3 Die Entwicklungspolitik der BRD - Prof. Dr. Dr. hc Reinhard Meyers
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Westfälische Wilhelms-Universität Münster Institut für Politikwissenschaft Veranstaltung: Hauptseminar – Entwicklungszusammenarbeit der EU Dozenten: Prof. Dr. Dr. h. c. mult. Reinhard Meyers; Dr. Jörg Waldmann Referenten: Sebastian Schulze, Florian Tenk, Alexandru Gavrila, Ia Otinashvili Wintersemester 2009/10 17.11.1009 Deutsche Entwicklungszusammenarbeit: Gemeinsamkeiten und Widersprüche mit europäischen Zielen 1 Historische Zusammenfassung zur Entwicklungspolitik Definition: „ Unter Entwicklungspolitik ist die Summe aller Mittel und Maßnahmen zu verstehen, die von Entwicklungsländern und Industrieländern eingesetzt und ergriffen werden, um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Entwicklungsländer zu fördern, d.h. die Lebensbedingungen der Bevölkerung in den Entwicklungsländern zu verbessern.“ - Nohlen, Dieter: Lexikon der dritten Welt(2000) Obwohl Entwicklungspolitik im Kern immer auf die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung abzielt, so unterlag sie doch auch immer ordnungspolitischen Vorstellungen und partikularen Interessen ihrer Zeit. Entstand im kalten Krieg Man unterscheidet in vier Dekaden in der Entwicklungspolitik Die 60er Jahre Entwicklungspolitik wurde Anfang der 60er Jahre zunächst als sicherheitspolitisches Instrument seitens der USA benutzt unter dem Aspekt der wechselseitigen Sicherheit (mutual security) die BRD instrumentalisierte ihre Entwicklungspolitik um eine Anerkennung der DDR durch unabhängige Staaten der dritten Welt zu verhindern. Erfuhr eine Stärkung im Zuge der Dekolonisation in den 60ern. Gründung des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, kurz BMZ 1961 Konzept: „Entwicklung durch Wachstum“ Idee: externe Kapitalzuschüsse sollten die Entwicklung und das wirtschaftliche Wachstum fördern. Probleme: Missverständnis von Unterentwicklung als Kapitalmangel „Trickle down“ Modell funktionierte nicht Annahme, dass Einbindung in den Weltmarkt sich positiv auf Wachstum und Entwicklung auswirken würde Ideologisch dominierte Vorstellung des „Nachholens der Industrialisierung“ Die 70er Jahre Kritik am Wachstumskonzept im Zuge des Pearson Berichts `69 und der Rede von Mc Namara 1973 Die Wachstumsstrategie kam vor allem den reichsten 40% der Bevölkerung der Empfängerländer zu Gute. Kritik einer zu stark an den eigenen wirtschaftlichen Interessen gekoppelten Entwicklungspolitik 1 Entwicklung der „Grundbedürfnisstrategie. Sie räumte der Armutsbekämpfung eine Vorrangstellung in der Entwicklungspolitik ein Im Zuge der Grundbedürfnisstrategie wurde eine Umstrukturierung in den Umwelt- und Sozialsystemen der Entwicklungsländer gefordert, die auf starken Widerstand stieß Gegenforderung nach einer neuen „Weltwirtschaftsordnung“ Gründung der Nord-Süd Kommission 1977 unter Ausschluss der Vertreter des Ostblocks Die 80er Jahre Nord-Süd Kommission legte den so genannten Brandt-Bericht vor. Er griff zahlreiche Forderungen der AKP Staaten auf und konstatierte eine immer noch mangelhafte Einbindung der Entwicklungsländer in das Weltwirtschaftssystem Er enthielt Vorschläge zur Steigerung der Entwicklungshilfe und der Reform des internationalen Finanzsystems Die 80er werden allgemein als verlorenes Jahrzehnt für die Entwicklungspolitik angesehen Die Kombination von steigernder Verschuldung und einbrechender Exporterlöse zwang viele Staaten zu einem Antrag auf Schuldenerlass Die 90er Jahre 2 wurden inhaltlich von der neoliberalen Theorie dominiert in diesem Zuge wurden Schlüsse des Brandt-Berichtes revidiert und die Grundbedürfnisstrategie aufgegeben. Die formulierte Position ist allgemein als „Washington Consensus“ bekannt und setzt auf folgende Kernpunkte: 1. Eine strenge Haushaltsdisziplin und Prioritätensetzung zugunsten von Bildung, Gesundheit und Infrastruktur 2. Die Liberalisierung der Märkte, Öffnung der Grenzen für Investitionen, Definition entsprechender Wechselkurse und Zinssätze 3. Privatisierung von Firmen und generell Abbau staatlicher Einflussnahme Dieser Katalog an Forderungen wurde als verbindlich für EZ angesehen Warum Entwicklungspolitik? Entwicklungszusammenarbeit ist in Zeiten knapper finanzieller Mittel keine Selbstverständlichkeit Die Notwendigkeit und der Nutzen von Entwicklungshilfe sind vielschichtig und lassen sich mit historischen, moralischen, ökologischen, ökonomischen