Bundeswehrauftrag und Rechtsstaat - Plädoyer für ein
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Endfassung April 2007 final version April 2007 Rechtsstaat ad hoc? Zur Anwendung von Gesetzesvorbe- Constitutional state ad hoc? Legislative reservation and halt und Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der reservation of parliamentary consent with out-of-area mis- Bundeswehr sions of the German Armed Forces Dr. jur. Karl Ulrich Voss, Burscheid* Dr. jur. Karl Ulrich Voss, Burscheid* * Der Verfasser ist ehemaliger Soldat und hat im Bundesministerium für * The author is a former soldier and was responsible for conflict rese- Bildung und Forschung die Konfliktforschung betreut 1. Ausgangslage arch in the German Federal Ministry for education and research 1. Initial position Thema dieses Beitrages ist der markante Unterschied des Topic of this essay is the salient difference between the pro- rechtsstaatlichen Schutzes von Bürger- und Menschenrech- tection of human rights against state interference – on the ten bei staatlichen Eingriffen im Inland einerseits und bei one hand and abroad on the other hand, in particular regard- auswärtiger Gewalt andererseits, insbesondere bei den ing missions of German Armed Forces after 1990. The con- Bundeswehreinsätzen nach 1990. Der Beitrag regt eine tribution aims at an inward and outside transparent regula- nach innen und außen transparente tatbestandliche Rege- tion of cases of military reasons and at an extended publicity lung von Eingriffsgründen an und eine erweiterte Publizität to reasons and consequences of military employments. zu Gründen und Folgen militärischer Einsätze. Er ist damit Thereby it is also meant as a contribution to the societal de- auch ein Beitrag zur gesellschaftlichen Debatte der über die bate of the tasks of the German Armed Forces extended be- Landesverteidigung hinaus erweiterten Aufgaben der Bun- yond the national defence, which German Federal President deswehr, die der Bundespräsident zum fünfzigjährigen Be- Dr Köhler demanded on the fifty-year anniversary of the stehen der Bundeswehr1 ausgabe des Weißbuchs und die Bundeskanzlerin bei Her- German Armed Forces (1) a wish outspokenly renewed by 20062 Chancellor Dr. Merkel with the publication of the Armed angemahnt haben. Zu Beginn 2007 fielen in einer Woche zwei Ereignisse zu- Forces White Paper 2006 (2). sammen, die den unterschiedlichen Schutz der Bürger ge- At the beginning of 2007 there was a coincidence of two 2 gen innere und äußere Gewalt akzentuierten: Das Kabinett events in one week, highlighting the different protection of beschloss den Einsatz von Bundeswehr-Tornados im Süden the people against state force at home and abroad: At first Afghanistans und der Bundesgerichtshof stellte fest, für das the Federal High Court determined, that there is no sufficient Ausforschen privater Computer durch die Geheimdienste mit legislative basis for scrutinizing private computers by the se- so genannten Trojaner-Programmen fehle eine ausreichen- cret services with so called Trojan programs (3). Two days de Eingriffsgrundlage3. Auf der einen Seite droht der Staat later the German cabinet decided the deployment of German hier in fundamentale Lebensrechte von Soldaten und von RECCE Tornadoes to the south of Afghanistan. In the judi- Bürgern im Ausland einzugreifen, im richterlich überprüften cially examined and decided case just the privacy of citizens und entschiedenen Fall ging es – nur – um die Privatsphäre was at stake, but at home. In the second case the state von Bürgern, aber im Inland. Der Hintergrund mag in beiden threatens to endanger fundamental human rights of soldiers Fällen sogar ähnlich zu beschreiben sein, mit der Abwehr and of citizens, but abroad. The background may be even des internationalen Terrorismus. Aber eine vorherige, abs- similar in both cases – defence against international terror- trakte und generell gültige gesetzliche Eingriffsgrundlage un- ism. But so far the German courts and executive powers are ter Abwägung der jeweils inkriminierten Rechte verlangt die demanding a previous, abstract and generally valid legal ba- deutsche Praxis bisher eben nur für den Inlandseingriff und sis under consideration of the rights interfered with just and sie kontrolliert dies dort auch in sorgfältig austarierten Ent- only for the cases at home. Only there the executive powers scheidungen. are fully judicially controlled in a variety of carefully counterbalanced decisions. 2. Wertungswiderspruch 2. Contradiction in values Es besteht ein deutlicher und bis heute ungelöster Wer- There is clear contradiction in valuation between the em- tungswiderspruch zwischen dem Einsatz staatlicher Macht- ployment of state force at home and abroad, unresolved until mittel jeweils im Inland und im Ausland: today: (a) Im Inland kann ein Grundrechtseingriff völlig einhellig nur (a) At home any human and civil rights’ interference may be auf vorausgehend festgelegte präzise Eingriffsgrundlagen based just and only on precisely fixed preceding legislation gestützt werden, etwa in den Landespolizeigesetzen oder im (“Eingriffsgrundlage”), e.g. in the Police Force Laws of the Luftsicherheitsgesetz4, Länder or in the new Air Safety Law or “Luftsicher- niemals aber auf eine Einzelfall- 3 Ermächtigung durch ein Parlament auf Bundes-, Landes- heitsgesetz” (4). No interference whatsoever may be based oder kommunaler Ebene. Dies entspricht auch der klaren, on an ad hoc authorization by a parliament on state, federal der jüngeren deutschen Geschichte geschuldeten und pro- or local level. This corresponds to the recent German history nonciert bürgerschützenden Werteordnung des Grundgeset- reflected in the German constitution of May 1949 (Grundge- zes. Die Verfassung sichert in Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG aus- setz, GG), whose first task and single content of the first drücklich die existentiellen Grundrechte, erlaubt in Art. 2 chapter is the efficient protection of human and civil rights. In Abs. 2 S. 2 den Eingriff in dieses Recht nur auf Grund eines art. 2 par. 2 s. 1 GG the constitution guarantees the vital Gesetzes, fordert in Art. 19 Abs. 1, dass etwa das Lebens- fundamental rights. Art. 2 Abs. 2 s. 2 permits any interfer- recht ausschließlich aufgrund eines allgemein und nicht nur ence with these rights only due to written law. Art. 19 par. 1 für den Einzelfall geltenden Gesetzes eingeschränkt werden demands that any human right may be limited exclusively by darf, fordert auch das transparente Zitat jedes eingeschränk- an act of parliament enacted generally and not for the indi- ten Grundrechts. vidual case. It requires further on that any human right inter- Eine bis heute kontinuierliche Linie von Entscheidungen hat fered by legislation with must be thoroughly quoted in the re- diesen Gesetzesvorbehalt durch das Wesentlichkeitsgebot specting act. ausgebaut und konkretisiert. Danach muss bereits der Ge- The Federal Constitutional Court developed and concretized setzgeber die wesentliche Merkmale der Grundrechtsein- this so called “Gesetzesvorbehalt” (“legislative reservation”) schränkung selbst festlegen. Denn derart weitgehende Ein- by the “Wesentlichkeitsgebot” or “core principle” in an un- griffe sollen ausschließlich auf einem Verfahren beruhen, broken line of decisions. According to the core principle the das eine vorangehende öffentliche Debatte und die Abwä- legislator must