Gesetze und Rechtsverordnungen für den Bereich der Gasversorgung

Erdgasanlagen auf Werksgelände und im Bereich betrieblicher
Gasverwendung
Rechtliche Rahmenbedingungen
für gastechnische Anlagen
Allgemeines
Der Gesetzgeber hat die verfassungsrechtliche Aufgabe, die Maßstäbe für den Umgang mit
sicherheitsrelevanter Technik zu setzen. Hierzu legt er Schutzziele und ein verbindliches Schutzniveau fest
und erlässt die zu seiner Einhaltung notwendigen rechtlichen Regelungen.
Gesetze und Verordnungen können dabei nur grundsätzliche Dinge regeln, sonst werden sie zu
umfangreich. Deshalb verweisen sie häufig auf die sogenannten “anerkannten Regeln der Technik”.
Hersteller und Betreiber von Anlagen und Einrichtungen der Gasversorgung sehen sich somit einer Vielzahl
von Gesetzen und Verordnungen, Technischen Regeln und Bestimmungen zur Arbeitssicherheit gegenüber,
die das Ziel haben, bei der Planung, der Errichtung und beim Betrieb von Gasanlagen eine dauerhaft sichere
Technik zu gewährleisten.
Rechtsquellen
Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat, in dem die Zuständigkeiten für Gesetzgebung und
Verwaltung auf Bund und Länder verteilt sind. Das nationale Recht ist darüber hinaus eingebunden in das
ranghöhere übernationale (supranationale) Recht der Europäischen Gemeinschaft (EG).
Im Wesentlichen begegnen uns als nationale Rechtsvorschriften (Die Vorgaben des EG-Rechts werden
später zusammenfassend behandelt):
- Verfassungen
Das Grundgesetz des Bundes ist ebenso eine Verfassung wie die Verfassungen der Länder.
- Gesetze
Sie werden durch die verfassungsmäßigen Organe des Bundes und der Länder in der dafür
vorgeschriebenen Form verabschiedet und enthalten alle wesentlichen Regelungen, vor allem hinsichtlich
Maßnahmen mit Eingriffscharakter (z.B. alle den Bürger finanziell belastenden Anforderungen, etwa die
Nachrüstpflichten nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz).
- Verordnungen (Rechtsverordnungen)
Sie werden von den Verwaltungsbehörden, meistens den Regierungen des Bundes oder der Länder,
aufgrund und im Rahmen einer gesetzlichen Ermächtigung erlassen. Sie konkretisieren die im Gesetz
festgelegten Anforderungen und sind unmittelbar verbindliche Rechtsnormen, z.B. die Bau- und Prüfanforderungen nach der Gashochdruckleitungsverordnung.
- Verwaltungsvorschriften, Erlasse
Sie enthalten Vollzugshinweise und wenden sich nicht an die Allgemeinheit, sondern nur intern an die
Behörden, wie z.B. die TA-Luft. Ihr Inhalt wird Teil behördlicher Entscheidungen im Einzelfall.
- Satzungen
Sie werden von Städten, Gemeinden, Kammern oder anderen Selbstverwaltungskörperschaften erlassen
und regeln im Rahmen ihrer staatlich zuerkannten Aufgaben Angelegenheiten ihrer eigenen Mitglieder; z.B.
Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaften oder Bebauungspläne der Kommunen.
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Gesetze des Bundes werden in der Regel mit Zustimmung des Bundesrates vom Bundestag beschlossen
und im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. Gesetze der Bundesländer werden von den einzelnen
Landesparlamenten beschlossen und in dem jeweiligen landeseigenen Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlicht.
Gesetze und Rechtsverordnungen sind vom Adressaten auch ohne besondere behördliche Aufforderung zu
beachten. Der vorsätzliche oder fahrlässige Verstoß gegen ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung kann
zugleich auch eine Straftat oder eine Ordnungswidrigkeit bedeuten. Verwaltungsvorschriften werden
dagegen erst als Inhalt einer behördlichen Einzelfallentscheidung verbindlich.
Gesetze und Rechtsverordnungen für den Bereich der
Gasversorgung
Die für die Technik der Gasversorgung wesentlichen Vorgaben des Gesetz- und Verordnungsgebers finden
sich in den Rechtsbereichen Energiewirtschaftsrecht, Baurecht, Gewerbe-, Produktsicherheits- und
Arbeitsschutzrecht, Umweltrecht und Recht der Energieeinsparung einschließlich der jeweiligen Vorgaben
aus dem Recht der Europäischen Gemeinschaft.
