktiv.99 Dort, wo sich die
USA zudem temporär aus den Vermittlungsbemühungen zurückgezogen haben, konnte
sich die Europäische Union verstärkt einbringen.100
Im Nahostquartett kam 2002 auch der EU die Rolle des Vermittlers zu, die bisher die
Vereinigten Staaten für sich beansprucht hatten. Diese Vermittlerfunktion konnte die
Union auf der Nahostkonferenz in Annapolis 2007 als Teil des Quartetts wahrnehmen. 101
Mit der Einbindung der EU in das Quartett fand die "gewachsene europäische Rolle Anerkennung" bei den anderen Akteuren102.
2.3 Positive Entwicklungen und Rückschläge
Lange Zeit wurde die europäische Nahostpolitik als "Politik der Deklarationen"103 kritisiert, da die EU nicht über die militärischen Handlungsmöglichkeiten und das nötige politische Gewicht verfügte, um ihre Erklärungen und Standpunkte durchzusetzen. Zudem
bestehen, trotz des "gemeinsamen Interesses an Stabilität in der Nachbarregion"104, noch
immer Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten über die europäischen Interessen in
Nahost. Als Vermittler zwischen Israel und den Palästinensern kann die Union noch immer
nicht in einen Wettbewerb mit den USA treten, da einerseits die militärischen Ressourcen
nicht vorhanden sind, und andererseits die EU es nicht vermag, mit einer gemeinsamen
Stimme zu sprechen. Zudem lehnt Israel eine europäische Vermittlerrolle oft ab.105 Der
Mangel an Einstimmigkeit wurde vor allem nach dem Gaza-Krieg im Winter 2008/09
deutlich, als die europäische Reaktion "als zu vielstimmig und zu schwerfällig kritisiert"
wurde106. Nationale Egoismen spielen noch immer eine große Rolle, weshalb etwa der
französische Präsident im Januar 2009 parallel zu und unabhängig von einer EUDelegation in die Region reiste.
Auch die oben angesprochene Isolierungspolitik gegenüber der Hamas erschwert ein
konstruktives europäisches Vorgehen im Friedensprozess.
99
Vgl. Müller 2009: 7
Vgl. Schäfer 2004: 46
101
Vgl. Gaedtke 2009: 229, Johannsen 2006: 118
102
Gaedtke 2009: 226
103
Schäfer 2004: 49
104
Johannsen 2006: 120
105
Vgl. ebd.: 120f., Schäfer 2004: 49
106
Gaedtke 2009: 230
100
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
22
Allgemein wird die Entwicklung des europäischen Engagements in nahöstlichen Friedensprozess jedoch positiv bewertet. Die EU wurde von einem "Newcomer auf der politischen
Bühne" mit zunächst ausschließlich beobachtender Funktion "zu einem integralen Bestandteil und einer treibenden Kraft internationaler Friedensbemühungen", Dank ihrer
Integration im Nahostquartett107. Dass in der europäischen Nahostpolitik noch immer
Defizite vorhanden sind, wurde oben bereits erläutert. Dennoch hat sie "im Verlauf der
letzten vierzig Jahre erheblich an Profil gewonnen"108. Während ihr in den 1970er- und
1980er-Jahren noch die politischen Instrumente fehlten, entwickelte sich die EU zum
finanziell und später auch politisch wichtigen, unverzichtbaren Akteur im Friedensprozess.109
3.
Die USA als Hauptakteur im Nahostkonflikt
Die USA waren seit dem Aufkeimen des modernen arabisch-israelischen Konfliktes in der
Region präsent. Schon nach dem Ende des Ersten Weltkriegs zeigte sich die Bedeutung
des Nahen Ostens in der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik: Das Öl spielte
eine enorme Rolle.110 Auch der zionistischen Bewegung zeigten sich die Vereinigten Staaten zugeneigt. Während des Zweiten Weltkriegs und später im Kalten Krieg kam eine
dritte, geopolitische Bedeutung der Region für die USA hinzu: Den Gegnern sollte keine
Kontrolle des Nahen und Mittleren Ostens möglich sein.111
Heute sind die Vereinigten Staaten der "dominierende extra-regionale Akteur im israelisch-palästinensischen Konflikt"112. Zudem existiert eine special relationship, eine QuasiAllianz zwischen den USA und dem jüdischen Staat. Die drei Hauptgründe dafür sind
kulturelle Gemeinsamkeiten, also eine emotional-moralische Ebene der Beziehungen,
eine starke Israel-Lobby in Amerika sowie ein gewisser strategischer Wert Israels für die
USA in der Region.113 Israel als Land der Einwanderer und Pioniere spiegelt klassische
amerikanische Werte wider, zudem ist es die einzige westliche Demokratie in einem Meer
aus autokratischen Staaten. Die Amerikaner sympathisieren mit dem underdog, dem
Außenseiter. Die pro-israelische Lobby in den Vereinigten Staaten beruht vor allem auf
der großen jüdischen Bevölkerung im Land. Deren Einfluss wird jedoch oft überbewertet,
107
Dietl 2005: 13
Gaedtke 2009: 231
109
Vgl. ebd.
110
Vgl. Shannon 2003: 32, Weber 1991: 45
111
Vgl. Shannon 2003: 35, 38
112
Johannsen 2006: 114
113
Vgl. Ahlswede 2009: 37
108
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
23
da die amerikanische Regierung trotz ihres Widerstandes mitunter Israel-kritische Beschlüsse erlässt.114 Israel wurde oft als strategic asset, als strategischer Posten der USA
bezeichnet, der amerikanischen Interessen in der Region diene. Dies sei aber nicht wirklich belegbar, da die Weltmacht ihre Ziele im Nahen und Mittleren Osten auch ohne
israelische Unterstützung verwirklichen kann; die Nutzung von Israels Häfen durch die USMarine sei nicht essentiell für die Vereinigten Staaten.115 Die strategische Bedeutung
Israels für die USA lässt sich wie folgt zusammenfassen:
There is not a lot. The US supports Israel because the US simply supports Israel. The argument for a strategic reason behind US support of Israel turns out to be just another way of
describing the moral-emotional rationale for the closeness of US-Israel relations. In fact, Israel has never really been much of a strategic asset to the United States.116
3.1 Policy of balance und special relationship – das Engagement amerikanischer Präsidenten im Nahen Osten bis 1990
Als Israel am 14. Mai 1948 die eigene Staatlichkeit ausrief, war US-Präsident Harry S.
Truman das erste Staatsoberhaupt, der den neuen Staat de facto anerkannte.117 Allerdings stand bis in den 1960er-Jahren Israel nicht im Mittelpunkt der amerikanischen
Nahostpolitik. Das Ziel der US-Präsidenten war, durch eine policy of balance ihre Interessen in der gesamten Region durchsetzen zu können. Die Unterstützung Israels war dabei
stets von "beruhigenden Erklärungen an die Araber"118 begleitet.
Unter Lyndon B. Johnson veränderte sich diese Einstellung. Schon während John F. Kennedys Amtszeit erhielt die amerikanische Nahostpolitik einen positive spin für Israel. Die
bilateralen Beziehungen bezeichnete Johnson bereitwillig als special relationship; der
jüdische Staat wurde der wichtigste Partner der Vereinigten Staaten im Nahen Osten.
Nach dem Sechs-Tage-Krieg hatte sich eine "intensive Sicherheitspartnerschaft"119 zwischen den beiden Staaten entwickelt.120
In der Folgezeit nahm die Beziehung zu Israel eine unterschiedlich hohe Priorität in der
amerikanischen Außenpolitik ein – dies hing meist von der Einstellung des jeweiligen
Präsidenten ab. Es gab Staatsoberhäupter, die persönliche Neigungen für Israel zeigten
(z.B. Ronald Reagan), und andere, die den jüdischen Staat auch unter Druck setzten (z.B.
114
Vgl. ebd.: 37f., Keller 2010b: 23
Vgl. Ahlswede 2009: 38f.
116
Ebd.: 39
117
Vgl. Shannon 2003: 42
118
Weber 1991: 48
119
Koch-Joisten 2001: 6
120
Vgl. Johannsen 2006: 114, Shannon 2003: 55
115
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
24
Richard Nixon), wo sich die Grenzen der amerikanischen Beziehungen mit Israel zeigten.
Diese Unterschiede konnten jedoch nicht das allgemein gute Verhältnis der beiden Staaten zueinander verändern.121
Präsident Jimmy Carter erzielte 1978 einen Meilenstein im Friedensprozess: In Camp
David trafen sich der ägyptische Präsident Sadat und Israels Ministerpräsident Menachem
Begin zu zweiwöchigen Verhandlungen, die Carter, der der "Nahostdiplomatie höchste
Priorität" gab, persönlich moderierte und einen Friedensvertrag zwischen den beiden
Ländern hervorbrachten.122
3.2 Verhandlungsführung im Friedensprozess und war on terrorism – amerikanische
Nahostpolitik 1990-2008
Auf bei der Friedenskonferenz in Madrid 1991 konnten die USA bereits erfolgreich als
facilitator auftreten. Der 1992 gewählte Präsident Bill Clinton arbeitete intensiv daran,
den Friedensprozess im Nahen Osten voranzubringen. In seiner Amtszeit gab es zahllose
Treffen zwischen israelischen, palästinensischen und anderen arabischen Vertretern. Die
USA begrüßten die Fortschritte im 1993 in Oslo begonnenen Friedensprozess, den sie
unterstützen und sich für beide Parteien einsetzten.123
Die US-Regierung unter Clinton galt als "so Israel-freundlich wie kaum eine andere zuvor"124, der Präsident brachte sich sehr stark in den Friedensprozess ein. Trotz dieser
persönlichen Beteiligung zeigte sich auch in seiner Amtszeit der traditionelle Charakter
der bilateralen Beziehung der beiden Staaten: Übereinstimmung im Streben nach Frieden
und Sicherheit Israels, jedoch zeitweise Uneinigkeit und gegenseitige Kritik in der Wahl
der Methoden.125
Die positive Einstellung änderte sich stark mit dem Amtsantritt von George W. Bush, der
es ablehnte, sich persönlich im Friedensprozess zu engagieren. Nach den Anschlägen am
11. September 2001 wurde der Kampf gegen den internationalen Terrorismus zur außenpolitischen Maxime des Präsidenten. Dadurch entstand dann eine besondere Beziehung
zu Israels Ministerpräsident Ariel Sharon: Beide lehnten Terror strikt ab, und die USA
unterstützte daher Israels Recht zur Verteidigung gegen die Angriffe der Palästinenser.126
Sharon schätzte Bush und bezeichnete ihn als wahren Freund Israels, der wie kein ande-
121
Vgl. Shannon 2003: 90
Weber 1991: 112
123
Vgl. Reich 2007: 212, 217, Shannon 2003: 94-95
124
Wolffsohn 2007: 213
125
Vgl. Reich 2007: 217
126
Vgl. Reich 2007: 221
122
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
25
rer zuvor für dessen Freiheit von Terror kämpfe.127 Die persönliche Anti-Terror-Einstellung
Bushs hatte ebenfalls Einfluss auf das Verhältnis zu den Palästinensern und ihrem Präsidenten Jassir Arafat, deren nicht endende Gewaltakte von den USA scharf verurteilt wurden.128 Anderthalb Jahre vor Ende seiner Amtszeit wertete Präsident Bush den NahostFriedensprozess zu "einer der höchsten außenpolitischen Prioritäten"129 Amerikas auf,
womit der Konflikt wieder eine zentrale Stellung für die Vereinigten Staaten einnahm. Mit
dem Ziel, den Friedensprozess wiederzubeleben, wurde für Ende November eine NahostKonferenz in Annapolis (Maryland) geplant. Von palästinensischer Seite wurden lediglich
Präsident Abbas und der Premierminister Salam Fayyad geladen, die Hamas bewusst
ignoriert. Gemäß dem West Bank first-Ansatz beabsichtigten die Amerikaner, Absprachen
mit der PA zu erreichen, die der Einigung mit Israel förderlich sind, um dies dann zu gegebener Zeit auf den von Hamas regierten Gaza-Streifen übertragen zu können. Zudem
sollte der Palästinenserpräsident gestärkt und seine Rolle als "positive und konstruktive
Alternative zur islamistischen Hamas" gefestigt werden130. Ein Erfolg von Annapolis waren
die seit 2001 erstmals wieder aufgenommenen Gespräche auf höchster Ebene zwischen
den beiden Parteien, bereits in Vorbereitung auf die Konferenz. Ergebnisse der Verhandlungen waren unter anderem die Verständigung auf die Zwei-Staaten-Lösung und auf
einen groben Zeitplan für die Regelung substantielle Fragen des Nahost-Konfliktes.131
4.
Transatlantische Zusammenarbeit im Nahen Osten - Asymmetrien und Arbeitsteilung
Von Anfang an befanden sich die Europäer in Bezug auf ihre Aktivitäten im Nahen Osten
im Schatten der USA. Lange Zeit war das Motto "Die EU im Dienste der US-Diplomatie"132
gültig. Während die USA die zentrale Rolle bei Verhandlungen und Konferenzen innehatte, war der Einfluss der Europäer stets bescheiden. Allerdings lag die Bedeutung der Europäischen Union in der Entwicklung langfristiger Konzepte, der Unterstützung
diplomatischer Initiativen sowie der finanziellen Unterstützung der Konfliktparteien.133
Vor allem im 21. Jahrhundert wurde es zum Ziel der EU, als ernstzunehmender Akteur
aufzutreten und nicht mehr nur als Zahlmeister. Als solcher möchte sie von den USA auch
127
Vgl. Freedman 2007: 299
Vgl. Shannon 2003: 126
129
Müller 2007: 1
130
Ebd.: 2
131
Vgl. ebd.: 1f., Müller 2008
132
Schäfer 2004: 52
133
Vgl. Johannsen 2006: 117, Schäfer 2004: 52
128
II Europäische Union und Vereinigte Staaten als Akteure im Nahostkonflikt
26
anerkannt werden und sich zudem in gewissem Maße schrittweise von den Vereinigten
Staaten emanzipieren. Amerika begrüßt das steigende Engagement der Europäer zunehmend. Allerdings wurde der multilaterale Ansatz der EU, der sich immer sowohl an Israel
als auch an die Palästinenser richtete, von ihnen bisweilen kritisch beäugt.134 In gewissem
Maße versucht Europa, sich als "Anwalt der palästinensischen Sache" im Gegensatz zur
"amerikanisch-israelischen Allianz" im Nahen Osten hervorheben135. Wichtig für die EU ist
jedoch, dass sich ihre Außenpolitik in der Region nicht "gegen die USA definiert"136. Um
ihre Bemühungen im Friedensprozess zum Erfolg zu führen, sollten sie durch eine enge
Kooperation mit Amerika verstärkt sowie mit amerikanischen Initiativen effektiv koordiniert werden.137
Das Nahostquartett ist für die Europäische Union bedeutsam, da sie in diesem Rahmen
einerseits direkten Einfluss auf den Konfliktausgang nehmen kann, und sich andererseits
eng mit den anderen Partnern, vor allem den USA, abstimmen kann. Die Amerikaner
können dort auch zu mehr Engagement gedrängt werden, andererseits werden sie in
ihrer führenden Rolle als Vermittler bestärkt.138
Das gestiegene Gewicht der Europäischen Union im israelisch-palästinensischen Konflikt
wurde auch in der Kritik am Vorgehen der Amerikaner deutlich. 2004 präsentierten die
USA eine Greater Middle East Initiative mit dem übergeordneten Ziel der Demokratisierung, Liberalisierung und vor allem der Terrorismusbekämpfung. Die Europäer rügten
sowohl den Ansatz des "demokratischen Friedens" als unangemessene- one size fits allVorstoß als auch den unilateralen Ansatz und die mangelnde Abstimmung mit internationalen Partnern.139
Aufgrund der engen Beziehungen der Vereinigten Staaten zu Israel sowie ihre Möglichkeit, Sicherheitsgarantien zu geben, wird Amerika weiterhin "die dominierende Rolle im
Friedensprozess zukommen"140. Die EU zeichnet sich hingegen gerade wegen ihrer Kontakte zur Palästinensischen Autonomiebehörde als wichtiger Partner der USA im Nahostkonflikt aus.
134
Vgl. Asseburg 2009: 106, Dietl 2005: 123, Schäfer 2004: 52
Johannsen 2006: 118
136
Schäfer 2004: 52
137
Vgl. Dietl 2005: 122, 124
138
Vgl. ebd.: 138, Müller 2009: 8f.
139
Vgl. Asseburg 2004: 3f.
140
Gaedtke 2009: 231
135
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
27
Ziehen sich die USA temporär aus den Friedensverhandlungen zurück, wie etwa unter
Präsident George W. Bush, muss die Europa bereit sein, das "diplomatische Vakuum im
Nahen Osten zu füllen"141.