personally specify the substantial items of the gung differenzierter gesellschaftlicher Interessenlagen er- human rights restriction. Interferences of that calibre are to möglicht. Jeweils entscheidendes Motiv war, die demokrati- be based exclusively on a procedure, which enables a pre- sche Partizipation und Interaktion und damit eine transpa- ceding public debate and the consideration of differentiated rente Gesetzgebung sicher zu stellen: social interests. It was crucial in each case to futher the "Wenn das Grundgesetz die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten dem Parlament vorbehält, so will es damit sichern, dass Entscheidungen von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit die Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und die Volksvertretung anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtsein- democratic participation and interaction and thus guarantee a transparent legislation: "The Basic Law reserves any restriction of human rights the parliament just to secure that decisions of such consequence follow from a procedure offering the opportunity to the public their views to train and too represents, and forcing the representative government to clarify ne- 4 griffen in öffentlicher Debatte zu klären."5 Hervorgehoben wurde: "In bestimmten grundlegenden Bereichen muss staatliches Handeln vielmehr durch Gesetz legitimiert werden. Insoweit verpflichten Rechtstaatsprinzip und Demokratieprinzip den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen. Er darf sie nicht anderen Normgebern oder dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen."6 Selbst als das Parlament 1998 die Rechtschreibreform erörterte, wurde der Wesentlichkeitsgrundsatz angeführt7. cessity and extent of fundamental right interferences in public debate." (5) It was emphasized: "Within certain fundamental ranges executive acts must be legitimized rather by law. In these cases the legislator is obligated by the rule of law and by the democracy principle to make all substantial decisions himself. He may not delegate that task to other state actors or leave it to the discretionary will of the executive." (6) The core principle was even stated, when the German Parliament in 1998 controversially discussed the German spelling reform (7). (b) Bei einem militärischen Auslandseinsatz dagegen, der nach Zahl der Beteiligten und Betroffenen, nach Dauer, Be- b) With international military missions on the other hand, waffnung und Eingriffsintensität um Größenordnungen über which in respect f the number involved, of duration, arma- einen Polizeieinsatz oder gar um die Anordnung eines Kopf- ment and intensity of interference exceed the impact of po- tuchverbots hinausgeht, bei dem das Ausschalten von geg- lice employments by magnitudes, where the elimination of nerischen Kräften zum professionellen Handlungsprogramm opposing forces is a key competence, the executive forces zählt, wird der Exekutive ein sehr breiter Gestaltungsspiel- have a very wide range of action. The relevant decisions raum eingeräumt. Die einschlägigen Entscheidungen beru- generally refer to art. 24 par. 2 GG for the missions of Ger- fen sich allgemein auf Art. 24 Abs. 2 GG zur Verwendung man Armed Forces in a framework of a system of mutual der Bundeswehr in Einsätzen, die im Rahmen und nach den collective security, so the basic decision of 1994 (8) and a Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit further decision of 2001, on complaint of the Party of Demo- stattfinden, so die heute als wesentlich zugrunde gelegte cratic Socialism against renewed NATO concept, that after Entscheidung von 19948 und eine weitere Entscheidung aus 1994 was being concretized in respect of the NATO Crisis dem Jahre 2001, auf Klage der PDS gegen das zwischen- Reaction Forces. (9) The only mayor prerequisite is an ad zeitlich aktualisierte und bei den Krisenreaktionskräften kon- hoc constitutive consent of the federal parliament, which typ- kretisierte NATO-Konzept.9 Erforderlich ist nach derzeitiger ically is requested at short notice, usually on a partially clan- Praxis nur der jeweilige konstitutive Einzelfallbeschluss des destine factual basis and thus without the chance of a spe- Bundestages, der typischerweise kurzfristig, in der Regel auf cific democratic debate. This line of decisions postulates a 5 teilweise geheimhaltungsbedürftiger Grundlage und damit "self-reliant range of executive powers and responsibilities" ohne spezifische demokratische Debatte ergehen muss. (10) and refers to the “Pershing” judgement of the Federal Diese Entscheidungslinie postuliert einen „Eigenbereich Constitutional Court from the year 1984. (11) exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit“10 und geht insoweit auf das Pershing-Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1984 zurück11. „Die konkrete Ordnung der Verteilung und des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, darf nicht aus einem aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten Gewaltenmonismus in Gestalt eines umfassenden Parlamentsvorbehalt unterlaufen werden (BVerfGE 49, 89 [124ff]. Auch der Grundsatz der parlamentarischen Verantwortung der Regierung setzt notwendigerweise einen Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung voraus (BVerfGE 67, 100 [139]).“ 12 "The concrete order of the distribution and the reconciliation of national powers that are purposefully protected by the Basic Law protected may not be undermined by a monolithic understanding of state power in the shape of a comprehensive parliament reservation, being derived from the democracy principle (BVerfGE 49, 89 [ 124ff ]. The principle of the parliamentary responsibility of the government necessarily builds on a core range of sole responsibility of the executive powers as well (BVerfGE 67, 100 [ 139 ])." (12) The decision of 1984 did however not concern a direct interference comparable to a German Armed Forces mission, but Die Entscheidung aus dem Jahre 1984 betraf allerdings kei- was related to the political decision for the stationing of nen unmittelbaren Eingriff vergleichbar einem Bundeswehr- NATO weapons in the area of the Federal Republic. Those einsatz, sondern die sicherheitspolitische Entscheidung zur decisions quoted 1984 had referred to the very controversial Stationierung von NATO-Waffen auf dem Gebiet der Bun- building of the Fast Breeder in Kalkar (13) and to the presen- desrepublik. Die i.J. 1984 zitierten Entscheidungen hatten tation of documents in a parliamentary inquiry related to the sich wiederum auf den Bau des Schnellen Brüters in Flick corruption case (14), again very dissimilar to danger- Kalkar13 bezogen bzw. auf die Vorlage von Akten an den ous military missions. The fundamental “Armed Forces” de- Flick-Untersuchungsausschuss14. Die Entscheidung aus cision of 1994 now does nowhere cite the earlier iurisdiction dem Jahre 1994 setzt sich nun – anders als die vom Bun- still quoted by the Federal Constitutional Court in the year desverfassungsgericht im Jahre 1984 noch zitierte frühere 1984 and does nowhere give a hint at the principle of legisla- Rechtsprechung – an keiner Stelle mit dem Gesetzesvorbe- tive reservation or at the core principle cited above. It does halt und dem höchstrichterlich entwickelten Wesentlichkeits- not quote the human rights threatened by military employ- grundsatz auseinander. Sie macht die durch militärische ments and it also does not