Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel
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ZSR 55 (2009), Heft 1, S. 25-39 © Lucius & Lucius, Stuttgart Hans F. Zacher Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel Die Geschichte des Sozialstaates in Deutschland war von Anfang an, und ganz besonders seit 1945, in höchstem Maße eine Geschichte des Einschlusses, des Ausschlusses und der Offenheit. Entsprechend fand die Entwicklung des deutschen Sozialstaates ihren charakteristischen Ausdruck im Wandel der Reichweite, des Inhalts und der Gestalt des Einschlusses, des Ausschlusses und der Offenheit. Das nationalstaatliche Grundmuster hatte sich seit der Achsenzeit um 1800 gebildet. Die wesentlichen Elemente: Staatsgebiet; Staatsangehörige versus Fremde; Teilhabe durch Gebrauch der Freiheit versus Teilhabe durch soziale Leistungen. Nach 1933 fügte die nationalsozialistische Herrschaft dem nationalstaatlich Üblichen des Ausschlusses den willkürlichen Ausschluss durch die absolute Entrechtung der „Fremdrassigen“ und „Gemeinschaftsfremden“ hinzu, von 1939 an die imperialistische Perversion des Einschlusses und des Ausschlusses durch Unterwerfung und Vernichtung. Die historische Verantwortung dafür kennzeichnet seither und bis heute die spezifisch deutsche Arena des Einschlusses und des Ausschlusses. Nach 1945 maximierten darüber hinaus die Folgen des Kriegs die Nachfrage nach Einschluss, während die geschichtslosen Strukturen der Besatzungsherrschaft, der Zonen und der neuen Länder viele der Antworten neu zu erfinden hatten. Von 1949 an unterschieden sich die Konzepte von Einschluss, Ausschluss und Offenheit in den beiden deutschen Staaten grundlegend. Die Deutsche Demokratische Republik sah sich als ein im Inneren und nach außen geschlossener Staat. Die Bundesrepublik sah sich als ein im Inneren und nach außen offener Staat. Sie war nicht nur der Staat ihrer Einwohner. Sie war auch der Treuhänder des „ganzen Deutschland“ und versuchte so auch allen Staatsbürgern des Deutschen Reiches und den in seiner Verantwortung stehenden Volkszugehörigen Einschluss zu gewähren. Faktisch vor allem dann, wenn sie in ihr Gebiet zuwanderten oder in anderen Staaten den Schutz der Bundesrepublik einfordern konnten. Zugleich aber war die Bundesrepublik ein Staat von europäischer und weltweiter Offenheit, der bereit war und ist, Einschluss, Ausschluss und Offenheit nach gemeinsamen supranationalen oder internationalen Regeln zu gestalten. Die Doppelnatur der Bundesrepublik als deutscher Teilstaat und Treuhänder des Deutschen Reiches ist mit der Vereinigung weggefallen. Dagegen hat sich die europäische Integration des mitgliedstaatlichen und des gemeinschaftlichen Zusammenspiels von Einschluss und Ausschluss vertieft. Und die transnationale Dynamik der „globalen Welt“ hat der nationalstaatlichen Verantwortung ebenso wie der internationalen Mitverantwortung der Bundesrepublik für eine angemessene Ordnung des Einschlusses und Ausschlusses für möglichst alle Menschen größte Relevanz vermittelt. 1. Das Thema Sozialpolitik zielt auf die Teilhabe an Lebensmöglichkeiten. Die Bereitstellung, Erschließung und Vermittlung von Lebensmöglichkeiten bedarf der Interaktion. Und diese erfolgt in Netzwerken. Was wir „sozialen Einschluss“ nennen – anspruchsvoller auch „Inklusion“ –, geschieht durch eine unübersehbare Vielfalt dieser Netzwerke. 26 Hans F. Zacher Fehlt es Einzelnen oder Gruppen gegenüber an dieser Einbettung oder hat sie wesentliche Defizite, so sprechen wir von „sozialem Ausschluss“ – oder von „Exklusion“. Das allgemeinste und umfassendste System sozialen Einschlusses bilden die Staaten und die Gesellschaften, die sich in ihnen verfassen. Sozialer Einschluss kennzeichnet so wesentlich auch den Sozialstaat. Allein von dieser Dimension des sozialen Einschlusses sei hier die Rede.1 2. Staat, Gesellschaft und Einschluss: das Grundmuster Das Grundmuster für diesen Zusammenhang von Zugehörigkeit und Lebensmöglichkeiten hat sich herausgebildet, als sich in der großen Achsenzeit um 1800 die spätabsolutistischen Territorialstaaten in moderne Verfassungsstaaten verwandelten (Kaufmann 2001). Diese Zeit war – entgegen der allgemeinen Annahme, der deutsche Sozialstaat hätte mit den Bismarck’schen Reformen begonnen – die Geburtszeit des deutschen Sozialstaats. Signifikant ist, dass auch das Rechtsinstitut der Staatsangehörigkeit in diesen Jahren entstand: von nun an der sicherste Rechtstitel staatlichen Einschlusses. Die klarsten Aussagen dazu finden sich im Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794. Dort (Zweiter Teil. Neunzehnter Titel) heißt es (§ 1): Dem Staate kommt es zu, für die Ernährung und Verpflegung derjenigen Bürger zu sorgen, die sich ihren Unterhalt nicht selbst verschaffen ... können. Und weiter (§ 2): Denjenigen, welchen es nur an Mitteln und Gelegenheit, ihren und der Ihrigen Unterhalt selbst zu verdienen, ermangelt, sollen Arbeiten, die ihren Kräften und Fähigkeiten gemäß sind, angewiesen werden. Sowie (§ 10): 1 Grundlegend für diesen Beitrag: Zacher, Hans F. (2001): „Grundlagen der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland“, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945, Band 1. Baden-Baden: Nomos, 333-684 (insbesondere Abschnitt III: Die Bundesrepublik Deutschland – ein schwieriger, gespaltener und offener Nationalstaat, 615-650). Weiter ausgreifend, vertiefend und spätere Literatur erschließend Zacher, Hans F. (2002): „Die Bundesrepublik Deutschland als Sozialstaat: eine Geschichte des sozialen Einschlusses im Zeichen von Nationalisierung und Internationalisierung“, Zeitschrift für ausländisches und internationales Sozialrecht (ZIAS), 16 (3): 193-284 (= Zacher, Hans F. (2008): Abhandlungen zum Sozialrecht II. Hg. von Ulrich Becker; Franz Ruland, Heidelberg: C.F. Müller, 419-507); Zacher, Hans F. (2004): „Deutschland den Deutschen? Die wechselvolle Geschichte des sozialen Einschlusses im Deutschland des 19. und 20. Jahrhunderts“, in: Michael Brenner; Peter M. Huber; Markus Möstl (Hg.): Der Staat des Grundgesetzes – Kontinuität und Wandel. Festschrift für Peter Badura zum siebzigsten Geburtstag. Tübingen: Mohr, 639-668 (= Zacher, Hans F. (2008): Abhandlungen zum Sozialrecht II. Hg. von Ulrich Becker; Franz Ruland, Heidelberg: C.F. Müller, 509-532). Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 27 Stadt- und Dorfgemeinden müssen für die Ernährung ihrer verarmten Mitglieder und Einwohner sorgen. Aber auch (§ 4): Fremde Bettler sollen in das Land nicht gelassen, oder darin geduldet, und wenn sie sich gleichwohl einschleichen, sofort über die Grenze zurückgeschafft werden. Damit waren elementare Regeln etabliert, welche die weitere Entwicklung bestimmen sollten. Sechs Eckpunkte sind kennzeichnend, nach denen der moderne Staat sozialen Einschluss gewährt: • • Der Allgemeinste: (1) die Maßgeblichkeit des Territoriums. Die Ordnung für die Eigenen: (2) die Maßgeblichkeit der Staatsbürgerschaft; (3) das Primat der eigenen Kraft, des Einschlusses vermittels des Gebrauchs der eigenen Freiheit. (4) Subsidiär eine Mindesthilfe in der Verantwortung des Staates (konkret durch die Armenfürsorge der Gemeinden). • Die Ordnung für die Fremden: (5) der Einschluss kann auch Fremden gewährt werden (nach dem Ermessen der Fremdenpolizei); (6) aber nicht, wenn sie das Lebensnotwendige nicht durch den Gebrauch der eigenen Freiheit zu erlangen vermögen, sondern darauf angewiesen sind, das Lebensnotwendige von der Gesellschaft (durch Betteln) oder vom Staat (durch Armenfürsorge) zu erhalten. Die Wirksamkeit dieses Systems steigerte und verbesserte sich nun über mehr als ein Jahrhundert hin. Es breitete sich territorial über die einzelnen Länder hinaus aus: eher marginal im Rahmen des Deutschen Bundes, kraftvoller dann durch den Zollverein, den Norddeutschen Bund und schließlich die Reichsgründung. Es vertiefte sich, indem sich der Rechtsstaat entfaltete: vor allem die Freiheiten verallgemeinerte und sicherte. Die Gesetzgebung des Reichs gab der bürgerlichen Gesellschaft eine übergreifende Ordnung und so der Entfaltung der je eigenen Kräfte einen leistungsfähigen Rahmen. Herausgefordert durch die „Arbeiterfrage“ differenzierte sich auch die soziale Intervention (Stolleis 2001). Den wichtigsten Sprung nach vorne stellte die Bismarck’sche Sozialgesetzgebung dar. Von nun an schloss der Bezug von sozialen Leistungen auch den Fremden nicht mehr schlechthin von der Zugehörigkeit zur Inlandsgesellschaft aus. Mit der Zeit bezogen sich immer mehr Maßnahmen des sozialen Schutzes und der sozialen Sicherung auch auf die Fremden. Kraft des Versicherungscharakters der Sozialversicherung wurde auch eine weitere, neue Dimension der Sozialpolitik sichtbar: Instrumente sozialer Sicherung konnten nun über den Raum eines Staates hinaus wirken – für Eigene und für Fremde. Der mit der Sozialversicherung erworbene Anspruch konnte auch an einem ausländischen Wohnsitz erfüllt werden. Jedenfalls, wenn es um Geldleistungen ging. Das bedurfte besonderer Regelungen, auch internationaler Verträge. Aber immerhin: Konnten etwa ausländische Arbeiter vorher in ihre Heimat im besten Fall mitnehmen, was sie sich privat erspart hatten, so konnte nun der Vollzug von sozialen Leistungen auch in das Ausland vereinbart werden. Dieses vieldimensionale Wachstum hielt bis zum Ende der Weimarer Zeit an. Das System verfestigte sich und reicherte sich an. Trotz aller Herausforderungen durch den Ersten Weltkrieg, durch Versailles, durch die Wechselfälle der Weimarer 28 Hans F. Zacher Jahre blieb das Gerüst unverändert – bis zum Anbruch der nationalsozialistischen Herrschaft. 3. Das nationalsozialistische Chaos Die in Abgründe reichenden Veränderungen durch die nationalsozialistische Herrschaft müssen hier beschrieben werden (Zacher 2004: 655-658; siehe auch Abhandlungen zum Sozialrecht II, 521-524), weil sie als ein schweres Erbe auf den folgenden Jahrzehnten lasteten und noch heute lasten. Von den ersten Stunden nach der „Machtübernahme“ an wurde die Inlandsgesellschaft aufgespalten: in – nunmehr auf neue Weise – Eingeschlossene und – nunmehr auf neue Weise – Ausgeschlossene. Die Routine und der Anschein des Einschlusses blieben. Aber der Einschluss hieß nunmehr „Volksgemeinschaft“ – mit all den Zwängen, die von daher eingefordert wurden. Vor allem aber: Der Ausschluss verlor seinen Rechts-Charakter, der Schutz vor Ausschluss jede Verlässlichkeit. Und damit verlor auch der Einschluss seine Sicherheit. Der Ausschluss war Willkür. Wer an dem einen Tag noch eingeschlossen war, konnte am anderen Tag schon geächtet sein, in das Konzentrationslager gebracht oder auf irgendeine andere Weise zur Unperson werden. Und er war rettungslos ausgeschlossen. Rettungslos. Bis zur Vernichtung. Trotzdem behielt der soziale Einschluss für die, die faktisch eingeschlossen blieben, eine vielfältige Ähnlichkeit mit dem, was überkommen und gewohnt war. Viele sahen auch Vorteile: von der Vollbeschäftigung bis zur Familienförderung. So entstand der verbreitete Eindruck einer wesentlichen Kontinuität, den manche Rückschau heute noch wiedergibt. In Wahrheit aber lief unter Berufung auf willkürlich usurpiertes „Sonderrecht“ oder sonst wie im Wege der „Sonderbehandlung“ jeder, der als „gemeinschaftsfremd“ oder „artfremd“ gebrandmarkt wurde, Gefahr, von den allgemeinen Lebensmöglichkeiten ausgeschlossen zu werden. Gewiss wurde mit all diesen Ausschlüssen keine Gruppe so schwer getroffen wie die Juden und „andere Fremdvölkische“. Aber viele andere waren auf durchaus ähnliche Weise in Gefahr: Homosexuelle, Straftäter, Arbeitsscheue, Alkoholiker, Bettler, ebenso aber politische Gegner, Kommunisten, Sozialdemokraten, Christen usw. Das alles geschah durchaus mit Staatsangehörigen. Parallel dazu wurde aber auch die Staatsbürgerschaft selbst manipuliert. Schon 1933 war ein Gesetz ergangen, kraft dessen missliebigen Personen die Staatsbürgerschaft aberkannt werden konnte. Und durch die Rassegesetzgebung von 1935 wurde die Staatsangehörigkeit abgewertet. Nur als Reichsangehörigkeit war sie weiter vollwertig. Und diese war Juden verschlossen. Von der Rückkehr des Saargebietes in das Reich an erstreckte sich diese Perversion von Einschluss und Ausschluss Schritt für Schritt auf die Länder, deren Zuwachs aus Deutschland „Großdeutschland“ werden ließ. 1939 schließlich nahm der deutsche Imperialismus die neue Ungestalt kriegerischer Eroberung an. Deutschland – und wer immer in seinem Namen handelte – breitete über die Mehrzahl der Länder Europas auf der einen Seite die tückische Verführung des Einschlusses, auf der anderen Seite den Terror des Ausschlusses aus. Volksdeutsche wurden „eingesammelt“, um eingeschlossen zu werden. In der Sache aber ging es um ihre Unterwerfung – Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 29 bestenfalls um ihre Kontrolle. Nichtdeutsche wurden der Bedingungen eines normalen Lebens beraubt, weithin der Bedingungen des Lebens überhaupt. Ganze Völker wurden diesem Terror des Ausschlusses ausgesetzt. Insbesondere dem polnischen und dem sowjetischen Volk wurde eine Herrschaft der Unterdrückung, der Verschleppung, der Ausbeutung und der Tötung auferlegt. Aber einer der amtlichen Namen für diese Versklavung hieß „Schutzangehörigkeit“ – als ob dies auch noch Einschluss sein sollte. Selbst aus den westlichen Nachbarstaaten, in denen Deutschland sich grundsätzlich an das Kriegsrecht hielt, wurden Zwangsarbeiter rekrutiert und Missliebige in Konzentrationslager verschleppt. Juden schließlich waren überall rechtlos, der Ausbeutung, der Misshandlung und der Vernichtung preisgegeben. 4. Kontrollrats-Deutschland Mit dem Kriegsende und der Potsdamer Konferenz reduzierte sich das Staatsgebiet auf die Grenzen von 1937 ohne die Gebiete östlich von Oder und Neiße (vgl. hierzu auch Band 2 der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945). Die eroberten Gebiete kehrten zu ihrer früheren Staatlichkeit zurück. Nur Polen wurde nach Westen verschoben. Was immer unter der deutschen Herrschaft wirklich oder anscheinend Einschluss war, geriet denen, die davon betroffen waren, nun zum Ausschluss. Die deutsche Staatsangehörigkeit wurde zum Grund der Flucht und zum Grund der Vertreibung. Und die deutsche Volkszugehörigkeit konnte das gleiche Schicksal bedeuten. Gegenüber denen, die blieben, wurde sie zum Kriterium von Diskriminierung. Die Betroffenen suchten Einschluss durch Deutschland oder wurden in den Einschluss durch Deutschland hinein vertrieben – Einschluss durch jenes Deutschland, das von der Katastrophe geblieben war. Und überall in den von der deutschen Besatzung verlassenen Ländern klafften die Wunden, die der deutsche Terror geschlagen hatte. Gab es dafür, war die schreiende Frage, nicht eine Verantwortung? Sei es des rechtswidrigen Einschlusses, sei es des rechtswidrigen Ausschlusses wegen? Den einen war die Antwort selbstverständlich. Die anderen fanden sie später. Wieder andere gaben auf, eine Antwort zu suchen. So füllte sich dieses Deutschland immer mehr mit Menschen, die Einschluss brauchten: Einschluss nach dem Maß der Gegenwart – das Dürftigste und Notwendigste also. Oder auch Einschluss nach dem Maß der Vergangenheit – als Wiedergutmachung oder Entschädigung. Und das waren nicht nur die Opfer vorangegangenen Ausschlusses; es waren auch die vielen scheinbar Eingeschlossenen, die durch den Krieg ihre Gesundheit, ihren Ernährer, ihre Wohnung oder ihr Hab und Gut verloren hatten. Die nun in Deutschland lebten, waren Deutsche und Fremde: Deutsche, die noch oder wieder in ihrer Heimat waren; Deutsche, die aus aller Welt von den Orten ihrer Emigration, ihrer Internierung oder ihrer Gefangenschaft zurückkehrten; und die vielen Fremden, die von der deutschen Gewaltherrschaft in die deutschen Fabriken, Gefängnisse und Konzentrationslager verschleppt worden waren und nun darauf warteten, nach Hause zurückzukehren oder einen anderen Platz für ihre Zukunft zu finden oder auch in Deutschland bleiben wollten; und dazu nun alle die Deutschen und die Fremden, die wegen ihres Bezuges zu Deutschland als Flüchtlinge oder Vertriebene aus Mittel- und Osteuropa nach Deutschland kamen. 30 Hans F. Zacher Aber wer sollte auf diese Herausforderung antworten? Wer sollte jetzt zwischen Einschluss und Ausschluss unterscheiden? Wer sollte inmitten der Katastrophe den Einschluss verwirklichen? Der deutsche Staat war zunächst handlungsunfähig. Und das in einer Zeit, in der durch die Lenkung der Produktion, durch die administrative Verteilung der Güter, durch die Zerstörungen aller Art und durch die Entwurzelung von Millionen die Rolle des Staates immer allgemeiner und umfassender geworden war. Wer konnte handeln? Für ganz Deutschland war es der Kontrollrat. Er war allenfalls ein Gesetzgeber, aber keine Regierung. Die Aufgaben konzentrierten sich bei den Befehlshabern der Besatzungszonen und bei den von ihnen reaktivierten bzw. neu geschaffenen Ländern. Das Alltägliche leisteten die Kommunen und die Sozialverwaltungen: die Sozialversicherungsträger und die Arbeitsämter. Dass die Not der Zeit bewältigt wurde, ist der Bereitschaft der Teile zu verdanken, das handlungsunfähige Ganze zu ersetzen. So wahr sozialer Einschluss eine Sinndimension des Sozialstaates ist: Das war das heroische Zeitalter des deutschen Sozialstaates. 