sowie politischen Motiven erklären. Die moralische Perspektive Die moralische Begründung von Entwicklungspolitik stützt sich auf die bestehende Ungleichverteilung von materiellen Gütern in der Welt Entwicklungspolitik wird so als weltweite Sozial- und Umverteilungspolitik begriffen Der moralische Ansatz ist auch der, der in der Bevölkerung den größten Rückhalt hervorruft. Dieser Ansatz birgt die Gefahr, dass sich Geber- oder Empfängerstaat in eine „Almosenmentalität“ begeben Die historische Perspektive stützt sich auf das Argument, dass die koloniale Vergangenheit die ehemaligen Kolonialstaaten verpflichtet, Entwicklungshilfe als Teil der „Wiedergutmachung“ zu leisten Deutschland wird aufgrund seiner bescheidenen kolonialen Vergangenheit nur zum Teil von diesem Argument betroffen. Forderung nach Wiedergutmachung zum 100ten Jahrestag des Massakers an den Herero (Volksgruppe aus Namibia) Dennoch geht ein überproportionale Teil deutscher FZ an Namibia 2 Die politische Perspektive Der mit Entwicklungshilfe verbundene Transfer von Geld kann Abhängigkeitsbeziehungen zwischen Geber- und Nehmerstaat befördern. So kann der Geberstaat EZ an politische Gegenleistungen koppeln Die BRD koppelte ihre EZ in der Vergangenheit an eine Nicht-Anerkennung der DDR Entwicklungshilfe als Ansatz zur Terrorismusbekämpfung. Durch Bekämpfung der Armut soll Grundlage des Terrorismus langfristig beseitigt werden. Hoffnung dass sich Entwicklungshilfe als Mittel der Konfliktentschärfung behauptet. Die ökologische Perspektive geht von der Annahme aus, dass ökologisches Denken nur umgesetzt werden kann, wenn es den persönlichen Wohlstand der dortigen Bevölkerung nicht bedroht. Daher müssen alternative Einkommens- und Ernährungsquellen gefunden werden, die ökologische Ziele nicht gefährden Die ökonomische Perspektive stabile Volkswirtschaften als verlässliche Handelspartner für dringend benötigte Rohstoffe allerdings: Entwicklungshilfe wird in finanziellen Krisenzeiten schwerer vermittelbar. Aus dieser Gemengelage ergibt sich ein Netzwerk verschiedener, mit Entwicklungspolitik verknüpfter, Aspekte, unter denen der moralische Aspekt jedoch der bedeutsamste ist. 3 Die Entwicklungspolitik der BRD: 3.1 Die deutsche Entwicklungspolitik befindet sich seit dem Ende des Ost-West Konflikts in einer Umbruchphase Die Entwicklungspolitik muss keine Rücksicht mehr auf die ideologischen Altlasten des kalten Krieges nehmen Gleichzeitig steigt die Anzahl der bedürftigen Länder weiter Seid Anfang der 90er Jahre verwendet die BRD einen neuen Kriterienkatalog für Entwicklungszusammenarbeit Millenium Development Goals (MDG) Die Ziele der deutschen Entwicklungspolitik stützen sich zu großen Teilen auf die so genannten Milleniumsziele. Diese acht Ziele sollen bis 2015 entsprechend umgesetzt werden und umfassen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Halbierung der extremen Armut und des Hungers in der Welt Grundschulbildung für alle Kinder Gleichstellung der Geschlechter, Stärkung der Rolle der Frauen Senkung der Kindersterblichkeit um zwei Drittel Senkung der Müttersterblichkeit um drei Viertel Bekämpfung von HIV/AIDS, Malaria und anderen schweren Krankheiten Umweltschutz und ökologische Nachhaltigkeit Faire internationale Rahmenbedingungen für Handel und Entwicklung In diesem Zusammenhang sind die „Konsens Erklärung von Monterrey“ und der „Aktionsplan von Johannesburg“ zu nennen, die die Milleniumsziele erweitern. Die BRD setzt die MDG durch den „Aktionsplan 2015“ um, der die Kernpunkte der MDG aufgreift Im Zuge des AP 2015 soll mehr Kohärenz in allen betroffenen Ressorts umgesetzt werden 3 Der AP 2015 gilt als verbindliche Grundlage für die Umsetzung der Milleniums-Erklärung Das BMZ nennt diesen Aktionsplan als Grundlage der eigenen Agenda Hieraus lassen sich 4 Dimensionen deutscher Entwicklungspolitik idealtypisch feststellen 3.2 Paris Declaration on Aid Effectiveness 3.3 2005 in Paris verabschiedet Soll auf Grundlage des Konsens von Monterrey die Effizienz von EZ steigern Stützt sich auf folgende Kernpunkte: 1. Ownership: Die Partnerländer haben die Federführung und Verantwortung bei jedem Entwicklungsprozess. 