weigh concrete national goals Einsätze jeweils bedrohten Grundrechte auch nicht kenntlich against specific individual rights. This may have been fur- bzw. wägt nicht zwischen staatlichen Zielen und individuel- thered by the fact, that the actions leading to the “Armed 6 len Rechten ab. Dafür mag mitursächlich gewesen sein, Forces” judgement were not inserted from the perspective of dass die Klage zum Streitkräfteurteil nicht aus der Perspek- a citizen and a bearer of human rights. That fundamental tive eines Bürgers und Grundrechtsträgers eingelegt war, decision based on so called “organ actions” exerted by polit- sondern hier Verfassungssubjekte Organklagen angestrengt ical parties resp. members of parliament, pleading the viola- hatten. tion of institutional or procedural rights. An die Stelle des Gesetzesvorbehalts tritt in den fraglichen In these decisions the principle of legislative reservation is Entscheidungen der Terminus des „konstitutiven Parla- replaced by a new term, the "constitutive vote of parliament" mentsbeschlusses“, der aber mit geringeren Bürgergaran- being accompanied however by lesser warranties for the tien ausgestattet ist. Die Entscheidung aus dem Jahre 1994 people. The decision of 1994 encountered noticeable refusal stieß im staatsrechtlichen Schrifttum als verfassungsän- in the legal bibliography, covertly containing a constitutional dernde, richterliche Neuschöpfung von nicht-legislativen amendment that amplified the non-legislative authority of the Entscheidungskompetenzen des Parlaments auf merkbare parliament. Even a fundamental proponent of the “Constitu- Ablehnung. Selbst ein grundsätzlicher Befürworter des Par- tive Consent of Parliament” and the Parliament Participation lamentsvorbehalts und des Parlamentsbeteiligungsgesetzes Act of 2005 comments on the “Armed Forces” decision of wertet die Streitkräfteentscheidung aus dem Jahre 1994 als 1994 as "bold interpretation of the Basic Law". (15) Never- „kühne Interpretation des Grundgesetzes“15. Das Urteil ist gleichwohl bis heute das verfassungsrechtliche Fundament militärischer Einsatzentscheidungen. theless that decision up to today is the constitutional foundation of military employment decisions. The following is particularly doubtful from view of the protec- Besonders fragwürdig erscheint dabei aus Sicht des Schut- tion of human and civil rights. The Federal Constitutional zes von Bürgerrechten: Das Bundesverfassungsgericht kon- Court states a non-consolidated and from its view also nec- statiert in den zitierten Entscheidungen einen wenig konsoli- essarily flexible condition of the NATO strategies, a daring dierten und aus seiner Sicht auch notwendigerweise flexib- advance of the armed forces into new military fields. That is len Zustand der Bündnisstrategien, ein exploratives Vorrü- exactly what exposes German soldiers as well as the sol- cken der Exekutive in neue Felder auswärtiger Gewalt. Ge- diers and citizens in the operational areas for an uncertain rade dies setzt deutsche Soldaten ebenso wie die Soldaten time and for an uncertain number and kind of employments und Bürger in den Einsatzgebieten auf ungewisse Zeit und to a significant risk, which in individual cases does not have für eine ungewisse Zahl und Gestaltung von Einsätzen ei- to be weighed out openly against the planned state or alli- nem signifikanten Risiko aus, das auch nicht offen gegen ance advantages. It is also quite confusing that the Federal den im Einzelfall erstrebten Vorteil abgewogen werden Constitutional Court states in 2001 that NATO outspokenly 7 muss. Es wird auf einen Rechtsunterworfenen auch recht expanded its safety interests to new global risks stemming verwirrend wirken, wenn das Bundesverfassungsgericht im e.g. from the dependence on information systems, from pos- Jahre 2001 feststellt, dass die NATO zwar erklärtermaßen sible raw material shortages, from organized crime, terrorism ihre Sicherheitsinteressen auf neue globale Risiken etwa and refugee movements, further on, that the allied states al- aus der Abhängigkeit von Informationssystemen, aus Roh- ready co-act according to these extended aims, but never- stoffverkürzung, aus organisiertem Verbrechen, Terrorismus theless it may not yet be concluded that this factual devel- und Flüchtlingsbewegungen ausgedehnt hat, die Verbünde- opment of the NATO alliance already required the participa- ten auch faktisch bereits danach handeln, aber daraus tion of the parliament, which is stated by art. 59 par. 2 s. 1 gleichwohl noch nicht geschlossen werden darf, dass bereits GG in the case of amendment of an international treaty. (16) eine objektive Abänderung des NATO-Vertrages vorliege, Consequently, and this makes a structurally misguided poli- die eine neue Beteiligung der Legislative in Form von Art. 59 cy most clear, the executive powers should avoid any con- Abs. 2 S. 1 GG erfordere16. Konsequenterweise, und dies tractual concretizing of duties. Actually the executive powers macht die rechtsstaatliche Fehlsteuerung überdeutlich, muss followed exactly that scheme of silent and piecemeal ad- die Exekutive vertragliche Konkretisierungen nach Kräften vance in the past fifteen years – years of massive factual vermeiden und sie tut dies auch. Gegen ein derart elasti- change. In the face of such a flexible program of foreign sches Programm auswärtiger Gewalt gewähren dann aber force the parliamentary auditing rights enumerated by the auch die von Bundesverfassungsgericht aufgezählten par- Federal Constitutional Court in his 2001 decision – budget lamentarischen Kontrollrechte – Budgetrecht, Parlaments- right, ad hoc parliament consent, simple vote of parliament, vorbehalt, schlichter Parlamentsbeschluss, Fragerecht und right to pose questions and parliamentary discussion as well parlamentarische Aussprache sowie das Organstreitverfah- as organ court proceedings (17) – do not grant an equivalent ren17 – dem Bürger keinen Schutz wie nach dem rechts- protection to the people as according to the standard of the staatlichen Standard des Gesetzesvorbehalts (oben 2a), legislative reservation (above 2a). Particularly all of these zumal sie bei einer gesunden, die Regierung tragenden par- proceedings do not pose a serious hurdle to a government lamentarischen Mehrheit keine ernsthafte Hürde sind. Be- backed by a sound majority of parliament as it is the com- sonders schwer dürfte für Bürger zu verstehen sein, dass mon case. For most of the citizens it might be particularly dif- selbst ein ohne Ermächtigung des VN-Sicherheitsrates ficult to understand that a mission that shall be executed durchgeführter, damit völkerrechtlich ungedeckter Militärein- even without authorization of the UN security council and satz vor dem Bundesverfassungsgericht nicht angefochten therefore will be lacking legitimacy according to international werden kann, wenn nur das – darüber sogar in Kenntnis ge- law may not be contested before the Federal Constitutional setzte – Parlaments mehrheitlich zugestimmt Court, if only the majority of parliament – who very well knew hat18. 