1Was ist Sozialpolitik?

Peter Bleses
Der Begriff ‚Sozialpolitik‘
Der Begriff ‘Sozialpolitik’ ist nicht eindeutig definiert. Zudem wird der Sozialpolitik eine sehr
unterschiedliche Bedeutung zugeschrieben: ist sie für die einen eher ein Politikfeld unter
vielen, sehen andere sie als für die Herausbildung und den Fortbestand der Gegenwartsgesellschaften konstitutiv an. Das, was jeweils unter ‘Sozialpolitik’ verstanden wird, ist mittelbar
davon abhängig, welche Annahmen von Sozial- oder Wohlfahrtsstaatlichkeit jeweils zugrunde
gelegt werden. Ich werde im folgenden eine Abgrenzung zwischen eher engen Begriffen von
Sozialpolitik (= Sozial[leistungs]staat) und eher weiten Begriffen vornehmen (= umfassender
Wohlfahrtsstaat bzw. Wohlfahrtssystem).
1Was ist Sozialpolitik?
Die Unterschiede zwischen verschiedenen Definitionen des Begriffes ‘Sozialpolitik’ sind
nicht durch die Darstellung von ein oder zwei differierenden, als richtig oder falsch zu
klassifizierenden begrifflichen Interpretationen zu verdeutlichen. Idealtypisch ist es vielmehr
sinnvoll, sich ein Bild konzentrischer Kreise vorzustellen. Der kleinste Kreis wird durch ein
sehr enges Verständnis des Begriffes gebildet. Die nächst größeren Kreise (weiter gefaßte
Definitionen) umschließen das jeweils engere Begriffsverständnis, geben also nichts von dem
auf, was engere Definitionen beinhalten, sondern fügen sukzessive neue Elemente und
Aspekte
hinzu.
Das
können
z.B.
Politikfelder
sein;
das
können
Wohlfahrtsproduzenten oder staatliche oder gesellschaftliche Aufgaben sein.
aber
auch
2
Sozialpolitik –
Enges und weites Begriffsverständnis
engeng
eng =
Sozialleistungen
(Sozialstaat)
weit =
konstitutives
Strukturmerkmal von
(modernen)
Gesellschaften
(Wohlfahrtssystem)
1.1Engere Definition
Das wohl engste Verständnis des Begriffes ‘Sozialpolitik’ beinhaltet im wesentlichen die
staatlichen Sozialleistungen des Systems sozialer Sicherung. Unter Sozialpolitik wird hier
hauptsächlich ‘Bearbeitung sozialer Risiken’ und ‘Kompensation sozialer Nachteile’
verstanden. Und diese wird vorwiegend durch den Staat (Bund, Länder, Gemeinden) oder von
ihm ins Leben gerufenen Institutionen (etwa Sozialversicherungen) vollbracht. Sozialpolitik
ist hier deshalb im wesentlichen Ergebnis von Staatstätigkeit und wird damit zugleich auf den
Staat reduziert. Die darauf ausgerichtete Sozialpolitikforschung versteht sich aus diesem
Grunde auch als ‘Staatstätigkeitsforschung’ (z.B. Schmidt 1998: 18, 20).
Die ‘Staatstätigkeit’ läßt sich auf dem Gebiet der Sozialleistungen wiederum in verschiedener
Weise gliedern. Interessant ist vor allem die „klassische Trias“ sozialpolitischer
Interventionen (Zacher 1983: 17 ff.). Sie besteht aus den ‘Sozialversicherungen’ (Kranken-,
Renten-, Unfall-, Arbeitslosen- und zuletzt Pflegeversicherung), der ‘Versorgung’ (v.a.
Beamten- und Kriegsopferversorgung) und der ‘Fürsorge’ (Sozialhilfe).
3
Exkurs:
Da die klassische Trias nach Zacher (1983: 20) immer weniger geeignet sei, die tatsächliche
Entwicklung des Sozialleistungssystems wider zu spiegeln, befürwortet er eine neue Trias:
diese ist unterteilt in die Bereiche ‘Vorsorge’ (Sozialversicherung und Beamtenversorgung),
‘Soziale Entschädigung’ (v.a. für Schäden infolge öffentlicher Dienstpflichten wie Kriegs- und
Wehrdienst) sowie ‘Soziale Hilfe und Förderung’, der wiederum in die Bereiche ‘besondere
Hilfs- und Fördersysteme’ (Ausbildungs- und Berufsförderung, Kindergeld, Wohngeld,
Jugendhilfe) und ‘allgemeine Hilfs- und Fördersysteme’ (v.a. Sozialhilfe) zerfällt. Ob die
Unterteilung in die ‘klassische’ oder ‘neue Trias’ gewählt wird, ist hauptsächlich eine Frage
des analytischen Interesses: geht dieses eher in Richtung der Unterschiede, die nach wie vor
zwischen
den
Teilsystemen
etwa
hinsichtlich
der
Einbeziehung
unterschiedlicher
Personengruppen bestehen (dann klassische Trias), oder wird eher auf die Gemeinsamkeiten
wie z.B. der Einkommensersatz bei vergleichbaren sozialen Risiken abgestellt (dann neue
Trias).
