Parteienfinanzierung

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Seminar Politische Parteien im Wandel
Andreas Ladner
Institut für Politikwissenschaft Universität Bern
Parteienfinanzierung
Paper zum Referat vom 14.6.2001
von
Jörg Brauchli und Simon Röthlisberger
1. Einleitung
2. Ausgangslage
2.1 Die Ressourcen und Transparenz im Budget der Schweizer Parteien
3 Finanzierung: Woher kommt das Geld?
3.1 Einnahmenstruktur der Bundesparteien
3.2 Einnahmenstruktur der Kantonalparteien
3.3 Einnahmen der Lokalparteien
4. Ausgabestruktur: Wofür verwenden die Parteien das Geld?
4.1 Ausgabestruktur der Bundesparteien
4.2 Ausgabestruktur der Kantonalparteien
4.3 Ausgabestruktur der Lokalparteien
5. Problem der Finanzierung und Ausgaben der schweizerischen Parteien
6. Staatliche Parteienfinanzierung aus einer internationalen Perspektive
6.1 Entwicklung der Parteienfinanzierung
6.3 Historische Diskussion der staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz
7. Mögliche Lösungen für die Schweiz
7.1 Nicht-quantifizierbare staatliche Leistungen
7.2 Indirekte staatliche Finanzierung
7.3 Direkte staatliche Finanzierung
8. Idealtypus: Leistungsabhängige Parteienfinanzierung (LAP)
9. Finanzierung der staatlichen Parteienfinanzierung
10. Fazit
11. Bibliographie
1
1. Einleitung
In der Schweiz müssen Parteien nebst den Wahlen eine grosse Anzahl Abstimmungskämpfe führen.
An Politiker werden im Umfeld fortschreitender Globalisierung hohe Anforderungen gestellt was professionelles Arbeiten betrifft. Obendrein sollten die Parteien Nachwuchs fördern und mit neuen Ideen
in der Politik etwas bewegen. Diese Aktivitäten können jedoch nicht gratis erbracht werden. In der
Schweiz überleben die Parteien jedoch mit extrem kleinen Budgets und bekommen fast keine Leistungen vom Staat. Dies ergibt eine Diskrepanz zwischen Aufgaben (Meinungsbildung, Mobilisierung)
und Möglichkeiten. Diese Disharmonie könnte sich in Zukunft massiv auf das politische Leben auswirken.
In unserer Arbeit gehen wir zuerst der Frage nach, wie der Status Quo der Einnahmen und Ausgaben
der grossen Schweizer Parteien aussieht. Dann stellen wir die Parteienförderung in einem internationalen Kontext dar und streifen kurz die Diskussion über die staatliche Parteienfinanzierung in der
Schweiz. Weiter beschreiben wir mögliche Instrumente zur Lösung der Finanzprobleme der Parteien
und gleichzeitiger Stärkung ihrer Position im gesellschaftlichen Umfeld.
Als umfassende und eigene Lösung stellen wir zuletzt die Leistungsabhängige Parteienfinanzierung
(LAP) vor.
Durch dieses Modell sollen Parteiaktivitäten gefördert und gleichzeitig eine nachhaltige Finanzierung
sichergestellt werden.
2. Ausgangslage
Bis Ende der 1960er Jahre stand die Parteienfinanzierung in der Schweiz kaum zur Diskussion. Die
Parteien finanzierten sich durch Mitgliederbeiträge, Mandatsabgaben und Spenden grundsätzlich
selbst. Dafür unterliegen sie keinen Offenlegungs- und Rechenschaftspflichten und anderen Einschränkungen. Die Schweiz ist Ende der 1990er Jahre damit im europäischen Vergleich das politische
System mit der geringsten Regulierung. Die Einführung der Fraktionsbeiträge 1972 sind bis heute die
einzigen direkten finanziellen Leistungen des Bundes an die Parteien. Mit den gestiegenen Anforderungen an die Professionalität und Abnahme der Parteibindungen treten insbesondere auf nationaler
Ebene immer deutlicher und in regelmässigen Abständen Finanzierungsprobleme der Parteien zutage.
2.1 Die Ressourcen und Transparenz im Budget der Schweizer Parteien
Um die Ressourcen der Schweizer Parteien aufzuzeigen, sind die Budgets der Bundesparteien aussagekräftig. Ende der achtziger Jahre belief sich das Budget der vier Bundesratsparteien auf 5.6 Mio.
Franken (1.7 Millionen für die SP, 1.6 Mio. für die CVP, 1.4 Mio. für die FDP und 0.9 Mio. für die
SVP vgl. Journal de Genève, 5. Juli 1989). Für das Jahr 1995 haben die vier Bundesratsparteien zusammen ein Budget von rund 9.2 Mio. Franken ausgewiesen (FDP 2.1 Mio.; CVP 2.1 Mio.; SP 3.4
Mio. und SVP 1.6 Mio.) (Handbuch der Schweizer Politik 1999: 241f.).
Bei den Kantonalparteien stehen nur für die 1990er Jahre Angaben über die finanziellen Mittel zur
Verfügung. Das Budget im letzten Wahljahr (1999) belief sich auf geschätzte 30 Mio. Franken; es ist
somit über 3 mal grösser als dasjenige der Bundesparteien von FDP, CVP, SVP und SPS im Wahljahr
1999 (9.5 Mio. Franken). Im letzten Nicht-Wahljahr belief sich die Summe aller Budgets auf ebenfalls
geschätzte 17 Mio. Franken (Ladner/Brändle 1999: 9).