2. Alignment: die Institutionen der Partnerländer sollen im Rahmen der EZ stärker genutzt und gefördert werden 3. Harmonisierung: Das Bestreben, die Projekte der verschiedenen Akteure besser abzustimmen 4. Ergebnisorientierung: Formulierung von zwölf Fortschrittsindikatoren und konkreten Zielvorgaben für das Jahr 2010. Diese sollen den Fortschritt der EZ messbar machen und als Kontrollwert dienen 5. Gegenseitige Rechenschaftspflicht: Geber- und Nehmerländer informieren sich über ihre Bilanz und führen gegenseitige Bewertungen durch 3.3 Kriterien deutscher Entwicklungszusammenarbeit 4 Minderung sozialer Ungleichheit Steigerung wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit Bewahrung des ökologischen Gleichgewichts Förderung politischer Stabilität Deutsche EZ ist seit Anfang der 90er Jahre an Rahmenbedingungen gekoppelt, die die Effektivität von EZ und die Einhaltung normativer Standards gewährleisten soll 1. Beachtung der Menschenrechte 2. Rechtssicherheit 3. Politische Partizipation der Bevölkerung 4. Marktfreundliche und sozialorientierte Wirtschaftsordnung 5. Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns Analyse der Effizienz der EZ Akteure und Instrumente der deutschen Entwicklungszusammenarbeit EZ als Querschnittsaufgabe tangiert eine Vielzahl von Politikbereichen und Akteuren Bund, Länder und Gemeinden haben eigene Kooperationen und Partnerschaften, wenn auch der Fokus auf der Bundesebene und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung liegt Die Abstimmungsprozesse zwischen dem BMZ und anderen Ministerien sind häufig konfliktreich Der Finanzrahmen wird durch Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (AWZ) und dem einflussreichen Haushaltsausschuss definiert Seit der „Paris Declaration on Aid Effectiveness“ der OECD im Jahre 2005 hält auch das BMZ eine engere Zusammenarbeit und Abstimmung der Instrumente der bilateralen staatlichen EZ für notwendig Forderungen der Nehmerländer, die auf eine Harmonisierung der Geber drängen 4 4.1 Die Kapazitäten in den Entwicklungsländern sind nicht ausreichend, um die vielfältigen Angebote, Strategien und Konzepte einer möglichen Förderung auf bilateraler und multilateraler Ebene zu koordinieren bzw. umzusetzen Doch was bedeutet diese Forderung nach Komplementarität, Koordination und Kohärenz konkret für die bilaterale staatliche Zusammenarbeit Deutschlands und ihre Instrumente? Das BMZ selbst bildet nur den Ordnungsrahmen deutscher Entwicklungspolitik, es bedient sich der drei verschiedenen Instrumente, finanzieller, technischer und personeller Zusammenarbeit und delegiert als Auftraggeber die Vorhaben an die entsprechenden Durchführungsorganisationen Instrumente der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit 4.1.1 Das BMZ hat keine behördliche Organisationsstruktur, die die Durchführung von Entwicklungsprojekten intern vorantreibt Das BMZ tritt als Auftraggeber von Projekten und Programmen in Erscheinung, deren Planung und Umsetzung staatliche und nichtstaatliche Organisationen übernehmen Drei Instrumente: 1. Das Instrument der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) umfasst den Aufbau leistungsfähiger Strukturen und die Finanzierung von Sachgütern und Anlageinvestitionen in Form günstiger Kredite 2. Die Technische Zusammenarbeit (TZ) verschreibt sich der Unterstützung und Förderung der Leistungsfähigkeit von Menschen und Organisationen in den Entwicklungsländern 3. Eng verknüpft mit den beiden Instrumenten, enger mit der TZ, ist die Personelle Zusammenarbeit (PZ). Schwerpunkt ist hier die Ausbildung von Fach- und Führungskräften aus Entwicklungsländern und ihre berufliche Eingliederung. Unterstützt wird dies durch die Vermittlung von integrierten Fachkräften und den Einsatz von Entwicklungshelfern. Zudem tritt neben das Instrument der Projekthilfe die Budgethilfe; sie kann allenfalls ergänzend greifen und wird als fragwürdig kritisiert, da sie wenig transparent ist. Eine sorgfältige Analyse der Kooperationsbedingungen in den Partnerländern und ein Kriterienkatalog für die Bewilligung der Hilfe ist vor ihrer Bewilligung notwendig. Finanzielle Zusammenarbeit Hauptakteur der FZ ist die staatseigene Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), die mit ihrer Entwicklungsbank, welche mit momentan 1400 Vorhaben in mehr als 90 Ländern vertreten ist, das bankentechnische Standbein deutscher Entwicklungspolitik darstellt Im Rahmen konkreter Projekte und Programme finanziert sie Waren- und Strukturhilfe folgt der entwicklungspolitischen Vorgabe verstärkter Armutsorientierung: Förderung sozialer Infrastruktur und Umwelt- und Ressourcenschutz sowie Stärkung der Finanzsektoren Im Zeitraum zwischen 1960 und 2005 wurden