Ein gutes Stück über die Sozialleistungen des Systems sozialer Sicherung hinaus geht die
‘offizielle’ Definition des Begriffes Sozialpolitik, die sich für die Bundesrepublik Deutschland
implizit aus den vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMAS) in
regelmäßigen
Abständen
herausgegebenen
Sozialberichten
ergibt.
Ein
wesentlicher
Bestandteil des Sozialberichtes ist das Sozialbudget. Darin sind die öffentlichen und nichtöffentlichen Leistungen für die Bereiche ‘Ehe/Familie’, ‘Gesundheit’, ‘Beschäftigung’,
‘Alter/Hinterbliebene’, ‘Folgen politischer Ereignisse’, ‘Wohnen’, ‘Sparen’ und ‘Allgemeine
Lebenshilfen’
abgebildet.
Nach
Institutionen
erscheinen
dort
Leistungen
der
Sozialversicherungen, des Erziehungs- und Kindergeldes, der Ausbildungsförderung, des
Wohngeldes,
der
beamtenrechtlichen
Systeme,
der
Arbeitgeber
(betriebliche
Zusatzversorgung, Entgeltfortzahlung etc.) sowie Leistungen indirekter Art (steuerliche Maßnahmen, Vergünstigungen im Wohnungswesen) und einiges mehr. Neben den steuerlichen
Maßnahmen (Freibeträge) und den indirekten Leistungen im Bereich ‘Wohnen’ ist hier also
auch – was die monetäre Dimension betrifft – ein wesentlicher Teil der betrieblichen
Sozialpolitik miterfaßt.
Die Aufwendungen des Sozialbudgets wiederum ergeben, ins Verhältnis gesetzt zum
Bruttoinlandsprodukt, die Sozialleistungsquote.
4
1.2Weitere Definitionen
Das vergleichsweise enge Verständnis der Sozialpolitik seitens der Staatstätigkeitsforschung
ist vielfach ausgeweitet worden. Von den einen deshalb, weil zentrale Wohlfahrtsproduzenten
ebenso wie zentrale Politikbereiche mit zum Teil expliziten, mit zum Teil aber auch nur
impliziten sozialpolitischen Funktionen nicht einbezogen werden. Von den anderen aber
zudem auch deshalb, weil sich unter dem Label der Wohlfahrtsstaatsforschung zunehmend ein
Sozialpolitikverständnis verbreitet hat, das Sozialpolitik nicht mehr als einen abgrenzbaren
Teil politischer, gar allein staatlicher Interventionen betrachtet.
Zunächst zu den durch die enge Sozialpolitikdefinition nicht bedachten Bereichen. So hat
schon die klassische Wohlfahrtsstaatsforschung (etwa Marshall 1992; 1975, Achinger 1979)
einen tendenziell weiteren Sozialpolitikbegriff vertreten, indem soziale (Grund-)Rechte und
deren Gewährleistung mit dem Ziele der gesellschaftlichen Inklusion durch den Staat
zugrunde gelegt werden. Sozialpolitische Maßnahmen können danach nicht auf einige wenige
Politikfelder, gar auf das Feld ‘Sozialpolitik’, verkürzt werden, sondern erstrecken sich auf
viele, tendenziell alle Politikfelder, in denen entsprechende Maßnahmen zur Durchsetzung
oder Wahrung sozialer Rechte ergriffen werden. Dazu würden dann etwa auch die
Aufrechterhaltung eines öffentlichen Bildungssektors und weite Teile der Wirtschafts- und
Strukturpolitik gehören, weil es auch hier darum geht, Gruppen oder Regionen Partizipationschancen zu eröffnen oder zu erhalten. So wird beispielsweise in den USA die Bildungspolitik
als konstitutives Element der Sozialpolitik verstanden (Heidenheimer/Heclo/Adams 1990: 23
ff.). Die Aufzählung von Politikfeldern kann nicht abschließend sein, da prinzipiell in jedem
Politikbereich sozialpolitische Ziele verfolgbar sind.