5. Das geteilte Deutschland 1949 entstanden die beiden deutschen Staaten. Auf je einem Teil des deutschen Staatsgebietes boten sie je einem Teil der Deutschen und all der anderen, die in Deutschland leben wollten und leben durften, sozialen Einschluss. Die Deutsche Demokratische Republik als ein sozialistischer Staat, der sich als ein Neuanfang in der deutschen Geschichte verstand (vgl. hierzu Schmidt 2001 und die Bände 8-10 der „Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“). Ihr lag an Geschlossenheit. Die Bundesrepublik Deutschland verfolgte demgegenüber ein vielfältig offenes Konzept: im Innern als Staat einer offenen Gesellschaft; über sich hinaus durch das Festhalten an einem „ganzen Deutschland“; nach außen durch das Sich-Einlassen auf das „freie Europa“ und auf die internationale Gemeinschaft. Das offene Konzept der Bundesrepublik Deutschland war, wie die Entwicklung zeigte, auch offen für die Zukunft (vgl. hierzu Zacher 2001 und die Bände 3-7 der „Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“). Die tiefgreifenden Unterschiede zwischen den beiden deutschen Staaten hatten Konsequenzen ganz besonders dafür, wie sie Einschluss und Ausschluss regelten und implementierten.2 Und ganz besonders dafür, wie sie Einschluss und Ausschluss dort gestalteten, wo es um die Nachwirkungen der gemeinsamen Geschichte3 und wo es um Grenzen und Übergänge zwischen den beiden deutschen Staaten ging.4 Die kon2 3 4 Siehe die vorgenannten Bände 3 bis 10 der „Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“, insbesondere jeweils die Kapitel I „Rahmenbedingungen“ und in Kapitel III „Sozialpolitische Entwicklungen“ die Abschnitte „Beschäftigung, soziale Sicherung und soziale Integration von Ausländern“ und „Internationale Sozialpolitik“. Siehe die vorgenannten Bände 3 bis 10 der „Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“, insbesondere die Abschnitte „Ausgleich von Kriegs- und Diktaturfolgen“, „Soziales Entschädigungsrecht“. Siehe die Hinweise in Anmerkung 1. Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 31 troversen Konzepte sind in anderen Beiträgen skizziert (siehe die Beiträge von Hans Günter Hockerts und Gerhard A. Ritter in diesem Heft). Ein Gleiches gilt für die Darstellung der Wechselbeziehungen zwischen beiden „Systemen“. Der folgende Bericht hält sich hingegen an die Entwicklung, die in den drei westlichen Besatzungszonen begonnen hatte und in der Bundesrepublik fortgeführt wurde. Aus ihr ist die Ordnung hervorgegangen, in die hinein die deutsche Vereinigung erfolgte. 6. Die Bundesrepublik Deutschland In der Bundesrepublik Deutschland entfaltete das Konzept des sozialen Einschlusses rasch erneut seine innere Vielfalt. Schon das Vereinigte Wirtschaftsgebiet hatte die Selbstverständlichkeit überwunden, die die Kriegs- und die Nachkriegszeit beherrschte, dass die Wirtschaft gelenkt werden muss und die lebensnotwendigen Güter vom Staat verteilt werden müssen. Nun, von 1948 an, belebten Vision und Praxis der „sozialen Marktwirtschaft“ die alten Muster des sozialen Einschlusses: das Zusammenspiel von Gesetz und Freiheit, von Privatheit, Gesellschaft und Staat. Teilhabe durch Freiheit wurde eine neue und allgemeinere Erfahrung. Die Grundrechte des Grundgesetzes und die Wirklichkeit der Bundesrepublik bekräftigten einander. Nicht weniger aber war der Staat gefordert, um parallel zur Freiheit auch den sozialen Schutz, die soziale Sicherung und den sozialen Ausgleich angemessen wachsen zu lassen. Eine Fülle von Problemen drängte: die Ungerechtigkeiten aus der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft, die Opfer des Krieges und die Spätfolgen des deutschen Imperialismus; der Rückstand der Sozialversicherungssysteme gegenüber den Wirkungsbedingungen der Gegenwart; eine „mehr Gleichheit“ vermittelnde Ergänzung der marktwirtschaftlichen Einkommen und der marktwirtschaftlichen Bedarfsdeckung durch soziale Leistungen; die unternehmensrechtliche Vertiefung des Arbeitsrechts. Ein erfolgreiches System entstand. Ein erfolgreiches System des Einschlusses. Die zentralen Träger und Nutzer dieses Systems waren die Deutschen, die in der Bundesrepublik lebten (Zacher 2004: 661-672). Doch sah sich diese Bundesrepublik in einer doppelten Rolle: das eine Mal als realer Staat, als der Staat auf dem Gebiet seiner Länder und als der Staat der Deutschen, die auf diesem Gebiet lebten; das andere Mal als virtueller Staat, als ein politisches und rechtliches Subjekt, das – ohne die Besatzungsmächte und die Existenz der Deutschen Demokratischen Republik in Frage zu stellen – auch Verantwortlichkeiten des Deutschen Reiches wahrnahm. Die Bundesrepublik Deutschland stellte sich damit zwischen Vergangenheit und Zukunft: als Treuhänder des handlungsunfähig gewordene Reiches; und als Treuhänder eines künftigen, wiedervereinigten Deutschlands. Auf welches Gebiet sich diese virtuelle Staatlichkeit erstreckte, blieb ungewiss. Aber es ging ohnedies nicht um Gebietsherrschaft, sondern um den Gebietsbezug der Menschen. Klar war jedoch, wer die Staatsbürger dieses virtuellen Staates waren: erstens alle deutschen Staatsangehörigen, die es nach dem Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz waren; zweitens die Volksdeutschen, die als Flüchtlinge oder Vertriebene im Gebiet des Deutschen Reiches nach dem Stand von 1937 Aufnahme gefunden hatten – eine Klausel, die später immer weiter zugunsten der sogenannten Spätaussiedler ausgedehnt wurde. Schließlich 32 Hans F. Zacher konnten die früheren Staatsbürger, die im Zuge nationalsozialistischer Verfolgung die deutsche Staatsbürgerschaft verloren hatten, auf ihren Antrag hin die deutsche Staatsbürgerschaft wiedererlangen, wenn sie nach Deutschland zurückkehrten. Hier fällt eine Eigentümlichkeit auf: die Rückkehr in das Reichsgebiet als Voraussetzung des Einschlusses jener Deutschen, die durch die