Zusagen über 55,3 Milliarden Euro gegeben Diese vom BMZ zugewiesenen Mittel, darin auch der verstärkte Einsatz von Eigenmitteln der KfW Entwicklungsbank, werden zu marktabweichenden günstigen Konditionen vergeben, die für die Least Developed Countries (LDC) als nichtrückzahlbare Zuschüsse gelten Die anderen Entwicklungsländer, die nicht in die Kategorie der LDC fallen, erhalten zinsgünstige Darlehen mit langen Laufzeiten 5 4.1.2 4.1.3 Technische Zusammenarbeit Wichtigster Akteur im Bereich der TZ ist die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), die mit fast 10.000 Mitarbeitern in über 60 Ländern vertreten ist Die GTZ ist privatwirtschaftlich organisiert, aber zu 100 Prozent im Besitz der Bundesregierung Hauptanliegen der zielorientierten Projektplanung ist das Leistungsvermögen von Menschen und Organisationen zu erhöhen, Humankapital zu bilden und die institutionellen Rahmenbedingungen für Entwicklung zu verbessern, sowie den Aufbau von Institutionen (capacity development) voranzutreiben Zwischen 1960 und 2005 gab es Zusagen in Höhe von 19,9 Milliarden Euro. Im Jahr 2006 konnte die GTZ einen Rekordumsatz von 918 Millionen Euro vermelden, was unter anderem auf den Anstieg von Kofinanzierungen durch internationale Geber zurückzuführen ist. In Abstimmung mit den Projektpartnern bietet die GTZ Beratungsleistungen und deren Finanzierung an, darüber hinaus die Bereitstellung von Ausrüstung und Material Personelle Zusammenarbeit In der Durchführung von Projekten kaum von den ersten beiden Instrumenten zu trennen ist die Personelle Zusammenarbeit Sie gliedert sich in drei Organisationen: 1. Der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) engagiert sich verstärkt in der Vorbereitung und Entsendung von Entwicklungshelfern 2. Die Internationale Weiterbildung und Entwicklung GmbH (InWEnt) verschreibt sich der Personalentwicklung und Weiterbildung, fördert Dialogmaßnahmen mit politischen Entscheidungsträgern und Partnerorganisationen 3. Das Centrum für internationale Migration und Entwicklung (CIM) koordiniert die Vermittlung von integrierten Fachkräften 4.1.4 Kritik an der institutionellen Struktur der deutsche EZ Das deutsche EZ-System ist multiinstitutionell. Das Spektrum der deutschen Organisationen, die auf ODA-Mittel zurückgreifen, umfasst mehr als 30 Institutionen. Der Durschnitt der EZ-Institutionen pro EU-Mietgliedstaaten beträgt 3,9. Wegen der Vielzahl deutscher Institutionen im Bereich der EZ besteht die Gefahr, dass Konzepte und Programme von der Warte des Gebers her gestaltet werden. Die institutionelle Differenzierung zwischen finanzieller und technischer Zusammenarbeit hat weitreichende Konsequenzen für den gesamten EZ-Prozess. Die interne Koordinierung nimmt Zeit und Arbeitskraft der deutschen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen in Anspruch, die dann für wichtigere strategische Aufgaben fehlen. Das vom BMZ in Auftrag gegebene Gutachten der Wirtschaftsprüfer PricewaterhouseCoopers von Juli 2006 kritisiert detailliert die Defizite in der getrennten Organisation von GTZ und KfW in ihrer auf unterschiedlichen Verfahren und Prozessen basierten Tätigkeit. Die Entwicklungspartner müssen mit einer Vielzahl von Organisationen und Verfahren auseinander setzen, was ihre häufig ohnehin begrenzte Kapazität unnötig strapaziert. Zersplitterung der deutschen EZ-Institutionen wird negativ bewertet. 6 4.2 Weitere Akteure: NROs und Stiftungen 4.3 Akteure der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit 5 Politische Stiftungen sind formal NROs, werden aber nahezu vollständig aus Steuermitteln finanziert Sie gelten als wirksamer Nebenkanal deutscher Außenpolitik Sie fördern vor allem den Aufbau pluralistischer, demokratischer Strukturen und die politische Teilhabe der Bevölkerung In der Entwicklungspolitik engagieren sich tausende NROs, über hundert haben sich davon zum Verband Entwicklungspolitik deutscher NROs e.V. (VENRO) zusammengeschlossen VENRO verfolgt folgende Aufgaben und Ziele: die Abstimmung und Förderung des entwicklungspolitischen Beitrages der NROs, die Einflussnahme auf eine alle politikbereiche einbeziehende, in sich schlüssige Entwicklungspolitik und die Werbung dafür, den Dialog zwischen den privaten und staatlichen Akteuren der Entwicklungspolitik Mit „Brot für die Welt“ und „Misereor“ sind die evangelische und katholische Kirche die größten NROs, weitere sind das Deutsche Rote Kreuz, die Deutsche