Eine in Bezug auf die möglichen Politikbereiche, in denen Sozialpolitik betrieben wird, weite
Begriffsdefinition wird auch von Lampert (1991: 3 f.) vertreten. Er bezieht nicht nur neben
der nationalstaatlichen auch die betrieblichen und internationalen/supranationalen Bereiche
der Sozialpolitik ein; zudem sieht er auch die (national)staatliche Sozialpolitik auf viele
Politikfelder verteilt, die weit über das Sozialleistungsrecht hinaus reichen. Er schlägt dabei
eine Unterteilung in vier Bereiche staatlicher Sozialpolitik vor: „arbeitsweltorientierte
Bereiche“
(Arbeitnehmerschutz,
Unternehmensverfassungspolitik)
Familien-,
Mittelstands-
und
Sozialversicherung,
„gruppenorientierte
Sozialhilfepolitik),
Arbeitsmarkt-,
Bereiche“
„Sonstige
Betriebs-
(Jugend-,
Bereiche“
und
Altenhilfe-,
(Wohnungs-,
Vermögens- und Bildungspolitik) und „andere sozialpolitisch besonders relevante
5
Politikbereiche“ (Wettbewerbs-, Verbraucherschutz- und Umweltschutzpolitik) (Lampert
1991: 165).
Die Einbeziehung weiterer Wohlfahrtsproduzenten neben dem Staat wird von einer
Forschungsrichtung betrieben, die sich etwa unter dem Begriff des ‚welfare mixes‘ bzw.
Wohlfahrtspluralismus versammelt. Hier werden etwa die Wohlfahrtsleistungen familialer
Gemeinschaften (Kaufmann 1995), von Haushalten, sozialen Dienste (Alber 1995) sowie von
seitens
formellen
und
informellen
Assoziationen
(v.a.
Wohlfahrtsverbände,
Selbsthilfebewegungen) sowie – außerhalb des eigentlichen Erwerbseinkommens – seitens
des
Marktes,1
z.B.
durch
betriebliche
Zusatzversorgung,
Lebensversicherungen,
Kapitalbeteiligungen.2 Dieser Ansatz wird gerade in der international vergleichenden
Forschung immer wichtiger. Denn nicht alle Wohlfahrtsstaaten setzen gleichmäßig auf den
Staat als Hauptsäule der Wohlfahrtsproduktion.
Exkurs:
Vielmehr tut dies im wesentlichen der sozialdemokratische Wohlfahrtsstaat (Prototyp:
Schweden) und mit Einschränkungen auch der konservative (Prototyp: Deutschland), nicht
aber der liberale (Prototyp: USA). Wenn schon im konservativen Wohlfahrtsstaat eine dem
Subsidiaritätsprinzip folgende Aufgabenteilung in der Sozialpolitik zwischen Staat und seinen
direkten Interventionen vorrangigen gesellschaftlichen Gliederungen (v.a. Verbänden und
Familien)
ausgeprägt
ist,
steht
in
liberalen
Wohlfahrtsstaaten
die
marktliche
Wohlfahrtsproduktion (betriebliche Krankenversicherung usf.) gegenüber der des Staates
erkennbar im Vordergrund; diese wird aber durch die OECD-Sozialleistungsquote nicht
erfaßt. Gewinnbringender wäre es deshalb, sich statt auf die nominale Sozialpolitik mittels
Sozialleistungsrecht insbesondere im internationalen Vergleich auch auf die ‘funktionalen
Äquivalente’ staatlicher Sozialpolitik zu konzentrieren. Damit kommen unterschiedliche
Wohlfahrtsarrangements oder „Wohlfahrtssysteme“ mit unterschiedlichen Gewichtungen
1
Die unter dem Begriff des ‘welfare-mix’ oder des ‘Wohlfahrtspluralismus’ versammelte
Sozialpolitikforschung versucht diese Wohlfahrtsproduzenten mit einzubeziehen, konzentriert sich
allerdings in großen Teilen (noch) stark auf den Verbändebereich, der einen engen Bezug zur staatlichen
Sozialpolitik aufweist (für einen Überblick s. Evers/Olk [Hg.] 1996).
2
Im Sozialbericht des BMAS werden diese Leistungen allerdings zum Teil mit erfaßt (s.o.).