Die Lokalparteien rechnen mit einem durchschnittlichen „Mikrobudget“ von rund 3'100 Franken.
Auf alle Lokalparteien hochgerechnet, würde die gesamte schweizerische Lokalpolitik ca. 12 Millio-
2
nen Franken kosten. Für Wahljahre ist mit dem doppelten Betrag zu rechnen. (Geser et al. 1994: 228f.;
Ladner/Brändle 1999: 10).
„Was die Transparenz der finanziellen Ressourcen der Parteien betrifft, so hat in den letzten Jahren ein
kleiner Gesinnungswandel stattgefunden. Heute geben die Parteien relativ bereitwillig Auskunft über
die Finanzen“ (Gruner 1977: 219; Handbuch der Schweizer Politik 1999: 241f.). Trotz dieser Bereitschaft an einer seriösen Offenlegung der Finanzen bestehen in der Literatur unterschiedliche Angaben
über Einnahmen und Ausgaben. Dies mag ein Indiz sein, dass einerseits die Angaben doch nicht ganz
den Tatsachen entsprechen und den Anforderungen für eine exakte Analyse nicht genügen, andererseits zeigt es Lücken der Wissenschaft im Bereich der schweizerischen Parteienfinanzierung. Unbestritten ist aber die Tatsache, dass sich unsere Parteien mit einer bescheidenen finanziellen Ausstattung
begnügen müssen und in ihrer praktischen Tätigkeit auf die Finanzkraft anderer Organisationen angewiesen sind. Die Schweizer Parteien liegen – sowohl was die Höhe wie auch was die Zuwachsraten
der Einnahmen in den letzten Jahren anbelangt – im Vergleich mit den Parteien in anderen Ländern
deutlich zurück (Handbuch der Schweizer Politik 1999: 241f.).
3. Finanzierung: Woher kommt das Geld?
Wie bereits erwähnt, stellen Beiträge und Spenden der Mitglieder und Sympathisanten bei allen
Schweizerischen Parteien die wichtigste Einnahmequelle dar, sind aber je nach Partei und Organisationsstufe von unterschiedlicher Bedeutung Nach Blum lassen sich zweierlei Grundsätze feststellen: „Je
linker und je kleiner die Partei, um so höher sind die Leistungen der Mitglieder; (...) Und: Je höher die
Stufe, um so grösser wird der Spendenanteil“ (Blum 1984: 53 zitiert in Drysch 1998: 74).
3.1 Einnahmenstruktur der Bundesparteien
Speziell bei der Einnahmenstruktur auf Bundesebene kommt der unterschiedliche Finanzierungsmodus der Bundesparteien zum Ausdruck. Während sich die SPS mehrheitlich über Beiträge der Kantonalparteien und Mitgliederbeiträge finanziert, stammt rund die Hälfte der Einnahmen von den anderen
Bundesratsparteien aus freiwilligen Beiträgen und Spenden. „Erhebliche Differenzen zeigen sich auch
bei den Anteilen der Fraktionsbeiträge und Mandatsabgaben. Die Fraktionsbeiträge machen bei der
FDP und SVP rund 30 Prozent, bei der CVP knapp 20 Prozent des Budgets aus. Bei der SPS beträgt
dieser Anteil 14 Prozent“ (Ladner/Brändle 1999: 14).
Bei den Bundesratsparteien ist der Anteil der Einnahmen aus Mitgliederbeiträgen bei der SP mit 60
Prozent deutlich höher als bei den anderen, bei denen er lediglich bei 20 Prozent liegt. Die drei bürgerlichen Parteien finanzieren sich auf nationaler Ebene zum grössten Teil aus Spenden, die ihnen Mitglieder respektive Nicht-Mitglieder, Unternehmen und Organisationen freiwillig zukommen lassen.
(Handbuch der Schweizer Politik 1999: 242). Nach Angaben des ehemaligen FDP-Parteisekretär
Matyassy (SonntagsZeitung 9.1.00), liegt der Spendenanteil seiner Partei auf Bundesebene bei 70
Prozent.
3.2 Einnahmenstruktur der Kantonalparteien
In der Literatur wird immer wieder darauf hingewiesen, dass sich die SP praktisch vollständig aus
Mitgliederbeiträgen finanziert, während die bürgerlichen Parteien in erster Linie von Spenden leben.
Eine Untersuchung der Kantonalparteien durch Ladner/Brändle zeigt, dass die sie knapp die Hälfte
ihrer Einnahmen durch Mitgliederbeiträge bestreitet, während dieser Anteil bei den bürgerlichen Parteien zwischen 30 und 45 Prozent liegt.„Von grösserer Bedeutung bei der SP, aber auch bei der CVP,
sind die Abgaben der Mandatsträger, während die FDP und SVP etwas stärker durch Spenden finanziert werden. Insgesamt sind die Unterschiede allerdings deutlich geringer als erwartet „ (Handbuch
3
der Schweizer Politik 1999: 242). Nicht zu unterschätzen sind auch die Fraktionsbeiträge der Kantone.
In der Schweiz werden die Fraktionen als staatliche Organe betrachtet und erhalten nicht nur im Bundesparlament sondern auch zum grössten Teil auf kantonaler Ebene staatliche Zuwendungen. Die generierten Fraktionsbeiträge aller Kantone belaufen sich jährlich gegen 2.5 Mio. Franken und werden
regelmässig als Quersubventionen für Kantonalparteien verwendet (Drysch 1998: 168).