8 Das steht auch in einem unlösbaren Spannungsfeld zu der that – finally agreed. (18) einhelligen Auffassung, dass das menschliche Leben nach There is also an unsolvable conflict to the unanimous view der deutschen Verfassung ein Höchstwert und die Voraus- under German lawmen and laymen that human life accord- setzung der Ausübung aller weiteren Grundrechte ist und ing to the German constitution is a maximum value, that this daher von der staatlichen Gewalt in jeder Hinsicht zu res- maximum value is the prerequisite of the use and practice of ist19. any further fundamental right and that it therefore is to be re- pektieren und zu schützen Der Grundrechtsschutz gilt auch weltweit und verpflichtet damit die Bundesregierung spected and protected by all state organs in any way and at prinzipiell auch zur Achtung der Grundrechte von Menschen any time. (19) The protection of human rights applies world- außerhalb Deutschlands, also auch bei militärischen Einsät- wide and thereby obligates the Federal Government in prin- zen jenseits der Grenze20. Während die hier zitierte Recht- ciple to the attention of the fundamental rights of people sprechung keinerlei Position zur Schutzwürdigkeit der even outside of Germany, thus with military employments Grundrechte von Soldaten und Bürgern in den jeweiligen beyond the border as well. (20) While the jurisdiction quoted Einsatzgebieten einnimmt, damit einen wesentlichen Teil der here does not take any position to the protection of the fun- Werteordnung des Grundgesetzes nicht adressiert, gibt es damental rights of soldiers and citizens in the respective op- im Schrifttum doch einige Stimmen, die wie hier auch für den erational areas and therefore does not address a substantial Bereich der auswärtigen Gewalt den Grundrechtsschutz part of the values protected by the Basic Law, you can nev- bzw. den Gesetzesvorbehalt insbesondere mit Bezug zu Art. ertheless find some voices scrutinizing missions of German 2 Abs. 2 GG problematisieren21. military abroad by the measures of human and civil rights protection according to the principles of “legislative reservation” and “core principle” derived from the first chapter of the Basic Law as it is suggested in this essay. (21) 3. Außenpolitische Prärogative und Bürgerschutz 3. Human rights’ protection vs. foreign policy prerogative Der Verzicht auf eine materielle Regelung des Handlungs- The renouncement of a legislative framework for out-of-area rahmens für Auslandeinsätze ist auch nicht überzeugend missions is not to be convincingly justified by a governmen- durch die außenpolitische Prärogative der Bundesregierung tal prerogative with regard to foreign policy. That prerogative 9 zu rechtfertigen. Diese Prärogative schützt die Formulierung may protect the formulation and arrangement of the foreign und Ausgestaltung der Außenpolitik und das unmittelbare policy and may especially give way to single executive acts exekutive Handeln. Der normative Rahmen dieses Handelns at the discretion of the government. The normative frame- aber muss unter einer rechtsstaatlichen Verfassung lücken- work for these acts however must – under the Rule of Law – los der Legislative vorbehalten bleiben, um jede Umgehung be constituted by specific legislation, in order to avoid each und Relativierung bürgerschützender Garantien zu vermei- evasion and each diminishment of warranties protecting the den. Die Legislative hat wie in jedem anderen Fall der mög- citizens. As in any other case the parliament has to previ- lichen Grundrechts-Beeinträchtigung abstrakte und generel- ously formulate abstract and general rules for state acts in- le Regeln zu formulieren, und zwar nach gesellschaftlichem terfering with human and civic rights, and the legislation can Diskurs und unter transparenter Abwägung der beteiligten can only be effectuated after societal debate and under und betroffenen Interessen und Werte. Einzelfallbeschlüsse transparent consideration of the state interests and the indi- können weder den demokratischen Prozess noch die Defini- vidual values and rights possibly harmed. Ad hoc decisions tion eines normativen Handlungsrahmens ersetzen. Es ist of parliament may replace neither the democratic process auch nicht erkennbar, dass es eine bessere Legitimations- nor the definition of a normative framework. For the frame- quelle für den Handlungsrahmen auswärtiger Gewalt gäbe work of foreign force there is no better source of authentica- als den diskursiven demokratischen Prozess, der in den tion known or proposed as the dialectic democratic process Entscheidungen zum Gesetzesvorbehalt entwickelt ist. Ohne developed in the decisions of the Federal Constitutional Definition einer differenzierungsfähigen Eingriffsgrundlage Court on behalf of the concept of “legislative reservation”. muss auch eine juristische Kontrolle von Einsatzentschei- Further on, without definition of a differentiated legal basis dungen unkalkulierbar bleiben, etwa für Soldaten. Es ist for out-of-area missions also legal control of employment aber in einem Rechtsstaat schwer vorstellbar, dass eine decisions must remain uncertain and incalculable, especially staatliche Handlungsform keiner griffigen gerichtlichen Miss- for soldiers. In a constitutional state it is however very diffi- brauchskontrolle unterläge und der Rechtsschutz gerade cult to accept that a type of state action would not or only gegen Eingriffe in existentielle Grundrechte nicht oder nur imperfectly be subject to judicial control of abuse and that unvollkommen gewährleistet würde. legal protection was especially not ensured against interfer- Dies birgt auch sicherheitspolitische Risiken. Denn eine Au- ences into vital fundamental rights of the citizens. ßen- und Sicherheitspolitik, die ihr Einsatzspektrum und ih- The renouncement of a legislative framework for the new ren Einsatzradius in einem auch für Drittstaaten nicht aus- and more invasive forms of foreign policy even implies reichend wägbaren Maß erweitert, kann zu langfristig kriti- risks of state security, for a security policy extending its 10 schen Reaktionen in diesen Drittstaaten führen, z.B. bei de- employment spectrum and employment radius in a way ren vorsorglichen Rüstungsmaßnahmen, und zum präven- not sufficiently balanceable for third states may in the tiven oder präemptiven Anfachen von Konflikten, letztlich long run end up in critical reactions of these third states, sogar auch zu Aktivitäten des internationalen Terrorismus. e.g. in precautionary arms measures, and in the preventive or pre-emptive provocation of conflicts, even to activities of international terrorism. 4. Verfahrensgesetz 4. A law of procedure Eine materielle Regelung wurde auch nicht mit dem Parla- A concise regulation was again not achieved with the Par- mentsbeteiligungsgesetz aus dem Jahre 200422 nachgeholt. liament Participation Act (“Parlamentsbeteiligungsgesetz”) of Dieses setzt lediglich den Auftrag aus dem Urteil des Bun- 2004. (22) This act simply fulfils an order from the judgement desverfassungsgerichts aus dem Jahre 1994 um, das Ver- of the Federal Constitutional Court of 1994 to specify the fahren zur Einleitung des konstitutiven Entscheidung des procedure for the participation of parliament. That act how- Parlaments festzulegen. Allerdings geht das Parlamentsbe- ever incidentally accepts the validity of certain forms of mili- teiligungsgesetz inzident von der Zulässigkeit bestimmter tary missions, stipulates in § 2 par. 2 exceptions from the Formen militärischer Eingriffe aus, nimmt sie in § 2 Abs. 2 general need of parliamentary consent and establishes in § teilweise auch von der im Übrigen konstitutiven parlamenta- 4 some procedural easements compared to previous prac- rischen Zustimmung aus bzw. etabliert in § 4 Verfahrenser- tice, especially by