Im Einzelnen können genannt werden:
Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz-EnWG)
- Verordnung über Gashochdruckleitungen – GasHL-VO
- Verordnung über Allgemeine Bedingungen für die Gasversorgung von Tarifkunden – AVBGasV
Geräte- und Produktsicherheitsgesetz – GPSG
- Betriebssicherheitsverordnung, gilt für:
- Bereitstellen und Benutzung von Arbeitsmitteln durch Beschäftigte,
- Errichtung und Betrieb von überwachungsbedürftigen Anlagen (gilt nicht für die in § 2 Abs. 7 GPSG
ausgenommenen Energieanlagen!)
- Rohrfernleitungsverordnung (gilt nicht für Gasleitungsanlagen nach dem EnWG!)
Verordnungen nach § 3 Abs. 1 GPSG zur Umsetzung der EG-Binnenmarkt-Richtlinien hinsichtlich des
Inverkehrbringens harmonisierter Produkte, u.a.:
- Gasverbrauchseinrichtungsverordnung (7. GPSGV)
- Maschinenverordnung (9. GPSGV)
- Druckgeräteverordnung (14. GPSGV)
Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG
- Verordnungen zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes – BImSchV, u.a.:
- Verordnung über Kleinfeuerungsanlagen (1. BImSchV)
- Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV)
- Störfall-Verordnung (12. BImSchV)
- TA-Luft (1. allgemeine Verwaltungsvorschrift)
Energieeinsparungsgesetz – EnEG
- Energieeinsparverordnung - EnEV
Bauordnungen der Länder
- Feuerungsverordnungen der Länder
Bauproduktengesetz des Bundes - BauPG
Schornsteinfegergesetz des Bundes
- Kehr- und Überprüfungsordnungen der Länder
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Rechtsvorschriften für die Gasanlagen der
Versorgungsunternehmen und ihrer Kunden
Die technischen Anforderungen an die Anlagen der Gasversorgungsunternehmen sind in dem Gesetz über
die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz - EnWG) vom 24. April 1998 (BGBl. I S. 730)
geregelt. Auch die Gasanlagen von Industriekunden, die mit Gasen der öffentlichen Gasversorgung beliefert
werden, unterliegen im Grundsatz denselben technischen Rechtsvorschriften. Im Druckbereich von mehr als
16 bar ist zusätzlich die Verordnung über Gashochdruckleitungen (GasHL-VO) einzuhalten.
Die technischen Anforderungen nach der Betriebssicherheitsverordnung (BetrSichV) vom 27. September
2002 (BGBL I S. 3777) gelten nach ihrem § 1 Abs. 2 nur für „überwachungsbedürftige Anlagen“ und sind
daher auf die Errichtung und den Betrieb von Rohrleitungsanlagen nicht anwendbar. Bei den Gasanlagen
der Versorgungsunternehmen und ihrer Industrie- und übrigen Kunden handelt es sich nämlich begrifflich um
„Energieanlagen“ im Sinne des § 2 Abs. 2 EnWG, die nach § 2 Abs. 7 Satz 3 Geräte- und
Produktsicherheitsgesetz ausdrücklich nicht zu den überwachungsbedürftigen Anlagen gehören. Diese
Rechtsauffassung, die bereits zu der entsprechenden Vorgängerregelung, der am 1. Januar 2003 außer
Kraft getretenen Druckbehälterverordnung, mit den zuständigen Bundes- und Länderministerien abgestimmt
worden war (vgl. Anlage), ist nunmehr auch vom Gesetzgeber ausdrücklich bestätigt worden. Dies bedeutet
zugleich, dass zuständige Behörden für diese Anlagen die Energieaufsichts- und nicht die
Gewerbeaufsichtsbehörden der Länder sind.
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Energiewirtschaftsgesetz
Das Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) ist die zentrale Rechts-vorschrift für die Versorgung mit den
leitungsgebundenen Energien Elektrizität und Gas. Es enthält Anforderungen an
Energieversorgungsunternehmen und an die Errichtung und den Betrieb von Energieanlagen.