nationalsozialistische Verfolgung geschädigt worden waren. Das Bundesentschädigungsgesetz stellte später sogar darauf ab, ob die Anspruchssteller an gewissen Stichtagen in der Nachkriegszeit ihren Aufenthalt in der Bundesrepublik hatten. Besteht der allgemeinste Schaden, den sie erlitten haben, – ihr rechtswidriger Ausschluss! – nicht gerade darin, dass sie das Territorium ihres Heimatstaates verlassen mussten? Zurück zum Duktus. Als „Deutsche im Sinne dieses Grundgesetzes“ konnten die deutschen Staatsangehörigen und die Volksdeutschen immer in Anspruch nehmen, Bürger der Bundesrepublik zu sein. Kraft des Grundrechts der Freizügigkeit konnten sie ihren Aufenthalt in der Bundesrepublik nehmen, der ihnen die volle Teilhabe an den in der Bundesrepublik gegebenen Lebensmöglichkeiten vermittelte. Wann immer diese Deutschen in die Bundesrepublik gelangen konnten, wurden sie Mitglieder ihrer realen Inlandsgesellschaft. Die Bundesrepublik hielt sich so offen als der Staat aller Deutschen – und trotz aller Widerstände: als der Heimatstaat auch der Deutschen, die zugleich Bürger der Deutschen Demokratischen Republik waren. Wie viel Einschluss das in den Jahrzehnten der deutschen Teilung und des Eisernen Vorhanges bedeuten konnte, ist in unser aller Erinnerung. Es war ein einzigartiges politisches und rechtliches Wagnis. Erst mit der Vereinigung war es schließlich bestanden. Aber die deutsche Vereinigung wäre ohne dieses Wagnis nicht denkbar gewesen. Hier ist erneut eine Anmerkung nötig. Das Grundgesetz bezog die ein, welche der „völkische“ Imperialismus – in welch perversem Sinn auch immer – eingeschlossen hatte. Die Opfer des großen Ausschlusses durch den „völkischen“ Imperialismus erlangten in diesem System keinen vergleichbar sicheren Ort. Ihre Belange wurden in die Zuständigkeit der Staaten verwiesen, denen sie angehörten, und in die Verantwortung des Völkerrechts. Einzelne völkerrechtliche Verträge mit betroffenen Staaten konkretisierten diese Verantwortung. Aber das blieben Ausnahmen, aus denen keine Regel wurde. 7. Die Bundesrepublik in Europa Mit der Geschichte, aus der sie hervorgegangen ist, ging die Bundesrepublik also wählerisch um. Und der Gesichtspunkt, nach dem sie auswählte, war ein nationaler. Auf der anderen Seite ergriff sie rasch die Möglichkeit, Zugang zu den elementaren Neuanfängen westeuropäischer Integration zu finden. Sie sollte die Gestalt des sozialen Einschlusses auch in der Bundesrepublik immer mehr und grundlegend neu prägen (Zacher 2004: 663-664). Schon 1950 konnte die Bundesrepublik dem Europarat beitreten, der im folgenden Jahrzehnt mit Abkommen über die Freizügigkeit und über die multilaterale Öffnung der nationalen Sozialleistungssysteme, mit der Europäischen Sozialcharta und der Europäischen Menschenrechtskonvention einen – praktisch freilich wirkungs- Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 33 schwachen – Grundriss davon zeichnete, wie sozialer Einschluss in einer europäischen Staatengemeinschaft aussehen könnte. 1958 schuf der Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft für den – zunächst kleinen – Kreis der Mitgliedstaaten ein effizientes Regime übergreifenden sozialen Einschlusses. Am Anfang dieses Konzepts standen und stehen bis heute gewisse Freiheiten. Sie waren konstitutiv für die Wirtschaftsgemeinschaft: die Niederlassungsfreiheit, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Freiheiten des Kapitalverkehrs, des Warenverkehrs und der Dienstleistungen. Diese Freiheiten durften von den Angehörigen der Mitgliedstaaten kraft europäischen Rechts im ganzen Vertragsgebiet ausgeübt werden. Teilhabe durch produktiv genutzte Freiheit war also der europäische Anfang des sozialen Einschlusses. Die europäische Inlandsgesellschaft, die so entstand, war selektiv: eine Gesellschaft derer, welche die für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wesentlichen europäischen Grundfreiheiten grenzüberschreitend verwirklichten. Der spezifisch „soziale“ Einschluss durch sozialen Schutz und soziale Leistungen, den diese Inlandsgesellschaft erfuhr, blieb primär mitgliedstaatlich geprägt. Jeder, der die Grundfreiheiten in Anspruch nahm, hatte ein Recht auf sozialen Einschluss dort, wohin ihn „seine“ Freiheit führte, und so weit, als der Einschluss durch „seine“ Freiheit veranlasst war. Die Gemeinschaft selbst konzentrierte sich darauf, die nationalen Systeme miteinander zu verknüpfen. Das System entfaltet nicht nur die Freiheiten der Einzelnen und ihren sozialen Einschluss in einem europäischen Sinn. Das System verändert auch die nationalen Inlandsgesellschaften. Jeder Deutsche kann ein Mitglied der Inlandsgesellschaft eines anderen Mitgliedstaates sein und an deren sozialem Einschluss teilhaben, wenn er in dem anderen Mitgliedstaat von den Freiheiten der Europäischen Gemeinschaft Gebrauch macht; und jeder Bürger eines anderen Mitgliedstaates kann ein Mitglied der deutschen Inlandsgesellschaft sein und nimmt an deren sozialem Einschluss teil, wenn er in Deutschland von den Freiheiten der Europäischen Gemeinschaft Gebrauch macht. Mittlerweile überschreitet die Entwicklung die Grenzen dieses Ansatzes (Zacher 2008). Zum einen wurde diese Europäische Gemeinschaft rasch und ausgreifend erweitert. Erweiterung um Erweiterung wurde sie sich selbst immer unähnlicher. Die anfängliche Homogenität der Mitgliedstaaten und ihrer Gesellschaften schwand. Zum anderen löste sich das Konzept des sozialen Einschlusses von dem ursprünglichen Doppel-Prinzip, dass der soziale Einschluss sich aus dem Gebrauch der Freiheit ergibt und zwar gerade aus dem Gebrauch jener Freiheiten, welche die Gemeinschaft als Wirtschaftsgemeinschaft konstituieren. Die Tendenz geht dahin, die Union selbst und a priori als einen Raum des sozialen Einschlusses zu verstehen und die Unionsbürgerschaft selbst als eine Sozialbürgerschaft. Wie gut sich dann noch MehrebenenStruktur und sozialer Einschluss vertragen, wird die Zukunft weisen. 