Nach Ladner/Brändle (1999: 15) gleichen sich auf kantonaler Ebene „die Einnahmenstrukturen der
Parteien an. Im Gegensatz zu ihren Bundesparteien stützen sich die Kantonalparteien von FDP, CVP
und SVP stärker auf die Mitgliederbeiträge und Lokalparteien ab“. Der Anteil der direkten freiwilligen
und direkten obligatorischen Mitgliederbeiträge und der Abgaben von Ortsparteien beträgt bei allen
Kantonalparteien zwischen 40 und 60 Prozent.
3.3. Einnahmenstruktur der Lokalparteien
Übersicht und Aufzählung der gängigsten „Finanzierungsinstrumente“ der Lokalparteien (nach Geser):
-
obligatorische Mitgliederbeiträge (~ 50%)
freiwillige Mitgliederbeiträge (~ 25%)
Spenden von Nichtmitgliedern (5%)
Parteiabgaben von Mandatsträgern und Mandatsträgerinnen (10%)
Einnahmen aus Veranstaltungen (7.1%)
Subventionen durch Kantonalparteien (1.9%)
Anderes (4.1%)
Auf Gemeindeebene und über alle Parteien gesehen gehören obligatorische und freiwillige Mitgliederbeiträge zu den wichtigsten Einnahmequellen, was anzunehmen war und bereits auf Kantonsparteienebene eine wesentliche Rolle spielt. Beinahe die Hälfte aller Einnahmen stammt aus dieser klassischen Finanzierungsart. Nochmals knapp einen Viertel aller Einnahmen wird im Schnitt durch freiwillige Mitgliederbeiträge bestritten.
Mit 10 Prozent erlangen auch die Abgaben von Mandatsträgern eine ernstzunehmende Bedeutung.
Demgegenüber fallen die Spenden von Nicht-Mitgliedern mit durchschnittlich 5 Prozent nicht sehr
stark ins Gewicht. Ebenfalls keine entscheidenden Einnahmen beziehen die Kommunalparteien im
allgemeinen aus den Posten „Einnahmen aus Veranstaltungen“ (7.1%), „Subventionen der Kantonalpartei“ (1.9%) sowie „Anderes“ (4.1%) (Geser et al.1994: 235f.).
Im Fazit des Bundesratsberichts von 1998 (p.8) gingen die Autoren noch davon aus, dass die Lokalsektionen aller Parteien sich zu fast 100 Prozent durch Mitgliederbeiträge finanzieren würden. Dass
dies nicht ganz der Tatsache entspricht, bewies die Studie von Geser et al..
4. Ausgabenstruktur: Wofür verwenden die Parteien ihr Geld? (Quelle: Ladner/Brändle 1999)
Noch weniger Klarheit besteht über ihre finanziellen Aufwendungen. Insbesondere Zahlen mit einigermassen aktuellen Bezug konnten von uns nicht gefunden werden. So müssen wir uns auf prozentuale Ausgabestruktur mit einzelnen Budgetposten begnügen.
4.1. Ausgabenstruktur der Bundesparteien
Die Ausgabenstrukturen der bürgerlichen Bundesratsparteien weisen keine nennenswerten Unterschiede auf. Eine Ausnahme bilden jedoch die Ausgaben der SP, da nur sie auch in Nicht-Wahljahren
4
Ausgaben für Wahlen und Abstimmungen ausweisen. Deshalb hat die SP beim Budgetposten „übriger
Sachaufwand“ mit beinahe 50 Prozent eine Verdoppelung der Ausgaben im Vergleich zu den bürgerlichen Parteien. Die Ausgaben „Kommunikation“ mit rund 10 Prozent befinden sich alle Parteien auf
dem selben Niveau. Bei „Sitzungen und Veranstaltungen“ hebt sich die CVP mit 11 Prozenten von
den anderen Parteien (FDP 6%, SP 4% und SVP 2%) deutlich ab. Der grösste Ausgabenposten der
bürgerlichen Parteien ist das „Personal“ mit etwa 60 Prozent. Deutlich weniger Prozentanteile beansprucht hier die SP mit 36 Prozent. Nach Ladner/Brändle (1999: 17) umfassen die Parteiausgaben der
Bundesparteien vor allem Betriebskosten, die zur Aufrechterhaltung des Tagesbetriebes und der Parteiorganisation dienen.
4.2.Ausgabenstruktur der Kantonalparteien
Die zentralen Funktionen der Parteien – Meinungsbildung und Rekrutierung – treten in der Ausgabenstruktur auf kantonaler Ebene mit den Budgetposten „Abstimmungen und Wahlen“ viel klarer als auf
nationaler Ebene in Erscheinung und verdeutlichen mit den grösseren Einnahmen (siehe oben) die
tragende Rolle der Kantonalparteien. Der grösste Aufwand ist „Administration und Spesen“. Er reicht
von der FDP mit 41 Prozent, der CVP mit 38 Prozent über die SVP mit durchschnittlich 32 Prozent
und schliesslich zur SP mit 27 Prozent. An zweiter Stelle befindet sich der Ausgabenposten „Wahlen“
mit durchschnittlich 30 Prozent bei allen Parteien. Die Abgaben an die Bundesparteien sind mit rund
15 Prozent bei SPS, CVP und SVP in etwa gleich. Bei der FDP liegt dieser vertikale Finanzierungstransfer mit 3 Prozent auffallend tief und wiederspiegelt die relativ autonome Finanzierungsebenen der
FDP. Bei den „Abstimmungen“ sind die durchschnittlichen Prozentanteile der FDP, SP, SVP bei 12
Prozent - die CVP liegt mit 5 Prozent ein tiefer. Der wichtige Ausgabenbereich „Werbung von
Neumitgliedern“ wird von der SVP (7%) angeführt – es folgen die FDP (6%), CVP (4%) und schliesslich die SP (2%). Mehr oder weniger diffus präsentiert sich in der Ausgabenstruktur der Posten „Anderes“ und zeigt die SP mit 15 Prozent an der Spitze. Es folgen die CVP (9%), FDP ( 8%) (Ladner/Brändle 1999: 18).
