Ökonomische Aspekte von Suchtmittelmärkten

Ökonomische Aspekte von
Suchtmittelmärkten
Dr. Dominik Egli
Volkswirtschaftliches Institut
Universität Bern
März 2000
Drogenpolitik hat verschiedene Ziele;
eines dieser Ziele, vermutlich eines der
prominenteren, besteht in der Reduktion
des Drogenkonsums. Ich will dieses Ziel
hier als gegeben betrachten und nicht
weiter hinterfragen, sondern der Frage
nachgehen, wie eine solche
Konsumreduktion erreicht werden kann.
Wie andere Güter auch, werden Drogen
verkauft und gekauft; oder, wie es
Ökonomen zu sagen pflegen, auf Märkten
gehandelt. Die Frage nach dem
Funktionieren von Märkten - wie sich
Anbieter und Nachfrager verhalten, welche
Preise und Mengen resultieren, was
geschieht, wenn eingegriffen wird, und wie
dies alles aus Sicht der Wohlfahrt zu
beurteilen ist - ist eine der Grundfragen der
Ökonomie als Wissenschaft. Da das Ziel
einer Konsumreduktion in
Suchtmittelmärkten nur erreicht werden
kann, wenn man diese Märkte auch
versteht, bietet sich das Instrumentarium
und das Wissen der Ökonomie geradezu
als Hilfsmittel zum Erreichen des Zieles
der Konsumreduktion an.
Allerdings muss ich hier gleich eine
Einschränkung vornehmen. Auf
theoretischer Ebene wissen wir recht gut,
wie Märkte funktionieren. Die Anwendung
des theoretischen Wissens auf konkrete
Märkte kann jedoch schwierig sein. Dies
ist ganz ausgeprägt der Fall bei
Suchtmittelmärkten. Zwei Gründe sind
dafür verantwortlich. Einerseits sind
Suchtmittelmärkte ausgesprochen
komplexe Gebilde. Ich werde dies weiter
unten eingehend beleuchten. Andererseits
ist die Datenlage bei Suchtmittelmärkten
vergleichsweise schlecht. Dies liegt
natürlich an der Illegalität der auf diesen
Märkten gehandelten Güter.
Ökonomen gewinnen ihre Erkenntnisse
durch ein Zusammenspiel von Theorie und
Empirie. Da die empirische Überprüfung
theoretischer Modelle im Falle von
Suchtmittelmärkten sehr schwierig ist,
basiert das Verständnis dieser Märkte
vorwiegend auf Theorien und mehr oder
weniger anekdotischer Evidenz. Dies ist
natürlich unbefriedigend, aber es lässt sich
nicht ändern.
Nun will ich aber dazu übergehen, zu
beschreiben, was wir tatsächlich über
Suchtmittelmärkte wissen. Ich will dazu
mit dem einfachsten Marktmodell
beginnen, und danach einige
Erweiterungen besprechen.
Das einfache Marktmodell
Das einfache Marktmodell geht von einer
Vielzahl Nachfrager und einer Vielzahl
Anbieter aus, welche ihren Nutzen
respektive ihren Gewinn zu maximieren
suchen. Die Nachfrager sind bereit, mehr
von einem Gut zu kaufen, wenn es billiger
ist, und die Anbieter sind bereit, mehr zu
verkaufen, wenn das Gut teurer ist. Dieser
Sachverhalt wird in Abbildung 1 durch
Preis
Angebot
P*
Nachfrage
Menge
M*
eine fallende Nachfrage- respektive eine
steigende Angebotskurve dargestellt.
Abbildung 1: einfaches Marktmodell
Als Gleichgewichtspreis resultiert
derjenige Preis, bei welchem die
angebotene der nachgefragten Menge
entspricht. Eines der wichtigsten Resultate
der Wirtschaftstheorie besagt, dass ein
solches Marktergebnis unter bestimmten
sich von der Prävention. Harm Reduction
hat im Rahmen des Modells keinen
direkten Einfluss.
Voraussetzungen effizient ist (1. Hauptsatz
der Wohlfahrtstheorie). Demzufolge gibt
es für die Politik keine Begründung, in
Märkte einzugreifen, für welche die
Bedingungen erfüllt sind. Bei Suchtmitteln
geht man nun davon aus, dass die
resultierende Menge M* zu hoch ist.