8. Die Bundesrepublik in der Welt: die interne Arena So spannungsreich die deutsche Entwicklung und so innovativ die europäische Entwicklung waren: Die vielfältigsten und auch umstrittensten Veränderungen ergaben sich im Verhältnis der Bundesrepublik zu den „ganz Fremden“: zu den Ausländern, 34 Hans F. Zacher die nicht aus der Europäischen Gemeinschaft kommen. Die Welt ist kleiner geworden, und Entfernungen haben sich in Nähe verwandelt. Immer mehr Konflikte gibt es auf der Welt: politische und gesellschaftliche Konflikte ebenso wie Konflikte zwischen den großen Bevölkerungsmassen und den kleinen Ressourcen. Die Fülle der Nöte wuchs. Immer mehr Menschen nahmen die Bundesrepublik als ein Ziel wahr, um Freiheit und Sicherheit, jedenfalls aber Lebenschancen, vielleicht auch Rettung zu finden – Teilhabe durch Arbeit, Teilhabe an sich oder beides: sozialen Einschluss in der ganzen Vielfalt möglicher Bedeutungen. Die Deutschen selbst waren und sind zerrissen inmitten des Dickichts denkbarer Motive für oder gegen die Aufnahme Fremder, für oder gegen ihre Aufnahme auf Zeit oder auf Dauer, für oder gegen die Aufnahme Einzelner oder die Aufnahme auch von Familien, für oder gegen die Aufnahme nur evident Nützlicher oder die Aufnahme auch von Menschen, die lediglich eine Last zu sein scheinen. Über kaum etwas anderes hat die Gesellschaft der Bundesrepublik so heftig und so komplex gestritten wie über den sozialen Einschluss der Fremden (Zacher 2004: 639-641, 664-666). Aber nicht nur Zweckmäßigkeiten und nicht nur humanitäre Notwendigkeiten veranlassten, Fremde einzuschließen. Seit dem Zweiten Weltkrieg und den Erfahrungen mit den totalitären Systemen hat sich das nationale wie das internationale Recht vermehrt des Widerspruchs zwischen der notwendigen Begrenztheit des sozialen Einschlusses und den Notwendigkeiten seiner Öffnung und Erstreckung angenommen und versucht, ihn auszugleichen. Im nationalen Recht war die Aufnahme des Asylrechts in die Verfassung das wichtigste Beispiel. Das internationale Recht holte weiter aus: zum Schutz der Flüchtlinge und Heimatlosen, aber auch zum Schutz der Arbeiter, die im Ausland Arbeit suchten und fanden. Und nicht nur hinsichtlich des Zugangs, auch hinsichtlich der Rechtsstellung, des Schutzes gegen Diskriminierung, der Teilhabe an sozialen Leistungen, der Integration. Das nationale Recht konkretisierte diese Grundsätze. Das rechtsfreie Ermessen der Fremdenpolizei ist längst der Verrechtlichung gewichen. Recht und Rechtsanwendung stehen jedoch immer unter der Last der tiefgreifenden gesellschaftlichen Meinungsverschiedenheiten. Vor diesem Hintergrund hat sich ein hochdifferenziertes System von Möglichkeiten und – möchte man sagen – Unmöglichkeiten entwickelt, den Status der Fremden in der Bundesrepublik zu gestalten. In einer fast unübersehbar aufgefächerten Kombinatorik wurden die Regelungen des Aufenthalts, wurden die Regelungen dessen, was die Fremden im Inland tun sollten oder tun durften (Zacher 2004: 664-666), und wurden die sozialen Leistungen, die ihnen zustehen sollten (Frings 2008), in ein Verhältnis zueinander gebracht. Genauer gesagt: wurden die persönlichen, zeitlichen, funktionalen und örtlichen Grenzen des Aufenthalts und das Maß seiner Stabilität, wurden die Freiheiten des selbstständigen oder nichtselbstständigen Erwerbs, die Freiheiten, ein Nichterwerbsinteresse wie etwa ein Studium oder auch nur blanke Zuflucht zu verfolgen, wurden endlich der Zugang zu sozialen Leistungen und deren Umfang aufeinander eingerichtet. Zumeist stimmig, aber immer mit dem Risiko der Unstimmigkeit. So entwickelte sich ein immer vielschichtigerer, immer größerer Anteil der Bevölkerung, dessen Einschluss begrenzt und labil ist. Mit dieser Entwicklung zeigte auch das Gesicht des sozialen Einschlusses in Gesellschaft und Staat der Bundesrepublik immer neue Züge. Zwar stehen immer wieder die Sozialleistungen als Medien des Einschlusses im Vordergrund: die Belastung Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 35 der Systeme, die Unzulänglichkeit der Leistungen, ihr Missbrauch und dergleichen. Daneben aber sind die ihnen vorausliegenden Felder primärer sozialer Teilhabe wie auch sonst von wesentlicher, ja entscheidender Bedeutung: die Marktwirtschaft und die allgemeine Vorhaltung und Gewährleistung kultureller und zivilisatorischer Güter durch Staat und Gesellschaft und schließlich auch die Arbeitsplätze in beiden Feldern. Das wohl wichtigste Beispiel für die Relevanz gerade der nichtwirtschaftlichen Angebote sind die Institutionen der Erziehung und der Bildung. Die Debatten um differenziertere Bemühungen der Integration zeigen, wie wichtig es ist, Erziehung und Bildung spezifisch auch als Medien des sozialen Einschlusses der Fremden zu verstehen und besonders ernst zu nehmen. 