introduction of a short period for objection, leichterungen gegenüber der vorherigen Praxis, etwa durch e.g. in respect of those frequent extensions of employments, Einführen einer Verschweigensfrist, die auch bei den häufi- § 7 par. 1 in combination with § 4 par. 1 s. 4, which then gen und als aufwändig empfundenen Verlängerungen von makes the decision of the plenum of parliament unneces- Einsätzen greifen kann, § 7 Abs. 1 i.V.m. § 4 Abs. 1 S. 4, sary. So you may interpret the Parliament Participation Act und dann eine Befassung des Plenums erübrigt. So darf as an exculpatory or rationalizing reaction to the dynamically man das Gesetz auch als entlastende Reaktion auf die dy- growing utilization of the parliament with out-of-area deci- namisch wachsende Auslastung des Bundestages mit out- sions. However this is just an indication of a misuse of a par- of-area-Beschlüssen bewerten. Letztlich ist dies aber nur ein liament: The core task and main competence of a parliament Zeichen der strukturfremden Befassung eines Parlaments: is the “production” of overriding, generally valid rules, not an Seine Kernaufgabe ist die Produktion von allgemein gültigen ever growing load of complex decisions ad hoc. 11 Regeln, nicht die aufwändige Entscheidung ad hoc. No doubt the Parliament Participation Act is an advance- Ohne Zweifel kann man das Parlamentsbeteiligungsgesetz ment compared to the legal situation in some other coun- als im internationalen Vergleich fortschrittlich bewerten, etwa tries, e.g. to the situation in the USA, where the congress in relativ zu der Situation in den USA, deren War Powers Re- 1973 issued the War Powers Resolution. The resolution was solution des Kongresses von 1973 die amerikanischen Prä- never recognized by American presidents, but was some- sidenten nie anerkannt, sondern nur im Einzelfall angewandt times and partly followed at their own discretion and ad- haben.23 Aber der Vergleich mit dem Ausland ist kein tragfä- vantage. (23) But the comparison with the foreign country is higes Argument, wenn dies die gesellschaftlich mitbestimm- not a sound argument, if this were to replace the consent of te Definition der Aufgaben der Bundeswehr ersetzen soll. Es the people to a definition of new tasks of the German Armed ist zweifelhaft, ob der Parlamentsvorbehalt überhaupt ein in Forces. Further on it is very doubtful whether the procedure der Praxis effizientes Werkzeug zum Einhegen exekutiver of ad hoc consent by the parliament is a practically efficient Handlungsinteressen ist. Die mehr als 50 bisherigen Vor- tool for the containment of executive interests. More than 50 schläge der Administration24 sind ausnahmslos durch an- past suggestions of the executive (24) have been endorsed tragsgemäße Zustimmung des Parlaments indossiert wor- without any exception. They were usually accepted by an den. Sie sind in der Regel mit jeweils so auch angemahn- outweighing majority which was expressly requested in each ter25 weit überwiegender Mehrheit angenommen worden case (25), and where particularly critical missions were as- und dort, wo besonders kritische Missionen vermutet wur- sumed, the request for the consent of parliament was com- den, sogar durch ein offenes Junktim mit dem Fortbestehen bined with a threat to end the present government coalition, der Regierungskoalition durchgesetzt worden. Notorische which – if the consent would have been denied – would Klage der Abgeordneten in diesen Verfahren war, sie hätten have led automatically to the dissolution of the parliament, angesichts der engen Befristung und weitgehenden Ge- the so called “Vertrauensfrage”. Notorious complaint of the heimhaltung relevanter Fakten keine eigentlich verantwortli- delegates in these procedures was, with the close time limits che Entscheidung im Sinne des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG tref- and secrecy of relevant facts, that a responsible personal fen können. Damit ist die Kontrollfunktion dieses Verfahrens decision in the sense art. 38 par. 1 s. 2 GG was all but pos- als eher gering einzuschätzen; sein Wert liegt am ehesten in sible. Thus the controlling and containing effect of this pro- der teilweisen Öffentlichkeit der parlamentarischen Befas- cedure is to be judged as rather small. Its value mostly lies sung. Diese Öffentlichkeit ist aber etwa bei den notorischen in the partial public of a parliamentary discussion. This pub- Einsatz-Verlängerungen durch die Verfahrenserleichterun- lic impulse is however very diminished in the case of the no- gen des Parlamentsbeteiligungsgesetzes gerade dort wieder torious extensions of employments because of the proce- 12 aufgehoben, wo eine offene Rechenschaft über Ziele und dure easements of the Parliament Participation Act. Espe- Erfolge für die Orientierung der Wähler besonders interes- cially these extensions however are the cases where an sant wäre, siehe auch die in der Erklärung mehrerer SPD- open account on goals and successes would be particularly Parlamentarier nach § 31 GO aufgeführten Bedenken26. Die interesting for the orientation of the voters, and these were Lektüre der vielen disparaten, in jedem Einzelfall sehr um- important doubts specified by a number of members of the fangreichen Parlamentsprotokolle dürfte selbst bei interes- ruling SPD party in special parliamentary votes according to sierten Bürgern keinen kohärenten, sondern einen ratlosen § 31 of the Rules of Procedure of the German Parliament. Eindruck hinterlassen, der sie von der Bundeswehr fernhält. (26) For the efficiency of a democracy, for a reliable check by the voters and for the engagement of ordinary citizens in the German Armed Forces it seems most important that the people know exactly under which conditions the executive powers are entitled to act and what they actually have planned and achieved. But scrutinizing those fifty parliament minutes on out-of-area missions, that are very extensive in each case and necessarily conflicting and incoherent, may not serve that task of transparency and may not convince average citizens to join the German Armed Forces. A precise act may serve better for that end. 5. Erste Konkretisierung als Anstoß der Debatte 5. First concretizing as an impulse for debate Ein Bundeswehraufgabengesetz, das die Funktionen der An act defining the purpose of the German Armed Forces, Bundeswehr in ähnlicher Dichte wie ein Polizeiaufgabenge- which should describe their functions in similar density as an setz beschreiben sollte, könnte neben der Landes- und act regulating the duties of the federal or state police, could Bündnisverteidigung zum Beispiel folgende Eingriffstatbe- cover apart from the case of defence the following tasks: stände umfassen: military assistance against genocide and substantial vio- 13 Hilfe gegen Völkermord und massive Menschenrechts- lations of human rights, whereby the legal system of artt. verletzungen, die sich mit der Begrifflichkeit von Artt. 6 6 and 7 of the Roman Statute of the International Crimi- u. 7 des Römischen Statuts des Internationalen Strafge- nal Court could be properly used to identify deserving richtshofes sachgerecht eingrenzen lassen, cases, friedensschaffende Maßnahmen nach Kap. VII, Art. 39 to chapter VII, art. 39 of the UN charter, and der VN-Charta, peace-keeping and peace-building measures according unter engen Voraussetzungen die Evakuierung von in under close conditions the evacuation of Germans or Deutschland