Mit der Wahl Barack Obamas als neuer amerikanischer Präsident im Herbst 2008 eröffnete sich für die EU die Möglichkeit, die Kooperation mit den Vereinigten Staaten im Nahen
Osten weiter zu intensivieren und sich für die Wiederaufnahme der Friedensgespräche
einzusetzen (siehe Teil IV und V).142
III
EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
Nach klassischer Auffassung ist "Außenpolitik untrennbar mit Staatlichkeit verbunden"143,
weshalb eine Außenpolitik der Europäischen Union nicht existieren könne. Durch den
intergouvernementalen Charakter der GASP wurde von der Gesamtheit der Mitgliedstaaten, die außenpolitisch aktiv sind, gesprochen, nicht jedoch von der EU selbst. Die außenpolitischen Kompetenzen der Union erstrecken sich jedoch auf weit mehr Politikfelder als
nur die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, darunter auch vergemeinschaftete
Bereiche wie die Außenhandelspolitik. Zudem erhielt die EU mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon Rechtspersönlichkeit (Art. 47 EUV). In der Literatur wurde daher
mehrheitlich das Konzept Außenpolitik auch für den Akteur EU geöffnet.144
Europäische Außenpolitik145 bezeichnet die Vertretung der Interessen und Werte der EU
gegenüber ihrem internationalen Umfeld.146
Die Außenpolitik der Europäischen Union soll sich nicht nur an Interessen orientieren,
sondern auch wertorientiert sein. Ihre außenpolitischen Zielvorstellungen inklusive der
Werte der EU sind daher primärrechtlich verankert. Dies galt schon vor Lissabon; jetzt
findet sich ein noch umfassender und ambitionierter Grundsatzkatalog in den Verträgen.
Die sich aus den Gründungsideen der Union ergebende Wertorientierung wird somit von
der Binnenpolitik auf das gesamte auswärtige Handeln übertragen.147
141
Dietl 2005: 236
Vgl. Müller 2009: 23
143
Gaedtke 2009: 14
144
Vgl. ebd.: 12, 14
145
"Europäische Außenpolitik", "EU-Außenpolitik" und "Außenpolitik der EU" werden von der Autorin
synonym verwendet.
146
Ebd.: 14
147
Vgl. ebd.: 49f., Streinz/Ohler/Herrmann 2010: 132f.
142
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
28
Grundsätze der EU sind nach Art. 21 (1) EUV unter anderem Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, die Achtung der Menschenwürde, Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie
der Grundsätze der Charter der Vereinten Nationen und des Völkerrechts. Die Zielvorstellungen in Art. 21 (2) EUV umfassen auch Umwelt- und Katastrophenschutz, nachhaltige
Entwicklung sowie den Kampf gegen Armut. Art. 3 (5) EUV konkretisiert die außenpolitischen Pflichten der Union als Förderung von Frieden, Sicherheit und globaler nachhaltiger
Entwicklung, freiem und gerechtem Handel, Beseitigung der Armut sowie die Einhaltung
und Weiterentwicklung des Völkerrechts. Speziell der Gemeinsamen Sicherheits- und
Verteidigungspolitik kommt die Aufgabe der "Friedenssicherung, Konfliktverhütung und
Stärkung der internationalen Sicherheit" (Art. 42 (1) EUV) zu. Im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union werden zudem Zielsetzungen etwa zur Handelspolitik
(Art. 206 AEUV), Entwicklungszusammenarbeit (Art. 208 AEUV) und humanitärer Hilfe
(Art. 214 (1) AEUV) konkretisiert.
Das Selbstverständnis der Europäischen Union ist das einer Zivil- oder Friedensmacht. Die
herausragende "außenpolitische Doktrin"148 ist der Interregionalismus; auch Interdependenz sowie die Herstellung von positiven Anreizen und Vertrauen zählen zum Wesen
europäischer Außenpolitik. Das Leitbild der soft power mit dem Primat der Diplomatie
formt den typisch europäischen Charakter der Außenpolitik.149
Einen ersten strategischen Orientierungsrahmen gab sich die EU 2003 mit der "Europäischen Sicherheitsstrategie: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt"150 des Europäischen Rats. Durch die Terroranschläge in den USA 2001 entstand eine neue
Bedrohungslage, auf die die Union mit der ESS reagierte: Ein festgeschriebenes Ziel ist die
Abwehr von Bedrohungen wie das Erstarken der Terrornetzwerke, regionale Konflikte
oder Staatszerfall. Außerdem liegt ein Schwerpunkt auf dem Engagement in der Nachbarschaft der EU sowie, als strategische Priorität, auf der Lösung des israelisch-arabischen
Konflikts.151 Mit der Sicherheitsstrategie definiert die Europäische Union ihr Selbstverständnis als globaler Akteur, der Verantwortung für die internationale Sicherheit übernehmen muss. Im Mittelpunkt steht ein effektiver Multilateralismus. Die EU versucht ihre
Ziele in internationalen Organisationen und in Partnerschaften mit wichtigen Akteuren zu
verwirklichen; die Vereinten Nationen, der die Hauptrolle zuteil wird, versucht sie daher
148
Bendiek 2006: 3
Vgl. Gaedtke 2009: 42f., Jopp/Schlotter 2008: 381, 390
150
ESS 2003
151
Vgl. Algieri 2008: 468, 470, Gaedtke 2009: 50, 52
149
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
29
zu stärken. Auch der Einsatz von Gewalt wird in der ESS nicht ausgeschlossen, allerdings
gilt sie als allerletzte Maßnahme, die zudem der Legitimierung durch die UNO bedarf. Die
Sicherheitsstrategie erwähnt auch die transatlantischen Beziehungen, die trotz mancher
Unstimmigkeiten zwischen der EU und der Regierung in Washington als unersetzlich
bezeichnet werden.152
Dieses Kapitel zeichnet die zunehmende Politisierung der EU einschließlich ihres auswärtigen Tätigwerdens nach. Der erste Abschnitt behandelt die Situation vor, der zweite nach
Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags. Jeweils werden die gewonnen Kompetenzen
erläutert und die Akteure und Maßnahmen dargestellt. Das Kapitel konzentriert sich
dabei auf die Veränderungen durch das neue Vertragswerk. Anschließend wird das Tätigwerden der Union im Nahen Osten nach dem Reformvertrag – bzw. dessen Vernachlässigung – beleuchtet.
1.
Außenpolitische Kompetenzen der EU – bis zum Inkrafttreten des Vertrags
von Lissabon
Das außenpolitische Handeln der Union ist nicht auf die GASP und damit auf die "Zweite
Säule der EU"153 beschränkt. Auch Politikbereiche der ehemaligen EG wirken zum Teil
nach außen. Diese pfeilerüberwölbende Politik oder cross-pillarisation154 führte zu einer
Komplexität der außenpolitischen Kompetenzen der Union, die sowohl intergouvernementale als auch supranationale Politikfelder umfasst.155
1.1 Die Entwicklung der EU-Außenkompetenzen
Den Außenbeziehungen wurde bei der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1957 wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Hauptziel war die wirtschaftliche Integration innerhalb Europas; Außenpolitik galt als Teil der Souveränität der Mitgliedstaaten.
Dennoch wurden bereits einige außenpolitische Teilbereiche in den Vertrag integriert:
Der Außenhandel (Art. 206f. AEUV), für den die EWG mit Vollendung der Zollunion 1970
die alleinige Kompetenz erhielt; die Assoziierungskompetenz (Art. 198-204, 217 AEUV),
welche der EWG erlaubte, zunächst mit den Kolonien ihrer Mitgliedstaaten, nach deren
152
Vgl. Algieri 2008: 468f., 470, Gaedtke 2009: 52f.
Das "Säulenmodell der EU" wurde 1992 mit dem Vertrag über die Europäische Union geschaffen. (Vgl.
Borchardt 2002: 11f.) Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wird die EU alleinige Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaften (Art. 1 (3) EUV), womit dieses Modell seine Gültigkeit verliert.
154
Jopp/Schlotter 2008: 383
155
Vgl. Gaedtke 2009: 15
153
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
30
Unabhängigkeit mit diesen neuen Staaten Assoziierungsabkommen zu schließen; sowie
die Vertragsabrundungskompetenz (Art. 352 AEUV), durch welche die Gemeinschaft
grundsätzlich für einen Bereich Rechtsvorschriften erlassen konnte, für den sie keine
Rechtssetzungskompetenz besaß.156
1970 wurde die Europäische Politische Zusammenarbeit aus der Taufe gehoben. Nachdem die EWG eine wirtschaftliche Bedeutung in der Welt erzielt hatte, hielten die Mitgliedstaaten es für wichtig, ihre außenpolitischen Haltungen abzustimmen. Das Resultat
der intergouvernementalen EPZ war keine gemeinsame Außenpolitik, wohl aber eine
"Harmonisierung der Standpunkte"157. Auf ihrem ersten Treffen in München wählten die
Außenminister den Nahostkonflikt zum Hauptthema und erließen, wie oben erwähnt,
eine erste gemeinsame Erklärung dazu. Mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1987 wurde die EPZ vertragsrechtlich fixiert und damit die strikte Trennung zwischen EWG und der Politischen Zusammenarbeit aufgehoben.158 Ebenfalls mit
der EEA erhielt die EWG die Umweltkompetenz (Art. 191-193 AEUV) zur Förderung von
"Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler und globaler Umweltprobleme" (Art. 191 (1) AEUV).
Mit der Unterzeichnung des Vertrags über die Europäische Union 1992 in Maastricht
wurde die EU gegründet, die in Europäische Gemeinschaft (EG) umbenannte EWG wurde
als erste Säule Teil davon. Durch diesen Vertrag erhielt die EU drei weitere Außenkompetenzen: Die Entwicklungszusammenarbeit (Art. 208-211 AEUV)159, schon in den 1970erJahren entwickelt und nun kodifiziert; die Kompetenz, mit internationalen Organisationen
oder Drittländern Abkommen zu schließen (Art. 211, 220 AEUV); als auch die Währungsunion (Art. 138, 219 AEUV), die der EU unter anderem die Verantwortlichkeit für die
Wechselkursfestlegung nach außen übertrug. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam 1999 erhielt die Europäische Union Außenkompetenzen im Bereich der Einwanderungs-, Visa- und Asylpolitik (Art. 77-79 AEUV). Der Vertrag von Nizza, der 2003 in Kraft
trat, verlieh der EU mit Art. 212 AEUV die Kompetenz, mit Drittstaaten, "die keine Entwicklungsländer sind", zusammen zu arbeiten.
Die intergouvernementale GASP wurde durch den Vertrag von Maastricht zweite Säule
der Europäischen Union geschaffen. Während die EPZ einen rein deklaratorischen Charak-
156
Vgl. ebd.: 29f., Arnauld 2009: 19, Kadelbach 2006: 13
Gaedtke 2009: 31
158
Vgl. ebd.: 31f.
159
Vgl. ebd.: 30
157
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
31
ter besaß, erhielt die GASP ein eigenes Handlungsinstrumentarium, um ihre Beschlüsse
auch operativ durchsetzen zu können. Kritisiert wurde die geringe Sichtbarkeit der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik nach außen, was durch die Ernennung eines Hohen Vertreters für die GASP mit dem Vertrag von Amsterdam 1999 verbessert werden
sollte.160
Integraler Bestandteil der GASP ist ferner die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die 1999 durch den Europäischen Rat beschlossen wurde. Die EU erhielt dadurch
Operationsfähigkeit, gestützt auf zivile und militärische Mittel (Art. 42 EUV). Im Vertrag
von Nizza wurden die Ratsbeschlüsse vertraglich festgeschrieben, sodass Anfang 2003 die
operative Phase der ESVP beginnen konnte. Das Handlungsfeld der Sicherheits- und Verteidigungspolitik beschreiben die so genannten Petersberger Aufgaben. Sie umfassen
Rettungseinsätze, humanitäre und friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei
der Krisenbewältigung einschließlich Maßnahmen zur Wiederherstellung des Friedens.161
1.2 Deklaratorisch, zivil-humanitär, militärisch – das Handlungsspektrum europäischer
Außenpolitik
Die Außenpolitik der EU verfügt über ein umfangreiches Handlungsspektrum. Gemäß dem
Vorrang der Diplomatie gibt die Union Erklärungen und Démarchen ab, die zu Zeiten der
EPZ noch rein deklaratorisch waren, heute auch operativen Charakter haben können.
Zudem zählt der politische Dialog mit Drittstaaten zur hauptsächlichen außenpolitischen
Tätigkeit der EU. Dieser Dialog, etwa im Rahmen von Assoziierungs- oder Partnerschaftsund Kooperationsabkommen sind in hohem Maße institutionalisiert und dient der Vertrauen- und Netzwerkbildung sowie der politischen Einflussnahme.162 Insbesondere Abkommen mit Entwicklungsländern werden oft konditioniert und an Menschenrechts- und
Demokratieklauseln oder die Verpflichtung zur Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen, zur Terrorismusbekämpfung oder zur Stärkung des Internationalen Strafgerichtshofs geknüpft.163
Ihr ökonomisches Gewicht ermöglicht der Union, ihr außenpolitisches Handeln mit Anreizen und Sanktionen zu versehen. Seit 2003 entwickelte die EU wichtige Grundsatzdokumente zu restriktiven Maßnahmen. Grundsätzlich wird unterschieden zwischen rein
160
Vgl. Algieri 2008: 457
Vgl. Gaedtke 2009: 35f.
162
Vgl. ebd.: 61-64, Regelsberger 2008: 77, 80
163
Vgl. Gaedtke 2009: 67
161
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
32
europäischen Sanktionen und der Unterstützung bzw. Umsetzung von vom Sicherheitsrat
der Vereinten Nationen erlassenen Sanktionen, welchen Vorrang eingeräumt wird.164
Im Rahmen der GASP kann unter anderem der Europäische Rat gemeinsame Strategien
beschließen (Art. 13 (2) EUV a.F.) und der Rat gemeinsame Aktionen annehmen (Art. 14
EUV a.F.). Damit können zivile oder militärische Initiativen im Rahmen der ESVP veranlasst
werden. Der zivile Teilbereich, der eigentliche Erfolg der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, umfasst etwa den Polizeiaufbau, die Schaffung rechtsstaatlicher Strukturen oder
den Schutz der Bevölkerung in Post-Konflikt-Regionen. Im Rahmen der militärischen ESVP
existiert keine europäische Armee, sondern lediglich ein Pool nationaler Streitkräfte, auf
die bei europäischen Missionen zurückgegriffen werden kann.165
1.3 Außenpolitische Gesichter und Akteure der EU
Die Mitgliedstaaten stellen innerhalb der intergouvernementalen GASP die Herren des
Geschehens dar. Der Rat als Vertretung der Mitglieder ist das zentrale Entscheidungsgremium für die Außen- und Sicherheitspolitik. Die Beschlüsse der GASP werden im Konsensverfahren gefasst (Art. 23 (1) EUV a.F.), was die hohe Bedeutung der Mitgliedstaaten
widerspiegelt. Außerdem werden die Leitlinien der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik vom Europäischen Rat, also den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, festgelegt (Art. 13 (1) EUV a.F.).166
Speziell für die europäische Außenpolitik wurde 1999 mit dem Vertrag von Amsterdam
das Amt des Hohen Vertreters für die GASP geschaffen (Art. 18 (3) EUV a.F.). Er soll Ansprechpartner für Drittstaaten sein und der EU ein Gesicht verleihen, um so die Sichtbarkeit der EU-Außenpolitik zu erhöhen und die Konturen der GASP zu schärfen. Der Hohe
Vertreter Javier Solana vermochte durch seine große internationale Anerkennung das
Amt aufwerten und die EU als kollektiven Akteur nach außen darstellen.167 Eine ähnliche
Aufgabe haben die Sonderbeauftragten, die der Rat nach Art. 18 (5) EUV a.F. für bestimmte Felder des außenpolitischen Engagements der EU ernennen kann. Auch sie geben der Union durch ihre Präsenz vor Ort ein Gesicht und eine Stimme, was positiv
gewertet wird, wie im Falle von Moratinos als Sonderbeauftragter für Naher Osten (siehe
Teil II).
164
Vgl. ebd.: 71, 79
Vgl. ebd.: 88, 92
166
Vgl. Jopp/Schlotter 2008: 382
167
Vgl. ebd., Gaedtke 2009: 34, Regelsberger 2008: 85
165
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
33
Die Kommission ist allgemeiner Impulsgeber für die Politiken der Union und damit auch
für das außenpolitische Handeln. Insbesondere bezieht sich ihr Einfluss aber auf die vergemeinschafteten Felder der ersten Säule, etwa die Außenhandelspolitik.168
Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH) ist in gewisser Weise ein Akteur des auswärtigen Handelns der EU, da er durch "integrationsfreundliche Rechtsauslegung" die Teilzuständigkeiten von EWG/EU erweitert hat. So stellte er 1971 in der Rechtssache AETR169
implizite Außenkompetenzen der Gemeinschaft fest, und zwar für diejenigen Politikbereiche, für welchen die EWG im Inneren Kompetenzen besitzt und zu deren erfolgreichen
Ausübung das Tätigwerden nach Außen erforderlich ist.170
1.4 Erfolge und Grenzen einer einheitlichen europäischen Außenpolitik
Die EU hat im außenpolitischen Bereich die Entwicklung von einem aggregierten Akteur
hin zu einem weitgehend kollektiven Akteur durchlaufen. Ein Grund dafür ist die immer
effektiver operierende Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, die zu mehr Kohärenz
der europäischen Außenpolitik führte und für die Mitgliedstaaten einen hohen Stellenwert einnimmt. Es fand eine Europäisierung oder "Brüsselisierung" nationaler Außenpolitiken statt, d.h. die Mitgliedstaaten passten ihr auswärtiges Handeln an europäische
Strukturen und Prozesse an. Auch der Hohe Vertreter für die GASP, dem immer mehr
Befugnisse im Entscheidungsprozess gewährt wurden, hat zu ihrer positiven Weiterentwicklung beigetragen und repräsentiert die EU erfolgreich nach außen.171
Kritisch gesehen wird hingegen das Unvermögen der Union, zur Lösung regionale Konflikte effektiv beizutragen. Der EU mangelt es sowohl an militärischer Durchsetzungskraft als
auch an Anreizen: Wenn nicht wenigstens einer Konfliktpartei der Unionsbeitritt in Aussicht gestellt werden kann, kann sie nicht viel erreichen. Wie am nahöstlichen Friedensprozess erkennbar ist, reicht die europäische Assoziierungspolitik oft nicht aus.172 Zudem
bergen die teilweise ungeklärten Zuständigkeiten innerhalb der europäischen Außenpolitik und dem hohen Potential der Inkohärenz die Gefahr einer widersprüchlichen EUStimme nach außen. Auch fallen der Union dadurch schnelle kollektive Reaktionen auf
aktuelle Geschehnisse schwer.173 Einen weiteren Kritikpunkt stellt das geringe Gewicht
von Europäischem Parlament und Kommission in der GASP dar. Der Rat ist Hauptakteur,
168
Vgl. Gaedtke 2009: 29, Jopp/Schlotter 2008: 382
Urteil des Gerichtshofs, Rechtssache 22/70 (AETR)
170
Vgl. Gaedtke 2009: 29f.