Deswegen versucht die Drogenpolitik,
durch entsprechende Massnahmen in den
Markt für Suchmittel einzugreifen, mit
dem Ziel, die Gleichgewichtsmenge so
weit wie möglich zu reduzieren. Wie aus
Abbildung 1 ersichtlich wird, kann dies
erreicht werden, wenn entweder die
Angebots- oder die Nachfragekurve nach
links verschoben wird. Beide Ansätze
führen zu einer Mengenreduktion.
Angebotsorientierte Massnahmen führen
zu einer Preissteigerung,
nachfrageorientierte Massnahmen zu einer
-senkung.
Nach dem einfachen Marktmodell sollte
die Vier-Säulen Politik also zu einer
Konsumreduktion führen. Wie wir wissen,
hat eine solche Konsumreduktion trotz
verstärkten Bemühungen nicht
stattgefunden. Im Rahmen unserer
bisherigen Betrachtungen kann dies drei
Gründe haben:
1. Innerhalb des Modells 'stimmt' etwas
nicht.
2. Es gab gegenläufige Effekte.
3. Das Modell bildet Suchtgütermärkte
ungenau ab.
Die Wirksamkeit angebots- oder
nachfrageorientierter Massnahmen hängt
vom exakten Verlauf der beiden Kurven
ab. Wenn beispielsweise die
Nachfragekurve sehr steil verläuft, hat
angebotsorientierte Politik kaum einen
Effekt auf die Menge; alles was geschieht
ist, dass der Preis steigt. Dies liegt daran,
dass die Nachfrager nur sehr schwach auf
Preisänderungen reagieren. In diesem Falle
würde also angebotsorientierte Repression
kaum zum erwünschten Resultat führen.
Die Frage ist also, wie preiselastisch die
Nachfrage nach Suchtgütern verläuft.
Preiselastizitäten zu messen ist eine
knifflige Sache. Dies liegt daran, dass man
von aussen nur das Marktergebnis, also ein
Preis-Menge-Paar, beobachten kann, nicht
aber die einzelnen Kurven. Wenn man also
beispielsweise zu zwei unterschiedlichen
Zeitpunkten zwei verschiedene
Marktergebnisse beobachtet, weiss man
nicht, ob die Änderungen des
Marktergebnisses auf Verschiebungen der
Nachfrage oder des Angebots
zurückzuführen ist.
Die Vier-Säulen Politik im einfachen
Marktmodell
Die Drogenpolitik des Bundesrates stützt
sich auf die vier Säulen Repression,
Therapie, Harm Reduction und Prävention,
wobei Repression sowohl auf der
Angebots- wie auch auf der Nachfrageseite
ansetzen kann. Repression auf der
Angebotsseite erhöht die Kosten der
Anbieter. Es wird schwieriger, die Ware
auf den Markt zu bringen, es besteht das
Risiko, erwischt zu werden usw. In
unserem Modell führt dies zu einer
Linksverschiebung der Angebotskurve,
damit zu einer tieferen Menge und einem
höheren Preis. Repression auf der
Nachfrageseite führt zu Kosten für die
Abnehmer. Es ist schwieriger, den Dealer
zu kontaktieren, man kann erwischt
werden usw. Dadurch verschiebt sich die
Nachfragekurve nach links, und es
resultiert eine tiefere Menge bei einem
tieferen Preis. Therapieangebote, seien es
Substitutionsprogramme oder
abstinenzorientierte Therapien, haben zur
Folge, dass Nachfrager sich vom Markt
zurückziehen, was ebenfalls zu einer
Linksverschiebung der Nachfragekurve
führt. Den selben Effekt verspricht man
Es kann jedoch das theoretische Argument
angeführt werden, die Nachfrage nach
Suchtgütern sei grundsätzlich
preisunelastisch. Es wird argumentiert, es
läge gerade in der Natur von Suchtgütern,
dass süchtige Konsumenten den Konsum
solcher Güter nicht einschränken können
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Suchtgüter und damit auch mehrerer
Märkte untersuchen. Als zweites werden
wir mehrere regionale Märkte zulassen.