9. Die Bundesrepublik und die Welt: die externe Arena Die Politik des sozialen Einschlusses hat aber nicht nur diese „interne“ Dimension: die Verantwortung gegenüber den Fremden in Deutschland. Sie hat auch eine „externe“: die Verantwortung für den sozialen Einschluss anderswo in der Welt. Sozialer Einschluss verwirklicht nicht nur nationale Werte. Einschluss ist selbst ein humaner Wert. Einschluss ist ein notwendiger Wert in einer humanen globalen Ordnung. Darum wird Einschluss auch national nicht gelingen, wenn er nicht in der Welt gelingt (Zacher 2009). Die Bundesrepublik hat sich schon früh bemüht, dazu beizutragen. Je weiter die Globalisierung voranschritt, desto deutlicher wurden denn auch die Notwendigkeiten. Vor allem zwei Einsichten wurden unabweisbar. Die eine: Es geht auch im globalen Rahmen nicht nur um einen spezifisch sozialen Einschluss nach dem Muster sozialer Leistungen (wie er international etwa im Instrumentarium von humanitärer Hilfe oder gewisser Erscheinungen der Entwicklungshilfe gesehen werden könnte). Es geht auch hier um die Felder primärer Teilhabe am Wirtschaftsleben und an den kulturellen und zivilisatorischen Gütern. Die andere Einsicht: Es geht auch nicht nur um den Einschluss der Einzelnen in ihre Staaten und ihre Inlandsgesellschaften. Es geht wesentlich auch darum, dass die transnationale Gesellschaft die Verwirklichung des sozialen Einschlusses mitträgt, nicht aber aushöhlt. Und es geht darum, dass die internationale Staatengemeinschaft dem eine hilfreiche Ordnung und hilfreiche Institutionen gibt. Wer das bisher noch nicht gewusst hat, könnte es gegenwärtig an der internationalen Finanzkrise mit einzigartiger Eindringlichkeit lernen. Außenpolitik muss sich auch in diesem Sinne als Weltinnenpolitik verstehen. 10. Das vereinte Deutschland Der vorerst letzte Akt der hier erzählten Geschichte ist die deutsche Vereinigung (siehe hierzu den Beitrag von Gerhard A. Ritter in diesem Heft sowie Band 11 der „Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945“). Sie mündete in einem Regime sozialen Einschlusses nach dem Muster der westdeutschen Bundesrepublik auch für das vereinte Deutschland. Dieses Prinzip erhielt seine erste Ausprägung im Staatsvertrag über die Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion. Er legte die beiden 36 Hans F. Zacher deutschen Staaten auf eine „freiheitliche, demokratische, föderative, rechtsstaatliche und soziale Grundordnung“ fest sowie auf eine „soziale Marktwirtschaft“ (Art. 2 Abs. 3 Satz 1) und eine ihr „entsprechende Arbeitsrechtsordnung und ein auf den Prinzipien der Leistungsgerechtigkeit und des sozialen Ausgleichs beruhendes umfassendes System der sozialen Sicherung“ (Art. 2 Abs. 4 Satz 2). Der Einigungsvertrag übernahm diese Ordnung (Art. 40 Abs. 1), erweiterte, konkretisierte und vertiefte sie. Für die, die vordem in der alten Bundesrepublik gelebt hatten, änderte sich dadurch wenig. Sie übernahmen Lasten: finanzielle Lasten über die Besteuerung und Sozialversicherung. Und sie erlebten eine Erweiterung des territorialen Rahmens ihres sozialen Einschlusses. Sehr viel schwieriger wurde die Entwicklung für diejenigen, die vordem in der Deutschen Demokratischen Republik gelebt hatten. In diesem Zusammenhang erlangten die Stilmerkmale des deutschen Sozialstaates, die auch die Bundesrepublik geprägt hatten und weiter prägen, wesentliche Bedeutung. Danach ist, wie schon gesagt, sozialer Einschluss nicht nur eine Funktion sozialer Leistungen. Er ergibt sich primär aus den Lebensverhältnissen, wie sie durch die Wirtschaft und durch die allgemeine Vorhaltung und Gewährleistung kultureller und zivilisatorischer Güter hergestellt werden (Zacher 2006). Er ist nicht nur eine Leistung des Staates, sondern eine Gesamtleistung von Staat und Gesellschaft. Und er ist nicht nur ein Produkt der Vorgaben, die Staat und Gesellschaft bewirken, sondern nicht weniger eine Frucht der Freiheit, kraft derer sich die Einzelnen auf jene Vorgaben einrichten und sie nutzen. Dass sich die Erfahrungen des sozialen Einschlusses wesentlich danach unterscheiden, ob sie in der Deutschen Demokratischen Republik oder in der alten westdeutschen Bundesrepublik gemacht wurden, ist somit evident. Dass nicht alle, die von der Erfahrung des sozialen Einschlusses in der Deutschen Demokratischen Republik geprägt sind, nach der Vereinigung die gleichen Fähigkeiten und die gleiche Bereitschaft zeigten, sich den neuen Stil des sozialen Einschlusses – seine Möglichkeiten und seine Vorteile – zu Eigen zu machen, ist nicht weniger offenkundig. Da aber auch die lokalen und regionalen oder auch sektoralen Verhältnisse den Wandel nicht überall in gleicher Weise begünstigten oder auch nur erlaubten, bildeten sich trotz bundesstaatlicher Einheit lokale, regionale und sektorale Schwerpunkte und Gefälle: Gesellschaften, in denen der neue Stil sozialen Einschlusses mehr oder weniger angenommen und genutzt wurde; und Gesellschaften, die vom Verlust der erinnerten Bedingungen sozialen Einschlusses mehr oder weniger beherrscht blieben. Auf welche Weise, wann und ob Staat und Gesellschaft des vereinten Deutschland diese Last von den Betroffenen nehmen können, erscheint zur Stunde ungewiss. Mit der deutschen Vereinigung endete auch die Doppelexistenz der Bundesrepublik Deutschland als aktuellem westdeutschem Staat und als Repräsentant des virtuellen Deutschen Reiches. Was immer noch an Einschluss von Menschen beansprucht werden kann, die außerhalb des vereinten Deutschland leben, richtet sich gegen dieses vereinte Deutschland – diese eine Bundesrepublik Deutschland. Das ist prinzipiell unproblematisch für deutsche Staatsangehörige. Das ist für Volksdeutsche im Sinne jenes politischen Spielraumes geklärt, den der Gesetzgeber handhabt, um zu definieren, für welchen Kreis Betroffener die Teilhabe an der Inlandsgesellschaft gerechtfertigt ist. Das ist auf neue Weise dagegen offen für die Fremden, gegen die die Funktionäre des nationalsozialistischen Deutschen Reiches Gewalt ausgeübt haben; insbeson- Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 37 dere für die, die in den während des Zweiten Weltkrieges eroberten Gebieten lebten (Rüfner/Goschler 2007: 931-942). Ansprüche aus Kriegsverbrechen, die deutsche Besatzer etwa in Italien oder Griechenland begangen haben, sind ebenso Beispiele dafür wie Ansprüche von Menschen, die als Zwangsarbeiter versklavt wurden. Ihre Geltendmachung war durch das Londoner Schuldenabkommen von 1953 und andere völkerrechtliche Rechtsakte bis zum Abschluss eines Friedensvertrages zurückgestellt worden. Die internationalen Verträge, welche die