171
Vgl. Bendiek 2006: 2, Gaedtke 2009: 18, Jopp/Schlotter 2008: 381, Regelsberger 2008: 87
172
Vgl. Bendiek 2006: 2f.
173
Vgl. Gaedtke 2009: 17, 53, Jopp/Schlotter 2008: 381
169
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
34
und durch die Beschlussfassung per Konsens können die Mitgliedstaaten die europäische
Außenpolitik leicht blockieren. Daher fällt es der Union auch nicht immer leicht, große
Mitgliedstaaten in kollektive Handlungen einzubinden, da diese teils eigene außenpolitische Ziele verfolgen.174
Kleine Mitgliedstaaten und Mittelmächte haben hingegen ein großes Interesse an einer
europäischen Außenpolitik, da sie sich so effektiver in das Weltgeschehen einbringen
können. Auch dank ihres Einsatzes entsteht innerhalb der EU vermehrt Konsens und eine
Tendenz zur Kollektivität im auswärtigen Handeln. Dies ist auch auf den steigenden aquis
politique der Außenbeziehungen und der Abnahme Intergouvernementalismus zurückzuführen.175
Ein Hauptkritikpunkt an der Zivilmacht EU ist der Mangel an europäischer hard power zur
Durchsetzung ihrer Ziele. Allerdings nimmt die Bedeutung von Militär in der globalisierten
Welt stetig ab, soft power wird hingegen immer wichtiger zur Durchsetzung eigener Interessen. Durch ihr umfangreiches politisches Netzwerk vermag es die Europäische Union,
mit nahezu beispiellosen diplomatischen Initiativen in das Weltgeschehen einzugreifen.176
2.
Vertragliche Veränderungen durch Lissabon:
Außenpolitik besser koordinieren
Der Vertrag von Lissabon als Reformvertrag des zuvor an Referenden in Frankreich und
den Niederlanden gescheiterten Vertrags über eine Verfassung für Europa wurde im
Dezember 2007 unterzeichnet und trat am 1. Dezember 2009 in Kraft. Die Außenpolitik
spielt in diesem Vertragswerk eine größere Rolle als in den vorherigen Abkommen. Nachdem die wirtschaftliche Einigung Europas, das Ziel der Gründung der Europäischen Gemeinschaften, bereits weit vorangeschritten ist, steht nun vor allem die politische
Integration und damit auch das auswärtige Handeln im Mittelpunkt. Die Union ist bemüht, ihr außenpolitisches Profil zu stärken.177
Die Europäische Gemeinschaft sowie die Säulen-Struktur der EU existieren seit Inkrafttreten des neuen Vertrags nicht mehr; alle drei Bereiche wurden in eine einheitliche Union
umgewandelt. Diese ist die Rechtsnachfolgerin der EG und besitzt damit Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 1, 47 EUV). Aus diesem Grund ist die Europäische Union jetzt alleiniger
174
Vgl. Jopp/Schlotter 2008: 386f., Regelsberger 2008: 86
Vgl. Jopp/Schlotter 2008: 389, 94
176
Vgl. ebd.: 390, Gaedtke 2009: 45
177
Vgl. Zepter 2009: 24
175
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
35
Akteur gegenüber Drittländern und internationalen Organisationen und kann so völkerrechtliche Verträge schließen und Organisationen oder Übereinkommen beitreten.178
Die Außenbeziehungen der Europäischen Union gehören zu den Politikbereichen, die von
Veränderungen durch den Vertrag von Lissabon am meisten betroffen sind. 179 Die außenpolitischen Kompetenzen wurden besser zusammengefasst als in den vorangegangenen
Verträgen und stellen so den Umfang der europäischen Außenpolitik klar, die mehr als
nur die GASP beinhaltet: Titel V des Vertrages über die Europäische Union behandelt
"Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere
Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik", und Teil fünf des
Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union widmet sich dem "Auswärtigen
Handeln der Union".
Grundsätzlich wurde das Einstimmigkeitsprinzip in der GASP beibehalten, was den Intergouvernementalen Charakter und damit den starken Einfluss der Mitgliedstaaten beim
auswärtigen Handeln der Union nicht verändert.180
Insgesamt erreichte der Vertrag von Lissabon eine bessere Koordinierung und Kohärenz
der europäischen Außenpolitik, zudem können Synergien zwischen den verschiedenen
Aspekten erwartet werden, etwa innerhalb der GSVP zwischen den zivilen und den militärischen Ansätzen.181
2.1 Weiterentwicklung der EU-Außenkompetenzen durch den Vertrag von Lissabon
Mit dem Vertrag von Lissabon erhielt die Union zwei weitere Außenkompetenzen. Die
bereits 2004 durch ein Strategiepapier entwickelte Nachbarschaftspolitik fand mit Art. 8
EUV nun primärrechtliche Verankerung. Außerdem wurde die Humanitäre Hilfe in Art.
214 AEUV als Kompetenz der EU festgeschrieben. Art. 214 (1) AEUV bestimmt, dass die
Union "von Naturkatastrophen oder von vom Menschen verursachten Katastrophen"
betroffenen Einwohnern von Drittländern "gezielt Hilfe, Rettung und Schutz" gewährt.
Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die durch den Vertrag von Lissabon
in "Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik" (GSVP) umbenannt wurde, wurde
im Rahmen der GASP nun erstmals detailliert kodifiziert (Titel V, Kapitel 2, Abschnitt 2:
"Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik"). Die so
178
Vgl. Ferrero-Waldner 2008: 7
Vgl. Zepter 2009: 21
180
Vgl. Gaedtke 2009: 98, Kietz/von Ondarza 2010: 2
181
Vgl. EPC, CEPS, EGMONT (Hrsg.): 158
179
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
36
genannten Petersberg-Aufgaben, der Einsetzbereich für GSVP-Missionen mit zivilen und
militärischen Mitteln, wurde um gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, Aufgaben der
militärischen Beratung und Unterstützung, Aufgaben der Konfliktverhütung und der Erhaltung des Friedens sowie Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Konflikten erweitert (Art. 43 (1) EUV). Zudem existieren für die GSVP drei weitere Handlungsformen.
Erstmals wurde eine politische Beistandsklausel für die Mitgliedstaaten formuliert, wonach sie einem anderen Mitgliedstaat im Falle eines bewaffneten Angriffs auf sein Hoheitsgebiet "alle in ihrer Macht stehenden Hilfe und Unterstützung" schulden (Art. 42 (7)
EUV). Überdies kann der Rat die Durchführung von Missionen einer Gruppe von Mitgliedstaaten übertragen (Art. 42 (5) und 44 EUV). Es existiert ebenfalls die Möglichkeit einer
Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten, die sich vor allem
auf militärische Mission bezieht (Art. 42 (6) und 46 EUV).182
2.2 Hoher Vertreter, gewählter Ratspräsident – neue Gesichter des auswärtigen Handelns der EU
Neben der allgemeinen Fortentwicklung des institutionellen Gefüges der EU-Außenpolitik
erschuf der Vertrag von Lissabon auch neue Akteure.183
Die bedeutsamste und symbolträchtigste Neuerung ist die Schaffung des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 18 und 27 EUV). Er ist die "zentrale
Figur des auswärtigen Handelns der EU, insbesondere der GASP"184. Durch eine Neudefinition des Amts umfasst der Aufgabenbereich jedoch nicht mehr nur die GASP, sondern
auch die vergemeinschafteten außenpolitischen Kompetenzen der Union, was das Gewicht des Hohen Vertreters stärkt.185 Anstelle der Troika aus Ratspräsident, dem Außenkommissar und dem Hohen Vertreter für die GASP nimmt nun der neue Hohe Vertreter
die Repräsentierung der EU nach außen wahr, er soll das "Gesicht Europas" sein. Er ist
verantwortlich für den politischen Dialog mit Drittstaaten und die Vertretung europäischer Standpunkte in internationalen Organisationen und Konferenzen (Art. 27 (2)
EUV).186 Neben der Leitung der GASP (Art. 18 (2) EUV) führt der HV gleichzeitig den Vorsitz im Rat "Auswärtige Angelegenheiten" (Art. 18 (3) EUV) und ist einer der Vizepräsidenten der Kommission (Art. 18 (4) EUV). Durch diese Doppelhut-Struktur werden die GASP
(im Rat) und die vergemeinschafteten Bereiche auswärtigen Handelns (in der Kommissi182
Vgl. Bauer 2008: 42f., Gaedtke 2009: 39f., Streinz/Ohler/Herrmann 2010: 147
Vgl. Gaedtke 2009: 37
184
Ebd.: 112
185
Vgl. Gaedtke 2009: 38, 97
186
Vgl. Kietz/von Ondarza 2010: 2
183
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
37
on) verknüpft, was zu mehr Kohärenz und Synergien der europäischen Außenpolitik führen soll.187 Als "Diener mehrerer Herren"188 können jedoch auch Loyalitätskonflikte auftreten. Zudem muss die Frage der genauen Abgrenzung zum Präsident des Europäischen
Rats beantwortet werden.189
Der Rat kann weiterhin Sonderbeauftragte "für besondere politische Fragen" (Art. 33
EUV) ernennen, die unter Verantwortung des Hohen Vertreters stehen. Sie verbessern die
Sichtbarkeit der Union im Ausland, und sind gleichzeitig "Gesicht und Stimme" sowie
"Auge und Ohr" der EU. Außerdem dienen sie als wichtige Informanten für Mitgliedstaaten, die keine Vertreter in die jeweilige Region entsandt haben. Die Sonderbeauftragten
sollen EU-Aktivitäten koordinieren und fungieren daher als bedeutende Mittler zwischen
Kommission und Rat, womit die Säulenstruktur der alten EU nicht nur juristisch, sondern
auch praktisch überwunden wird.190
Die zweite Neuerung ist die Schaffung eines für 2,5 Jahre vom Europäischen Rat gewählten Präsidenten ebendieses Organs (Art. 15 (6) EUV). Er repräsentiert die EU auf Ebene
der Staats- und Regierungschefs in Angelegenheiten der GASP und soll für eine größere
Sichtbarkeit des Europäischen Rats sorgen.191 Ob Manager, Wegbereiter von Kompromissen oder Repräsentant - der Gestaltungsradius des Präsidenten hängt von der Unterstützung des Europäischen Rats ab, der meist im Konsens entscheidet. Herman van Rompuy,
der erste gewählte Ratspräsident, der sein Amt "zügig und strategisch geschickt" 192 etablierte, hat zum Ziel, den Europäischen Rat im Verhältnis zur Kommission und zum Rat zu
stärken. Dabei sieht er sich eher als Vermittler (facilitator) statt als ein Führer (leader).193
Für Drittstaaten wurde die Kommunikation mit dem Europäischen Rat erleichtert, indem
sein Präsident ihm jetzt 2,5 Jahre statt nur sechs Monate (im Zuge der rotierenden Ratspräsidentschaft) vorsteht.
2.3 Der Europäische Auswärtige Dienst und weitere institutionelle Neuerungen
Neben der Schaffung neuer Akteure wurden auch die bestehenden Institutionen zum Teil
verändert und weiterentwickelt.
187
Vgl. Gaedtke 2009: 113f., Lieb/Kremer 2010: 1
Kietz/von Ondarza 2010: 2010
189
Vgl. Streinz/Ohler/Herrmann 2010: 143
190
Vgl. Gaedtke 2009: 123-125, Zepter 2009: 21
191
Vgl. Gaedtke 2009: 39
192
Kietz/von Ondarza 2010: 3
193
Vgl. ebd.: 2, 4, Kaczyński et al. 2010: 1
188
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
38
In Verbindung mit dem neuen Hohen Vertreter der EU wurde auf Grundlage von Art. 27
(3) EUV per Ratsbeschluss194 ein dem HV unterstehender Europäischer Auswärtiger Dienst
(EAD) geschaffen, der am 1. Dezember 2010 seine Arbeit aufnahm. Er unterstützt den
hohen Vertreter bei der Ausübung seiner Aufgaben und existiert als Dienststelle sui generis zwischen Rat und Kommission.195 Damit setzt sich die auch durch den HV existierende
Verknüpfung der intergouvernementalen und supranationalen Aspekte des auswärtigen
Handelns fort. Seine Mitarbeiter werden zu zwei Dritteln von Rat und Kommission und zu
einem Drittel von den Mitgliedstaaten gestellt. Damit sind die Staaten weiterhin bedeutende Akteure in der europäischen Außenpolitik, und obwohl der EAD eine der größten
Innovation der Reform darstellt, ist es zugleich auch die größte Herausforderung.196 Teil
des EAD sind die Delegationen der Europäischen Union in Drittstaaten und bei internationalen Organisationen, die vorher als Delegationen der Kommission fungierten und nun
unter der Leitung des Hohen Vertreters stehen (Art. 221 AEUV). Auch hier wiederholt sich
der Brückenschlag zwischen der ehemaligen ersten und zweiten Säule, was die Außenpolitik der EU umfassender und kohärenter machen soll.197
Schon seit längerem gewann der Europäische Rat an Bedeutung; er trifft politische
Grundsatzentscheidungen, gibt Ziele vor und besitzt die zentrale Steuerungskompetenz
der EU. Seine Befugnis zur Festlegung strategischer Interessen wurde von der GASP auf
das gesamte außenpolitische Handlungsspektrum der Union ausgeweitet.198
Der Rat nimmt nach wie vor die zentrale Rolle der GASP wahr, indem er Beschlüsse zur
Durchführung der Außenpolitik verabschiedet. Als Instrumente dienen ihm nach dem
Vertrag von Lissabon Aktionen zum operativen Vergehen innerhalb der GASP oder GSVP
(Art. 28 EUV) und Standpunkte zu Fragen geographischer oder thematischer Natur (Art.
29 EUV).199
Der Einfluss der Kommission in der Außen- und Sicherheitspolitik der Union ist nach wie
vor begrenzt, während sie in den anderen Aspekten des auswärtigen Handelns durch ihr
Initiativmonopol für Gesetze eine starke Stellung einnimmt. Zudem obliegt ihr die Außenvertretung der EU außerhalb der GASP. Durch die Doppelhut-Struktur des Hohen Vertre-
194
Beschluss 2010/427/EU
Vgl. Gaedtke 2009: 120, Lieb/Kremer 2010: 2
196
Vgl. EPC, CEPS, EGMONT (Hrsg.): 156, 158
197
Vgl. Gaedtke 2009: 121, Lieb/Kremer 2010: 3
198
Vgl. Gaedtke 2009: 99, Kietz/von Ondarza 2010: 1, Streinz/Ohler/Herrmann 2010: 133
199
Vgl. Gaedtke 2009: 102f.