Welthungerhilfe, Terre des Hommes, WEED etc. Multilaterale Entwicklungsorganisationen verwirklichen in den Entwicklungsländern groß angelegte Programme und koordinieren häufig die Leistungen der verschiedenen Geber Deutschland hat durch seine Mitgliedschaft in den verschiedenen internationalen Organisationen die Möglichkeit, seine Positionen und Erfahrungen in die Weltgemeinschaft einzubringen: 1. Europäische Union: Ergänzt die Politik der Mitgliedsstaaten; 2005 finanzielles Volumen von 5,48 Milliarden Euro (EU-Haushalt) und 2,64 Milliarden Euro (Europäischer Entwicklungsfonds) 2. Vereinte Nationen: Darunter mehrere Entwicklungsorganisationen: z.B. das UNDP Entwicklungsprogramm oder das WFP Welternährungsprogramm Die entsprechenden Sonderorganisationen sollen internationale Standards und normative Grundlagen erarbeiten 3. OECD: Ausschuss für Entwicklung (DAC) der OECD erarbeitet Qualitätsstandards, Grundsätze und Richtlinien für die Entwicklungszusammenarbeit 4. Banken: Weltbank, IWF und regionale Entwicklungsbanken mobilisieren privates Kapital für Entwicklungszwecke, gründen Fonds und vergeben Darlehen zu günstigen Konditionen. EU- Entwicklungszusammenarbeit versus Entwicklungszusammenarbeit der BRD In der EU ist die Zuständigkeit für die EZ geteilt. Sie liegt sowohl in der Hand der einzelnen Mitgliedstaaten als auch in der Hand der Gemeinschaft Europäische EZ soll die EZ der Mitgliedstaaten ergänzen und harmonisieren, nicht ersetzen (Europäischen Kommission als „28. Geberin“) Grundlage: Gemeinsame Erklärung zur Gemeinschaftlichen Entwicklungspolitik vom 22.11.2005 7 Der „Europäische Entwicklungskonsens“ bindet politisch erstmals sowohl den Rat, die im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, die Kommission als auch das Europäische Parlament Zuständigkeiten innerhalb der Europäischen Kommission nach großen Regionalprogrammen aufgeteilt: DG External Relations (Generaldirektion Außenbeziehungen) DG Development (Generaldirektion Entwicklung) EuropeAid („AidCo“); Durchführungsorganisation für die europäischen EZ-Programme, formal Generaldirektion (DG) ECHO: Generaldirektion (DG) für Humanitäre Hilfe EU-Delegationen vor Ort in den Nicht-EU-Mitgliedsländern Europäische Investitionsbank (EIB) vergibt Darlehen Weitere Akteure: Entwicklungsausschuss des Europäischen Parlaments Entwicklungsministerrat (Mitgliedsstaaten) Entscheidungsfindungsprozess: Kommission mit Initiativrecht, Ministerrat verabschiedet Verordnungen, Entschließungen bzw. Schlussfolgerungen zu entwicklungspolitisch relevanten Themen, erteilt der Kommission Verhandlungsmandate für Abkommen, die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen. Wenn sie auch in die Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten fallen, ist außerdem deren einvernehmliche Zustimmung erforderlich Entscheidungsstrukturen: Ratsarbeitsgruppen: Vorbereitung der Ratsentscheidungen "Ausschuss der Ständigen Vertreter" (AStV): nächsthöheres Gremium in den Komitologie-Ausschüssen (z.B. EZI, ENPI, EEF) werden von der Kommission finanzierte Programme beraten und beschlossen. 8 6 Qualität der deutschen Zusammenarbeit: 6.1 Leistungen: Die öffentliche Entwicklungshilfe wird zu etwas mehr als der Hälfte aus dem Haushalt des BMZ bestritten. Im Jahre 2007 machte der Anteil des BMZ 53,9% aus. Dazu kommen noch Mittel aus dem Bundesvermögen in Höhe von 24,4%, (2007) dem Anteil aus dem EU Haushalt - 12,5%, sowie den Mitteln der Bundesländer - 8,3% und Mittel der Kreditanstalt für Wiederaufbau 3,1%. Abbildung 1. Das Budget des BMZ 1990-2008 Quelle: Kevenhörster/van den Boom: 2009 S. 42 Entwicklungsleistungen Deutschlands, gemessen durch die so genannte ODA-Quote (Anteil der öffentlichen Ausgaben für Entwicklungszusammenarbeit) am BNE (Bruttonationaleinkommen) sind seit 1998 aufsteigend. Abbildung 2. Entwicklung der deutschen ODA-Quote 1968-2007 0,5 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 1968 1970 1972 1973 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2007 Quelle: Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. S. 477 9 Die Quote hat sich von 0,28% im Jahr 2004 auf 0,37% im Jahr 2007 erhöht und liegt damit über dem Durchschnitt der Geberländer von 0,28%. Abbildung 3. Prozentualer Anteil am Bruttonationaleinkommen (BNE) 1 0,9 0,8 0,7 0,95 0,93 0,9 0,810,81 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,54 0,49 0,43 0,41 0,4 0,39 0,370,37 0,36 0,3 0,280,28 0,27 0,190,19 0,17 