4.3. Ausgabenstruktur der Lokalparteien
Zur Beantwortung dieser Frage wurden in einer Studie von Hans Geser die Parteipräsidentinnen und
Parteipräsidenten gebeten Einblick in die Ausgabenstruktur ihrer Partei zu geben. Gefragt war der
Anteil verschiedener Ausgabenposten im Budget der lokalen Ortsparteien in einem Wahljahr der Gemeindeexekutive. Dabei wurden folgende Ausgaben vorgegeben:
-
Aufwendungen für Wahlkämpfe (50%)
Aufwendungen für Abstimmungen (10%)
Beiträge an Bezirks-, Kantons- und Bundespartei (25%)
Administration / Spesen (10%)
Anderes (5%)
Über alle Parteien hinweg gesehen beanspruchen die „Aufwendungen für den Wahlkampf“ mit Abstand den grössten Anteil des Budgets. Beinahe die Hälfte der Geldmittel fliesst in die Wahlkampfführung. Die „Aufwendungen für Abstimmungen“ liegen mit durchschnittlich 10 Prozent deutlich tiefer.
Im Schnitt knapp ein Viertel der Ausgaben muss an höhere Parteiebenen weitergeleitet werden. die
übrigen Ausgaben fallen nicht mehr allzu stark ins Gewicht. Für die „Administration“ geben alle Parteien durchschnittlich 10 Prozent ihres Budgets aus. Die Arbeit der Lokalpartein dürfte damit grundsätzlich ehrenamtlich geleistet werden. Die Aufwendungen für „Anderes“ schlagen mit rund 5 Prozent
zu Buche (Geser et al. 1994: 228f.).
5
5. Probleme der Finanzierung und Ausgaben der schweizerischen Parteien
Die Budgetzahlen müssen relativiert werden, da sich in diesen Zahlen nur ein kleiner Teil der effektiven Kosten der Politik in der Schweiz widerspiegeln und da sie sich oftmals auf Hochrechnungen abstützen. Nicht erfasst sind beispielsweise die indirekten Zuwendungen an Wahl- und Abstimmungskampagnen, welche sich nicht in jedem Fall im operativen Budget der Parteiorganisationen niederschlagen. Die vielfältigen Finanzierungen und Querfinanzierungen (z.B. Fraktionsbeiträge) der
schweizerischen Parteien, bei der vermutlich bei weitem nicht alle Formen der Parteifinanzierung öffentlich ist, fehlt eine globale Kostenrechnung. Dies erschwert eine eigentliche Analyse der Parteienfinanzierung. Zudem sind im Milizsystem der Schweizer Parteien die unentgeltliche Arbeit von Tausenden von Parteifunktionären nicht berücksichtigt. Die Politikfinanzierung ist ein sensibler Bereich,
die zwei zentrale gesellschaftliche Ressourcen betrifft – Geld und Macht. Untersuchungen stossen
deshalb auf verschiedene Hindernisse.
Die Ausgabenstruktur beschränkt sich nur auf durchschnittliche Prozentanteile. Da konkrete Zahlen
nicht geliefert werden können, ist die Ebene der Ausgaben leider nur schwach aussagekräftig.
Das Hauptproblem der Schweizer Parteien ist, dass sie seit jeher in permanenten Finanznöten sind.
Zeitungsberichte bestätigen dies in regelmässigen Abständen – die Schweizer Parteien haben leere
Kassen.1 Mit den gestiegenen Anforderungen an die Parteien wird sich die Schere zukünftig zwischen
Einnahmen und Ausgaben noch weiter öffnen. Dabei stellt sich die Frage, wie sich die Parteien weiterhin über Wasser halten können, ohne substantielle Einbussen ihrer Tätigkeiten in Kauf zu nehmen.
Politikwissenschaftler sowie Parlamentarier und Politikfunktionäre sehen die Lösung der Finanzmisere im Ausbau und Förderung von staatlichen Hilfeleistungen. Dass die Einführung, resp. der Ausbau
der staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz ein mühsames - ja geradezu hoffnungsloses Unterfangen ist, hat jedoch bereits das Referendum zur Einführung einer Parlamentsreform 1992 gezeigt.