195
III EU: Aufstieg der europäischen Wirtschaftsmacht zum globalen politischen Akteur
39
ters ist die Kommission jedoch auch enger in den intergouvernementalen Bereich eingebunden.200
2.4 Die EU als erfolgreicher außenpolitischer Akteur dank Vertrag von Lissabon?
Mit dem Hohen Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, dem Präsidenten
des Europäischen Rats, dem Kommissionspräsiden sowie den Sonderbeauftragten und
EU- Delegationen als Außenrepräsentanten der Union erhält man den Eindruck, dass die
Zahl der Ansprechpartner für Drittländer sich nicht verkleinert, sonder vielmehr vergrößert hat. Die aktuelle europäische Außenpolitik sei eine "Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners zwischen den Mitgliedstaaten"201. Durch das Prinzip der flexiblen
Integration und der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit entstünden informelle
"Koalitionen der Willigen", und das außenpolitische Handeln der EU sei bald lediglich eine
Ansammlung von Minikooperationen statt kohärent und einstimmig. Während die Gefahr
der fortlaufenden Fragmentierung und Minilateralisierung der GASP besteht, bietet sich
jedoch auch die Chance für mehr Effizienz in ihrer Arbeitsweise.202 Eine umfassende Bewertung der Reformen durch den Vertrag von Lissabon ist noch nicht möglich. Es wird
sich beispielsweise zeigen müssen, ob die Präsidenten von Europäischem Rat und Kommission sowie der Hoher Vertreter persönlich gut zusammenarbeiten können und einen
modus vivendi für die Aufgabenteilung bei der Repräsentierung der Union finden, der
nachhaltig und der EU förderlich ist. Zudem wird der Erfolg auch von externen Entwicklungen und Herausforderungen abhängig sein, etwa den Fortschritten im nahöstlichen
Friedensprozess.203
Die EU sollte sich des sui generis-Charakters ihres auswärtigen Handelns bewusst sein und
der Versuchung widerstehen, eine staatsähnliche Außenpolitik schaffen zu wollen, was
aufgrund der zum Teil divergierenden nationalen Interessen der Mitgliedstaaten unweigerlich scheitern würde.204
Muss die EU wirklich dem Beispiel großer Mächte folgen und eine eigene Rolle als globale
Ordnungsmacht in Anspruch nehmen? Ist ihre Beschränkung auf die praktischen Probleme
im Leben und im Verhältnis zu anderen Völkern nicht gerade ihre Stärke? 205
Die europäische humanitäre und Wideraufbauhilfe sowie Entwicklungspolitik genießen
"weltweit einen hervorragenden Ruf" – darauf solle aufgebaut werden206.
200
Vgl. Gaedtke 2009: 106-108
Bendiek 2010: 2
202
Vgl. ebd.: 2, 4, Kietz/von Ondarza 2010: 3
203
Vgl. EPC, CEPS, EGMONT (Hrsg.): 158, Zepter 2009: 21
204
Vgl. Zepter 2009: 22
205
Ebd.: 25
201
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
40
Noch immer gibt es ein patchwork Europe, zudem "too many Europeans, too little EU"207.
Die europäische Außenrepräsentierung muss rationalisiert werden, vor allem in internationalen Organisationen, in denen die EU entweder nur Beobachter ist, neben den Mitgliedstaaten ein Vollmitglied oder auch anstelle ihrer Mitgliedstaaten einen Sitz inne hat –
die Union wird klarer mit einer Stimme müssen. Der Europäische Auswärtige Dienst eröffnet die Chance, das außenpolitische Handeln der EU kohärenter und wirkungsvoller zu
machen.208
Die Europäische Union besitzt noch immer keine einzelne Telefonnummer in Brüssel,
jedoch bestehen mit dem Hohen Vertreter als "Schaltzentrale" bessere Voraussetzungen
für ein gemeinsames, einheitliches Handeln.209
3.
Vernachlässigung des Nahen Ostens im Zuge der Vertragsreform
Da die Europäische Union seit dem Herbst 2009 mit dem institutionellen Neubeginn
durch den Vertrag von Lissabon beschäftigt war, erhielt ihre Mittelmeer- und Nahostpolitik keine hohe Priorität. Selbst Spanien als wichtiger Impulsgeber in der südlichen Nachbarschaftspolitik konnte dies während seiner Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2010
nicht ändern.210
Die europäischen Institutionen gewinnen jedoch an Profil. Eine ihrer ersten Auslandsreisen unternahm Catherine Ashton, die Hohe Vertreterin der Union, in den Nahen Osten.
Ihre enge Abstimmung mit dem Nahostquartett unterstreicht dessen Bedeutung. Die
Europäische Union ist von dem Gremium zur Konfliktlösung überzeugt, auch weil sie sich
in diesem Rahmen aktiv einbringen kann.211
IV
Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis,
Europa?
Europa bejubelte Barack Obama schon als Präsidentschaftskandidat und ersehnte den
Wandel der amerikanischen Politik, den er versprach. Bald jedoch mussten die europäischen Verbündeten erkennen, dass Multilateralismus auch Kosten- und Lastenteilung
bedeutet. Außerdem bestimmt nicht nur Wandel, sondern auch Kontinuität Obamas
Politik – und das in größerem Maße, als von der EU erhofft.
206
Zepter 2009: 24
EPC, CEPS, EGMONT (Hrsg.): 159f.
208
Vgl. Lieb/Kremer 2010: 3
209
Vgl. EPC, CEPS, EGMONT (Hrsg.): 162
210
Vgl. Möller 2011: 271
211
Vgl. ebd.: 274
207
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
41
Präsident Obamas pragmatische Europapolitik soll in diesem Kapitel beleuchtet werden.
Um die Veränderungen der amerikanischen Außenpolitik seit dem Amtsantritt von Präsident Barack Obama nachvollziehen zu können, wird auch hier zunächst ein Überblick über
die außenpolitischen Ziele und Handlungsformen seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs
gegeben. Dies ist der ähnliche zeitliche Rahmen der Entstehung der EWG und der Entwicklung ihrer ersten außenpolitischen Kompetenzen. Dieser Abschnitt ist in zwei Kapitel
untergliedert, deren Zäsur das Ende des Kalten Krieges darstellt, da sich das thematische
Umfeld amerikanischer Europapolitik damit dramatisch wandelte. Anschließend werden
Obamas Ankündigung und die tatsächliche Umsetzung untersucht, um den Präsidenten
nicht nur an seinen Worten, sondern auch Taten messen zu können. Die veränderte, dem
Dialog gewidmete Nahostpolitik Barack Obamas wird anschließend aufgezeigt und sein
Ansatz gegenüber seiner europäischen Verbündeten untersucht. Daraus wird sich die
zukünftige Bedeutung der Europäischen Union für die Vereinigten Staaten schließen
lassen.
1.
Die transatlantische Außenpolitik der USA vor
Präsident Obama
Die Vereinigten Staaten sind seit Beginn des 20. Jahrhunderts von einer Regional- zu einer
Weltmacht geworden: Von der "uneingeschränkten Vormacht in der eigenen Hemisphäre" über einen "wichtigen Akteur in Europa" während des Ersten Weltkriegs und die
"dominierende Kraft in Westeuropa und Ostasien" nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelten sie sich im Kalten Krieg zum "unangefochtenen Führer des Westens", der heute,
im Kampf gegen Terrorismus, "globale Ordnungsambitionen" besitzt212. Als Weltmacht
vermögen die USA "auf Entwicklungen fernab ihrer Grenzen Einfluss zu nehmen"213.
1.1 Die USA als Großmacht in der bipolaren Welt des Kalten Kriegs
Vor allem in der Nachkriegszeit mangelte es amerikanischer Außenpolitik, die im Unterschied zu anderen westlichen Demokratien ungewöhnlich stark vom Präsidenten gestaltet
und geleitet wird, an Stabilität und Berechenbarkeit, da jeder Präsident eigene außenpolitische Ziele und Vision verfolgte. Auch bestimmte die Innenpolitik im hohen Maße den
außenpolitischen Handlungsradius und Prioritäten. So war auch das Verhältnis der USA zu
seinen Partnern und Verbündeten von einem "widersprüchlichen Nebeneinander von
212
213
Bierling 2003: 253
Hartmann 2001: 79
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
42
Interessenharmonie und Konflikten" geprägt214. Dennoch gab es über viele Dekaden hin
kontinuierliche Absichten und Instrumentarien. Dazu gehörte das Ziel, die machtpolitische Überlegenheit der USA zu bewahren und eine führende Rolle in der Welt als "wohlwollender Hegemon" zu übernehmen.215
Obwohl das Land schon zu Beginn des 20. Jahrhunderts eine Großmacht war, haben sich
die USA vor ihrem Kriegseintritt 1941 in Europa oder der Welt nicht dauerhaft politisch
engagiert. Die Politik des Isolationismus gaben sie in der Nachkriegszeit jedoch auf, da sie
sich nicht mehr aus der Rolle einer Weltführungsmacht zurückziehen konnten.216
Während des Kalten Kriegs war containment, die Eindämmung der Sowjetunion und das
Verhindern einer Ausbreitung des Kommunismus auf andere Länder, oberste amerikanische Priorität.217 Die Truman-Doktrin, die Staaten, deren Freiheit bedroht ist, Beistand
zusichert und damit die Containment-Politik einschließt, sowie der Marshall-Plan für die
wirtschaftliche Entwicklung Westeuropas und der NATO-Vertrag charakterisierten die
transatlantische Politik der Vereinigten Staaten.218 Von der Vorstellung einer multilateralen Ordnung geleitet, förderten die USA den Aufbau von Institutionen mit internationalen
Regeln für alle Mitgliedstaaten. Allerdings wusste Washington solche Organisationen oft
für eigene Interessen zu nutzen.219
Anfang der 1970er-Jahre setzte eine amerikanische Entspannungspolitik zur Sowjetunion
ein, die auf Rüstungskontrollabkommen und politischer sowie wirtschaftlicher Kooperation gründete. Allerdings endete diese Phase mit der starken Aufrüstung der SU und ihrem
Expansionismus in Afrika Mitte der 1970er-Jahre bald wieder.220 In den 1980er-Jahren
rüsteten auch die Vereinigten Staaten weiter auf, um die "Handlungsfreiheit der USA
wiederherzustellen" und den sowjetischen Rivalen zu übertreffen221.
1.2 Die USA als einzig verbliebene Großmacht: Multilateralismusansätze und war on
terrorism
Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes waren die wichtigsten außenpolitischen Handlungsmaximen verschwunden und die Außenpolitik der USA musste an die neue Situation
214
Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 93
Vgl. Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 93f., Rudolf 2007: 42f.
216
Vgl. Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 97, 99
217
Ebd.: 93
218
Vgl. ebd.: 99
219
Vgl. Rudolf 2007: 38
220
Vgl. Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 100
221
Ebd.: 101
215
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
43
einer politisch unipolaren, wirtschaftlich gesehen multipolaren Welt angepasst werden.222
Zu Beginn der 1990er-Jahre war sie vor allem durch Pragmatismus und flexible Anpassungsfähigkeit geprägt, was auch als muddling through223 gesehen werden kann. Mit
einer neuen NATO-Strategie von 1991 und der Einbindung ehemaliger Warschauer PaktStaaten in den NATO-Kooperationsrat passten die USA die Sicherheitsstrukturen an die
veränderten Bedingungen an. Die NATO blieb dabei die wichtigste Institution der transatlantischen Zusammenarbeit.224
Eine neue konzeptionelle Grundlage amerikanischer Außenpolitik konnte unter George
Bush Sr. nicht entwickelt werden; die weltpolitische Rolle der einzig verbliebenen Supermacht musste noch gefunden werden. Der Wegfall der sowjetischen Bedrohung eröffnete
den USA mehr Handlungsfreiheit, allerdings wurde das Handeln durch die Unübersichtlichkeit in der nicht mehr bipolaren Welt gleichsam erschwert.225
Unter Präsident Clinton orientierte sich die US-Außenpolitik hin zu Multilateralisierung
und Ökonomisierung, d.h. die Kosten des amerikanischen Engagements in der Welt durch
die Einbeziehung von Partnern zu verringern.
Unter Multilateralismus wird eine regel- und prinzipiengeleitete Politikkoordination zwischen drei und mehr Staaten verstanden, die im Unterschied zu Ad-hoc-Verhandlungen auf
vereinbarten Normen beruht und zu einem gewissen Maße die Entscheidungsautonomie
aller Beteiligten einschränkt.226
Den amerikanischen Führungsanspruch vermochte Clinton trotz der notwendigen Selbstbindung und Einschnitte bei der außenpolitischen Handlungsfreiheit durchzusetzen.227 Er
definierte jedoch auch die Grenzen des amerikanischen, pragmatischen Multilateralismus: "Together where we can, on our own when we must."228 Clinton setzte insbesondere
auf die Vereinten Nationen und die NATO, aber auch auf Kooperationen mit Russland,
weiteren Staaten des ehemaligen Ostblocks und der EU sowie Handelsabkommen wie das
Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) oder die Uruguay-Runde des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT). Zudem sollte die Außenpolitik der Vereinig-
222
Vgl. Nye 2006: 79f.
Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 94
224
Vgl. Bierling 2003: 205, Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 101f.
225
Vgl. Bierling 2003: 212, Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 102
226
Rudolf 2007: 52
227
Vgl. Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 103
228
Ebd.
223
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
44
ten Staaten nicht allein an Interessen, sondern auch an Idealen und Werten ausgerichtet
sein.229
Die zu Beginn der Amtszeit von Präsident George W. Bush Jr. stattgefundenen Terroranschläge des 11. September 2001 wurden zu einem transformative moment230 der amerikanischen Außenpolitik. Schon vor den Anschlägen zeichnete sich ein neuer
Unilateralismus ab, etwa durch die Nichtunterzeichnung des Kyoto-Protokolls und die
Ablehnung der Einrichtung eines permanenten Internationalen Strafgerichtshofs
(IStGH).231 Nach dem 11. September begründete eine neue umfassende Sicherheitsstrategie dann den war on terrorism als neue außenpolitische Maxime, was "eine der dramatischsten außenpolitischen Kurswechsel in der amerikanischen Geschichte"232 darstellte.
Im Kern beinhaltete sie größtmögliche amerikanische Handlungsfreiheit durch selektiven
Multilateralismus. Erfolge sollten durch Ad-hoc-Koalitionen erzielt werden, die sich je
nach Zielstellung zusammenfinden. "Die Mission bestimmt die Koalition"233, so definierte
Verteidigungsminister Donald Rumsfeld den neuen Ansatz.234 Im Gegensatz zu Clintons
außenpolitischem Vorgehen ließ sich die Methode von Bush wie folgt beschreiben: "Unilateral, soweit wie möglich, multilateral, wo unbedingt notwendig."235 Die Bush-Doktrin
begründete außerdem die Option der präemptiven Verteidigung, also militärischen Präventivschlägen gegen Staaten der axis of evil, wenn Annahme zur Bedrohung Amerikas
bestehe. Im Notfall würden sogar Verstöße gegen das Völkerrecht und die Charta der
Vereinten Nationen in Kauf genommen.236
Unilateralismus lässt sich problemlos mit weltweiter Intervention und Engagement verbinden. Er bemisst seine Ziele und Aktionen aber allein nach dem Nutzen für amerikanische
Interessen, unabhängig davon, ob sie von den Adressaten oder Verbündeten goutiert werden oder nicht.237
Der Unilateralismus bzw. selektive Multilateralismus wurde 2003 deutlich, als die BushAdministration zusammen mit der britischen Regierung, jedoch ohne Mandat des UNSicherheitsrats, einen Krieg gegen den Irak beschloss.238 Während die Weltgemeinschaft
229
Vgl. Bierling 2003: 216, 223, 228
Rudolf 2007: 7
231
Vgl. Bierling 2003: 238, 244
232
Bierling 2003: 239
233
Ebd.: 244
234
Vgl. Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 106f.
235
Rudolf 2007: 50
236
Vgl. ebd.: 37, Bierling 2003: 245
237
Hartmann 2001: 92f.
238
Vgl. Bierling 2003: 243f., Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 122
230
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
45
inklusive der europäischen Staaten den USA 2001 ihre Solidarität bei der Bekämpfung des
Terrorismus zusicherte, gab es zusehends Meinungsverschiedenheiten über die Vorgehensweise der Bush-Regierung und Ablehnung der Pax Americana, sodass der Irak-Krieg
nur noch von einzelnen Partnern befürwortet wurde. Neben der Arbeit im Sicherheitsrat
wurden damit die transatlantischen Beziehungen stark belastet und der Zusammenhalt
von NATO und EU gefährdet.239
2.
Obamas multilaterale Versprechen
Der neue US-Präsident Barack Obama wandte sich rigoros von der unilateralen Machtpolitik seines Vorgängers George W. Bush ab und erteilte der Bush-Doktrin eine Absage.
Diese deutliche Abkehr fand vor allem auf der deklaratorischen Ebene statt: In Reden und
Erklärungen kommunizierte der wortgewandte Präsident einen Neuanfang der amerikanischen Politik.240
Das außenpolitische Spektrum Obamas ist vielfältig, es umfasst unter anderem das Thema
Klimaschutz, die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, nukleare Proliferation, das Fordern
von mehr europäischer Unterstützung in Afghanistan und Pakistan, die Schließung des
Gefangenenlagers in Guantánamo, die Beziehungen zu Russland sowie China und Indien,
die Abneigung der USA gegenüber dem Internationalen Strafgerichtshof sowie die Erweiterung der EU um die Türkei.241 Hinsichtlich der Thematik dieser Arbeit wird hier ausschließlich auf Themen, die die transatlantische Zusammenarbeit betreffen, sowie auf
allgemeine Besonderheiten der US-Außenpolitik unter Obama eingegangen.