Ansässigen aus unmittelbar lebensbedroh- persons resident in Germany out of situations abroad di- lichen Lagen im Ausland. rectly threatening their life. Einer sicheren Abgrenzung nicht zugänglich und damit als On the other hand "crisis" and "conflict" are no terms capa- Tatbestandsmerkmal ungeeignet sind dagegen die Begriffe ble of a safe demarcation of deserving and non-deserving „Krise“ und „Konflikt“. Gerade „Krise“ beschreibt den labilen cases. Thus legally these terms are unsuitable as factual Zustand, in dem die Entscheidung über einen Verlauf, meist characteristics. Namely the term "crisis" means the unstable über Leben und Tod, fällt, aber noch nicht gefallen ist27. condition whilst a decision is about to fall – usually a deci- Frühe Belege für die militärische Wortverwendung finden sion over live and death – but that decision has not yet fall- sich übrigens bei Friedrich dem Großen: Als die europäi- en. Notably one of the first examples of the military of the schen Staaten für den österreichischen Erbfolgekrieg noch term “crisis” stems from Frederic the Great: When the Euro- nicht bereit, aber schon dazu entschlossen waren, nutzte pean states were not yet fully prepared for the Austrian suc- der König ausdrücklich „cette crise pour exécuter ses grands cession war, but were determined to go to war already, the projets“, nämlich in Schlesien einzumarschieren28. Ebenso king expressly used "cette crise pour exécuter ses grands missbrauchsanfällig ist der schillernde Begriff des „Terroris- projets", namely to march into Silesia. The oscillating term of mus“. Ferner kann aus der „Bündnisfähigkeit“ keine Einsatz- "terrorism" is susceptible to abuse just as well. Furthermore begründung folgen, die über die binnenorientierte Stärkung no military employment can acceptably be reasoned by "alli- der militärischen Koalition und ihrer Institutionen hinausgreift ance ability", which may just provide an argument for the und Akzeptanz schafft, wenn auch das Argument und das stabilization of a given military coalition and its institutions, Ziel militärischer Integration bei den einschlägigen Bundes- but does not count outside the alliance. Nevertheless this tagsdebatten eine sehr prominente Rolle gespielt hat. Auch argument and the goal of military strength and integration „Wirtschaftliche Verflechtung“ dürfte bei Abwägung gegen- played a very prominent role within the relevant debates of über einem in Gefahr gebrachten höherwertigen Lebens- the Bundestag. Another repeated argument was "economic 14 recht i.d.R. kein überzeugender Eingriffsgrund sein, ebenso entwinement" or the military protection of import and export wenig Fragen eines kulturellen Entwicklungsstatus wie die interests. But mercantile interests cannot convincingly out- „Gleichstellung der Geschlechter“. weigh a mass endangering of or inflictions on superior val- Der konstitutive Beschluss des Parlaments bleibt im Sinne ues like human life and sanity. Likewise questions linked eines Zwei-Schlüssel-Prinzips, das Automatismen vorbeugt, with cultural development as the "equality of the sexes" may ergänzend weiter sinnvoll und möglich. Zur Stärkung der not give way to a just war. But exactly that was a recurrent Transparenz und effizienten Rückkopplung zwischen Ge- argument for the German partaking in the military interven- wählten und Wählern sollte ein unabhängiges, möglichst in- tion in Afghanistan, especially to convince a segment on the ternational besetztes Gremium die Missionen in regelmäßi- left side of the parliament, traditionally critical to military in- gen Abständen evaluieren. terventions. A necessary consent of the parliament remains meaningful and compatible to the proposes regulation of distinct cases of military intervention in the sense of a two-key principle preventing a dangerous automatism. For reasons of transparency and for an efficient feedback between voters and representatives an independent committee with members from Germany and abroad should evaluate the missions in regular intervals and openly publish its findings and recommendations. 6. Schlussbetrachtung 6. Final consideration Es ist sinnvoll, die neuen Aufgaben der Bundeswehr näher It makes sense to much better communicate the new tasks an die Bürger heranzuführen. Die differenzierungsfähige of the German Armed Forces to the public. The concise and Regelung der Aufgaben der Bundeswehr ist rechtsstaatlich judicially examinable regulation of the tasks of the German geboten, schafft demokratischen Mehrwert und fördert die Armed Forces is required by the rule of law. The legislative Unterstützung der Aufgaben und konkreten Einsätze der regulation advances democracy and promotes the support of Bundeswehr durch die Bürgerinnen und Bürger und die the tasks of the German Armed Forces and a representative ausgewogene gesellschaftliche Repräsentanz innerhalb der and socially balanced participation of the citizens within the Bundeswehr. Sie unterstützt mit ihrer größeren Transparenz forces. The effects of larger transparency of military powers 15 gegenüber anderen Völkerrechtssubjekten auch Deeskalati- regulation additionally further international de-escalation and on und Konfliktvorsorge und kann Anstöße zur Fortentwick- therefore are a measure of conflict precaution as well. This lung der westlichen Außen- und Sicherheitspolitik geben. may produce impacts on the future development of western security politics. Die hier vorgeschlagene materielle Regelung der Bundeswehraufgaben hindert nicht daran, weiterhin bestimmte Ka- The concise regulation of the tasks of German Armed Forc- tegorien von Bundeswehreinsätzen durch Befassung des es suggested here, defining abstract categories of accepted Bundestages mit einer zusätzlichen Sicherung zu versehen. military missions, may be combined with parliamentary con- Ein 'Zwei-Schlüssel-Verfahren' mit Beschlussfassung durch sent on the merits of the special case as an additional safety Regierung und Parlament ist für Fallgestaltungen mit beson- device. A ' two-key procedure' with adoption of resolutions derer Eingriffstiefe sehr wünschenswert. Es ersetzt aber both by government and by parliament is very desirable for nicht die gesetzliche Regelung des Handlungsrahmens für missions of potentially high impact. That ad hoc consent die Exekutive nach dem Standard des Gesetzesvorbehalts. may however never replace the preceding democratic debate and legislative regulation of lawful missions. Es wäre sachgerecht, ergänzend auch in der Verfassung bisherige Widersprüche zu einem erweiterten Aufgabenprofil It would be adequate to at the same time abolish existing der Bundeswehr aufzuarbeiten. contradictions in the German constitution to the present tasks of the German Armed Forces. Especially art. 87a par. 2 GG, clearly limiting the scope of the military to defence, needs to be amended. 