Die dritte Ausweitung beruht auf der
Beobachtung, dass das einfache Modell
dynamischen Effekten nicht gerecht zu
werden vermag. Insbesondere vermag es
nicht zu erklären, was in einem Markt nach
einem Eingriff tatsächlich an
Anpassungsprozessen vor sich geht.
und deshalb auf Preisänderungen kaum mit
Mengeneinschränkungen reagieren. Dieses
Argument vermag allerdings aus zwei
Gründen nicht restlos zu überzeugen.
Einerseits ist nur ein Bruchteil der
Nachfrager nach Suchtgütern tatsächlich
auch süchtig; die Gesamtnachfrage dürfte
deshalb nicht vollständig preisunelastisch
sein. Andererseits gibt es auch für
Suchtgüter mit starkem Suchtpotential
Subsitute. Gerade in den vergangenen
Jahren ist beispielsweise das Angebot an
Methadonprogrammen stark angewachsen.
Heroinabhängige haben damit die
Möglichkeit, bei Preiserhöhungen auf
Methadon auszuweichen. Damit dürfte die
Nachfrage nach Heroin in den letzten
Jahren eher preiselastischer geworden sein,
mit der Folge, dass angebotsorientierte
Eingriffe an Wirksamkeit gewonnen haben
müssten.
Mehrere Suchtgüter
Der Einfachheit halber beschränken wir
uns auf zwei Suchtgüter; und als Beispiele
wollen wir Heroin und Alkohol betrachten.
Wir haben oben bereits gesehen, dass die
Nachfragekurve elastischer ist, wenn es zu
einem Gut Substitute gibt. Wir wollen uns
hier deshalb darauf konzentrieren, welcher
Art die Effekte sind, welche von einem
Eingriff im einen Markt auf das Ergebnis
im anderen Markt ausgehen. Wir beginnen
mit einem angebotsorientierten Eingriff auf
dem Heroinmarkt.
Das zweite oben aufgeführte Argument,
gegenläufige Effekte, besagt, dass zwar die
Markteingriffe tatsächlich zu den
gewünschten Verschiebungen geführt
haben, dass aber gleichzeitig andere
Effekte die Nachfrage- und/oder die
Angebotskurve nach rechts verschoben
haben. Es kann zum Beispiel angeführt
werden, die Akzeptanz von Suchtgütern in
der Gesellschaft hätte sich grundsätzlich
erhöht, wodurch sich die Nachfrage
ausgeweitet habe. Oder aber das Angebot
sei aufgrund der zu erzielenden Gewinne
massiv gestiegen. Insbesondere die
Angebotsausweitung bietet sich als
Erklärung an, da eine solche zu einer
Preissenkung führt. In einem solchen Falle
würde die Tatsache, dass die konsumierte
Menge gestiegen ist, nicht bedeuten, die
Drogenpolitik sei unwirksam gewesen.
Vielmehr müsste man sagen, die
konsumierte Menge wäre ohne
Drogenpolitik noch mehr gestiegen.
Preis
Heroin
A'
A
P'
P*
N
Menge
Heroin
H' H*
Preis
Alkohol
A
P'
P*
N'
N
Das dritte Argument weist darauf hin, dass
das beschriebene Marktmodell die Realität
von Suchtgütermärkten zu stark
vereinfache. Wir wollen deshalb das
Modell in drei Richtungen ausweiten. Als
erstes wollen wir den Fall mehrer
A*
A'
Menge
Alkohol
Abbildung 2: Spillover-Effekte einer
angebotsorientierten Drogenpolitik
Der Eingriff in den Heroinmarkt führt hier
zwar zum gewünschten Ergebnis, nämlich
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Dynamische Effekte
einer Reduktion des konsumierten Heroins,
allerdings zum Preis einer höheren
konsumierten Menge Alkohol, da einige
Konsumenten ihren Heroinkonsum
einschränken und dafür ihren
Alkoholkonsum ausweiten. Wie stark
solche Spillover-Effekte sind, hängt von
den so genannten Kreuzpreiselastizitäten
ab, d.h. davon, wie elastisch die Nachfrage
nach dem einen Gut auf Änderungen des
Preises des anderen Gutes reagiert.