2.1 Neues Bild der USA, neuer Politikstil, Wandel – und Kontinuität
Schon im Wahlkampf propagierte Barack Obama eine grundlegende Wende der amerikanischen Politik mit dem Slogan Change we can believe in, und dieser politische Neuanfang
sollte sich vor allem auf die Außenpolitik und das Bild Amerikas in der Welt beziehen. Das
"Ansehen der Vereinigten Staaten in der Welt wiederherzustellen"242 wurde zu Obamas
Kernziel der Außenpolitik, welches er mithilfe seines Charismas und internationalen Popularität zu verwirklichen suchte. Es gelang ihm, die globale Rolle der USA neu zu definieren.243
239
Vgl. Bierling 2003: 240f., 245f., 250
Vgl. Lemke 2011: 115, 131, Rudolf 2010: 39
241
Vgl. Bruton 2009: 31, Hamilton/Foster 2009: 39-41, 51f., 55f., Vasconcelos 2009: 12
242
Lemke 2011: 116
243
Vgl. Kleine-Brockhoff 2010: 3, Rudolf 2010: 72
240
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
46
Obama schaffte einen neuen diskursiven Rahmen der außenpolitischen Grundorientierung Amerikas, allerdings war sein Handlungsrahmen von Beginn an eingeschränkt. Obama, den die meisten außenpolitischen Herausforderungen eines neu gewählten
Präsidenten seit mehr als 40 Jahren erwarteten, darunter die "Legitimitätskrise des amerikanischen Führungsanspruchs" nach achtjähriger Amtszeit von Präsident Bush, wurde
auch von bedeutenden innenpolitischen Aufgaben eingespannt. Dazu zählten die Finanzund Wirtschaftskrise, eine Reform des Sozial- und Gesundheitssystems sowie ein steigendes Haushaltsdefizit. Zudem schränkt auch der Kongress die Handlungsfähigkeit von
Präsidenten ein, da er den meisten präsidialen Handlungen zustimmen muss.244
Im Mai 2010 legte Präsident Obama dem Kongress seine Nationale Sicherheitsstrategie245
(NSS) vor. Sie war die erste umfassende außenpolitische Erklärung Obamas, die allerdings
sehr wage formuliert ist und daher eher Absichtserklärungen statt explizite Handlungsvorgaben enthält. Zwar grenzt der Präsident auch hier seine Außenpolitik von der Administration Bush ab, jedoch geschieht das vor allem symbolisch und deklaratorisch; neben
Wandel und neuen Akzenten beinhaltet die NSS auch ein gewisses Maß an Kontinuität.246
Im Gegensatz zur Ansicht von Bush befinden sich die USA nun nicht mehr im Krieg, sondern in einer Phase des Übergangs, wie auch das gesamte internationale System. Diesen
Wandel gilt es zu gestalten.247 Obama ist entschlossen, den neuen "weltpolitischen Herausforderungen" mit "multilateralem Engagement" zu begegnen248. Er bezeichnet die
Wiederkehr des Multilateralismus als "neue Ära der Verantwortlichkeit"249, in der die
Gemeinschaft von Staaten alle Rechte genießen und Pflichten besitzen. Die Abstimmung
und Verständigung mit Verbündeten soll verbessert werden, jedoch wird Obama seine
Partner auch stärker in die Pflicht nehmen und vor allem von den Europäern mehr Einsatz
in globalen Fragen fordern.250 Eine weitere Neuerung in Obamas Sicherheitsstrategie ist
die Rückbesinnung auf weitere Stärken der USA, nicht ausschließlich ihrer militärischen
Macht. Der Macht der Wirtschaft sowie diplomatischen und kommunikativen Mitteln
werden ebenso eine hohe Bedeutung zugewiesen. Obama ist bereit, diese soft power
einzusetzen. Die Administration favorisiert insbesondere die so genannte smart power –
244
Vgl. Calleo 2009: 1f., Pfiffner 2010: 10, Rudolf 2010: 12, 15, 34
NSS 2010
246
Vgl. Keller 2010a: 1, 5
247
Vgl. ebd.: 3
248
Lemke 2011: 115
249
Kleine-Brockhoff 2010: 4
250
Vgl. Lemke 2011: 122, Rudolf 2010: 57
245
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
47
eine Verknüpfung von als hard power bezeichnete militärischer Macht und soft power.251
Um die von Obama angestrebte moralische Führungsrolle in der Welt glaubhaft zu gestalten, untersagt er jede Art von Folter und kündigt bereits zu Beginn seiner Amtszeit an, das
Gefangenenlager in Guantánamo zu schließen. Diese Entscheidung gilt als besonders
symbolkräftiger Bruch mit der Bush-Administration. Durch mangelnde Kooperation europäischer Verbündete hinsichtlich der Aufnahme von Gefangenen konnte dieses Vorhaben
jedoch bisher nicht verwirklicht werden.252 Im Zuge seines multilateralen Ansatzes setzt
Präsident Obama auch auf internationale Institutionen und Organisationen. Diese zu
reformieren und somit an die Verhältnisse und Herausforderungen des 21. Jahrhunderts
anzupassen, ist eines seiner außenpolitischen Ziele. Die USA kehren in den UNMenschenrechtsrat zurück und schreiben den Vereinten Nationen allgemein eine größere
Bedeutung zu. Durch das Einhalten internationalen Rechts sollen Entscheidungen legitimiert und für andere internationale Akteure nachvollziehbar werden.253 Das Kalkül der
US-Regierung ist jedoch auch, mithilfe solcher Institutionen eigene Interessen durchsetzen und Kosten auf andere Staaten verteilen zu können. Bei der Mitgliedschaft in Organisationen nehmen die USA keinen Souveränitätsverlust in Kauf. Obama setzt daher auch
verstärkt auf kleinere Gremien wie die G8254 oder die G20255. Er hat hier mehr Handlungsspielraum, da die Vereinbarungen, die völkerrechtlich nicht bindend sind, keine Zustimmung des amerikanischen Kongresses benötigen.256
Eine allgemeine Veränderung der neuen Sicherheitsstrategie ist ihre Sprache und ihr Stil,
der sich von vorhergehenden enorm unterscheidet. Auf Zahlen und Fakten wird größtenteils verzichtet, und der besänftigende Sprachstil lässt sie nicht wie ein Strategiedokument wirken, sondern vielmehr wie eine "typische Rede Obamas – erhebend und
hochfliegend, aber unbestimmt in der Zielrichtung"257.
Neben diesen neuen Akzenten beleuchtet die NSS auch Kontinuitäten der amerikanischen
Außenpolitik – wenn diese auch sprachlich "neu verpackt" sind, verraten die Inhalte gewisse Beständigkeiten. Das Selbstbild der USA entspricht noch immer dem einer globalen
251
Vgl. Keller 2010a: 4, Lemke 2011: 119, Rudolf 2010: 65
Vgl. Keller 2010a: 4, Rudolf 2010: 50
253
Vgl. Keller 2010a: 4, Lemke 2011: 116, Rudolf 2010: 56
254
G8: Gruppe der sieben größten Industrienationen und Russland: Deutschland, Frankreich, Italien, Japan,
Kanada, Russland, UK, USA
255
G20: Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer: Argentinien, Australien, Brasilien,
China, Deutschland, Frankreich, Kanada, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Mexiko, Russland, SaudiArabien, Südafrika, Südkorea, Türkei, UK, USA und die Europäische Union
256
Vgl. Rudolf 2010: 56, Thimm 2010: 3
257
Keller 2010a: 4
252
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
48
Ordnungsmacht mit der moralischen Verpflichtung, die Führungsrolle im internationalen
Geschehen einzunehmen. Allerdings wollen sie die Führung nicht als Patron, sondern als
Partner oder "wohlwollender Hegemon"258 wahrnehmen. Dabei soll die amerikanische
Führungsrolle "in Einklang mit den eigenen Ressourcen"259 gebracht werden.260 Die USA
behaupten zudem die unangefochtene militärische Vormachtstellung mit den meisten
Machtressourcen, und werden diese hard power wenn nötig auch unilateral einsetzen,
etwa wenn sie keine Gefolgschaft für ihre außenpolitischen Ziele finden.261 Vizepräsident
Joe Biden erläuterte den multilateralen Ansatz Obamas, der dennoch eine strategische
Unabhängigkeit der USA beinhaltet, auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2009: "We
will work in partnership whenever we can, alone only when we must."262
Das Ziel amerikanischer Außenpolitik ist die Schaffung und Wahrung von Frieden und
Sicherheit in der Welt; vor allem in der Abrüstungspolitik beanspruchten die USA eine
konstruktive Rolle. Die Sicherheitsstrategie weist der transatlantischen Partnerschaft, vor
allem der Kooperation innerhalb der NATO und bilateral mit europäischen Staaten, eine
übergeordnete Rolle zu.263 Es sei sehr wichtig, die Kooperationen zu revitalisieren, wie
Außenminister Hillary Clinton betonte, denn "in most global issues, the US has no closer
allies than the Europeans"264.
Die außenpolitischen Ziele der Obama-Administration, wie sie sich in der Sicherheitsstrategie zeigt, sind ehrgeizig und zukunftsweisend. Mit dem Leitmotiv der ausgestreckten
Hand sucht er den Dialog mit anderen Staaten und Organisationen, setzt auf Diplomatie
und internationale Verhandlungen. Die Beziehungen zu anderen Mächten wie China oder
Russland sollen durch gemeinsame Interessen statt durch Differenzen definiert sein.265
Insgesamt gilt die neue außenpolitische Strategie als multidimensional und flexibel; je
nach Anforderungen können unterschiedliche Mittel eingesetzt werden. Das widerspiegelt den pragmatischen Ansatz der Administration. Als oberstes Credo setzt Präsident
Obama auf Engagement statt Konfrontation in den Internationalen Beziehungen. Dies ist
selbstverständlich auch für die transatlantische Partnerschaft zutreffend.266
258
Rudolf 2010: 51
Lemke 2010: 121
260
Vgl. Keller 2010a: 4, Rudolf 2010: 36f.
261
Vgl. Bruton 2009: 29, Keller 2010a: 4, Rudolf 2010: 16, 37f.
262
Biden 2009
263
Vgl. Keller 2010a: 5
264
Clinton in Hamilton/Foster 2009: 39
265
Vgl. Keller 2010b: 24, Lemke 2011: 116, Rudolf 2010: 60, Kleine-Brockhoff 2010: 4
266
Vgl. Lemke 2011: 120, 131, Vasconcelos 2009: 13
259
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
49
2.2 Pragmatismus statt Change we can believe in
Präsident Obama als "Messias der Moderne" ist schon kurz nach Amtsantritt in den "Niederungen der Politik" angekommen und musste erkennen, dass er bisher nicht alle seine
Ziele durchsetzen konnte267. Er hat sein Charisma und seinen Enthusiasmus nicht verloren, jedoch nicht nur er selbst, sondern auch andere innenpolitischen Institutionen und
internationalen Partner beeinflussen seinen Handlungsspielraum. Dazu zählt vor allem die
die Gewaltenteilung, die den Kongress mit vielen Themenbereichen der Außenpolitik
betraut und ihm die Kontrolle der präsidialen Tätigkeiten zuschreibt. Außerdem ist die
Außenpolitik oft stark mit der Innenpolitik verknüpft; der Präsident ist stets bemüht,
durch sein außenpolitisches Handeln keine Wählergruppen zu verlieren. Auch die Verbündeten Amerikas können das Ergebnis von Obamas Außenpolitik beeinflussen, von
ihrer Zuversicht in die Führungsrolle der USA ist der Erfolg des Präsidenten abhängig.268
Barack Obamas grundlegendes Problem war die Anzahl und der Umfang seiner innenund außenpolitischen Großprojekte, wodurch er nicht die nötige "Kraft, Konzentration
und Konsistenz"269 für die Umsetzung eines jeden einzelnen aufbringen konnte. Hinzu
kamen übersteigerte Erwartungen, unübersichtliche Zeitpläne und mangelnde Konzeptionen; erst im Mai 2010 legte Obama mit seiner Sicherheitsstrategie konkrete Ziele und
Instrumente seiner Außenpolitik vor. Akute innenpolitische Probleme wie die Finanz- und
Wirtschaftskrise, die das Engagement des Präsidenten erforderten, ließen die Außenpolitik zunächst etwas in den Hintergrund geraten und daher konkrete Ergebnisse vermissen.270
Ein weiterer Kritikpunkt an der neuen Außenpolitik der USA ist ihr Mangel an Wandel. In
vielerlei Hinsicht sei sie vielmehr eine "Fortsetzung der in der Bush-Ära begonnenen
verfehlten Machtpolitik"271, wie etwa die Gruppenverstärkung in Afghanistan verdeutlicht. Deklaratorisch setzt sich Obamas Außenpolitik stark von der seines Vorgängers ab,
allerdings sind die Veränderungen vor allem verglichen mit dem Ende der zweiten Amtszeit von Präsident Bush relativ gering.272 Auch der viel beschworene multilaterale Ansatz
wird von Kritikern in Frage gestellt. Agiert der Präsident wirklich multilateral?
267
Kleine-Brockhoff 2010: 3
Vgl. ebd., Bruton 2009: 32f., Lemke 2010: 131
269
Keller 2010b: 23
270
Vgl. Keller 2010b: 23f., Lemke 2010: 115
271
Lemke 2011: 10f.
272
Vgl. ebd., Rudolf 2010: 50
268
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
50
Wenn als Maßstab für Multilateralismus ein Flickenteppich aus pragmatischen und selektiven Formen der Kooperation mit einer grundsätzlichen Präferenz für gemeinsames Handeln ausreicht, heißt die Antwort ja.273
Obamas Multilateralismus ist kein Selbstzweck, sondern nur eine Möglichkeit des außenpolitischen Handelns unter vielen.274
3.
Dialog im Nahen Osten – Obamas Offerten und Forderungen an Israelis,
Palästinenser und Araber
Unter Präsident Bush waren die USA acht Jahre lang sehr inaktiv im israelischpalästinensischen Konflikt. George W. Bush mangelte es an persönlichem Interesse, und
aufgrund nur halbherzigen Engagements konnten kaum Fortschritte erzielt werden.275
Vom ersten Tag seiner Amtszeit an machte Barack Obama hingegen deutlich, dass er sich
aktiv mit neuen Initiativen im nahöstlichen Friedensprozess engagieren wird. Analog zu
anderen außenpolitischen Bereichen veränderte er vor allem die deklaratorische Nahostpolitik: Obama sucht ein "rhetorisches Kontrastprogramm"276 zu seinem Vorgänger mit
einem neuen paradigmatischen Ansatz.277 Die grundlegenden Interessenlage der USA im
Nahen Osten hat sich auch unter Präsident Obama nicht verändert: Das amerikanische
Kerninteresse in der Region ist Energiesicherheit, die Existenz Israels in Frieden und sicheren Grenzen und damit verbunden allgemeine globale Stabilität.278 Anders als die BushAdministration, die den Nahen Osten stets durch den war on terror in Afghanistan und
Irak wahrgenommen hat, sieht Obamas Regierung den israelisch-palästinensischen Konflikt im Zentrum aller Ereignisse im Greater Middle East, und stellt einen Zusammenhang
zwischen der Konfliktlösung und der Terrorbekämpfung her.279 Mit der Ernennung des
erfahrenen "Macher" George Mitchell als Sonderbeauftragten für den Nahen Osten, der
von durchsetzungsfähigen Beratern unterstützt wird, unterstreicht der Präsident die
Priorität der Region in seiner Außenpolitik.280
Der Neubeginn Obamas manifestiert sich im Dialog mit der muslimischen Welt, was er in
seiner Rede in Kairo im Juni 2009281 verlauten lassen hat. Die USA wollen sich der arabi-
273
Thimm 2010: 4
Vgl. ebd.: 5
275
Vgl. Rudolf 2010: 98f.
276
Ebd.: 116
277
Vgl. Hänsel 2009: 22, Lemke 2011: 8
278
Vgl. Keller 2010b: 23, Rudolf 2010: 93, 96
279
Vgl. Hänsel 2009: 24, Rudolf 2010: 95
280
Vgl. Keller 2010b: 23f., Lemke 2011: 122
281
Obama 2009
274
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
51
schen Welt wieder öffnen und neue Akzente in den Beziehungen setzen.282 Indem er auf
beide Konfliktparteien zugeht, fordert er auch beide Seiten. Um das Vertrauen der Palästinenser bemüht, ist sein Ziel, dass die USA als ehrlicher Makler im Nahostkonflikt wahrgenommen werden.283 Während dieser policy of balance ließ er Israel jedoch wissen, dass
die USA den jüdischen Staat, mit dem sie kulturell und historisch verbunden sind, weiterhin unterstützen werden: "This bond is unbreakable."284 Allerdings lässt sich Obamas
Beziehungen zu Israel treffend als tough love285 bezeichnen.