1 Rede auf der Kommandeurtagung der Bundeswehr am 10.10.1995; Wortlaut siehe http://www.vo2s.de/Rede-Kommandeurtagung.pdf 2 Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr v. 25.10.2006, Vorwort, S. 3 3 Beschluss v. 31.1.2007 (StB 18/06) zu § 102 StPO 4 BVerfG, BVerfGE 115, 119 = NJW 2006, 751 5 BVerfG in BVerfGE 108, 283 (311) = NJW 2003, 3116 (Kopftuch); BVerfGE 95, 267 (307f) = NJW 1997, 1977 (LPG-Altschulden), BVerfGE 85, 386 (403f) = NJW 1992, 1877 (Erfassung von Fernsprechdaten); BVerfGE 83, 130 (142) = NJW 1991, 1472f (Kunstfreiheit), BVerfGE 49, 89 (126f) = NJW 1979, 360 (Schneller Brüter); BVerfGE 47, S. 46 (79f) = 1 Speech on the Commander Conference of the German Federal Armed Forces of Oct. 10, 2005; wording see http://www.vo2s.de/RedeKommandeurtagung.pdf 2 White Paper on the security politics of Germany and on the future of the German Federal Armed Forces of Oct. 25, 2006, preface, p. 3 3 decision of Jan. 31, 2007 (StB 18/06) concerning § 102 StPO 4 BVerfG, BVerfGE 115, 119 = NJW 2006, 751 5 BVerfG in BVerfGE 108, 283 (311) = NJW 2003, 3116 (Muslim headscarf); BVerfGE 95, 267 (307f) = NJW 1997, 1977 (debts of a producers’ cooperative of the former DDR), BVerfGE 85, 386 (403f) = NJW 1992, 1877 (acquisition of telecom data); BVerfGE 83, 130 (142) = NJW 1991, 16 NJW 1978, 810f (schulische Sexualerziehung), BVerfGE 34, 165 (192f) = NJW 1973, 136, 138 (Pflichtschule) 6VwGH Nw, NJW 1999, 1243, 1244 (Unzulässigkeit der Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium) 7 Plenarprotokoll 13/224 zur Sitzung v. 26.3.1998, 20551/D 8 BVerfG, BVerfGE 90, 286 = NJW 1994, 2207 (Streitkräfteurteil) 9 BVerfG, BVerfGE 104, 151 = NJW 2002, 1559 (NATO) 10 BVerfG, BVerfGE 90, 286 (389, 390) = NJW 1994, 2218, 2219 (Streitkräfteurteil) 11 BVerfG, BVerfGE 68, 1 = NJW 1985, 603 12 BVerfG, BVerfGE 68, 1 (87) = NJW 1985, 605 13 BVerfG, BVerfGE 49, 89 (125) = NJW 1979, 359 14 BVerfG, BVerfGE 67, 100 (139) = NJW 1984, 2275 15 Wiefelspütz, Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte und der konstitutive Parlamentsvorbehalt, 2003, 26ff m.w.N.; derselbe, NZWehrR 2003, 133 (134) 16 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (205f) = NJW 2002, 1562 (NATO) 17 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (208) = NJW 2002, 1563 (NATO) 18 BVerfG, BVerfGE 100, 266 (269)= NJW 1999, 2030 (Kosovo-Konflikt); im Ergebnis ebenso BVerfG v. 12.3.2007 – 2 BvE 1/07 – zum erweiterten Afghanistan-Beschluss des Bundestages v. 9.3.2007 auf Organklage der MdB Gauweiler und Wimmer 19 BVerfG, BVerfGE 46, 160 (164) = NJW 1977, 2255 (Schleyer); vgl. auch Sondervotum Mahrenholz zu BVerfGE 77, 170 (236f) = NJW 1988, 1658 (Chemiewaffen) 20 BVerfG, BVerfGE 6, 290 (295) = NJW 1957, 745 (Schweizer Vermögenswerte); Kutscha, NVwZ 2004, 803 21 Baldus in v.Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl. (2005), Art. 87a Abs. 2 GG Rn. 68ff; Kutscha, NVwZ 2004, 801 (803f); Terwiesche, Die Begrenzung der Grundrechte durch objektives Verfassungsrecht (1998), 92 – 103; Kokott, DVBl 1996, 937 (938); Riedel, DÖV 1997, 135 (141); Kersting, NZfW 1982, 84 (86, 91); vgl. auch Kadelbach/Guntermann, AöR 126 ( 2001), 563 (572f); Epping, AöR 124 (1999), 423 (448); Ipsen DÖV 1971, 583 (588); Limpert, Auslandseinsatz der Bundeswehr, 2002, 100ff 22 Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Kräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz) v. 18.3.2005, in Kraft seit 24.3.2005, BGBl. I S. 775 23 dazu Böckenförde, Die War Powers Resolution als mögliches Modell 1472f (freedom of arts / literature), BVerfGE 49, 89 (126f) = NJW 1979, 360 (advanced nuclear power plants); BVerfGE 47, S. 46 (79f) = NJW 1978, 810f (sex education at school), BVerfGE 34, 165 (192f) = NJW 1973, 136, 138 (obligatory school) 6VwGH Nw, NJW 1999, 1243, 1244 (merging of the Ministry of Justice and the Ministery of the Interior) 7 minutes 13/224 to the session of March 26, 1998, 20551/D 8 BVerfG, BVerfGE 90, 286 = NJW 1994, 2207 (armed forces 9 BVerfG, BVerfGE 104, 151 = NJW 2002, 1559 (NATO treaty) 10 BVerfG, BVerfGE 90, 286 (389, 390) = NJW 1994, 2218, 2219 (armed forces) 11 BVerfG, BVerfGE 68, 1 = NJW 1985, 603 12 BVerfG, BVerfGE 68, 1 (87) = NJW 1985, 605 13 BVerfG, BVerfGE 49, 89 (125) = NJW 1979, 359 14 BVerfG, BVerfGE 67, 100 (139) = NJW 1984, 2275 15 Wiefelspütz, Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte und der konstitutive Parlamentsvorbehalt, 2003, 26ff with further confirmations; idem, NZWehrR 2003, 133 (134) 16 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (205f) = NJW 2002, 1562 (NATO) 17 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (208) = NJW 2002, 1563 (NATO) 18 BVerfG, BVerfGE 100, 266 (269)= NJW 1999, 2030 (Kosovo conflict); likewise BVerfG v. 12.3.2007 - 2 BvE 1/07 - to the extended Afghanistan resolution of the Bundestag of March 9, 2007 (organ complaint of the MP Gauweiler and Wimmer) 19 BVerfG, BVerfGE 46, 160 (164) = NJW 1977, 2255 (Schleyer); cp. spezial vote Mahrenholz zu BVerfGE 77, 170 (236f) = NJW 1988, 1658 (storage of NATO chemical weapons in Germany) 20 BVerfG, BVerfGE 6, 290 (295) = NJW 1957, 745 (assets deposited in Switzerland); Kutscha, NVwZ 2004, 803 21 Baldus in v.Mangoldt/Klein/Starck, commentary to the Basic Constitutional Law, 5th print (2005), Art. 87a Abs. 2 GG Rn. 68ff; Kutscha, NVwZ 2004, 801 (803f); Terwiesche, Die Begrenzung der Grundrechte durch objektives Verfassungsrecht (1998), 92 – 103; Kokott, DVBl 1996, 937 (938); Riedel, DÖV 1997, 135 (141); Kersting, NZfW 1982, 84 (86, 91); vgl. auch Kadelbach/Guntermann, AöR 126 ( 2001), 563 (572f); Epping, AöR 124 (1999), 423 (448); Ipsen DÖV 1971, 583 (588); Limpert, Auslandseinsatz der Bundeswehr, 2002, 100ff 22 Law on the parliamentary participation with the decision over the employment of armed forces abroad (Parliament Participation Law / Parla- 17 für ein Entsendegesetz/Parlamentsbeteiligungsgesetz, Schriften der Deutsche Stiftung Friedensforschung (2004), S. 18; Dahmer, Parlamentarische Kontrolle der auswärtigen Gewaltanwendung (1997), S. 143145; kurze Übersicht zur Rechtslage in anderen europäischen Ländern bei Wagner, Für Europa sterben?, HSFK-Report 3/2004, 15f; vgl. auch Hinweis MdB van Essen in der Debatte v. 3.12.2004, Plenarprotokoll 15/246, 13641C 24 Stand bei Entwurf des Parlamentsbeteiligungsgesetzes v. 23.3.2004, Drs. 15/2742; die Beschlussempfehlung v. 24.11.2004 in Drs. 15/4264 nennt „Zustimmung zu mehr als 30 Auslandseinsätzen“ 25 6vgl. Hinweis von MdB Beck in der Debatte v. 3.12.2004, Plenarprotokoll 15/246, 13639C 26 Plenarprotokoll 15/246, 13708D - 13709B 27 Ritter/Gründer, Historisches Wörterbuch der Philosophie, Bd. 4 (1976), 1236 28 Brunner/Conze/Kosellek, Geschichtliche Grundbegriffe (1982), 624 m.w.N. mentsbeteiligungsgesetz) of March 18, 2005, BGBl. I S. 775 23 cp. Böckenförde, Die War Powers Resolution als mögliches Modell für ein Entsendegesetz/Parlamentsbeteiligungsgesetz, Schriften der Deutsche Stiftung Friedensforschung (2004), p. 18; Dahmer, Parlamentarische Kontrolle der auswärtigen Gewaltanwendung (1997), p. 143-145; for a short overview to the legal situation in other European countries cp. Wagner, Für Europa sterben?, HSFK-Report 3/2004, 15f; cp. furtheron statement of MP van Essen in the debate of Dec. 3, 2004, minutes 15/246, 13641C 24 according to the draft of the Parliament Participation Law, Drs. 15/2742; the parliamentary recommendation of Nov. 24, 2004 in Drs. 15/4264 counts „agreement to more than 30 out-of-area missions“ 25 cp. statement of MP Beck in debate of Dec. 3, 2004, minutes 15/246, 13639C 26 minutes 15/246, 13708D - 13709B 27 Ritter/Gründer, Historisches Wörterbuch der Philosophie, Bd. 4 (1976), 1236 28 Brunner/Conze/Kosellek, Geschichtliche Grundbegriffe (1982), 624 with further confirmations Zusammenfassung Summary 1. Aktuelle Fälle zeigen einen massiven Unterschied, wenn Staatsorga- 1. Current cases show a substantial difference, whether state organs ne Grundrechte einerseits im Inland, andererseits im Ausland ein- violate human and civil rights at home or if they do so abroad. For the schränken. Im ersten Fall wird eine vorherige, generelle und abstrakte inland group of cases – e.g. acts of police – a previous, general and Eingriffsgrundlage durch Gesetz gefordert, bei Anwendung auswärtiger abstract legislative definition of the scope of interference is requested, Gewalt – insbesondere bei militärischen Missionen – dagegen nur die but when exercising foreign force – in particular military missions – you Zustimmung des Bundestags im Einzelfall (oben I, II). only need an ad hoc consent of the parliament (see I, II). 