0,160,16 0 Quelle: Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. S. 472 Die neue Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag erneut die Zusage bekräftigt, den VN-Richtwert von 0,7% für das Verhältnis zwischen ODA und BNE zu verwirklichen. Deutschland setzt sich zum Ziel, bis 2010 0,51% und bis 2015 0,7% zu erreichen. Die Einhaltung seiner internationalen Verpflichtungen wird Deutschland bedeutende finanzielle Anstrengungen abverlangen. Um den ODA-Zielwert von 0,51% bis 2010 zu erreichen, müssten die Netto-ODA-Leistungen auf 15,5 Mrd. US-$ steigen, was einer Verdoppelung ihres Niveaus von 2004 (7,5 Mrd. US-$) entspräche. Herausforderungen: Mobilisierung der notwendigen Ressourcen; Schaffung der Voraussetzungen für einen wirksamen Einsatz dieser Mittel. In absoluten Zahlen sind die deutschen Leistungen von 5,6 Mrd. Euro im Jahr 2004 auf 8,98 Mrd. Euro im Jahr 2007 angewachsen. Deutschland liegt damit auf Platz zwei der Geberländer hinter den USA und vor Frankreich, Großbritannien und Japan. 10 Abbildung 4. Netto - ODA in Mrd. US Dollar 25 20 21,75 15 10 12,27 9,949,92 5 7,69 6,22 5,74 4,33 3,93 3,92 0 2,73 2,56 2,47 1,95 1,8 1,68 1,19 0,97 0,5 0,4 0,360,31 Quelle: Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. S. 473 6.2 Bilaterale Entwicklungszusammenarbeit 6.2.1 Geographische Verteilung Heute arbeitet die Bundesrepublik mit 58 Partnerländern zusammen. Das BMZ hat mit dem Ziel, die Wirksamkeit der deutschen Entwicklungspolitik zu erhöhen, damit begonnen: die Anzahl der Partnerländer zu verringern, um die verfügbaren Mittel für die einzelnen Partnerländer steigern zu können den sektorpolitischen Dialog mit den Partnerländern und mit anderen Gebern zu intensivieren; die Arbeitsteilung innerhalb der EU und im internationalen Geberkreis zu stärken, auf der Basis des EU-Code of Conduct seine Beiträge verstärkt in geberübergreifende Programmansätze zu integrieren, Einzelprojektansätze zu reduzieren und die Instrumente stärker zu verzahnen die verfügbaren Mittel für die bilaterale EZ im Rahmen des ODA-Stufenplans und der Umsetzung der G8-Beschlüsse, insbesondere hinsichtlich Subsahara-Afrikas, zu steigern 6.2.2 Auswahlkriterien: Entwicklungspolitische Notwendigkeit der Zusammenarbeit in Bezug auf Armut, Krisenneigung und Schutz globaler öffentlicher Güter Übergeordnete ökologische und politische Gestaltungsziele und Interessen Aspekte der „Guten Regierungsführung“(Good Governance) der Partnerländer Relevanz des deutschen Beitrags im Vergleich mit anderen bilateralen und multilateralen Gebern vor dem Hintergrund einer internationalen Arbeitsteilung Regionale Aspekte und gewachsene Bindungen 11 Abbildung 5. Partnerländer für bilaterale Entwicklungszusammenarbeit Quelle: Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. S. 347 Abbildung 6. Hauptempfängerländer deutscher bilateraler Entwicklungszusammenarbeit Quelle: Kevenhörster/van den Boom: 2009 S. 47 Deutschland unterscheidet die Zielländer in „Schwerpunktpartnerländer“ - in denen sich das BMZ auf möglichst nur drei Schwerpunktbereiche konzentrieren will. „Partnerländer“ - in denen sich die Zusammenarbeit auf einen einzigen Schwerpunktbereich beschränkt. Kritik: Deutschland bevorzugt die Zusammenarbeit mit wirtschaftlich fortgeschrittenen Ländern im Hinblick auf die Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele (MDG). 12 Im Zuge der Ausrichtung auf die wirtschaftlich fortgeschrittenen Länder (so genannte „Ankerländer“), die für ihre Entwicklungsfinanzierung überwiegend Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten haben, beabsichtigt Deutschland, strategische Partnerschaften mit diesen Ländern einzugehen und dabei auch in größerem Umfang auf Marktmittel statt auf Haushaltsmittel zurückzugreifen. Die deutsche Entwicklungspolitik konzentriert sich seit jeher stark auf Länder der mittleren Einkommensgruppe, die bis Anfang der 2000er Jahre mehr als 50% der bilateralen Leistungen empfingen. 