Die Außenpolitik der USA ist klar auf eine Zwei-Staaten-Lösung aus. Um dieses Ziel zu
erreichen, erwartet Obama mehr Engagement von allen Beteiligten. Von den Palästinensern verlangte er, dass die Gewalt gestoppt wird und Institutionen für eine Selbstverwaltung und -Regierung entwickelt werden. Die arabischen Nachbarstaaten sollen den
Friedensprozess anerkennen und unterstützen. Die Israelis forderte er auf, den Siedlungsausbau abzubrechen. Er vertritt dabei die harte Linie eines rigorosen Baustopps, auch das
natürliche Wachstum bereits existierender Siedlungen in palästinensischen Gebieten soll
eingestellt werden.286 Durch Obamas Druck auf Israels Premier Netanjahu sprach dieser in
einer Rede im Juni 2009 erstmals von einem palästinensischen Staat und stimmte somit
einer Zwei-Staaten-Lösung zu. Er forderte allerdings zahlreiche Auflagen für solch einen
Staat, welche die Palästinenser nicht akzeptieren werden; somit kann die Offerte kaum
dem Fortschritt des Friedensprozesses dienen, sondern soll lediglich ein Entgegenkommen Israels vortäuschen.287
In Israel verband man mit dem Amtsantritt Obamas zunächst Hoffnungen auf einen Neuanfang in den bilateralen Beziehungen, wurde jedoch schnell enttäuscht. Die Israelis sind
von der ausgeglichenen Nahostpolitik Amerikas und der Zuwendung zu den Palästinensern irritiert, zudem bestehen Spannungen im persönlichen Verhältnis zwischen Obama
und Netanjahu.288
Thomas Friedman, ein Kolumnist der New York Times, stellte im Februar 2009 fest:
"Obama has three priorities: banks, banks, banks – and none of them are the West
282
Vgl. Lemke 2011: 8, 113, 116
Vgl. Keller 2010b: 25, Rudolf 2010: 96
284
Obama 2009
285
Rudolf 2010: 108
286
Vgl. ebd.: 104, Bruton 2009: 29, Obama 2009
287
Vgl. Rudolf 2010: 105, Hänsel 2009: 24
288
Vgl. Hänsel 2009: 23, 25, 27
283
52
IV Amerikanische EU-Politik der Administration Obama – Quo vadis, Europa?
Bank."289 Der amerikanische Präsident sah sich seit Beginn seiner Amtszeit mit innenpolitischen Problemen, insbesondere der Finanzkrise, konfrontiert, was ihn daran hinderte,
sich in außenpolitischen Bereichen mit der angekündigten Intensität zu engagieren. In
den ersten Jahren seiner Amtszeit vermochte er kaum positive Ergebnisse erzielen und
die hohen Erwartungen, in den USA, der Region an sich und der Weltgemeinschaft, sind
Ernüchterung gewichen.290 In seiner viel beachteten Rede in Kairo konnte Präsident Obama keine konkreten Schritte für den Friedensprozess aufzeigen. Auch der von ihm initiierte Handschlag zwischen Netanjahu und Palästinenserpräsident Abbas im September
2009, der in sich selbst einen Erfolg darstellte, führte nicht zu einer Wiederaufnahme der
Verhandlungen zwischen beiden Parteien. Insgesamt treten die USA unbestimmt auf, ihre
Politik wirkt ideenlos und es existieren Zweifel an der Fähigkeit Amerikas, den Konflikt
lösen zu können.291 Durch seine widersprüchliche Haltung in der Siedlungsfrage verspielte
Obama Vertrauen und Respekt in Israel, den Palästinensern und den arabischen Staaten:
Nachdem er zunächst einen Umfassenden Baustopp verlangte, wurden seine Forderungen nur wenige Monate später zurückhaltender und er akzeptierte das von der israelischen
Regierung
erlassene
zehnmonatige
Moratorium,
welches
natürliches
Siedlungswachstum jedoch ausschließt. Das Rückrudern Obamas brüskierte vor allem
Abbas und die Palästinenser, die das Vertrauen in die Amerikaner verlieren. Es wurde
deutlich, dass der beide Seiten fordernde Ansatz Amerikas, der auf das Entgegenkommen
beider Parteien angewiesen ist, keine Erfolge verzeichnen konnte.292
Der Einfluss der Vereinigten Staaten im Nahen Osten schwindet. Diesen Moment sollte
die Europäische Union nutzen, um sich stärker in der Region einzubringen. Ein aktives
Engagement der EU wird auch von der amerikanischen Regierung gefordert.293
4.
Einbindung und burden sharing – Obamas Europapolitik
Nach der achtjährigen Amtszeit von Präsident Bush, in der die Europäer keine große Rolle
in der amerikanischen Außenpolitik spielten, geht Obama nun erneut auf seine europäischen Verbündeten zu. Er hat erkannt, dass eine Partnerschaft mit Europa für die Lösung
vieler internationaler Probleme unerlässlich ist. Basierend auf gemeinsamen Ziele und
Werten sollen enge transatlantische Beziehungen revitalisiert werden. Obama profitiert
289
Friedman 2009
Vgl. Asseburg 2010: 2, Keller 2010b: 26
291
Vgl. Asseburg 2010: 2, Hänsel 2009: 24, 28, Keller 2010b: 28
292
Vgl. Hänsel 2009: 26, 32, Keller 2010b, 25f.
293
Vgl. Kalin 2009: 180, Keller 2010b: 28
290
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
53
dabei vom europäischen Enthusiasmus über seine Wahl, der sich mit dem Wandel amerikanischer Politik und der Ähnlichkeit der Ansichten des neuen Präsidenten und der Europäer erklären lässt.294
Die Einbindung Europas ist jedoch auch mit der Erwartung verknüpft, dass sich die europäischen Regierungen wieder verstärkt an internationalen Einsätzen beteiligten und ein
ausgeglichenes burden sharing stattfindet. Bisher zeigte sich der Präsident enttäuscht
vom Engagement der Europäer, insbesondere in Bezug auf Unterstützung in Afghanistan
und bei der Schließung von Guantánamo.295 Obama hält die Europäische Union besonders
dazu an, im nahöstlichen Friedensprozess aktiver zu werden. Allerdings ist er nicht überzeugt davon, dass die EU eine konstruktive Rolle im Konflikt spielen und nachhaltige
Erfolge erzielen kann.296
In Europa löste die Wahl Barack Obamas große Hoffnungen aus; der politische Neuanfang
wurde in hohem Maße begrüßt. Die Europäer wünschten sich den populären amerikanischen Präsidenten als leader der internationalen Politik und setzten höhere Erwartungen
in ihn als in seine Vorgänger: "Obama ist zwar Amerikaner, und doch so wunderbar europäisch, dass ihm auf dem 'alten Kontinent' die Herzen zufliegen."297 Der Präsident stand
für die ersehnte Zäsur der transatlantischen Sicherheitsbeziehungen und für ein neues,
kooperatives Herangehen an globale Probleme. Die EU erwartete multilaterales Engagement vor allem in der Sicherheits-, Energie- und Klimapolitik.298 Allerdings bedeutet die
Rückkehr zum Multilateralismus vor allem für die europäischen NATO-Mitglieder, dass sie
sich sowohl materiell als auch ideell mehr beteiligen und einbringen müssen, um für
gemeinsame Aktionen Vorschläge zu liefern und Ressourcen zu Verfügung zu stellen.299
V
Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
Die transatlantischen Beziehungen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika und
der Europäischen Union, bzw. den einzelnen Staaten Europas, gelten als die zentrale
Kooperation in den internationalen Beziehungen und als "Schlüsselvoraussetzung für
weltweite Stabilität und Sicherheit"300. Sie umfassen politische, wirtschaftliche, sicher-
294
Vgl. Bruton 2009: 30, Hamilton/Forster 2009: 40, Lemke 2011: 7f., 113
Vgl. Zaborowski 2009: 230f.
296
Vgl. Kalin 2009: 180, Vasconcelos 2009: 16f.
297
Kleine-Brockhoff 2010: 5
298
Vgl. Grand 2009: 5, Kaim 2009: 1, Lemke 2011: 11, 115, Zaborowski 2009: 230
299
Vgl. Kaim 2009: 7f., Rudolf 2010: 17
300
Varwick 2006: 522
295
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
54
heitspolitische und kulturelle Aspekte und gründen sich auf Interdependenzen der beiden
Akteure auf allen Ebenen. USA und EU sind füreinander der jeweils wichtigste internationale Partner. Die transatlantische Partnerschaft ist daher in den Außenpolitiken von USA
und EU stark verstrickt.301
Inwieweit die Kooperation über den Atlantik auch heute, unter Präsident Obama, noch
immer höchste außenpolitische Priorität einnimmt, soll in diesem Kapitel überprüft werden. Um das aktuelle Verhältnis einordnen und mit früheren Epochen vergleichen zu
können, wird zunächst ein historischer Überblick über die Entwicklung der Partnerschaft
gegeben. Auch hier stellt das Ende des Ost-West-Konflikts 1990 die Zäsur dar, anschließend wird Obamas Sicht der transatlantischen Beziehungen untersucht. Im Mittelpunkt
des Kapitels steht die derzeitige Bedeutung der Allianz. Definiert sie sich über die zahlreichen Gemeinsamkeiten, oder stehen die Differenzen und Unstimmigkeiten im Mittelpunkt? In diesem Zuge wird auch Präsident Obamas Hinwendung nach Asien beachtet.
Schließlich soll die Forschungsfrage beantwortet werden, ob sich die amerikanische Außenpolitik von Europa abwendet und mehr nach Asien orientiert, oder ob die Transatlantischen Beziehungen weiterhin die wichtigste amerikanische Allianz bleiben.
1.
Die transatlantischen Beziehungen gestern und heute
2.1 Transatlantische Sicherheitspartnerschaft als Mittelpunkt des Kalten Kriegs
Nach dem zweiten Weltkrieg banden die USA Europa durch wirtschaftliche Hilfen und
sicherheitspolitische Kooperation im Rahmen der 1949 gegründeten NATO an sich. Ein
starkes Europa sollte Schutz vor sowjetischer Aggressionen bieten; die amerikanische
Europapolitik war somit Teil der containment-Politik gegenüber der Sowjetunion. Im
Kalten Krieg stellten die transatlantischen Beziehungen das Herzstück der internationalen
Ordnung dar, die SU als gemeinsamer Feind fungierte als einender Faktor. Dass die Vereinigten Staaten die äußere Sicherheit Europas garantierten, ermöglichte die europäische
Integration nach innen, weshalb Amerika als "Geburtshelfer Europas"302 gilt.303
Seit den 1950er-Jahren waren die asymmetrischen Partner durch gemeinsamen Handel
und Finanzwirtschaft eng miteinander verbunden. Dennoch bildeten sich erste Unstimmigkeiten. Die ökonomische Entwicklung der EWG ließ die USA Konkurrenz im wirtschaftlichen Bereich befürchten. Auch die 1970 mit der EPZ beginnende politische Integration
301
Vgl. Jones 2009: 65, 68, Varwick 2006: 516
Neuss 2000
303
Vgl. Busse 2003: 11, Jones 2009: 63, 66, Varwick 2006: 516
302
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
55
Europas rief kritische Reaktionen Amerikas hervor und unterschiedliche Konfrontationsbzw. Entspannungsansätze gegenüber der Sowjetunion führten zu transatlantischen
Auseinandersetzungen. Sie vermochten die enge Kooperation zwischen USA und Europa
jedoch nicht grundsätzlich schwächen.304
2.2 Neuausrichtung und Institutionalisierung seit dem Ende des Ost-West-Konflikts
Mit Ende des Kalten Kriegs und des Ost-West-Konflikts zu Beginn der 1990er-Jahre begann eine neue Zeitepoche der Transatlantischen Beziehungen. Indem mit dem Zerfall der
Sowjetunion die einigende Bedrohung weggefallen ist, wurde Amerika nicht mehr als
"Beschützer Europas" benötigt und Europa hatte nicht mehr die zentrale Bedeutung für
die USA. Dennoch waren die Vereinigten Staaten daran interessiert, ihren Einfluss auf
dem Alten Kontinent nicht zu verlieren, wobei sie nach 1990 nicht mehr als Mentor sondern viel mehr als Partner auftraten. Die transatlantische Zusammenarbeit war weiterhin
für beide Seiten wichtig. In einem veränderten globalen Umfeld mit neuen aufstrebenden
Mächten, vor allem im asiatischen Raum, musste die Partnerschaft zwischen Europa und
Amerika jedoch modifiziert werden. Dazu dienten verschiedene politische Initiativen, die
eine stärkere Institutionalisierung der Beziehungen zum Ziel hatte.305
Die Transatlantische Erklärung von 1990 entsprang dem "Wunsch nach enger Konsultation in außenpolitischen Fragen"306 und der fortdauernden Verpflichtung zu gemeinsamen
Werten. Auf jährlichen Gipfeltreffen zwischen dem amerikanischen Präsidenten und der
Präsidentschaft des Europäischen Rats sowie dem Kommissionspräsident sollten Informationen ausgetauscht und sich mit den Vorstellungen der Partner auseinandergesetzt
werden.
Trotz dieser erfolgreichen Institutionalisierung zeigten sich bald die Defizite eines reinen
Konsultationsforums und vermehrt Unstimmigkeiten zwischen den Partnern.307 Deshalb
wurde 1995 die Neue Transatlantische Agenda (NTA) geschaffen. Mit ihr sollte neuer
Schwung in die transatlantische Kooperation gebracht und die Angst vor dem Auseinanderdriften der beiden Partner, etwa durch die Hinwendung der USA nach Asien, besänftigt werden. Bei regelmäßigen Treffen auf allen Ebenen (Präsidenten, Außenministern,
Botschaftern, Experten, auf europäischer Seite sowohl in Vertretung der EU als auch der
einzelnen Mitgliedstaaten) werden in der NTA festgelegte Themenbereiche behandelt.
304
Vgl. Busse 2003: 12, Smith/Steffenson 2011: 405, Varwick 2006: 516f.
Vgl. Bierling 2003: 231, Bierling 2007: 15, Busse 2003: 12, 15f., Varwick 2006: 517
306
Gaedtke 2009: 178
307
Vgl. ebd., Busse 2003: 26, Varwick 2006: 517f.
305
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
56
Dazu zählen die Förderung von Frieden, Stabilität, Demokratie und Entwicklung sowie die
Reaktion auf globale Herausforderungen, die Forcierung von Kontakten zwischen Zivilgesellschaften, die Ausweitung des Welthandels und engere Wirtschaftsbeziehungen.308
Zudem wurden die transatlantischen Handelsbeziehungen immer weiter verfeinert und
1998 die Transatlantische Wirtschaftspartnerschaft (TEP) gegründet, die sich mit technischen Übereinkünften, Handel und Wettbewerb befasst. 2007 folgte die Schaffung des
Transatlantischen Wirtschaftsrats (TEC). Auch die bilateralen Beziehungen zwischen den
USA und europäischen Staaten intensivierten sich in den 1990er-Jahren. Ein alle Aspekte
umfassendes EU-USA-Partnerschaftsangebot, wie von der Europäischen Union gewünscht, wird von den Vereinigten Staaten jedoch nicht für nötig gehalten. 309
Während der Amtszeit von Präsident Clinton entwickelten sich Spannungen und erste
Euroskepsis im transatlantischen Verhältnis. Die Zeit war geprägt von Konflikten auf dem
Balkan, die von Europäern und Amerikanern zunächst als ureigenste europäische Angelegenheiten gesehen wurden. Als sich jedoch kein Erfolg europäischer Ansätze abzeichnete,
griffen die Vereinigten Staaten militärisch ein und führten eine Lösung herbei. Die Clinton-Administration zeigte sich jedoch enttäuscht über das Unvermögen der Europäer
hinsichtlich Konfliktlösung. Auf europäischer Seite hingegen wurde das späte Eingreifen
Amerikas kritisiert.310 Unter Clinton fand eine gewisse Neuorientierung amerikanischer
Außenpolitik statt, deren Zukunft laut Außenminister Warren Christopher im pazifischen
Raum liege. Trotz diesen Unstimmigkeiten und Skepsis waren die transatlantischen Beziehungen jedoch von relativer Harmonie geprägt, was auch am Personal der Administration
lag, wo es große Bewunderer des erfolgreichen Projekts der europäischen Integration
gab.311
Im Kontrast zu der Harmonie der 1990er-Jahre erlitt die transatlantische Kooperation
unter Präsident Bush Jr. ihr größtes "Trauma"312. Nach einer kurzen Phase transatlantischer Solidarität infolge der Terroranschläge am 11. September 2001 und der prinzipiellen
Befürwortung des Kriegs in Afghanistan, änderte sich schnell das politische Klima. Europa
missbilligte das unilaterale und militärische Vorgehen des Präsidenten; Eliten und Außenpolitiker der EU wenden sich von den USA ab und stattdessen den Vereinten Nationen
308
Vgl. Busse 2003: 30, 37, Gaedtke 2009: 177, 179
Vgl. Gaedtke 2009: 65f., 177, 179f., Smith/Steffenson 2011: 415
310
Vgl. Jones 2009: 65
311
Vgl. ebd., Bierling 2003: 231, Forsberg/Herd 2006: 121
312
Forsberg/Herd 2006: 121
309
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
57
zu.313 Der 2003 beginnende Krieg gegen den Irak entwickelte sich zum Tiefpunkt der
Transatlantischen Beziehungen; er spaltete sowohl die transatlantischen Partner als auch
die Europäische Union: "Somewhere between Kabul and Baghdad, the United States and
Europe lost each other."314 In Europa verbreitete sich Antiamerikanismus, in den USA
wurde Misstrauen gegenüber einer schwachen EU ohne einheitlichen politischen Wille
gehegt.315 Unklar ist, inwieweit die transatlantischen Beziehungen das Zerwürfnis über
den Irakkrieg ohne bleibende Schäden überlebt haben316, oder aber das Verhältnis in der
Folge des Kriegs nicht umfassend erneuert werden konnte317.
Präsident Bush bemühte sich in seiner zweiten Amtszeit durch weichere Rhetorik und die
Hinwendung zum Sicherheitsrat der Vereinten Nationen um eine Verbesserung der Beziehungen zur EU. Mit Besuchen des Präsidenten und der Außenministern Condoleezza
Rice in Brüssel sollte die neue Phase der Zusammenarbeit mit einem "starken Europa als
einen starken Partner"318 der USA beginnen.