Energieanlagen sind gem. § 2 Abs. 2 EnWG Anlagen zur Erzeugung, Fortleitung oder Abgabe von Energie
(Strom oder Gas). Nicht mehr dazu gehören die Verbrauchseinrichtungen.
Zu den Energieanlagen zählen insbesondere auch Rohrleitungen und zugehörige Anlagenteile der
Gasversorgung, über die Industriekunden beliefert werden und die sich auf deren Gelände befinden. Sie
gehören gem. § 2 Abs. 7 Satz 3 Geräte- und Produktsicherheitsgesetz nicht zu den
überwachungsbedürftigen Anlagen, sondern unterliegen den sicherheitstechnischen Anforderungen des
EnWG.
Die zentrale sicherheitstechnische Anforderung des EnWG findet sich in § 16 Abs. 1:
„Energieanlagen sind so zu errichten und zu betreiben, dass die technische Sicherheit gewährleistet ist.
Dabei sind vorbehaltlich sonstiger Rechtsvorschriften die allgemein anerkannten Regeln der Technik zu
beachten“.
Laut § 16 Abs. 2 EnWG wird die Einhaltung der allgemein anerkannten Regeln der Technik in der
Gasversorgung vermutet, wenn die technischen Regeln des DVGW, das sogenannte DVGW-Regelwerk,
beachtet worden sind. Abs. 3 enthält die EG-rechtlich erforderliche Gleichwertigkeitsklausel.
Die technische Errichtung und der Betrieb von Energieanlagen sind nach den Vorschriften des EnWG nicht
genehmigungspflichtig. Eine Anzeigepflicht besteht lediglich im Geltungsbereich der Verordnung über
Gashochdruckleitungen. Allerdings ist durch die inzwischen erfolgte Ergänzung des EnWG für die meisten
Fernleitungen die Durchführung eines Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens erforderlich.
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Verordnung über Gashochdruckleitungen
- GasHL-VO
Die GasHL-VO gilt für die Errichtung und den Betrieb von Gashochdruckleitungen, die der öffentlichen
Versorgung dienen, mit einem Druck von mehr als 16 bar betrieben werden und das Werksgelände
überschreiten (§ 1 Abs. 1 Nr. 1). Sie ist, solange dieser Druckbereich nicht unterschritten wird, ggf. bis zur
Gasverbrauchseinrichtung anzuwenden, und zwar unabhängig von der Länge der Leitung auf dem
Werksgelände und der Zahl und Art der zwischengeschalteten Mess-, Regel- und sonstigen dem
Leitungsbetrieb dienenden Einrichtungen. Insoweit ist die GasHL-VO auf § 16 Abs. 4 EnWG als Ermächtigungsgrundlage gestützt.
Daneben enthält der Verordnungstext - gestützt auf § 14 Abs. 1 GPSG - auch eine Reihe von Regelungen
für nicht der öffentlichen Versorgung dienende, überwachungsbedürftige Hochdruckleitungen über 1 bar
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Betriebsdruck (§ 1 Abs. 1 Nr. 2), die hiervon strikt getrennt werden müssen. Allerdings sind diese
Anforderungen inzwischen durch die Betriebssicherheitsverordnung weitestgehend außer Kraft gesetzt und
in der neu geschaffenen Rohrfernleitungsverordnung (BGBl. I S. 3809 ff.) zusammengefasst worden.
§ 3 Abs. 1 dieser Verordnung verlangt, dass Gashochdruckleitungen nach den Vorschriften des Anhangs zu
dieser Verordnung und im Übrigen nach dem „Stand der Technik“ errichtet werden müssen. Damit wird
jedoch im Ergebnis kein anderes Anforderungsniveau als in § 16 Abs. 2 EnWG vorgeschrieben, denn auch
die GasHL-VO stellt eine Vermutungswirkung im Text zugunsten des DVGW-Regelwerks auf. Bei seiner
Beachtung wird gesetzlich vermutet, dass der maßgebliche „Stand der Technik” eingehalten worden ist.
Im Anhang zu § 3 Abs. 1 GasHL-VO finden sich zudem einige detaillierte Anforderungen an
Gashochdruckleitungen und die zugehörigen Anlagen (Gas-Druckregel-, Gas-Mess- und Gasverdichteranlagen). Dieser Anhang ist integraler Bestandteil der Verordnung und daher rechtsverbindlich.