Auch wenn mit Ausnahme der SVP und der Autopartei alle Parteien für die staatliche Finanzierung
von Abgeordnetenmitarbeiter einstanden, verwarf das Schweizer Stimmvolk in der Volksabstimmung
am 27. September 1992 mit grosser Mehrheit die Einführung von staatlichen Zuschüssen für die Beschäftigung der Abgeordnetenmitarbeiter mit 70 Prozent (Drysch 1997: 211f.). Bei der öffentlichen
Parteienförderung zeigt sich eine deutliche Diskrepanz und klare Grenzen zwischen den Wünschen
und Meinungen der „Politikprofis“ und der Bevölkerung. Eine Umfrage der SonntagsZeitung bestätigt
diese Tatsache, denn beinahe 70 Prozent der Befragten lehnen eine staatliche Unterstützung der Parteien ab.2
6. Staatliche Parteienfinanzierung aus internationaler Perspektive
Wie wir in den weiter unten noch folgenden Lösungsmöglichkeiten der Parteienfinanzierung noch
sehen werden, existieren in vielen demokratischen Staaten Strategien zur Stärkung der Parteien. In den
meisten westeuropäischen Ländern entwickelte sich im Verlauf der letzten Jahrzehnten eine zunehmende staatliche Unterstützung und Subventionierung der Parteiorganisationen. Diese Entwicklung
wird verschiedentlich als mehr oder weniger unausweichlich betrachtet, weil die steigenden Kosten
der Parteien durch die herkömmliche freiwillig-private Finanzierung nicht mehr gedeckt werden können. Die Parteien argumentierten, sie könnten ihre zentralen Funktionen und Leistungen nicht mehr
selbst finanzieren (Nassmacher 1989: 236; Alexander 1989: 20). Als Ausnahmen galten Ende der
1990er Jahre einzig Grossbritannien, die Niederlanden und die Schweiz, wo die Parteien mehrheitlich
Die Sonntagszeitung vom 22. April 2001: S. 2: „400'000 Franken Defizit bei der SP: jetzt muss gespart werden“.
2
SonntagsZeitung vom 9. Januar 2000: „Das Volk will Transparenz – Eine Umfrage zeigt: Mehrheit gegen staatliche Parteienfinanzierung – aber für Offenlegung der Spender“.
1
6
auf private Mittel angewiesen waren (Katz/Mair 1992: 9f.). In den drei Ländern steht die Frage der
Parteienförderung allerdings regelmässig zur Diskussion. In Grossbritannien und den Niederlanden
wurden bereits grössere Reformprojekte initiiert und umgesetzt. In der Zwischenzeit verabschiedete
auch das niederländische Parlament ein Parteienfinanzierungsgesetz, das eine direkte, aber zweckgebundene Finanzierung der Parteien vorsieht. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts scheinen einzig Grossbritannien und die Schweiz klare Ausnahmen zu bleiben, was das Ausmass der staatlichen Leistungen an
die Parteien anbelangt (vergl. Brändle 2001).
Als Pionier der staatlichen Parteienfinanzierung gilt in Westeuropa Deutschland, das bereits 1959 eine
direkte öffentliche Finanzierung einführte. Unter anderem auch wegen der frühen staatlichen Parteifinanzierung sind die deutschen Parteien wohl die weltweit bestorganisierten und finanziell bestdotierten politischen Organisationen. Die im Bundestag vertretenen politischen Gruppierungen kassieren
jährlich satte 332 Mio. DM von der öffentlichen Hand. Dazu kommen jedes Jahr 430 Mio. DM, die
den fünf Parteistiftungen zufliessen (Handelszeitung, 29.9.1999).
6.2. Entwicklungsphasen der Parteienfinanzierung
Allgemein unterscheidet Ebbighausen et al. (1996) drei Phasen der Parteifinanzierung. In der ersten
Phase steht die Eigenfinanzierung im Vordergrund; die Parteien finanzieren sich durch private Einnahmen von Mitgliedern und Spendern. In der zweiten Phase setzt die staatliche Ergänzungsfinanzierung ein, in der bestimmte Aktivitäten der Parteien mit staatlichen Mitteln subventioniert werden, um
die Funktionsfähigkeit der Parteien als unverzichtbare Elemente der Demokratie aufrecht zu erhalten.
In der dritten Phase werden die staatlichen Leistungen nach und nach ausgedehnt, womit der Übergang zu einer überwiegend Staatsfinanzierung stattfindet (Ebbighausen et al. 1996: 16). In dieser Entwicklungsstufe dürfte sich die Schweizer Parteienfinanzierung erst am Anfang der zweiten Phase
(Sachleistungen, indirekte Finanzierungen) befinden und gilt im internationalen Vergleich mit Grossbritanien als die am „Rückständigsten“ (vergl. Brändle 2001).
Auch Nassmacher (1989: 236) ist wie viele andere Autoren überzeugt, dass kein Weg an staatlicher
Parteienfinanzierung vorbei führt. Demnach müsste allmählich auch die Schweiz den Transformationsprozess in Richtung staatliche Parteienförderungen vollziehen.
6.3. Historische Diskussion der staatlichen Parteienfinanzierung in der Schweiz
Alle Versuche die Parteien in der Bundesverfassung zu verankern und so eine staatliche Parteienfinanzierung zu ermöglichen, sind bis zur Einführung der neuen Bundesverfassung 1999 gescheitert. 1968
wurde ein Vorstoss über eine Regelung der Aufgaben der Parteien im Nationalrat verworfen. Er scheiterte jedoch an der Finanzierungsfrage. Auch zehn Jahre später hatte das Thema im keine Chance: die
FDP wollte die Finanzen nicht offenlegen, von den anderen Parteien fehlte der nötige Willen, so dass
alles beim alten blieb (Schmid 1981: 101). Ein 1988 veröffentlichter Bericht des Bundesrates, erwähnte zwar die Möglichkeit einer staatlichen, direkten Parteienfinanzierung, aber das Expertenteam sprach
sich dagegen aus. Auf diesen Bericht folgte eine nationalrätliche Kommission, die Vorschläge zur
Stärkung von Parteien und Fraktionen vorbrachte und den Bundesrat beauftragte, Beiträge an Wahlkämpfe gesetzlich zu ermöglichen (Dyrsch 1998: 66f.).