2.3 G20, Ad-hoc-Gruppen, Vereinte Nationen – die Bedeutung der transatlantischen
Kooperation für Präsident Obama
Trotz der Annäherungsversuche von Präsident Bush vermochte erst der neu gewählte
Präsident Obama den transatlantischen Beziehungen einen neuen Geist einverleiben und
einen neuen Ton anschlagen. Die EU setzt große Hoffnungen in Barack Obama und akzeptiert mit ihm die amerikanische Führungsrolle in der Welt.
Schon in seiner Rede in Berlin im Juli 2008, noch als Präsidentschaftskandidat, kündigte
Obama an, die transatlantischen Beziehungen zu erneuern und durch formelle, engere
Zusammenarbeit aufwerten zu wollen.319
Europa bietet er damit die einmalige Chance, eine atlantische Partnerschaft zu schmieden,
die besser gewappnet ist, den Möglichkeiten und Herausforderungen einer neuen Mächteverteilung auf der Welt zu begegnen.320
Obama misst der Neubelebung der transatlantischen Beziehungen größte Bedeutung zu,
um den globalen Herausforderungen in Partnerschaft zu begegnen. In vielen Bereichen
nähern sich die Ansichten von USA und EU wieder an, etwa in Bezug auf Menschenrechte,
313
Vgl. Jones 2009: 68, Vasconcelos 2009: 12f.
Forsberg/Herd 2006: 121
315
Vgl. ebd.: 4f.
316
Vgl. Jones 2009: 68
317
Vgl. Bauer 2008: 39
318
Gaedtke 2009: 184
319
Vgl. Gärtner 2009: 177, Hamilton/Foster 2009: 57, Kaim 2009: 2, Zaborowski 2009: 230
320
Lemke 2011: 128
314
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
58
den Umgang mit Iran, das Vorgehen im Nahost-Friedensprozess oder im Klimaschutz, wo
ein Zugehen Obamas auf die Europäer verzeichnet wurde.321 Obama ist auch im transatlantischen Verhältnis an einem multilateralen Vorgehen interessiert. Lautete das Motto
der Bush-Administration "entweder ihr seid mit uns, oder gegen uns", entsteht unter dem
neuen Präsident eine multilaterale gleichberechtigte Partnerschaft. Vizepräsident Biden
verdeutlichte das in seiner Rede in München 2009: "We will engage. We will listen. We
will consult."322 Die Rückkehr zum Multilateralismus bedeutet für die europäischen NATOMitglieder mehr Einflussmöglichkeiten in die amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik. Allerdings stellen die USA auch höhere Erwartungen an die Europäer, sich aktiv und
kreativ und vor allem einstimmig einzubringen:323
Europa entscheidet letztlich selbst, ob Washington in ihm auch weiter einen oder sogar
den primären Partner für Weltordnungsfragen sehen wird.324
Eine Ursache für Obamas Zugehen auf Europa sind Europa-freudliche Mitarbeiter seiner
Regierung, dieselben, die bereits Teil von Clintons Administration waren und "a deep
sense of admiration for the European project"325 entwickelt hatten. Neben personellen
Gründen ist auch die Erkenntnis, dass es für die USA keinen besseren Partner als Europa
gibt, eine weitere Ursache. Joe Biden bemerkte in München, dass Europäer und Amerikaner immer zuerst aufeinander schauen, bevor sie jemand anderen anschauen. Er erklärte
zudem Amerikas Bedarf an starken internationalen Partnern: "America needs the world,
just as I believe the world needs America."326 Die EU muss die Chance nutzen, sich als
wichtiger Partner der USA zu bestätigen, denn als Zivilmacht ist sie auf internationale
Führung durch die Vereinigten Staaten angewiesen.327
Wie seine gesamte Außenpolitik beinhaltet auch die transatlantische Politik Obamas ein
hohes Maß an Pragmatismus. Amerikanischer Multilateralismus ist eine Konsequenz der
Veränderungen in der Welt. Die transatlantische Zusammenarbeit stellt für den Präsidenten nur eine von vielen internationalen Kooperationen dar. Obama besitzt keinen "eurozentrischen Blick", wie die noch vom Kalten Krieg geprägten Präsidenten, sondern ist
global eingestellt.328 In seiner Sicherheitsstrategie werden die transatlantischen Bezie-
321
Vgl. ebd.: 123, Jones 2009: 71, Zaborowski 2009: 232
Biden 2009
323
Vgl. Gärtner: 153, Ferrero-Waldner 2009, Kaim 2009: 3, Lemke 2011: 116
324
Perthes 2009
325
Jones 2009: 71
326
Biden 2009
327
Vgl. Bierling/Groitl 2010: 291, Ferrero-Waldner 2009, Gärtner 2009: 178
328
Vgl. Jones 2009: 64, 73, Lemke 2011: 128, Perthes 2009
322
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
59
hungen zwar erwähnt, jedoch handelt es sich hauptsächlich um rhetorische Bekenntnisse
statt klarer Definition gemeinsamer Projekte. Der Präsident weiß die Vorteile der Kooperation mit der EU zu schätzen. Als Realist ist er sich jedoch auch der Kosten bewusst, die
durch die geringe militärische Macht Europas und die oft fehlende Einstimmigkeit des
europäischen Partners entstehen.329
Präsident Obamas kooperativer Realismus bevorzugt themenspezifische Zusammenarbeit
statt großer Institutionalisierung. Wichtiger als übereinstimmende Werte und Einstellungen sind dabei gemeinsame Ziele, wirtschaftliche Interessen oder finanzielle Interdependenzen. Die USA suchen sich Partner, die effektiv zur Problemlösung beitragen können,
weshalb Problembewusstsein und vorhandene Ressourcen im Mittelpunkt stehen. Dieser
Ansatz spiegelt sich wider in der Hinwendung zu Asien sowie der Nutzung der G20 statt
der etablierten G8 oder der Vereinten Nationen als internationales Forum, dessen Beschlüsse völkerrechtlich nicht bindend sind und Amerika den Vorsitz innehat. Europa
muss also liefern, um in der Gunst des amerikanischen Präsidenten zu bleiben.330
Obwohl sich Ton und Stil der transatlantischen Zusammenarbeit verbessert haben, existieren weiterhin Uneinigkeiten, sowohl zwischen EU und USA als auch innerhalb der
Europäischen Union. Hier zeigen sich die Grenzen von Charisma auf, von dem sich die
Europäer zu Beginn von Obamas Amtszeit umgarnen lassen haben. Obwohl beide Partner
ähnliche oder gemeinsame Ziele verfolgen, behindern unkoordinierte Herangehensweisen transatlantischen Erfolg.331
Bilaterale Streitpunkte, die noch aus der Bush-Administration stammen, bleiben bestehen: Militäreinsätze, der Umgang mit Iran, die Energieabhängigkeit Europas von Russland,
der Krieg in Afghanistan oder Klimaschutz, ein Bereich, in dem Obama einen Wandel
versprochen hatte, die Europäer von den bisherigen Ergebnissen allerdings enttäuscht
sind.332
Obwohl die EU und die USA gemeinsame Ansichten vertreten, sind dies oft nur prinzipielle Übereinstimmungen und die transatlantischen Beziehungen daher von Dissens geprägt.
Zudem ist die regionale Perspektive Europas nicht kongruent mit der globalen Sichtweise
Obamas. Insgesamt sickerte Ernüchterung in die transatlantischen Beziehungen: Statt
dem erhofften Neuanfang findet eine Entfremdung der Partner statt. Europa vermag es
329
Vgl. Jones 2009: 73, Keller 2010a: 6
Vgl. Jones 2009: 69f., 75, Perthes 2009
331
Vgl. Hamilton/Foster 2009: 42, Zaborowski 2009: 230
332
Vgl. Bierling/Groitl 2010: 289, Jones 2009: 74, Zaborowski 2009: 231
330
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
60
nicht, das Interesse Obamas am Alten Kontinent wach zu halten: Es ist zu stabil und friedlich, um eine Sorge für die USA zu sein, aber auch zu schwach für einen wichtigen Partner
in globaler Führungsrolle.333
2.
Gemeinsamkeiten und Unterschiede – was begründet die transatlantischen
Beziehungen?
2.1 Soft power vs. hard power vs. smart power
Keine zwei "Nationen" der Welt ähneln sich mehr als die USA und die Europäische Union.334 Die unterschiedliche Schwerpunktsetzung auf zivile (EU) bzw. militärische (USA)
Macht bedingt gegenseitige Abhängigkeit: "Europa benötigt die amerikanische militärische Macht; Amerika benötigt die europäische Zivilmacht."335 Nicht nur die transatlantischen Partner bedürfen des jeweils anderen; die gesamte Internationale Politik bedarf
der beiden unterschiedlichen Machtansätze: "Amerika, das die Welt nicht entbehren
kann" und "Europa, das die Welt nicht entbehren möchte"336. Die effektive Kombination
von amerikanischer hard und europäischer soft power begründen die transatlantische
Stärke. Die Zivilmacht ist bei der Problemlösung und Durchsetzung auf militärische Macht
angewiesen, kann im Umkehrschluss den Einsatz von hard power legitimieren.337 Während auf der politischen Ebene weiterhin Asymmetrien existieren, bewirkt die wirtschaftliche Interdependenz der beiden Partner eine partnership of equals im wirtschaftlichen
Bereich.338
Die transatlantischen Verbündeten einen zudem gemeinsame Werte und grundlegende
Interessen wie Demokratie, Menschenrechte, offene Märkte, ein gewisses Maß an sozialer Gerechtigkeit sowie gemeinsame Bedrohungen durch internationalen Terrorismus,
radikalen Islamismus und die Proliferation von Massenvernichtungswaffen.339
Die gemeinsame Basis ist allerdings nicht länger ausreichend für eine besondere Partnerschaft in Weltordnungsfragen – hier muss die EU mehr bieten. Auch lassen sich die gemeinsamen Werte der transatlantischen Beziehungen zwar als Kitt dieser Kooperation
sehen, nicht aber als Baustein, um sie fortzuentwickeln.340
333
Vgl. Bierling/Groitl 2010: 294, Bierling/Groitl 2011: 299, 304
Vgl. Borchert/Sloan 2005: 534, Nye 2006: 79
335
Moravcsik 2005: 511
336
Bahr 2005: 492
337
Vgl. Borchert/Sloan 2005: 524, 535, Moravcsik 2005: 511
338
Vgl. Smith/Steffenson 2011: 406f.
339
Vgl. Moravcsik 2005: 500
340
Vgl. Perthes 2009
334
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
61
Der größte Unterschied zwischen den transatlantischen Partnern ist die oben angesprochene Präferenz verschiedener Machtinstrumente.
Die Europäische Union sieht sich in der "Tradition des Gewaltverzichts"341 und ist eine
Zivilmacht, was die spezifisch europäische Außenpolitik charakterisiert. Soft power nutzt
das Primat der Diplomatie, Gesetze, Regelungen, transnationaler Verhandlungen und
wirtschaftliche Instrumente, um Frieden zu erlangen und zu erhalten.342
Soft power bezeichnet die Fähigkeit eines Staates (oder einer Gruppe von Staaten), Ereignisse aufgrund seiner kulturellen Anziehungskraft, seiner Ideologie und mit Hilfe internationaler Institutionen zu beeinflussen.343
Soft power is the ability to attract rather than merely coerce others.344
Die Bedeutung ziviler Macht in der internationalen Politik nimmt zu. Sie ist zugleich "Voraussetzung für Vertrauen zwischen Menschen und Staaten"345 und "entscheidendes
Mittel zur Interessendurchsetzung"346. Militärische Macht ist dabei nur Reserveinstrument. Die Europäische Union nutzt ökonomische Anreize und Integration, Hilfsprogramme und die Verrechtlichung zwischenstaatlicher Beziehungen durch bilaterale Abkommen
und multilaterale Institutionen, um Überzeugungskraft und sanften Druck auszuüben und
Konflikte friedlich zu lösen. Der Ursprung europäischer soft power liegt in ihrer Überzeugung, allerdings auch im offensichtlichen Mangel militärischer Macht.347
Die Vereinigten Staaten hingegen messen militärischer Macht ein großes Gewicht zu, sie
besitzen sehr fähige, moderne Streitkräfte und den höchsten Verteidigungsetat der Welt.
Nach amerikanischer Weltsicht ist auf Völkerrecht nicht immer Verlass, weshalb die Möglichkeit bestehen muss, Sicherheit mit hard power durchzusetzen, notfalls unilateral.
Diese Macht dient neben dem Gewinnen von Kriegen auch der Machtprojektion, also der
Abschreckung und Glaubwürdigkeit strategischer Entscheidungen. Das Misstrauen in
multilaterale Institutionen resultiert aus Aktionen der Vereinten Nationen, die nicht immer im Sinne der USA waren.348
341
Bahr 2005: 492
Vgl. Borchert/Sloan 2005: 523f., Gaedtke 2009: 42, Varwick 2006: 516
343
Borchert/Sloan 2005: 523f.
344
Nye 2006: 80
345
Borchert/Sloan 2005: 524
346
Gaedtke 2009: 45
347
Vgl. Gaedtke 2009: 42f., 45, Moravcsik 2005: 499
348
Vgl. Borchert/Sloan 2005: 523f., Hartmann 2001: 99, Varwick 2006: 516, 521
342
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
62
Die den Machtdifferenzen entstammende unterschiedliche Handlungsfähigkeit der transatlantischen Akteure wurde mehrfach karikaturisiert: "The US fights, the UN feeds, the EU
funds."349 Obwohl die Europäische Union vor allem in den letzten zwei Jahrzehnten an
politischer Macht und Einfluss gewonnen hat, bleibt sie – neben einer Zivilmacht – eine
Wirtschaftsmacht, und damit als Geldgeber ein wichtiger Akteur der internationalen
Politik, mit jedoch stark beschränkten Einflussmöglichkeiten.
Stets betonen die USA und die EU ihre gemeinsamen Werte. In den jeweiligen Gesellschaften und der Politik existieren jedoch auch viele divergierende Einstellungen. Diese
politisch-kulturellen Unterschiede wurden besonders während der Finanzkrise 2008/09
sichtbar.350 Auch in der Bedrohungswahrnehmung, insbesondere durch Terrorismus, und
in Zukunftsfragen der internationalen Politik weichen die Partner voneinander ab.351
Spezielle Konfliktthemen in den transatlantischen Beziehungen sind die US-Politik hinsichtlich der Vereinten Nationen, eine geplante amerikanische Raketenabwehr in Mittelund Osteuropa, die Blockade des Internationalen Strafgerichtshofs durch die USA, die
Nichtanerkennung des Kyoto-Protokolls, das Verhältnis zu Israel sowie der unilaterale
Einsatz von militärischer Gewalt.352
2.2 Pazifischer Präsident Barack Obama
Im Präsidentschaftswahlkampf erklärte Hillary Clinton, dass die Beziehungen zu China zu
den wichtigsten internationalen Kooperationen der USA gehören. Als Obamas Außenministerin verkündete sie bei mehreren Gelegenheiten: "Wir sind zurück in Asien."353
Ein zentrales Anliegen der Obama-Administration ist die Erneuerung und Intensivierung
der Beziehungen zu Asien, insbesondere zu China. Barack Obama sieht sich als "Amerikas
erster pazifischer Präsident"354 und beabsichtigt, die Führungsrolle der Vereinigten Staaten in Asien auszubauen. Die große Bedeutung, welche die amerikanische Regierung
Asien beimisst, zeigte sich bei der ersten Auslandsreise der Außenministerin, die sie nicht
traditionell nach Europa, sondern in vier asiatische Staaten führte. Der erste Staatsgast,
den Präsident Obama in Washington empfing, war zudem der japanische Premierminister.355
349
Bierling 2003: 243
Vgl. ebd.: 233, Lemke 2011: 125
351
Vgl. Moravcik 2005: 499, Varwick 2006: 515
352
Vgl. Geipel 2004: 201, Varwick 2006: 521
353
Hofmeister 2010: 8
354
Hofmeister 2010: 1
355
Vgl. ebd., Rudolf 2010: 62
350
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
63
Schon mit dem Koreakrieg 1950-53 verlagerte sich der amerikanische Interessenschwerpunkt von Europa, dem Ort der Entstehung des Kalten Krieges, auf Asien, wo es zu akuten
Konflikten und Stellvertreterkriegen kam. Das wirtschaftliche Interesse Amerikas verlagert
sich seit dem Ende des Ost-West-Konflikts ebenfalls in den asiatisch-pazifischen Raum
und insbesondere nach China. Das amerikanisch-chinesische Verhältnis ist von großen
wirtschaftlichen und monetären Interdependenzen geprägt, wie während der Wirtschaftskrise 2008/09 deutlich wurde. Außerdem nimmt neben der wirtschaftlichen auch
die politische und militärische Macht Chinas stetig zu und könnte zu Konkurrenz und
Herausforderung der Vereinigten Staaten werden. Mit seiner Hinwendung zu China strebt
Barack Obama gute Beziehungen mit einem potentiellen Rivalen an.356
Die USA wurden von der Finanz- und Schuldenkrise seit 2008 geschwächt und werden ihr
Engagement in der Welt zurückfahren müssen. Sie werden sich daher weniger der EU und
vermehrt China und anderen aufstrebenden Mächten im mittleren Osten und pazifischen
Raum zuwenden. Während im befriedeten Europa ohne ernsthafte Feine die amerikanische Sicherheit nicht gefährdet ist, steht in Asien Amerikas Einfluss und wirtschaftliche
sowie politische Vormachtstellung in der Welt auf dem Spiel.357
Kernpunkt der neuen amerikanischen Asienstrategie ist die Zusammenarbeit mit China.