Dynamische Effekte sind die
vielversprechendste, aber auch
anspruchsvollste Erweiterung des
einfachen Modelles. Ich will mich im
weiteren darauf beschränken, einige
Beispiele aufzuführen.
a) Unterschiedliche Konsumentengruppen
Vereinfacht kann von drei
Konsumentengruppen ausgegangen
werden; süchtigen Konsumenten,
nichtsüchtigen Gelegenheitskonsumenten
und potentiellen Konsumenten. Da die
Nachfragefunktion im einfachen
Marktmodell aus der Aggregation der
Nachfragekurven dieser drei Gruppen
besteht, können Auswirkungen einzelner
Massnahmen auf diese drei Gruppen nicht
analysiert werden. Beispielsweise ist es
denkbar, dass nach einer Verbesserung der
Harm Reduction einige bis anhin
nichtsüchtige Konsumenten ihren Konsum
erhöhen, weil die Konsumrisiken gesunken
sind. Aus demselben Grund könnten einige
potentielle Konsumenten neu konsumieren.
Eine verbesserte Harm Reduction kann
folglich, ebenso wie ein verbessertes
Therapieangebot, zu einer
Konsumausweitung führen.
Spillover-Effekte von
nachfrageorientierten Eingriffen
funktionieren ähnlich, indem nämlich eine
Kontraktion der Nachfrage im Markt in
den ein Eingriff getätigt wird zu einer
Nachfrageexpansion in anderen Märkten
führen kann. Dies ist beispielsweise bei
einer verstärkten Repression gegen
Heroinkonsumenten zu erwarten. Etwas
anders liegt der Fall bei Prävention und
Therapie. Hier kommt es darauf an,
inwiefern diese Instrumente auch andere
Suchtgüter betreffen.
Das Betrachten mehrerer Güter vermag
unser Puzzle der trotz vermehrten
Eingriffen gestiegenen konsumierten
Mengen an Suchtgütern bei gleichzeitig
tendenziell eher gesunkenen Preisen auch
nicht zu lösen. Hingegen zeigt es auf, dass
Markteingriffe nicht isoliert betrachtet
werden sollten.
b) Unterschiedliche Risiken
Ein anderes Beispiel untersucht den
Einfluss unterschiedlicher Risiken bei
nachfrageorientierter Repression.
Konsumenten sehen sich zwei Arten von
Risiken gegenüber, dem Risiko, bei einer
Transaktion erwischt oder betrogen zu
werden, und dem Risiko, später bestraft
oder beraubt zu werden. Wird nun die
Strafe für Transaktionen erhöht, reagieren
die Konsumenten, indem sie weniger oft
kaufen, dafür aber jeweilen gleich eine
höhere Menge. Dadurch reduziert sich
auch das Transaktionsrisiko der Anbieter,
was diese wiederum dazu verleitet, ihr
Angebot auszudehnen. Dieser gegenläufige
Effekt kann so stark sein, dass die am
Markt gehandelte Menge nach einer
Erhöhung der Transaktionsstrafe für
Konsumenten höher ist als vorher.
Regionale Märkte
Dasselbe Prinzip, dass Märkte nämlich
untereinander verknüpft sind, gilt auch in
einem regionalen Sinne. Eine
Verschärfung der Repression in A hat
Auswirkungen auf den Markt in B. Da der
Marktpreis in A steigt, lohnt es sich für
einige Konsumenten, nach B
auszuweichen. Damit steigt die Nachfrage
im Markt B. Dem Erfolg der repressiven
Politik in A steht ein Misserfolg in B
entgegen. Der Grund ist letztlich derselbe
wie bei substituierbaren Gütern, nur dass
hier einige Konsumenten zwischen
regionalen Märkten subsitutieren.