Ein Rückschritt war 1992 das Volksja zu dem Referendum, das den eidg. Parlamentariern eine höhere
Entlohnung verhinderte. Wie oben erwähnt, bietet sich heute trotzdem die Möglichkeit dank der neuen
Bundesverfassung, den Parteien unter die Arme zu greifen. Diese Diskussion wurde seitdem zeitweise
heftig geführt (siehe Bericht Ladner/Brändle 1999 und die zahlreich aktuellen Zeitungsartikel zu diesem Thema).
7
7. Mögliche Lösungen für die Schweiz
Bei der Einteilung der verschiedenen Förderungsinstrumenten in die drei Gruppen (siehe unten), waren in der Literatur nicht übereinstimmende Angaben zu finden. Wir beziehen uns im folgenden bezüglich Inhalt und Einteilung auf Brändle (2001: 54f, 143f.). Weiter ist darauf hinzuweisen, dass in
der Schweiz auf lokaler und kantonaler Ebene teilweise schon genau solche Anreize zur Unterstützung
von Parteien bestehen (siehe 7.1.). Aus Platzgründen führen wir im folgenden nur die verschiedenen
Instrumente kurz auf und verzichten meist auf genaue Erläuterungen in welchem Land welche Massnahmen zur Parteienförderung ergriffen wurden (für Details siehe Brändle 2001).
7.1. Nicht-quantifizierbare staatliche Leistungen
Dies sind Leistungen vom Staat, deren genauer Wert für die Parteien nicht erfasst wird – also nur
schwer quantifizierbar sind. Es handelt sich dabei um Sachleistungen als auch um Steuervergünstigungen:
-
Freie Sendezeit an Radio und TV
Freie Werbeflächen
Versammlungsräume
Vergünstigungen im Postverkehr und Telefon
Steuervergünstigungen
In verschiedenen Ländern als auch in einzelnen Schweizer Kantonen (Aargau und Glarus) können
vom steuerbaren Einkommen Parteispenden bis zu einem gewissen Maximalbetrag abgezogen werden.
Es wird somit der Anreiz geschaffen, Parteien zu spenden. Eine weitere Variante der Steuervergünstigung ist die Steuererleichterung für Parteien.
Die Stadt Bern stellt beispielsweise bei städtischen Wahlen allen Parteien (beschränkt) freie Werbeflächen zur Verfügung. Zudem können Räumlichkeiten im Käfigturm für politische Veranstaltungen
gratis genutzt werden.
7.2. Indirekte staatliche Finanzierung
Spricht man von öffentlicher Finanzierung der Parteien, sind auch die Instrumente der indirekten Finanzierungsinstrumente einzubeziehen. Es handelt sich oft um erhebliche staatliche Leistungen zugunsten der Parteien, die einem ständigen Optimierungsprozess unterliegen. Darunter fallen Beiträge
an Fraktionen im Parlament und parteinahe Institutionen (siehe Brändle 2001: 57-60).
Beiträge an Fraktionen: Diese umfassen in den meisten Ländern einen Grundbetrag pro Fraktion,
Mandat oder die Kosten von Fraktionspersonal. Zudem wird in Deutschland jeder Oppositionspartei
10 % mehr pro Fraktionsmitglied entrichtet.
In der Schweiz erhalten die Fraktionen einen Grundbeitrag von Fr. 90'000 und Fr. 16‘500 pro Fraktionsmitglied. Insgesamt werden somit 4.6 Mio. Franken ausgegeben (Brändle 2001: 137). Es besteht
keine Rechenschaftspflicht und Transparenz wie das Geld verwendet wird. Es besteht somit keine
Klarheit darüber, ob das Geld nicht auch für die Partei selbst genutzt wird (Ladner/Brändle 1999: 31).
Beiträge an parteinahe Institutionen: diese Institutionen und Stiftungen sollen politische Bildungsarbeit (für , Jugendpartizipation, sozialwissenschaftliche Forschung, Veranstaltungen organisieren und
internationale Kontakte fördern. Beispielsweise wurden in Deutschland die Parteiakademien mit einem Grundbetrag und einem zusätzlichen Betrag pro Mandat finanziert. Die Verflechtung zwischen
8
Partei und diesen „Bildungsinstitutionen“ scheint aber nicht in allen europäischen Ländern klar ersichtlich. Jedenfalls unterstützen sie aber die „Mutterpartei“ direkt und indirekt (Brändle 2001: 59-60).
Bei den indirekten Leistungen des Staates an die Parteien ist im europäischen Vergleich eine eindeutige Entwicklung festzustellen: Seit den 1970er Jahren sind die Leistungen an Fraktionen und parteinahe Organisationen stark angestiegen. In den meisten westeuropäischen Ländern wurden die staatlichen
Beiträge an die parlamentarischen Fraktionen massiv erhöht, etwa in Deutschland von 9.9 Mio. DM
(1970) auf 107.3 Mio. DM im Jahr 1995 oder in Österreich von 6 Mio. öS (1970) auf 67 Mio. öS
(Drysch zitiert in: Brändle 2001: 18). In der Schweiz wurden die Fraktionsbeiträge ebenfalls kontinuierlich erhöht und stiegen von 0.56 Mio. sFr. (1975) auf 3.1 Mio. sFr. im Jahr 1995 (Brändle 2001:
18).