Die wesentlichen sicherheitstechnischen Vorschriften der GasHL-VO betreffen
- den Bau (Anzeigepflicht mit der Möglichkeit der zuständigen Behörde, Einwendungen zu erheben,
§ 5 Abs. 1),
- die Inbetriebnahme (erst nachdem ein Sachverständiger aufgrund einer Prüfung der Dichtheit und
Festigkeit und des Vorhandenseins der notwendigen Sicherheitseinrichtung festgestellt hat, dass
hiergegen keine sicherheitstechnischen Bedenken bestehen, § 6 Abs. 1),
- und den normalen Betrieb (Überwachung durch den Betreiber, § 8, aber Möglichkeit der Kontrolle durch
die zuständige Behörde).
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Allgemeine Versorgungsbedingungen für Gas
- AVB GasV
Die “Verordnung über allgemeine Bedingungen für die Gasversorgung von Tarifkunden” (AVB GasV) ordnet
die wesentlichen Rechtsbeziehungen zwischen den Gasversorgungsunternehmen (GVU) und den
Tarifkunden. Sie enthält die allgemeinen Bedingungen, zu denen Gasversorgungsunternehmen (GVU)
aufgrund von § 10 EnWG jedermann an ihr Versorgungsnetz anzuschließen und zu allgemeinen Tarifpreisen
mit Gas zu versorgen haben.
Dazu gehören u.a. auch technische Anforderungen an die Kundenanlage und die dort eingesetzten
Materialien und Geräte.
Die Verordnung gilt nicht für den außertariflichen Bereich der Gasversorgung, also nicht für die Versorgung
von Sonderabnehmern in Gewerbe und Industrie. Ihr Inhalt kann aber vereinbart werden.
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Energieaufsicht
Unternehmen, die andere mit Gas versorgen, bedürfen nach § 3 Abs. 1 EnWG grundsätzlich einer
Genehmigung und unterliegen einer besonderen staatlichen Aufsicht nach § 18 EnWG durch die
Energieaufsichtsbehörden.
Die Energieaufsicht fällt unter die Zuständigkeit der Bundesländer und ist in der Regel den Energie- bzw.
Wirtschaftsministerien der jeweiligen Länder zugeordnet. Nachfolgend sind die Energieaufsichtsbehörden für
die einzelnen Bundesländer mit den für die Gasversorgung zuständigen Ansprechpartnern aufgelistet:
In einigen Bundesländern sind die Aufgaben der Energieaufsicht teilweise delegiert worden. In NordrheinWestfalen ist z.B. eine Abteilung der Bezirksregierung in Arnsberg für den Vollzug der
Gashochdruckleitungsverordnung zuständig.
Die Energieaufsichtsbehörden haben weitreichende Befugnisse, um die Einhaltung der Vorschriften des
EnWG sicherzustellen. Dazu gehören insbesondere
- die Anordnung von im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zur Durchführung des Gesetzes,
- das Recht, die Energieversorgungsunternehmen zu Auskünften über technische und wirtschaftliche Verhältnisse zu verpflichten, soweit diese zur Überwachung der sich aus dem EnWG ergebenen Pflichten
erforderlich sind, sowie
- das Betretungs- und Überprüfungsrecht, um auf Betriebsgrundstücken, in Geschäftsräumen und Einrichtungen der Energieversorgungsunternehmen Prüfungen vorzunehmen.
Von der Energieaufsichtsbehörde festgestellte Mängel sind unverzüglich und entsprechend den
Anordnungen zu beheben. Wer den Anordnungen der Energieaufsichtsbehörde nicht Folge leistet, handelt
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ordnungswidrig. Gemäß § 19 Abs. 2 EnWG können Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße geahndet
werden.
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Geräte- und Produktsicherheitsgesetz - GPSG
Das am 01.05.2004 in Kraft getretene neue Gesetz über technische Arbeitsmittel und Verbraucherprodukte
(Geräte- und Produktsicherheitsgesetz – GPSG) vom 6. Januar 2004 ermächtigt die Bundesregierung in
§ 14 Abs. 1 ebenso wie der abgelöste § 11 Gerätesicherheitsgesetz (GSG) „zum Schutz der Beschäftigten
und Dritter vor Gefahren durch Anlagen, die mit Rücksicht auf ihre Gefährlichkeit einer besonderen Überwachung bedürfen (überwachungsbedürftige Anlagen)“, spezielle Rechtsverordnungen zu erlassen. Zu solchen
Anlagen zählen nach § 2 Abs. 7 GPSG z.B. Dampfkessel, Druckbehälter, Rohrleitungen für brennbare Gase,
Aufzugsanlagen. Die Betriebssicherheitsverordnung hat Anfang 2003 die bisherigen Verordnungen über
Dampfkessel, Druckbehälter, Aufzüge, brennbare Flüssigkeiten usw. abgelöst und enthält nunmehr selbst
die Anforderungen an die technische Auslegung, Prüfung und Genehmigung sowie den Betrieb und die
wiederkehrende Überwachung dieser Anlagen.