Da eine amerikanisch-chinesische Kooperation jedoch nicht fähig sein wird, auf alle globalen Fragen und Herausforderungen angemessen zu reagieren, dürfen bei der Annäherung
an die Volksrepublik die anderen asiatischen Verbündeten der USA nicht brüskiert werden. Die Sicherheitsallianzen mit Japan, Südkorea, Thailand und den Philippinen garantieren Amerikas Einfluss und Sicherheit im pazifischen Raum und haben neben der ChinaPolitik oberste außenpolitische Priorität. Auf ihrer Asienreise besuchte Außenministerin
Clinton zuerst Japan, den wichtigsten asiatischen Partner der Vereinigten Staaten.358
Wie in allen außenpolitischen Bereichen geht Präsident Obama auch in seiner Asienpolitik
pragmatisch vor. Indem er eine enge Kooperation mit Amerika bietet, sucht er die asiatischen Staaten auch in die Bearbeitung globaler Fragen einzubinden, um sich einerseits
militärische, finanzielle und ideelle Unterstützung für seine Vorhaben zu sichern und
andererseits eigenständige Initiativen der Asiaten, die amerikanischen Interessen zuwiderlaufen könnten, zu verhindern. Der Höhepunkt amerikanisch-chinesischer Beziehun-
356
Vgl. Bierling 2007: 81, Lemke 2011: 124, Medick-Krakau/Robel/Brand 2004: 100
Vgl. Bierling 2007: 80, Fischer 2011, Smith/Steffenson 2011: 428
358
Vgl. Hofmeister 2010: 1-4
357
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
64
gen war der Besuch Barack Obamas in Peking und Shanghai im November 2009. Inhaltlich
behandelte das Treffen verschiedene Sachthemen; Kontroversen wie die Achtung der
Menschenrechte oder den Status von Tibet sprach der Präsident nicht an. Dafür wurde er
in westlichen Medien scharf kritisiert, in China wurde diese Art der Zusammenarbeit
positiv aufgenommen – das beste Beispiel für amerikanischen Pragmatismus, der zu
Erfolg führt. Die Beziehungen zu China haben also seit seinem Amtsantritt an Bedeutung
gewonnen, allerdings existieren noch viele Kontroversen die insbesondere die wirtschaftliche Abhängigkeit voneinander betreffen. Diese werden einer weitere Vertiefung der
Zusammenarbeit jedoch nicht im Wege stehen.359
Obwohl sich die Vereinigten Staaten offensichtlich Asien verstärkt zuwenden, bleibt unklar, ob die Präsenz im pazifisch-asiatischen Raum Substanz hat oder nur Symbolkraft
besitzt. Auf jeden Fall ist und bleib Amerika der wichtigste Sicherheitsgarant in Ost- und
Südostasien. In Präsident Obamas Sicherheitsstrategie erhielten die Beziehungen zu Asien
jedoch erstaunlich wenig Aufmerksamkeit, vor allem verglichen mit der hohen Bedeutung, die der Kontinent zumindest rhetorisch von Obama zuteil wird. Es verstärkt sich der
Eindruck, dass Asien Europa (noch?) nicht ersetzen kann und deshalb auch für den "pazifischen Präsident" Barack Obama die transatlantischen Beziehungen "von übergeordneter
Bedeutung für die Außen- und Sicherheitspolitik der USA"360 bleiben.361
3.
Neue transatlantische Zusammenarbeit im Nahen Osten – Quartett und
Querelen
Das Vorgehen der transatlantischen Partner EU und USA im Nahen Osten war lange Zeit
von asymmetrischer Macht, unterschiedlichen Methoden und Vorgehensweisen sowie
verschiedenen Prioritäten und politischen Orientierungen, aber gemeinsamen Interessen
und Zielen geprägt. Beide Akteure streben die Zwei-Staaten-Lösung im israelischpalästinensischen Konflikt an, und sorgen sich außerdem um den Zugang zu nahöstlichen
Ölreserven.362 Die divergierende Einstellung und Fähigkeit zum Einsatz von militärischer
Macht hat wiederholt zu transatlantischen Dissonanzen geführt und abstruse Situationen
geschaffen:
359
Vgl. Hofmeister 2010: 3, 5
Keller 2010a: 5
361
Vgl. ebd.: 6, Hofmeister 2010: 8
362
Vgl. Kaim 2004: 39, Kalin 2009: 179
360
65
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
The repeated pattern has been the use of European soft power to rebuild what the USbacked Israeli hard-military power has destroyed in the occupied territories.363
Der Nahost-Ansatz der Bush-Regierung verärgerte die europäischen Verbündeten. Auch
war bisher der Einfluss der EU im Friedensprozess durch das enorme, allumfassende
Engagement der Vereinigten Staaten eingeschränkt. Unter Präsident Obama, der das
Aktivwerden seiner Verbündeten fordert, kann und muss die EU die Lösung des Konflikts
zu ihrer eigenen Priorität machen.364 Die USA begrüßen den Ausbau der EU-Aktivitäten.
Die Europäer fordern jedoch auch die Amerikaner auf, vor allem im Rahmen des Nahostquartetts aktiver zu werden. Um die transatlantischen Initiativen besser zu koordinieren
und Fortschritte im Friedensprozess zu erzielen, betont die Europäische Union die Notwendigkeit
einer
engeren
Zusammenarbeit
und
eines
intensiven
europäisch-
amerikanischen Dialogs. Bisher stellten die USA die treibende politische Kraft dar, der EU
oblagen die wirtschaftliche Unterstützung der Konfliktparteien und die Finanzierung der
Initiativen. Durch eine engere transatlantische Kooperation versuchen die Europäer nun,
ihren politischen Einfluss im Nahen Osten zu stärken.365
Die EU kann und wird die amerikanische Führungsrolle im Friedensprozess nicht in Frage
stellen. Für eine effektive Zusammenarbeit sollten die Aufgaben unter den beiden Akteuren aufgeteilt werden. Dies sollte aber nicht, wie bisher, nach wirtschaftlichem und politischem Bereich erfolgen, und auch nicht, dass die Vereinigten Staaten Israel und Europa
die Palästinenser unterstützen und die jeweiligen Ziele verteidigen. In gewisser Weise
kann die EU die Einseitigkeit des amerikanischen Ansatzes ausgleichen und sollte alle
Beteiligten – USA, Israel, Palästinenser und arabische Staaten – unter Druck setzen, einen
Zeitplan auszuarbeiten und eine endgültige Lösung zu finden. Dabei sollten die jeweiligen
Positionen und Vorgehensweisen respektiert, aber insgesamt zu mehr Kooperation hingearbeitet werden.366
Eine erfolgreich Zusammenarbeit von EU und USA im Nahen Osten gilt als notwendig,
sowohl für die Konfliktlösung als auch für die transatlantischen Beziehungen selbst. Wenn
sich die Partner uneinig über die wohl bedeutendste internationale Herausforderung des
21. Jahrhunderts sind, wird es zu negativen Auswirkungen auf das transatlantische Verhältnis kommen:367
363
Kalin 2009: 180
Vgl. Asseburg 2010: 8, Geipel 2004: 199, Kaim 2004: 39
365
Vgl. Dietl 2005: 122-124, 233, Ferrero-Waldner 2009
366
Vgl. Bierling/Strobel 2009: 297, Dietl 2005: 123, Kalin 2009: 180
367
Vgl. Geipel 2004: 199
364
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
66
The Israeli-Palestinian arena will either serve as a way to mend the transatlantic relationship, or it will turn into a new source of discord.368
4.
Bedeutende transatlantische Beziehungen mit abnehmender Bedeutung der
Europäischen Union
Die Aufgabe dieser Arbeit war es, zu untersuchen, welche Bedeutung die EU als transatlantischer Partner heute spielt oder auch in Zukunft spielen wird. Besonderes Augenmerk
wurde dabei einerseits auf die verbesserte außenpolitische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union in Folge der Reformierungen durch den Vertrag von Lissabon gelegt. Auf
der anderen Seite wurde die Europapolitik von Präsident Obama untersucht, der Wandel
und die Rückbesinnung auf Multilateralismus versprach, sich jedoch auch dem pazifischen
Raum öffnete.
Die Untersuchung der außenpolitischen Reformen der EU in Kapitel III ließ neue Ansätze
gemeinsamer Außenpolitik erkennen, insbesondere durch den neu geschaffenen Europäischen Auswärtigen Dienst. Von besonderer Bedeutung ist die Überwindung der ehemaligen Säulenstruktur und damit eine Verbindung der intergouvernementalen und
supranationalen Aspekte des Auswärtigen Handelns, sowohl durch den EAD als auch
durch den neuen Hohen Vertreter der EU als Vizepräsident der Europäischen Kommission
und Vorsitzender des Rats für Auswärtige Angelegenheiten. Die Gemeinsame Sicherheitsund Verteidigungspolitik wurde ebenfalls aufgewertet, was der Union mehr Gewicht im
hard power-Bereich verschaffen soll. Im Vergleich zu ihrem transatlantischen Verbündeten ist die militärische Kraft der EU jedoch noch immer zu vernachlässigen. Im Rahmen
der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wurde das Prinzip der Einstimmigkeit
grundsätzlich beibehalten – die Mitgliedstaaten können damit nationale Präferenzen
leichter durchsetzen und europäisches Tätigwerden verhindern. Hier zeigen sich die
Grenzen europäischer Außenpolitik und die weiter bestehenden nationalen Eigenheiten,
was auswärtiges Handeln betrifft. Mit dem Hohen Vertreter und dem Ratspräsident bietet
der globale Akteur nun Ansprechpartner. Die Kompetenzverteilung zwischen beiden
Positionen sowie dem Kommissionspräsident wurde jedoch nicht abschließend geklärt,
was weiterhin zur Verwirrung internationaler Partner führen kann. Im Vertragswerk sind
der Wille und die Tendenzen zu einer einheitlicheren europäischen Außenpolitik erkennbar, mit einer Stimme spricht die EU jedoch noch nicht.
368
Lasensky 2004: 30
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
67
Die amerikanische Außenpolitik von Präsident Barack Obama, wie in Kapitel IV untersucht, ist von Wandel, neuen Ansätzen und einem neuen Stil gekennzeichnet. Allerdings
finden sich die Veränderungen oft nur auf der deklaratorischen Ebene, inhaltlich führt er
in vielen Bereichen die Politik seines Vorgängers fort. Wie versprochen wendet sich der
Präsident vermehrt internationalen Organisationen und Partnern zu, jedoch hält auch er
sich die Option unilateralen Handelns offen. Bezeichnend für Obama und seine Außenpolitik ist Pragmatismus. Als Realpolitiker schätzt er Kooperationen stets nach Kosten und
Nutzen ein. Wenn er sich auch gewissen Werten verpflichtet fühlt, bestimmen grundsätzlich Problembewusstsein, gemeinsame Ziele und wichtige Ressourcen seine Kooperationspartner. Beziehungen, die ausschließlich auf einer breiten Basis gleicher Interessen
und Traditionen beruht, meidet er. Daraus folgt Obamas Hinwendung nach Asien und
China. Pragmatisch wird er mit den asiatischen Staaten zusammenarbeiten, wenn er die
Notwendigkeit sieht. Sein Selbstverständnis als "pazifischer Präsident" scheint vor diesem
Hintergrund jedoch auch mehr Rhetorik als commitment.
Sowohl die Europäische Union als auch Amerika sind bemüht, durch ihr Engagement im
Nahost-Friedensprozess Lösungen zu erzielen. Neue Versuche und Initiativen brachten
bisher allerdings keine Erfolge. Die EU war durch den langwierigen Ratifizierungsprozess
des Lissabonner Vertrags und die Umsetzung der Reformen zu beschäftigt, um sich intensiv um die Region zu kümmern. Zwar bereiste die Hohe Vertreterin Ashton den Nahen
Osten und bekräftigte den Einsatz der Union im Nahost-Quartett, den Friedensprozess
vermochte sie bisher jedoch nicht voranbringen. Die Erfolgsbilanz Barack Obamas ähnelt
der europäischen. Sein verkündeter Dialog mit der muslimischen Welt wurde zwar wohlwollend aufgenommen, hat jedoch wenig erreichen können. In seinem ausgeglichenen
Ansatz, der beide Konfliktparteien fördert, aber auch fordert, rief er Israel zu einem umfassenden Stopp des Siedlungsbaus auf. Der an eine special relationship mit den USA
gewöhnte jüdische Staat war verärgert über Obamas tough love-Ansatz. Allerdings konnte
der amerikanische Präsident seine harte Linie nicht verfolgen und gab Israels Regierung in
der Siedlungsfrage nach, indem er ein Baumoratorium unterstützte, das natürliches
Wachstum der Städte nicht mit einschloss.
Erfolg versprechend für den Nahen Osten ist ein gemeinsames Agieren der transatlantischen Partner in echter Arbeitsteilung. Die EU und die USA können ihre soft und hard
power-Ansätze kombinieren, um Fortschritte im Friedensprozess zu erzielen. Die enge
Verbindung der USA zu Israel und die vor allem wirtschaftlichen Beziehungen der EU zu
den Palästinensern ermöglichen einen geeinten Dialog zu beiden Konfliktparteien. Bisher
hat Präsident Obama das europäische Engagement gelobt, fordert jedoch, es zu verstär-
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
68
ken. Die Europäische Union verlangt nach einer starken Führungsrolle der Amerikaner.
Beides geeint könnte den Friedensprozess zwischen Israelis und Palästinensern voranbringen.
Die transatlantischen Beziehungen sind für beide Parteien nach wie vor sehr wichtig, da
insbesondere im wirtschaftlichen Bereich viele gegenseitige Abhängigkeiten bestehen.
Auch brauchen die EU als Zivil- und die USA als Militärmacht einander, um die Vorzüge
beider Ansätze für die erfolgreiche Bearbeitung globaler Herausforderungen zu nutzen.
Eine komplementäre Arbeitsteilung würde die transatlantischen Beziehungen nachhaltig
verbessern und bedeutet einen "globalen Zugewinn an Sicherheit und Wohlstand"369.
Obama erkennt die Wichtigkeit der Europäischen Union durchaus an. In seinem pragmatischen Ansatz sieht er jedoch auch die Defizite der transatlantischen Zusammenarbeit,
etwa die Abneigung der Europäer gegenüber dem Einsatz militärischer Macht sowie die
Uneinigkeit zwischen den Mitgliedstaaten. Er wendet sich daher vermehrt wenig institutionalisierten Gremien wie den G20 zu. Die Ankündigung des Präsidenten und der Außenministerin, sich verstärkt in Asien zu engagieren manifestiert sich vor allem in der
Zusammenarbeit mit China. Mit dem Erstärken der Volksrepublik stehen amerikanische
Interessen und Sicherheitsbedürfnisse auf dem Spiel, während Amerikas Sicherheit in
Europa nicht gefährdet ist.
Dennoch kann die Beziehung zu Asien die transatlantische Zusammenarbeit nicht ablösen. Deren Traditionen und Institutionen, insbesondere die NATO, sind weiterhin wichtiges Kapital amerikanischer Außen- und Sicherheitspolitik. Nach wie vor gilt für die
transatlantischen Partner: There is so much more that unites us than divides us.370
Allerdings muss sich die EU bewusst werden, dass ihre Bedeutung für die USA dennoch
abnimmt. In seinem pragmatischen Ansatz wird Obama die Europäer nur einbeziehen,
wenn der Nutzen die Kosten übersteigt. Die Union hat eine umfassende Reform europäischer Außenpolitik durch den Vertrag von Lissabon versäumt und die Chance, der transatlantischen Partnerschaft mehr Gewicht zu verleihen, verspielt. Die bilateralen
Beziehungen der USA zu europäischen Staaten spielen für den Präsidenten auch künftig
eine große Rolle, und sucht er einen multilateralen Partner, präferiert er die NATO.
Abschließend lässt sich zusammenfassen, dass die Europäische Union den wichtigsten
außenpolitischen Partner der USA darstellt. Mit dem Aufstreben Chinas und weiterer
369
370
Lemke 2011: 128
Nye 2006: 81
V Das Schicksal der transatlantischen Partnerschaft
69
Nationen verlagert sich jedoch das Interesse Richtung Osten, sodass die Bedeutung der
EU abnimmt. Soll dieser Trend gestoppt werden, muss die Union attraktiver für die USA
werden, etwa durch flexiblere Handlungsmöglichkeiten und der Bereitschaft, Lasten und
Kosten gemeinsamer Aktionen zu übernehmen.
When it comes to the new world rising, transatlantic partnership is indispensable – but also
insufficient.371
371
Vasconcelos 2009: 21
Quellen- und Literaturverzeichnis
70
Quellen- und Literaturverzeichnis
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