7.3. Direkte staatliche Finanzierung
Unter direkter Finanzierung versteht man die Auszahlung von Grundbeträgen an Parteien für den laufenden Parteibetrieb als auch Beteiligung an den Wahlkampfkosten oder an der Parteipresse. Die Höhe
der Beteiligung hängt entweder von der Sitzzahl im Parlament oder aber vom prozentualen Wähleranteil ab. Um überhaupt staatlich unterstützt zu werden, müssen die Parteien meist einen gewissen Wähleranteil erreichen, resp. im Parlament vertreten sein. Die konkreten Modelle können wie folgt aussehen:
- Die Kantone Freiburg und Genf verlangen mindestens 5% Wähleranteil bei Proporzwahlen
und 20% bei Majorzwahlen für die Beteiligung vom Staat an den Wahlkampfkosten (Ladner/Brändle 1999: 43f.)
- Dänemark ab 1987: direkte Zahlungen pro Wählerstimme, falls die Partei mind. 1000 Stimmen erhaltet. Zudem werden die auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene unterschiedliche
Beträge ausgezahlt (national am meisten, lokal am wenigsten) (Brändle 2001: 62).
- In Deutschland wurde in den 1980er Jahren nebst anderen direkten Mitteln an die Parteien
Chancenausgleichsbeträge ausgezahlt: Parteien mit nur wenig Spendern bekamen vom Staat
Ausgleichsbeiträge (Brändle 2001:62).
8. Idealtypus: Leistungsabhängige Parteienfinanzierung (LAP)
Oben haben wir verschiedene Möglichkeiten der Parteienförderung aufgezeigt, die in Europa und den
USA teilweise umgesetzt wurden. Es handelt sich aber bei den indirekten und direkten Massnahmen
meist um Instrumente, welche die Stellungen der grossen Parteien verfestigen und den kleinen wenig
zusätzliche Aufstiegschancen bieten. Dies könnte auf längere Sicht den Pluralismus als auch Minderheiten gefährden und zur Förderung von „catch-all-parties“, „Wahlparteien“ sowie „MainstreamPolitik“ führen. Grosse Parteien erbringen nicht zwangsläufig grössere Leistungen als kleinere Parteien, sondern sie stellen grundsätzlich lediglich mehr Personen für politische Ämter und haben den höheren Wähleranteil. Dieser Tatsache soll Rechnung getragen werden.
Zudem werden die „echten“ politische Leistungen wie z.B. Anträge im Parlament, Mobilisierung und
Initiativen in den existierenden Parteiförderungs-Systemen nicht oder nur ungenügend beachtet, obwohl sie Auslöser von wichtigen Debatten sein können. Ein Beispiel für eine solche Initiative war die
erste Militärabschaffungs-Initiative. Bekanntlich werden gerade durch solche Debatten die Stimmenden zur politischen Partizipation motiviert und bessere Entscheide gefällt (zur Notwendigkeit politischer Debatten/Diskussionen und den daraus folgenden „besseren Entscheidungen“ beachte Diskursethiker wie Habermas 1996, Chambers 1995, Manin 1987).
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Die existierenden Modelle erschienen uns folglich als zuwenig umfassend und unvollständig. Deshalb
haben wir ein Idealsystem zur Parteienförderung entworfen: die Leistungsabhängige Parteienfinanzierung (LAP).
Das Ziel der LAP ist bei der Förderung von Parteien den kleinen politisch aktiven Gruppierungen
gerechte Chancen zur Artikulation ihrer Anliegen zu bieten, d.h. sie mehr als grosse Parteien zu unterstützen. Weiter sollen alle echten oder tatsächliche politische Leistungen („Aktivität“/output) honoriert
werden und Anreize zu deren Steigerung geschaffen werden. Es werden folglich nicht nur Wähleranteile belohnt oder nur einzelne Aspekte wie z.B. „Bildung“ gefördert. Ausserdem werden die Parteien
aufgefordert, nicht nur in Wahlzeiten aktiv zu sein, sondern auch während der Legislatur alle ihre
Funktionen wahrzunehmen. Dies sollte zu einer erhöhten Aktivität der Parteien, vermehrten politischen Partizipation der Bürger, einem gerechten Konkurrenzkampf zwischen den Parteien und zur
Behebung der Finanznöten politischer Organisationen führen.
Eine wichtige Bedingung des LAP-Systems ist Offenlegungspflicht der Finanzen und ev. eine Einschränkung der Spendengelder: ohne Transparenz der Finanzen ist unser Idealtypus nicht umsetzbar,
weil der ausgleichende Charakter des Systems durch undurchschaubare Geldströme und Finanzierungsmethoden gestört wird (mehr zur Offenlegungspflicht siehe Ladner/Brändle 1999: 32f.). In Erwägung zu ziehen ist überdies, ob die ausgezahlten Beträge nicht zumindest für die „Grundfunktionen“ der Parteien (Mobilisierung etc.) teilweise zweckgebunden sein sollten.
Parteien < x
max. Betrag
Parteien > x
Parteien grösser x
Parteien kleiner x
Staatliche
Finanzierung
LAP
P1
Aktivitätsindex (AIX)
P2
Grafik 1.: Die Leistungsabhängige Parteienfinanzierung (LAP)
Der Aktivitätsindex wird anhand von Aktivitätsberichten der Parteien ausgerechnet, der z.B. jährlich
einer politisch unabhängigen Stelle abgeliefert wird. Die jeweiligen Aktivitäten werden von dieser
Stelle möglichst objektiv bewertet. Eine genaue Messbarkeit der Aktivitäten kann wohl nicht erwartet
werden. Aktivität definieren wir als Engagement der Partei/politischen Organisation in den folgenden
Bereichen:
a. Parlamentarisch: Aktivität im Parlament, Wähleranteil
b. Initiativen, Referenden, Petitionen
c. Ausserparlamentarisch: Demonstrationen, Standaktionen, Podiumsdiskussionen, Arbeitsgruppen,
öffentliche Workshops zu aktuellen politischen Themen, politische Bildung (Parteiakademien), öf-
10
fentliche Stellungnahmen, eigene Parteizeitung, Nachwuchsförderung, Teilnahme an Vernehmlassungen. Kurz: alles was mit Politik, Bildung und Integration von Interessen (-Gruppen) in Zusammenhang steht.