6
staatlicher, gemeinschaftlicher und marktlicher Wohlfahrtsproduktion in den Blick (SeeleibKaiser 1999).
Das leitet jedoch schon über zu den sehr viel umfassenderen Interpretationen des Begriffes
Sozialpolitik innerhalb der Wohlfahrtsstaatsforschung. Auch hier wird in keinster Weise
geleugnet, daß das Sozialleistungsrecht ein wichtiger Teil der sozialpolitischen Interventionen
bildet und daß sich der soziale Staat dort im besonderen manifestiert. Allerdings können etwa
mittels der Unterscheidung der Begriffe ‘Sozialstaat’ und ‘Wohlfahrtsstaat’ verschiedene
normative Verständnisse der Rolle des Staates in der Sozialpolitik bzw. der sozialpolitisch
motivierten Intervention angestrebt werden. Die Definition des Begriffes ‘Wohlfahrtsstaat’
beinhaltet deshalb implizit ein sehr viel grundlegenderes Verständnis von Sozialpolitik, wie es
beispielsweise auch von Koch (1995: 43 ff.) vertreten wird: während der Sozialstaat durch das
System sozialer Sicherung gebildet werde, meine der Wohlfahrtsstaat hingegen „eine Form
der politischen Gesellschaft (...), die alle Institutionen und alle politisch-ökonomischen
Beziehungen der Bürger umgreift. Er ist die Gesellschaft selbst in einer bestimmten
historischen Gestalt“ (Koch 1995: 53 f.).
Dementsprechend wäre unter ‘Sozialpolitik’ eine sehr viel grundlegendere Kategorie
politischer Interventionsformen zu verstehen: nicht nur durch den Staat in Wirtschaft und
Gesellschaft, sondern auch zwischen gesellschaftlichen Gruppen; nicht nur zur konkreten
(aktuellen) sozialen Absicherung, sondern auch zur Gestaltung von (zukünftigen)
Lebensbedingungen, Partizipationschancen usf. Dazu paßt ein Begriff von Sozialpolitik, der
diese als für das Entstehen ebenso wie das Fortbestehen wirtschaftlich entwickelter,
demokratischer, funktional differenzierter und pluraler Gesellschaften konstitutives Element
einschätzt und damit gegen die Sichtweise der Sozialpolitik als Instrument der nachträglichen
Kompensation sozialer Risiken entgegentritt (vgl. Huf 1998). Der Staat betreibt in einer
solchen Gesellschaft also nicht einfach auch Sozialpolitik, er ist bis in alle seine
gesellschaftlichen Gliederungen hinein sowohl auf Sozialpolitik angewiesen als auch
sozialpolitischen Zielen verpflichtet: Sozialpolitik ist ein strukturbildendes Element der
gesellschaftlichen Modernisierung und damit Basis und Garantin des gesellschaftlichen
Fortbestehens.3
3
Zu beachten ist allerdings, daß dieser Sozialpolitikbegriff wieder eine deutliche ‘Staatslastigkeit’
aufweist und damit tendenziell hinter die ‘Wohlfahrtspluralisten’ (s.o.) zurückfällt.
7
2Historische Entwicklungslinien der Sozialpolitik in (der Bundesrepublik)
Deutschland
Bei einer weiten Definition von Sozialpolitik ist der Beginn der Entwicklung sozialpolitischer
Arrangements nicht zu datieren.
Zentraler Bestandteil der sich langsam entwickelnden ‘modernen’ staatlichen Sozialpolitik ist
die Bildungspolitik. Bis 1825 wurde die allgemeine Schulpflicht in allen preußischen
Territorien durchgesetzt. 1872 folgte schließlich die staatliche Aufsicht über das Schulwesen.