6.2.3 Sektorale Verteilung: Thematische Schwerpunkte: Demokratie, Zivilgesellschaft und öffentliche Verwaltung (Menschenrechte einschließlich ihrer besonderen Ausprägung in Frauen- und Kinderrechten, Justizreform, Dezentralisierung und Kommunalentwicklung) Friedensentwicklung und Krisenprävention (darunter Stärkung von Friedenspotenzialen, Versöhnung, Demobilisierung) Bildung Gesundheit, Familienplanung, HIV/AIDS Trinkwasser, Wassermanagement, Abwasser/Abfallentsorgung Sicherung der Ernährung, Landwirtschaft (darunter Fischerei) Umweltpolitik, Schutz und nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen Nachhaltige Wirtschaftsentwicklung (wirtschaftspolitische Beratung, Privatsektorförderung, Finanzsystementwicklung, berufliche Bildung und Arbeitsmarkt) Energie (darunter Energieeffizienz, regenerative Energien) Transport und Kommunikation. Abbildung 7. Sektorale Verteilung der deutschen bilateralen Entwicklungszusammenarbeit Quelle: Deutsche Welthungerhilfe. Bericht 2008 S. 3 13 6.3 Multilaterale Entwicklungszusammenarbeit Internationale Institutionen Europäische Union: Deutscher Anteil als Prozentsatz Ca. 60 % Weltbankgruppe 5,37 % Internationaler Währungsfond 5,99 % Regionale Entwicklungsbanken Afrikanische Entwicklungsbank 4,0 % Karibische Entwicklungsbank 5,73 % Asiatische Entwicklungsbank 4,32 % Inter-Amerikanische Entwicklungsbank 1,89 % Vereinte Nationen 8,6 % 6.3.1 Hauptfokus – Europäische Union 6.3.1.1 Rechtliche Grundlage Art. 177ff des am 1 Februar 2003 im Kraft getretenen Vertrag von Nizza Deutschland Mitglied des Ministerrates 6.3.1.2 Prinzipien der EU-EZ Kohärenz im Sinne des abgestimmten Zusammenwirkens der verschiedenen Politikfelder Koordinierung zwischen den Hilfsprogrammen der Gemeinschaft und der Mitgliedsstaaten Komplementarität, EP der Gemeinschaft ergänzt entsprechende EP der Mitgliedsstaaten 6.3.1.3 Bundesregierung verfolgt im Bereich der Entwicklungspolitik der EU folgende Ziele: Ausrichtung auf das Oberziel Armutsbekämpfung; Weitere Verbesserung von Effizienz und Wirksamkeit der gemeinschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit; Verbesserte Abstimmung und Arbeitsteilung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten; Verbesserte Kohärenz mit anderen Gemeinschaftspolitiken; Förderung eines Freien und Fairen Handels, insbesondere durch Marktzugang für zahlreiche Entwicklungsländer; Stärkere Ausrichtung der europäischen Entwicklungspolitik auf Konfliktprävention und damit Stärkung der Rolle der Entwicklungspolitik in diesem Bereich. 6.3.1.4 Ergebnisse der deutschen EU Ratspräsidentschaft 2007 Aktive Begleitung der Verhandlungen zu den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifiks. Initiativen zur Energiepartnerschaft mit Afrika Bessere Arbeitsteilung zwischen den Gebern anhand eines Verhaltenskodexes zur HIV/AIDS Bekämpfung und Gleichberechtigung der Geschlechter 14 6.3.1.5 Finanzmittel EU hat im Jahr 2007 insgesamt 8,5 Mrd. Euro an Entwicklungshilfe ausgezahlt Vergleich mit DAC – ODA insgesamt: 103,65 Mrd. $ Würde man die EU und die jeweiligen Mietgliedsländer zusammenzählen 59% der offiziellen DAC-ODA, und damit größter Geber (46,8 Mrd. Euro) Die Gelder für EZ-Maßnahmen der EU stammen aus zwei Quellen: dem europäischen Entwicklungsfond: 10. EEF 2008-2013: 22,6 Mrd. Euro (nur für AKP-Staaten!); Deutschland mit 20,5 Prozent Finanzierungsanteil größter Geber dem normalen EU-Budget:16,9 Mrd. für 2007-2013 (für alle Entwicklungsländer) Seit dem 01.01.2007 gibt es drei neue Finanzierungsinstrumente: Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI): dient der Finanzierung der ENP mit den Mittelmeeranrainern und osteuropäischen Nachbarn der Europäischen Union. Instrument für Entwicklungszusammenarbeit (EZI): finanziert die Kooperation mit Asien, Lateinamerika, Südafrika und anderen Staaten. Instrument für Heranführungshilfe (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA): bündelt alle bisherigen EU-Beitrittshilfen 1/7 der EU-EP-Gelder werden zentral von der Kommission vergeben EU finanziert zudem verstärkt Aktivitäten von NROs aus Entwicklungsländern, europäische NROs werden verstärkt in ihrer Rolle als Mittler und Berater der EU eingebunden, zum Beispiel durch das europäische Netzwerk CONCORD Nach Schätzungen der Europäischen Kommission müsste die ODA aller 27 Mitgliedstaaten im Zeitraum 2007-2010 um rund 28,3 Milliarden Euro steigen, um den ODA Zielwert von 0,7% zu erreichen In den drei Jahren davor betrug der Anstieg lediglich 11,4 Milliarden Nach dem verbindlichen ODA-Stufenplan der EU soll bis zum Jahr 2015 bei allen Mitgliedsstaaten, die der EU vor 2002 beigetreten sind, eine ODA-Quote von 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens erreicht werden 2006 hat Deutschland für die öffentliche Entwicklungszusammenarbeit 8,3135 Mrd. Euro ausgegeben (bilateral: 5,6041; multilateral: 2,7094), was einen ODA-Anteil am BNE von 0,36 Prozent