Parteien kleiner x:
Bei kleinen Parteien führt schon ein tiefer Aktivitätsindex (AIX) zu hoher staatlicher Finanzierung. Es
bestehen Anreize und erleichterte Bedingungen zur Artikulation von Minderheits-Interessen. Somit
werden nicht mehrheitsfähige „Aktivitäten“ nicht nur belohnt, sondern auch gefördert. Bis P1 werden
folglich kleine Parteien mit vielfältigen Leistungen stark unterstützt, von P1 bis P2 weniger, aber immer noch mehr als grosse Parteien.
Parteien grösser x:
Es ist anzunehmen, dass es für grosse Parteien aufgrund ihrer Grösse einfacher ist, einen hohen AIXWert zu erzielen als für kleine. Darum erhalten diese Parteien im tiefen Aktivitätsbereich (bis P1) keine staatlichen Mittel. Erst ein überdurchschnittlicher und der Grösse der Partei angemessener AIXWert wird belohnt. Sie erhalten aber für den gleichen AIX-Wert weniger Geld als die kleinen Parteien.
Ein Maximalbetrag der staatlichen Finanzierung scheint uns angemessen, denn falls eine Partei einen
sehr hohen AIX-Wert hat. Die Partei sollte infolgedessen fähig sein, sich mit dem Maximalbetrag und
den herkömmlichen Finanzierungsinstrumenten (Spenden, Mitgliederbeiträge) selbst zu finanzieren.
Ferner ist das Ziel dieses Finanzierungsmodells die Förderung des Pluralismus, Meinungsvielfalt,
politische Partizipation und Bildung und nicht die Stärkung von Monopolstellungen der grossen Parteien.
9. Finanzierung der staatlichen Parteienfinanzierung
Zur Zeit stehen Sparmassnahmen und Privatisierungen von öffentlichen Betrieben ganz oben auf der
politischen Agenda. Trotzdem gibt es Möglichkeiten, Parteien zu unterstützen, z.B. mit dem LAP,
ohne dabei die Staatskassen direkt zu beanspruchen.
Ladner und Brändle (1999: 31f.) schlagen für die Schweiz eine Funktionsfinanzierung (= zweckgebundene Beiträge) der Parteien durch das Tax checkoff/ Bürgerbonus-System vor. Alle steuerpflichtigen Personen könnten freiwillig einen Anteil der Bundessteuer (nur geringe Beträge!) in einen gemeinsamen Parteienfonds überweisen. Mit diesem „quasistaatlichen“ Geld könnten dann die indirekten und direkten Förderungsmassnahmen finanziert und für die Parteien gezielt Anreize zur Erfüllung
der einzelnen Funktionen geschaffen werden.
Diese System wurde in den USA für die Finanzierung der Präsidentschaftswahlen schon umgesetzt. In
Deutschland besteht ein Projekt, dass die Bürger als zusätzliches Mitbestimmungsrecht über die Verteilung von öffentlichen Geldern an die Parteien verfügen können (Weigelt 1988: 190f.; Landfried
1994: 310; zitiert nach Ladner Brändle 1999: 32).
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10. Schluss
Die schweizerischen Parteien haben im internationalen Vergleich sehr tiefe Budgets und wenig Handlungsspielraum. Das meiste Geld wird für die Infrastruktur als auch für die durch die direkte Demokratie verursachten zahlreichen Abstimmungen als auch für Wahlen ausgegeben. Die fehlende Transparenz in der Buchhaltung der Parteien, lässt nur Vermutungen über die in Parteikassen und Abstimmungs-Komitees fliessenden Beträge u.a. von Grossspendern zu (z.B. UBSAbstiummugsunterstützung für das linke Ja-Komitee zur Militärgesetzrevisions-Abstimmung vom 10.
Juni 2001).
Für eigentlich zentrale Aufgaben wie politische Bildung, Nachwuchsförderung, Meinungsbildung oder
Forschung, stehen den Parteien in der Schweiz praktisch keine Mittel zur Verfügung. Dies stellt ihre
Funktionstüchtigkeit in Frage und drängt sie neben finanzkräftigen Interessen- und Lobbyingverbänden in eine zweitrangig Position.
Wie wir erläuterten, existieren zur Unterstützung von Parteien Instrumente, die in vielen europäischen
Staaten mit Erfolg angewendet werden. In der Schweiz finden teilweise nicht-quantifizierbare und
indirekte staatliche Finanzierungsmethoden Anwendung – wenn auch sehr spärlich.
Mit unserm eigenen idealtypischen System, die Leistungsabhänige Parteienfinanzierung (LAP), messen wir umfassend, wie hoch der von den Parteien erbrachte output („Aktivität“) ist und lassen ihnen
je nach Aktivitätsgrad Mittel zufliessen: „keine Leistung ohne Gegenleistung“. Zudem werden die
kleinen Parteien für ihre Arbeit stärker unterstützt als grosse.
Mit dem zuletzt darlegten Tax checkoff/ Bürgerbonus-System, bietet sich eine Möglichkeit, den Parteien auf freiwilliger Basis mehr Mittel zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre staatstragenden Aufgaben wahrnehmen können.
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