Betrachtet man etwa die Ausgaben für die Bildungspolitik im Deutschen Reich, so wird
deutlich, daß diese noch bis in das 20. Jahrhundert auch quantitativ eine relativ bedeutende
Rolle einnahm: Im Jahre 1913 beliefen sich die Ausgaben für die Bildung auf 46 Prozent aller
Sozialausgaben, wobei die häufig im Mittelpunkt stehenden Sozialausgaben für die
Einkommenssicherung auf ‘lediglich’ 43 Prozent aller Sozialausgaben beziffert werden (Alber
1989: 46 ff.). Von großer Bedeutung – und teilweise als Beginn der staatlichen Sozialpolitik
in Deutschland charakterisiert – sind die in der ersten Hälfte des 19. Jahrhundert verordneten
Arbeiterschutzbestimmungen. Im Jahr 1839 wurde das Regulativ über die Beschäftigung
jugendlicher Arbeiter in Fabriken verabschiedet, welches u.a. das Verbot von Kinderarbeit für
Heranwachsende unter 9 Jahren in Bergwerken, Fabriken und Hüttenwerken sowie die
Festlegung der Arbeitszeit auf maximal 10 Stunden für Jugendliche unter 16 Jahren
beinhaltete (Tennstedt 1981: 107). Zurückgeführt werden kann diese Normierung u.a. auf die
Sorge der Herrschenden, daß der ungezügelte Liberalismus in Gegensatz zum Erziehungsund Wehranspruch des Staates gerät.
2.1Die Ursprünge der Differenzierung von Armen- und Arbeiterpolitik
Die bis heute reichende Unterscheidung zwischen Armen- und Arbeiterpolitik (vgl.
Leibfried/Tennstedt 1985) der staatlichen Sozialpolitik wurde bereits ebenfalls früh
institutionalisiert.
Armenpolitik
wurde
in
Abgrenzung
zur
Arbeiterpolitik,
deren
Kernbestandteil zunächst der ‘natürliche’ Arbeitslohn war, bestimmt. Die Armenpolitik
orientierte sich somit weniger an dem was zur Sicherung der Existenz notwendig war, sondern
vielmehr an dem Niveau der ärmsten ‘selbständigen’ Arbeiter (Tennstedt 1981: 87 f.). Das
sog. Unterstützungswohnsitz-Gesetz von 1870 verplichtete die Gemeinden zur Unterstützung
ortsansässiger Armer. Ähnlich wie beim Verbot der Kinderarbeit erfolgten diese
Regulierungen nicht primär aus sozialpolitischen Motiven, sondern basierten auf dem
8
Grundsatz, die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufrechterhalten zu müssen, wozu auch der
Schutz vor Seuchen zu rechnen war. Ergänzt wurde die staatliche Armenfürsorge Mitte des
19. Jahrhunderts zunehmend durch das Elberfelder System der ehrenamtlichen Armenpfleger.
Mit zunehmender Industrialisierung rückte die Problematik der Absicherung der Risikolagen
der Arbeiter in das Zentrum sozialstaatlichen Handelns, das schließlich in der zweiten Hälfte
des 19. Jahrhunderts in der Einführung der gesetzlichen Sozialversicherungen mündete. Zwar
hatte sich bereits vorher ein privates Kassenwesen entwickelt. Das war zunächst jedoch auf
die bürgerlichen Schichten begrenzt. Ab Mitte des Jahrhunderts hatten die Gemeinden das
Recht, auf örtlicher Ebene Zwangskassen einzurichten, wobei die Arbeitgeber zur
Finanzierung bis zur Hälfte der Beiträge herangezogen werden konnten. Diese Gesetze waren
u.a. gegen die von der Reaktion politisch unterdrückten Selbsthilfekassen der Gewerkschaften
gerichtet. Zudem blieb die Effektivität der auf dem Freiwilligenprinzip beruhenden Kassen
gering, da die Arbeitslöhne der meisten Arbeiter niedrig waren und nicht ausreichten, um
vorsorgende Beitragszahlungen freiwillig zu entrichten. Auch bestand keine Garantie, daß die
Kassen im Notfall tatsächlich halfen (Tennstedt 1981: 165 ff.; vgl. auch ausführlich Reidegeld
1996: 150 ff.).
2.2Die Bismarck’sche Sozialversicherungsgesetzgebung
„Die Wende von der Sozialpolitik für Wenige zur Sozialpolitik für Viele leitete die Botschaft
Kaiser Wilhelms I. an den Reichstag des Deutschen Reiches am 17.11.1881 ein. In ihr
kündigte der Kaiser eine Gesetzesinitiative zur Sozialversicherung an“ (Schmidt 1998: 24).
Schließlich wurde 1883 das Gesetz zur gesetzlichen Krankenversicherung verabschiedet,
das ein Jahr später in Kraft trat. Waren vor der Verabschiedung des Gesetzes nur etwa 5
Prozent der Bevölkerung Mitglieder in Krankenkassen, so stieg der Anteil der Mitglieder bis
1913 auf 25 Prozent der Bevölkerung an, wobei aufgrund der Familienmitversicherung im
selben Jahre bereits etwa 50 Prozent der Bevölkerung gegen das Risiko Krankheit abgesichert
waren.