ausmacht Quelle: Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. S. 476 15 6.3.1.6 Kritik an der Entwicklungspolitik der EU: 7 Fehlende finanzielle Mittel Wenig Unterstützung für Grundbildung und Gesundheitsdienste. EU-Gelder für Bildung (% der sektorbezogenen ODA) Bildung: Jahr 2000: 10,57% und 2004: 6,43%. Grundbildung - 2000: 6,38%; 2004: 1,53%; Deutschland: Jahr 2000: Bildung – 19%; Grundbildung – 2%; Jahr 2004: Bildung – 18%; Grundbildung – 2% Nicht nach dem Kriterium der Armut ausgerichtete Budgetlinien Zersplitterte Hilfe: Trennung zwischen Leistungen (allgemeines EU-Budget) und Hilfe (EEF): Widersprüche und mangelnde Koordination bei der Planung Deutschlands Trennung von FZ und TZ Interessens- und nicht armutsorientierte Ausrichtung der EP der EU-Staaten Zersplitterung der EZ-Zuständigkeiten zwischen den Generaldirektionen „Außenbeziehungen“, „Entwicklung“ und „Humanitäre Hilfe“ Verwaltungsmäßige Trennung zwischen Generaldirektion für Entwicklung (DG Development) und EuropeAid zu wenig Personal in der EU-Kommission zur Durchführung nur symbolische Partizipationsrolle der Zivilgesellschaft in den Entwicklungsländern Forderung nach Komplementarität, Koordination und Kohärenz: Regionalprogramme, Länderprogramme, thematische Programme, bilaterale Handels- und Kooperationsabkommen, Assoziationsabkommen existieren nebeneinander Fazit Analyse der Akteure und Instrumente der EZ zeigt: deutsche und europäische EZ-Institutionen sind reformbedürftig Doppelstrukturen erschweren effektive Politikgestaltung Dezentrale, koordinierte und harmonisierte Entwicklungshilfe erfordert effizientere Institutionen auf deutscher und europäischer Seite Vorhaben einer Harmonisierung der bilateralen staatlichen Entwicklungspolitik ist in Deutschland in der Diskussion stecken geblieben Aufstockung der ODA-Leistung im Koalitionsvertrag (0,7 % bis 2015) Vernetzung der Geber, sowohl auf europäischer als auch weltweiter Bühne, ist von immenser Wichtigkeit für die effektive Bearbeitung globaler Probleme Deutsche Entwicklungspolitik muss sich vor dem Hintergrund zunehmender Multilateralisierung der Entwicklungshilfe mit einem schlüssigen Gesamtkonzept einbringen und die Kooperation von FZ und TZ in Zukunft institutionalisieren Stärkere Umsetzung der Armutsbekämpfungsagenda sowohl für Deutschland als auch für die EU Das BMZ sollte eine klarere und handlungsorientiertere Grundsatzerklärung über die Kohärenz der Entwicklungspolitik abgeben Operationale Dezentralisierung sollte vorangebracht werden und nach Möglichkeit über die bloße Koordinierung der deutschen EZ Aktivitäten in den Partnerländern hinausgehen. Deutsche Entwicklungspolitik nimmt in der Wahrnehmung vieler Partner einen hohen Stellenwert ein. 16 Kritik an deutscher EZ wegen eines starken Fokus auf Wirtschaft EZ für Staaten bereitgestellt, die selber EZ leisten (China) Deutschland muss seine Bemühungen fortsetzten im Bezug auf geographische und thematische Ausrichtung seiner EP. Mikroebene – hohes Potenzial, das auch genutzt wird Makroebene - Deutschland verhält sich weitgehend politisch neutral und dient nicht in dem Maße außen- und sicherheitspolitischen Interessen Das niedrige außenpolitische Profil hat nicht dazu beigetragen, deutsche Entwicklungspolitik als kohärente und offensiv vertretene, globale Richtungsbeeinflussung auf dem internationalen Parkett sichtbar werden zu lassen. 17 8 Literatur Andersen, Uwe (2005): Deutschlands Entwicklungspolitik im internationalen Vergleich. In. Information zur politischen Bildung Heft 286. Borrmann, Axel / Stockmann, Reinhard (2009): Evaluation in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. Münster/ New York/ München / Bonn. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Referat „Entwicklungspolitische Informations- und Bildungsarbeit“ (2005): Mehr Wirkung erzielen: Die Ausrichtung der deutschen Entwicklungszusammenarbeit auf die Millenniums-Entwicklungsziele. Die Umsetzung der Paris Declaration on Aid Effectiveness. Bonn. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Referat „Entwicklungspolitische Informations- und Bildungsarbeit“ (2006): BMZ Konzepte 144. Die Entwicklungspolitik der Europäischen Union (EU). Strategiepapier des BMZ. Berlin/ Bonn. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Referat Presse- und Öffentlichkeitsarbeit (2006): Medienhandbuch Entwicklungspolitik 2008/2009. Berlin. 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