Nach § 2 Abs. 7 Satz 3 GPSG zählen jedoch die meisten Energieanlagen im Sinne von § 2 Abs. 2
EnWG - u.a. alle Rohrleitungen einschließlich ihrer dem sicheren Betrieb dienenden Mess-, Steuerund Regeleinrichtungen - nicht zu den überwachungsbedürftigen Anlagen. Für ihre Errichtung und
ihren Betrieb gelten damit allein die Regelungen des EnWG, die der Eigenverantwortlichkeit des Betreibers
die entscheidende Bedeutung zuweisen. Diese vom EnWG zunächst den Betreibern öffentlicher
Energieversorgungs- bzw. Gasversorgungsanlagen zuerkannte Eigenverantwortlichkeit gilt auch für die an
die öffentliche Gasversorgung angeschlossenen Anlagen auf Industriegelände, wie es die zuständigen
Bundes- bzw. Landesministerien gleichlautend festgestellt haben (s. Anlage).
Auch die Rohrleitungen, über die Industriekunden der öffentlichen Gasversorgung beliefert werden,
unterliegen daher allein den sicherheitstechnischen Anforderungen des EnWG mit seiner Verweisung auf
das DVGW-Regelwerk.
Zuständige Aufsichtsbehörden hierfür sind nicht die staatlichen Ämter für Arbeitsschutz oder
Gewerbeaufsichtsbehörden sondern die Energieaufsichtsbehörden der Länder (s. Anlage).
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Betriebssicherheitsverordnung - BetrSichV
Die „Verordnung über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Bereitstellung von Arbeitsmitteln und deren
Benutzung bei der Arbeit, über Sicherheit beim Betrieb überwachungsbedürftiger Anlagen und über die
Organisation des Betrieblichen Arbeitsschutzes“ – so der volle Titel der am 1. Januar 2003 in Kraft
getretenen Betriebssicherheitsverordnung – regelt unterschiedliche, in der Anwendung genau zu trennende
Rechtsmaterien. Ihr Geltungsbereich umfasst sowohl arbeitsschutzrechtliche Anforderungen an Arbeitsmittel
(§ 1 Abs. 1 in Verbindung mit dem 2. Abschnitt der BetrSichV) wie auch in Nachfolge der abgelösten
Verordnungen nach § 11 Gerätesicherheitsgesetz (davor: „24-er Verordnungen“ nach Gewerbeordnung)
zahlreiche Anforderungen an Auslegung, Errichtung, Inbetriebnahme, Betrieb und wiederkehrende
Prüfungen von überwachungsbedürftigen Anlagen (§ 1 Abs. 2 in Verbindung mit dem 3. Abschnitt der
BetrSichV).
Abgesehen von den arbeitsschutzrechtlichen Regelungen, die prinzipiell auch auf Energieanlagen
anzuwenden sind, beschränkt sich der Geltungsbereich der Anforderungen und Prüfvorschriften der
Betriebssicherheitsverordnung (§ 1 Abs. 2 Nr. 1d) und der hierzu erlassenen technischen Bestimmungen (§
24 Abs. 4 u. 5) jedoch auf solche Rohrleitungsanlagen, die zu den sog. „überwachungsbedürftigen Anlagen“
im Sinne des
§ 14 Abs. 1 GPSG gehören, und erfasst nach § 2 Abs. 7 Satz 3 GPSG deshalb nicht die Rohrleitungen, die
Energieanlagen im Sinne des Energiewirtschaftsgesetzes sind.
Hierzu gehören auch die Rohrleitungen auf dem Werksgelände von Industriekunden, die das von dem
Gasversorgungsunternehmen gelieferte Gas zu den Verbrauchsstellen leiten, wie es die zuständigen
Ministerien ausdrücklich festgestellt haben (s. Anlage).