1884 wurde die Unfallversicherung verabschiedet. Im Gegensatz zur Krankenversicherung
wurde sie allein durch Beiträge der Arbeitgeber finanziert.
1891 trat schließlich die Alters- und Invalidenversicherung in Kraft. Die Finanzierung
wurde zum einen über Beiträge der Arbeiter und der Arbeitgeber und zum anderen über
staatliche Zuschüsse gewährleistet. In dieser ebenfalls auf der Zwangsmitgliedschaft
9
basierenden Versicherung waren alle Lohnarbeiter Mitglied. Das Verrentungsalter lag bei 70
Jahren. Die Leistungshöhe folgte zum einen bereits zum Teil dem Äquivalenzprinzip, d.h.
„Von der Konstruktion her führt die Altersrente die Lohndifferenzierung auf niedrigerem
Niveau fort“ (Tennstedt 1981: 183); zum anderen basierte sie zugleich auf einheitlichen
Sockelbeträgen (Döring 1987). Hervorzuheben ist, daß die Altersversicherung den Anfang
einer arbeitsfreien Altersphase setzte, auch wenn zum damaligen Zeitpunkt nur ein Bruchteil
der Bevölkerung das Rentenalter erreichte und die Leistungen von ihrer Höhe unzureichend
waren. 1911 wurde schließlich die Angestelltenversicherung eingeführt. In Abgrenzung zur
Arbeiterversicherung konnte das Altersruhegeld bereits ab dem 65. Lebensjahr bezogen
werden (vgl. Tennstedt 1981: 169 ff.; Reidegeld 1996: 218-241). Im internationalen Vergleich
kam dem Deutschen Reich mit der Institutionalisierung dieser Sozialversicherungen eine
sozialpolitische Vorreiterrolle zu.
Im Gegensatz zu den Risiken Krankheit, Unfall und Alter galt das Risiko Arbeitslosigkeit
noch im ausgehenden 19. Jahrhundert als nicht versicherungsfähiges Risiko (Tennstedt 1981:
185).
Um
die
Jahrhundertwende
Arbeitsnachweisbüros
kam
(Arbeitsvermittlung),
es
als
zur
Einrichtung
Reaktion
auf
von
das
kommunalen
Problem
der
Arbeitslosigkeit, wobei jedoch gleichzeitig das Arbeitshaus sowie die Strafverfolgung als
‘sozialpolitische’ Instrumentarien für arbeitlose Personen beibehalten wurden. Schließlich
ging es hierbei um den Kampf gegen die Arbeitsscheu, der die Grundmaxime für das
Armenwesen und die Arbeiterpolitik bildete (Tennstedt 1981: 213).
2.3Sozialpolitik in der Weimarer Republik und im Nationalsozialismus
Die
wichtigste
sozialpolitische
Errungenschaft
der
Weimarer
Republik
war
die
Verabschiedung des ‘Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung’
(AVAVG) im Jahre 1927 (vgl. zur Geschichte Führer 1990). Im Gegensatz zu den anderen
Sozialversicherungszweigen nahm Deutschland aufgrund dieser verspäteten Einführung der
Arbeitslosenversicherung keine Vorreiterrolle ein; voran ging in diesem Zweig vielmehr
Großbritannien. Finanziert wurde die Arbeitslosenversicherung durch Beiträge der
Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Neben der Vervollständigung des Sozialversicherungssystems
durch die Arbeitslosenversicherung kam es zu einer qualitativen Akzentverschiebung
innerhalb des Systems der Sozialpolitik. Beispielsweise wurde der Wohnungsbaupolitik eine
hervorragende Bedeutung eingeräumt (Abelshauser 1987b: 17).
10
Hinsichtlich der Regulierung des Arbeitsrechts als fundamentalen Bestandteil der staatlichen
Sozialpolitik sei hervorgehoben, daß im Jahre 1918 der Achtstundentag eingeführt und die
Tarifvertragsfreiheit anerkannt wurden. Das Betriebsrätegesetz von 1920 verpflichtete
Unternehmen mit mehr als 20 Arbeitnehmern zur Institutionalisierung von Betriebsräten
(Alber 1989: 52).