2. Die außenpolitische Prärogative der Bundesregierung erlaubt nicht, 2. There is a governmental prerogative with regard to foreign policy. But bürgerschützende Garantien des Grundgesetzes zu umgehen. Das Par- it does not permit to circumvent warranties of the German constitution in lamentsbeteiligungsgesetz trifft ausschließlich Verfahrensregelungen. Es favour of human and civil rights’ protection. The German Parliament genügt damit nicht den Anforderungen von Gesetzesvorbehalt und We- Participation Act only regulates the procedure leading to the consent of 18 sentlichkeitsgebot (oben III, IV). 3. Als abschließende Eingriffstatbestände schlägt der Autor die Hilfe gegen Völkermord und massive Menschenrechtsverletzungen vor, frie- the parliament. Thereby it does not meet the requirements of legislative reservation and the core principle developed by the German Constitutional Court (see III, IV). densschaffende Maßnahmen nach Kap. VII, Art. 39 der VN-Charta und 3. The author suggests three enumerative classes of cases rectifying the die Evakuierung aus unmittelbar lebensbedrohlichen Lagen. Als nicht use of foreign power: Assistance against genocide and substantial viola- juristisch differenzierungsfähig oder als in Abwägung mit den jeweils tions of human rights, peace-enforcing measures according to chapter gefährdeten Rechten nicht gerechtfertigt erscheinen dagegen die fol- VII, art. 39 of the UN Charter and evacuation from directly life- genden Fallgestaltungen: das militärische Beilegen von Krisen und Kon- threatening situations. The author esteems the following items as not flikten, das Fördern der Bündnisfähigkeit, der Schutz wirtschaftlicher judicially valid or as not justifiable in relation to the fundamental rights Verflechtung und Förderung der Gleichstellung der Geschlechter (oben endangered by military action: the military settling of crises and conflicts, V). the promoting of military alliances, the protection of economic interests 4. Mit der gesetzlichen Regelung von Eingriffsgründen kann die Zustim- and the promotion of gender equality (see V). mung des Parlaments in schwerwiegenden Einzelfällen verbunden wer- 4. Even after the proposed legislative definition of causes for the execu- den, um Automatismen vorzubeugen. Eine nach innen und außen trans- tion of foreign force it may be sensible to additionally prescribe an ad parente Regelung von Eingriffsgründen kann deeskalierend wirken. Er- hoc agreement of the parliament for cases of very intensive impact, in gänzend sollten Widersprüche in der Verfassung aufgearbeitet werden; order to prevent undesired automatisms. The proposed legislative defini- ausdrücklich lässt sie bis heute den Einsatz der Bundeswehr nur zur tion of causes for the execution of foreign force may lead to de- Verteidigung zu (oben VI). escalation of conflicts by increasing transparency as to the causes of military engagements – abroad and at home. Supplementing it would be worth while to extinguish contradictions in the German constitution, that up to the very day expressly permits the employment of the German Armed Forces just and only in the case of defence (see VI). 19 Fuß-/Endnoten 1 Rede auf der Kommandeurtagung der Bundeswehr am 10.10.1995; Wortlaut siehe http://www.vo2s.de/Rede-Kommandeurtagung.pdf Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr v. 25.10.2006, Vorwort, S. 3 3 Beschluss v. 31.1.2007 (StB 18/06) zu § 102 StPO 4 BVerfG, BVerfGE 115, 119 = NJW 2006, 751 5 BVerfG in BVerfGE 108, 283 (311) = NJW 2003, 3116 (Kopftuch); BVerfGE 95, 267 (307f) = NJW 1997, 1977 (LPG-Altschulden), BVerfGE 85, 386 (403f) = NJW 1992, 1877 (Erfassung von Fernsprechdaten); BVerfGE 83, 130 (142) = NJW 1991, 1472f (Kunstfreiheit), BVerfGE 49, 89 (126f) = NJW 1979, 360 (Schneller Brüter); BVerfGE 47, S. 46 (79f) = NJW 1978, 810f (schulische Sexualerziehung), BVerfGE 34, 165 (192f) = NJW 1973, 136, 138 (Pflichtschule) 6 VwGH Nw, NJW 1999, 1243, 1244 (Unzulässigkeit der Zusammenlegung von Innen- und Justizministerium) 7 Plenarprotokoll 13/224 zur Sitzung v. 26.3.1998, 20551/D 8 BVerfG, BVerfGE 90, 286 = NJW 1994, 2207 (Streitkräfteurteil) 9 BVerfG, BVerfGE 104, 151 = NJW 2002, 1559 (NATO) 10 BVerfG, BVerfGE 90, 286 (389, 390) = NJW 1994, 2218, 2219 (Streitkräfteurteil) 11 BVerfG, BVerfGE 68, 1 = NJW 1985, 603 12 BVerfG, BVerfGE 68, 1 (87) = NJW 1985, 605 13 BVerfG, BVerfGE 49, 89 (125) = NJW 1979, 359 14 BVerfG, BVerfGE 67, 100 (139) = NJW 1984, 2275 15 Wiefelspütz, Der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte und der konstitutive Parlamentsvorbehalt, 2003, 26ff m.w.N.; derselbe, NZWehrR 2003, 133 (134) 16 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (205f) = NJW 2002, 1562 (NATO) 17 BVerfG, BVerfGE 104, 151 (208) = NJW 2002, 1563 (NATO) 18 BVerfG, BVerfGE 100, 266 (269)= NJW 1999, 2030 (Kosovo-Konflikt); im Ergebnis ebenso BVerfG v. 12.3.2007 – 2 BvE 1/07 – zum erweiterten AfghanistanBeschluss des Bundestages v. 9.3.2007 auf Organklage der MdB Gauweiler und Wimmer 19 BVerfG, BVerfGE 46, 160 (164) = NJW 1977, 2255 (Schleyer); vgl. auch Sondervotum Mahrenholz zu BVerfGE 77, 170 (236f) = NJW 1988, 1658 (Chemiewaffen) 20 BVerfG, BVerfGE 6, 290 (295) = NJW 1957, 745 (Schweizer Vermögenswerte); Kutscha, NVwZ 2004, 803 21 Baldus in v.Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl. (2005), Art. 87a Abs. 2 GG Rn. 68ff; Kutscha, NVwZ 2004, 801 (803f); Terwiesche, Die Begrenzung der Grundrechte durch objektives Verfassungsrecht (1998), 92 – 103; Kokott, DVBl 1996, 937 (938); Riedel, DÖV 1997, 135 (141); Kersting, NZfW 1982, 84 (86, 91); vgl. auch Kadelbach/Guntermann, AöR 126 ( 2001), 563 (572f); Epping, AöR 124 (1999), 423 (448); Ipsen DÖV 1971, 583 (588); Limpert, Auslandseinsatz der Bundeswehr, 2002, 100ff 22 Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Kräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz) v. 18.3.2005, in Kraft seit 24.3.2005, BGBl. I S. 775 23 dazu Böckenförde, Die War Powers Resolution als mögliches Modell für ein Entsendegesetz/Parlamentsbeteiligungsgesetz, Schriften der Deutsche Stiftung Friedensforschung (2004), S. 18; Dahmer, Parlamentarische Kontrolle der auswärtigen Gewaltanwendung (1997), S. 143-145; kurze Übersicht zur Rechtslage in anderen europäischen Ländern bei Wagner, Für Europa sterben?, HSFK-Report 3/2004, 15f; vgl. auch Hinweis MdB van Essen in der Debatte v. 3.12.2004, Plenarprotokoll 15/246, 13641C 24 Stand bei Entwurf des Parlamentsbeteiligungsgesetzes v. 23.3.2004, Drs. 15/2742; die Beschlussempfehlung v. 24.11.2004 in Drs. 15/4264 nennt „Zustimmung zu mehr als 30 Auslandseinsätzen“ 2 20 25 vgl. Hinweis von MdB Beck in der Debatte v. 3.12.2004, Plenarprotokoll 15/246, 13639C Plenarprotokoll 15/246, 13708D - 13709B 27 Ritter/Gründer, Historisches Wörterbuch der Philosophie, Bd. 4 (1976), 1236 28 Brunner/Conze/Kosellek, Geschichtliche Grundbegriffe (1982), 624 m.w.N. 26