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Baurecht
Das öffentliche Baurecht stellt Anforderungen an die Planung, Errichtung und Nutzung von Gebäuden und
baulichen Anlagen sowie die Verwendung von Bauprodukten.
Das Bauordnungsrecht enthält die Regelungen zur Abwehr der von baulichen Anlagen ausgehenden
Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.
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Das Bauordnungsrecht ist Landesrecht und deshalb nicht einheitlich. Um trotz der Länderhoheit beim
Bauordnungsrecht zu im wesentlichen einheitlichen Festlegungen innerhalb der Bundesrepublik zu kommen,
ist eine ständige Arbeitsgemeinschaft der zuständigen Länderminister (ARGEBAU) geschaffen worden, die
Musterentwürfe für Rechtsvorschriften ausarbeitet.
Anknüpfungsbegriff in den zentralen bauordnungsrechtlichen Regelungen, den Bauordnungen der Länder,
ist jeweils die „bauliche Anlage“. Ausdrücklich nicht dazu gehören allerdings die Rohrleitungen, die der
öffentlichen Versorgung dienen. Für oberirdische bauliche Anlagen, wie z.B. Gebäude von
Druckregelstationen oder für Feuerungsanlagen, sind die baurechtlichen Anforderungen dagegen
anwendbar.
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EG-Recht
Die Europäische Gemeinschaft hat zur Verwirklichung ihrer vertraglich vereinbarten Ziele, wie z.B.
einheitlicher Binnenmarkt, Umweltschutz, Arbeitssicherheit usw. bereits eine Vielzahl von rechtlichen
Regelungen beschlossen, meistens in Gestalt von Richtlinien, die in das nationale Recht der Mitgliedsstaaten umzusetzen sind.
Dabei bedient man sich im Bereich der Binnenmarktrealisierung einer weitgehend einheitlichen
Vorgehensweise zur Harmonisierung der Produktanforderungen. Hierzu werden die wesentlichen
Produktanforderungen in der Richtlinie selbst festgelegt; sie treten an die Stelle der entsprechenden bisherigen nationalen Regelungen. Die Umsetzung in technische Details wird der privaten freiwilligen Normung,
vor allem im CEN, überlassen.
Erfüllt ein Produkt die wesentlichen Anforderungen der Richtlinie und hat es den Nachweis auf einem der in
der Richtlinie genannten Wege erbracht, dann darf es das CE-Zeichen tragen, das ihm einen EG-rechtlichen
Anspruch auf ungehindertes Inverkehrbringen und Inbetriebnahme gegenüber den Behörden aller
Mitgliedsstaaten sichert. Lediglich bei Gasgeräten gilt die Besonderheit, dass zusätzlich zur CE-Kennzeichnung noch auf dem Gerät angegeben sein muss, dass es für die in dem Bestimmungsland verteilten
Gasarten und –drücke geeignet ist. Dies kann z. B. durch einen Zusatz „DE“ für Deutschland, „F“ für
Frankreich usw. erfolgen.
Wichtigste Richtlinien im Bereich der Gasversorgungstechnik sind diejenigen für
Gasgeräte (90/396/EWG)
Bauprodukte (89/106/EWG)
Maschinen (98/37/EG)
Druckgeräte (97/23/EG)
Die Umsetzung der Inhalte und Rechtsfolgen dieser wie auch der übrigen Richtlinien in deutsches Recht
wird durch die föderale Verteilung der Zuständigkeiten auf Bundes- und Landesgesetzgeber zum Teil
erheblich erschwert. So ist z. B. das Inverkehrbringen von Produkten zumeist Bundesangelegenheit,
während die Verwendung von Produkten als Teil des Gefahrenabwehrrechts meistens Sache der Länder ist.