Die Weltwirtschaftskrise und die damit einhergehende hohe Arbeitslosigkeit führten gegen
Ende der Weimarer Republik jedoch zu einem rasanten staatlichen Sozialabbau. In Folge der
Machtübernahme durch die Nationalsozialisten wurde die Tarifvertragsfreiheit durch die
staatliche Arbeitsmarktlenkung abgelöst; die Freizügigkeit und die freie Berufswahl erfuhren
deutliche Einschränkungen. Die Struktur des Sozialversicherungswesens blieb hingegen im
wesentlichen auch während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft erhalten, obgleich
die Selbstverwaltung faktisch aufgehoben wurde und „‘rassentheoretische’ Gesichtspunkte“ in
die Sozialpolitik Eingang fanden (Reidegeld 1993: 325). Diese Gesichtspunkte dürften auch
bei der Einführung von Kinderbeihilfen an kinderreiche Familien im Jahr 1935 eine
bedeutende Rolle gespielt haben. Ähnlich wie bereits während des Ersten Weltkriegs hatte
auch die nationalsozialistische Politik das Ziel, „die Einordnung der ‘Massen’ nicht nur auf
Gewalt und Propaganda zu bauen, sondern auch durch Sozialpolitik die Einwilligung,
zumindest
die
widerstandslose
Duldung
des
Kriegsgeschehens
bei
den
Herrschaftsunterworfenen zu erreichen“ (Reidegeld 1993: 328).
2.4Restauration und Ausbau der sozialen Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland
Nach der Befreiung von der Naziherrschaft trug sich der alliierte Kontrollrat mit dem
Gedanken, in Anlehnung an den britischen Beveridge-Plan auch in Deutschland eine
einheitliche Volksversicherung einzuführen. Diese Bestrebungen führten jedoch zu massivem
Widerstand
seitens
deutscher
Interessengruppen.
Sozialversicherungsanpassungsgesetz
im
Jahr
1949
Schließlich
im
wurde
wesentlichen
mit
das
dem
soziale
Sicherungssystem der Vorkriegszeit in den sich formierenden westdeutschen Staat transferiert
(Hockerts 1980). Dennoch kam es zu Beginn der 50er Jahre zwischen CDU/CSU und SPD zu
kontroversen Debatten über die zukünftige Richtung der Weiterentwicklung staatlicher
Sozialpolitik (Grundsicherung vs. Lebensstandardsicherung). Durchgesetzt hat sich zunächst
eine sozialpolitische Expansionspolitik, welche die Grundfesten des tradierten deutschen
sozialen Sicherungssystems nicht berühren sollte. Kernbestandteil dieser Politik waren die im
Jahre 1957 verabschiedeten Rentenreformgesetze, durch die u.a. zum einen die Renten erhöht
11
und ‘dynamisiert’ (automatische Anpassung an Löhne und Gehälter) sowie zum anderen die
rentenrechtliche Stellung der Arbeiter und Angestellten angeglichen wurden. In diese Zeit
fielen
auch
die
Verabschiedung
des
Mutterschutzgesetzes
(1952)
sowie
des
Kindergeldgesetzes (1954). Bereits wenige Jahr nach dem Krieg war das System der
Kinderfreibeträge wieder eingeführt worden (vgl. zur Entwicklung der Familienpolitik u.a.
Textor 1991). Im Jahr 1961 verabschiedete das Parlament das Bundessozialhilfegesetz, das
den Hilfeempfängern einen Rechtsanspruch auf Leistungen einräumte (Alber 1989: 60 f.). In
diesem Gesetz wurde des weiteren die bedeutende Stellung der Wohlfahrtsverbände im
Hinblick auf die freie Wohlfahrtspflege gesetzlich normiert und damit das Prinzip der
Subsidiarität nochmals unterstrichen.