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Konsumenten, ihren Drogenkonsum durch
Diebstahl u.ä. zu finanzieren. Die
erwünschte Reduktion des Angebots kann
damit durch eine Erhöhung der Nachfrage
ad absurdum geführt werden.
c) Anpassungen auf der Angebotsseite
Anbieter von illegalen Gütern wählen
andere Distributionstechniken als Anbieter
legaler Güter. Bei Drogen ist
beispielsweise zu beobachten, dass die
Distributionswege aussergewöhnlich lange
sind. Drogen werden in relativ grossen
Mengen eingeführt und dann mehrfach
umgepackt und weitergegeben, da das
Risiko erwischt zu werden mit
zunehmender Marktnähe steigt. Das
höchste Risiko tragen die Strassendealer.
Eine Verschärfung der Repression gegen
Strassendealer kann nun, neben einer
Preiserhöhung, den Effekt haben, dass
nichtsüchtige Strassendealer ihren Platz im
Markt an süchtige Dealer abgeben, da
diese erstens risikofreudiger sind und
zweitens in der Regel weniger hart bestraft
werden. Damit die süchtigen Dealer die
gestiegenen Kosten des Eigenkonsums
abdecken können, müssen sie ihre
Kundschaft ausweiten. Das bevorzugte
Marketinginstrument in illegalen Märkten
ist die Preisdiskriminierung. Unter
Preisdiskriminierung ist zu verstehen, dass
für unterschiedliche Konsumentengruppen
unterschiedliche Preise gelten. Die
Verschärfung der Repression könnte dann
zum Resultat führen, dass der Preis für die
süchtigen Konsumenten zwar steigt,
derjenige für die nichtsüchtigen und die
potentiellen Konsumenten aber sinkt.
Wenn die Nachfrage süchtiger
Konsumenten unelastischer ist als
diejenige nichtsüchtiger Konsumenten,
kann dadurch eine Konsumausdehnung
resultieren.
Schlussbemerkungen
Mit diesen Beispielen will ich nicht
vermitteln, dass Drogenpolitik zwingend
zu perversen Resultaten führen muss. Ich
will lediglich darauf hinweisen, dass die
tieferliegenden Mechanismen von
Suchtmittelmärkten komplex sind, und
dass gegenläufige Effekte durchaus
vorkommen können. Letztlich basieren
solche gegenläufigen Effekte darauf, dass
Marktteilnehmer innovativ auf sich
ändernde Umstände reagieren. Kurzfristig
vermag eine Änderung zwar den
gewünschten Effekt zu erreichen, mittelund längerfristig passen sich aber sowohl
Anbieter wie auch Nachfrager an die neue
Situation an, wodurch die gegenläufigen
Effekt an Bedeutung zunehmen. Die
Erfahrungen im Laufe der
Alkohohlprohibition in den USA zeigen
dies deutlich auf. Nach Einführung der
Prohibition im Jahre 1917 sank der
Alkoholkonsum rasch auf etwa 30% des
Niveaus vor der Einführung. Daraufhin
stieg der Konsum aber innert weniger
Jahre kontinuierlich bis auf 70-80% des
Vorprohibitionsniveaus an. Interessant ist
auch die Beobachtung, dass die
Konsumform sich stark veränderte.
Alkohol wurde mehr und mehr in
hochprozentiger Form konsumiert.
Daneben sank auch die Qualität des
angebotenen Alkohols, sodass die auf
Alkoholkonsum zurückzuführenden
Todesfälle rasch nach Einführen der
Prohibition das Niveau vor der Prohibition
erreichten.
d) Beschränkte Ressourcen
Eine Erhöhung der Repression erfordert
einen erhöhten Ressourceneinsatz. Wenn
die zur Verfügung stehenden Ressourcen
beschränkt sind, müssen solche
Ressourcen an anderen Orten eingespart
werden. Beispielsweise könnte eine
Erhöhung der angebotsseitigen Repression
im Drogenbereich einhergehen mit einem
Rückgang des Risikos, bei Diebstählen und
Einbrüchen erwischt zu werden. Dadurch
reduzieren sich die Kosten von
Das Grundproblem ist wohl darin zu
suchen, dass eine vorhandene Nachfrage
auch ein Angebot generiert. Oder um es
anders auszudrücken: Wenn mit einem
Produkt soviel Geld zu verdienen ist wie
mit Suchtgütern, wird es immer findige
Leute geben, die dieses Geld auch
tatsächlich verdienen.
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