Wiedervereinigung und das Ende der Besatzungsherrschaft regelten, verzichteten jedoch auf einen Friedensvertrag. Das muss nicht als ein Verzicht auf zurückgestellte Ansprüche verstanden werden, jedenfalls nicht zulasten der Betroffenen. Die Verantwortung des Deutschen Reiches für die Einschluss- und Ausschluss-Exzesse des nationalsozialistischen Imperialismus wird die Bundesrepublik also auch in die Zukunft begleiten. Vor einem weiteren Horizont gesehen, ist das so überraschend nicht. Auch andere europäische Länder haben eine imperialistische Vergangenheit. Und sie haben die postimperialistischen Konsequenzen mehr oder minder auch als Probleme des sozialen Einschlusses angenommen. Frankreich, Großbritannien oder die Niederlande sind – untereinander sehr unterschiedliche – Beispiele dafür. Was uns von ihnen unterscheidet, ist nicht die imperialistische Vergangenheit an sich. Es sind das Maß und die Dichte des kriegerischen und verbrecherischen Charakters des deutschen Imperialismus. Ob das die Unterschiede in den Konsequenzen rechtfertigt, sei hier nur gefragt. 11. Schlussbemerkung Dieser Vortrag sollte zeigen, wie sehr die Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945 eine Geschichte des Einschlusses, des Ausschlusses und der Offenheit war. Er sollte auch zeigen, wie sehr die Leistung des Sozialstaates der Bundesrepublik gerade im Einschluss bestand. Möge das gelungen sein. Und doch gilt gleichfalls: Einschluss ist nur sinnvoll und auch nur möglich, wenn er auf der anderen Seite Ausschluss ist. Beliebig offener Einschluss lässt den Sinn und die Möglichkeit des Einschlusses verbluten. Den Gegensatz zwischen der universalen Notwendigkeit des Einschlusses und der partikularen Notwendigkeit auch des Ausschlusses in der Waage zu halten, wird eine immer neue Herausforderung der Politik, auch der Sozialpolitik, bleiben. 38 Hans F. Zacher Literaturverzeichnis Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Baden-Baden: Nomos (2001-2008). Band 1: Band 2/1: Band 2/2: Band 3: Band 4: Band 5: Band 6: Band 7: Band 8: Band 9: Band 10: Band 11: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): Grundlagen der Sozialpolitik (2001). Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): 1945–1949. Die Zeit der Besatzungszonen Sozialpolitik zwischen Kriegsende und der Gründung zweier deutscher Staaten. Bandverantwortlicher: Udo Wengst (2001). Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): 1945–1949. Die Zeit der Besatzungszonen Sozialpolitik zwischen Kriegsende und der Gründung zweier deutscher Staaten. Dokumente. Bandverantwortlicher: Udo Wengst (2001). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1949–1957. Bewältigung der Kriegsfolgen, Rückkehr zur sozialpolitischen Normalität. Bandherausgeber: Günther Schulz (2006). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1957–1966. Sozialpolitik im Zeichen des erreichten Wohlstands. Bandherausgeber: Michael Ruck, Marcel Boldorf (2008). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1966–1974. Eine Zeit vielfältigen Aufbruchs. Bandherausgeber: Hans Günter Hockerts (2007). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1974–1982. Neue Herausforderungen, wachsende Unsicherheit. Bandherausgeber: Martin H. Geyer (2008). Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung/Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1982–1989. Finanzielle Konsolidierung und institutionelle Reform. Bandherausgeber: Manfred G. Schmidt (2005). Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung/Bundesarchiv (Hg.): Deutsche Demokratische Republik 1949–1961. Im Zeichen des Aufbaus des Sozialismus. Bandherausgeber im Auftrag des Instituts für Zeitgeschichte München – Berlin: Dierk Hoffmann, Michael Schwartz (2004). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Deutsche Demokratische Republik 1961–1971. Politische Stabilisierung und wirtschaftliche Mobilisierung. Bandherausgeber: Christoph Kleßmann (2006). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Deutsche Demokratische Republik 1971–1989. Bewegung in der Sozialpolitik, Erstarrung und Niedergang. Bandherausgeber: Christoph Boyer, Klaus-Dietmar Henke, Peter Skyba (2008). Bundesministerium für Arbeit und Soziales/ Bundesarchiv (Hg.): Bundesrepublik Deutschland 1989–1994. Sozialpolitik im Zeichen der Vereinigung. Bandherausgeber: Gerhard A. Ritter (2007). Einschluss, Ausschluss und Öffnung im Wandel 39 Frings, Dorothee (2008): Sozialrecht für Zuwanderer, Baden-Baden: Nomos. Kaufmann, Franz-Xaver (2001): „Der Begriff Sozialpolitik und seine wissenschaftliche Deutung“, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1. Grundlagen der Sozialpolitik. BadenBaden: Nomos, 3-101. Rüfner, Wolfgang; Goschler, Constantin (2007): „Ausgleich von Kriegs- und Diktaturfolgen“, in: Bundesministerium für Arbeit und Soziales und Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 11. Bundesrepublik Deutschland 1989–1994. Sozialpolitik im Zeichen der Vereinigung. Baden-Baden: Nomos, 901-942. Schmidt, Manfred G. (2001): „Grundlagen der Sozialpolitik in der Deutschen Demokratischen Republik“, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1. Grundlagen der Sozialpolitik. Baden-Baden: Nomos, 689-798. Stolleis, Michael (2001): „Historische Grundlagen. Sozialpolitik in Deutschland“, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1. Grundlagen der Sozialpolitik. Baden-Baden: Nomos, 199-332. Zacher, Hans F. (2001): „Grundlagen der Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland“, in: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung/ Bundesarchiv (Hg.): Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland seit 1945. Band 1. Grundlagen der Sozialpolitik. Baden-Baden: Nomos, 333-684. Zacher, Hans F. 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