Mitte der 60er Jahre wurde der Versuch unternommen, das konjunkturpolitische Instrumentarium des Staates auszubauen (Alber 1989: 61f.) – diese Politikstrategie wurde in der folgenden ‘Großen Koalition’ forciert verfolgt. In diesem Zusammenhang sei vor allem das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz aus dem Jahre 1967 erwähnt. Ein sozialpolitisch zentraler
normativer Bestandteil dieses Gesetzes ist die Verpflichtung staatlichen Handelns auf das Ziel
der Vollbeschäftigung. Insgesamt ging es in den folgenden Jahren dann um eine Umorientierung der Reformbestrebungen hin zu einer aktiven bzw. investiven Sozialpolitik. Zentrales
Element dieser Bestrebungen war die Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG)
im Jahre 1969, das zum einen das AVAVG ablöste und somit das System der
Arbeitslosenversicherung reformierte und zum anderen die aktive Arbeitsmarktpolitik in den
Mittelpunkt stellte. Nicht die Kompensation des Risikos Arbeitslosigkeit sollte in Zukunft
handlungsleitend sein, sondern die Vermeidung von Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung
mittels aktiver Arbeitsmarktpolitik (vgl. u.a. Bleses/Rose 1998a: 113 ff.). Ebenfalls in den
späten 60er, vor allem aber in den beginnenden 70er Jahren wurden dann verstärkt
Investitionen im Bildungssektor vorgenommen. Die Sozialpolitik sollte aus „ihrer rein
kompensierenden Funktion“ befreit und „zu einem vorbeugenden Instrument der
Gesellschaftsgestaltung“ gemacht werden (Alber 1989: 63). Die Berufsbildungsreform, die
Verabschiedung
des
Bundesausbildungsförderungsgesetzes
(BaföG),
des
Betriebsverfassungsgesetz sowie des Mitbestimmungsgesetzes waren zentrale Eckpunkte
dieser Politik.
12
2.5„Sozialpolitik der mageren Jahre“
Diese Neuorientierung der Sozialpolitik wurde jedoch durch die wirtschaftlichen und
Arbeitsmarktfolgen der ersten Ölkrise 1973 schnell wieder beendet. Schon unter der von den
Sozialdemokraten geführten Koalitionsregierung begann die bis heute andauernde Phase der
„Sozialpolitik der mageren Jahre“ (Windhoff-Héritier 1983). In deren Mittelpunkt stand
zunächst die Konsolidierung und später der Umbau der Sozialpolitik. So wurde vor allem im
Bereich der sogenannten „lohnarbeitszentrierten“ (Vobruba 1990) abgebaut, insbesondere die
Arbeitsmarkt- und Sozialhilfepolitik unterlag normativ und materiell weitreichenden
Veränderungen. Andererseits erfuhr die Familienpolitik – vor allem seit den 80er Jahren –
einen Ausbau (Bleses/Rose 1998a). Diese Veränderungen bedeuten freilich nicht, daß das an
die Lohnarbeit gekoppelte Sozialversicherungsprinzip vollkommen aufgegeben wurde.
Letzteres wird durch die Verabschiedung der Pflegeversicherung zu Beginn der 90er Jahre
zumindest nominell unterstrichen (Rothgang 1994).
Zudem werden nichtstaatliche sozialpolitische Arrangements erneut stärker betont: In der
politischen Diskussion scheint es Ende der 90er Jahre Konsens zu sein, daß zukünftig der
betrieblichen bzw. privaten Absicherung des Risikos Alter eine größere Bedeutung
zukommen soll. Gleichzeitig soll das bürgerschaftliche Engagement (Stichwort: Ehrenamt)
gestärkt werden. Diese Forderung wird von unterschiedlichen politischen Lagern vertreten.
Einerseits wird argumentiert, daß dadurch der Staat von Aufgaben entlastet werden könne.
Andererseits wird hierin primär eine Chance für eine künftige Zivilgesellschaft bzw.
Wohlfahrtsgesellschaft gesehen (vgl. u.a. Evers/Olk [Hg.] 1996). Die skizzierten
Veränderungen zeigen, daß nach der lange, gerade auch im politischen Diskurs der
Bundesrepublik vorherrschenden Auffassung, alle Sozialpolitik sei primär eine Aufgabe des
Staates, sich langsam ein Deutungswandel vollzieht (Bleses/Rose 1998b).
13
Literatur
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Franz Steiner Verlag Wiesbaden GmbH : 9-31.
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Alber, Jens, 1995: “Soziale Dienstleistungen. Die vernachlässigte Dimension vergleichender WohlfahrtsstaatsForschung”, in: Bentele, Karlheinz; Reissert, Bernd; Schettkat, Ronald (Hg.), Reformfähigkeit von Industriegesellschaften. Fritz W. Scharpf: Festschrift zu seinem 60. Geburtstag, Frankfurt a.M.; New York:
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Bleses, Peter, 1994: Die staatliche Regulierung der Zuverlässigkeit monetärer Mindestschwellen in der Bundesrepublik Deutschland, Egelsbach et al.: Hänsel-Hohenhausen.
Bleses, Peter; Rose, Edgar, 1998a: Deutungswandel der Sozialpolitik - Die Arbeitsmarkt- und Familienpolitik im
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Bleses, Peter; Rose, Edgar, 1998b: „Der Umbau hat längst begonnen: Deutungswandel in der Arbeitsmarkt- und
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