Dementsprechend regelt das Bundesrecht in § 3 Abs. 1 GPSG mit seinen Verordnungen den Tatbestand
des Inverkehrbringens der meisten in Richtlinien geregelten Produkte (wichtigste Ausnahme ist das
eigenständige Bauproduktengesetz). Die Inbetriebnahme der meisten CE-gekennzeichneten Produkten in
baulichen Anlagen ist in den Bauordnungen der Länder geregelt. Im Bereich der überwachungsbedürftigen
Anlagen ist allerdings der Bund für die Regelung der Inbetriebnahme der Produkte zuständig. Hierzu hat das
Geräte- und Produktsicherheitsgesetz mit Wirkung vom 1. Mai 2004 in § 3 Abs. 1 Nr. 1 erstmals eine
Ermächtigung zum Erlass entsprechender Rechtsverordnungen geschaffen. Jedoch sind hierzu noch keine
konkreten Umsetzungsschritte erkennbar, obwohl die EG-rechtliche Umsetzungsfrist hinsichtlich der
Regelung der Inbetriebnahme zum Teil schon lange (Druckgeräterichtlinie: 1999; Maschinenrichtlinie: 1992!)
abgelaufen ist. Inhalt und Begründung der Betriebssicherheitsverordnung lassen zudem erheblich daran
zweifeln, dass hierbei eine Umsetzung der Inbetriebnahmereglungen der Druckgeräterichtlinie tatsächlich
gewollt war, vgl. die Entschließung des Bundesrates in der Begründung der Verordnung BR, Drs. 301/02
Beschluss S. 40).
Insgesamt gesehen wird dem EG-Recht bei Produktanwendern, Vorschriftengebern und Behörden in der
Praxis noch nicht die Aufmerksamkeit und Bedeutung zuerkannt, die diesen z. T. tief in bisherige
Regelungsmechanismen und -kompetenzen einschneidenden und mit erheblichen Sanktionen belegten Regelungen angemessen wäre.
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Bedeutung technischer Regeln
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Selbstverwaltung durch Regeln der Technik
Die Erarbeitung von Regeln der Technik wird in der Bundesrepublik Deutschland seit langem als eine
Aufgabe der Selbstverwaltung der Wirtschaft angesehen. In der Erkenntnis, dass die Technik einem
ständigem Fortschritt unterworfen ist, der am besten und auch zeitnah von den regelsetzenden Organisationen der Wirtschaft erfasst wird, die den Sachverstand der Fachleute aus Praxis und Theorie vereinen, hat
sich der Gesetzgeber bisher weitgehend darauf beschränkt, in Gesetzen oder Rechtsverordnungen die sich
aus dem öffentlichen Interesse ergebenen Schutzziele und tolerablen Risiken festzulegen. Er hat es in der
Vergangenheit bewusst den regelsetzenden Organisationen überlassen, diese allgemeinen Schutz- und
Sicherheitsziele durch konkrete Bau- und Betriebsanforderungen auszufüllen, die für sich in Anspruch
nehmen können, als Regeln der Technik anerkannt zu werden.
Das auch auf eine vertragliche Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik und dem DIN gegründete
Zusammenwirken zwischen Staatsgewalt und privatrechtlichen Regelsetzern hat Niederschlag gefunden in
zahlreichen Rechtsvorschriften. Es bietet beiden Seiten erhebliche Vorteile. Der Staat braucht den
Sachverstand zur Aufstellung und ständigen Aktualisierung der technischen Detailanforderungen nicht
vorzuhalten und die Anwender profitieren von der Praxisnähe und Aktualität der von ihnen selbst (mit)aufgestellten Regeln. Statistiken über das Unfallgeschehen in der Versorgungswirtschaft belegen eindeutig,
dass aus sicherheits-technischen Gründen für den Gesetzgeber keine Veranlassung besteht, die optimale
Erfüllung der Aufgabe durch die Fachorganisationen der Wirtschaft (DIN, DVGW, VDE u. a.) in Zweifel zu
ziehen.
Allen technischen Regeln, die in Regelwerken verschiedener Organisationen zusammengefasst sind (z. B.
DVGW-Regelwerk, Normenwerk des DIN, VDE-Vorschriftenwerk) ist gemeinsam, dass sie einen Maßstab
für einwandfreies technisches Handeln bilden. Sie sind aber nicht die einzige, sondern eine wichtige Erkenntnisquelle für technisch ordnungsgemäßes und sicherheitsgerechtes Handeln oder Verhalten im
normalen Betriebsfall und bei bestimmungsgemäßer Verwendung der eingesetzten Betriebsmittel. In
zahlreichen Grundsätzen regelsetzender Organisationen ist der Hinweis aufgenommen, dass jedermann die
Anwendung einer technischen Regel freisteht. Wer eine technische Regel anwendet, hat jedoch für die
richtige Anwendung im konkreten Fall Sorge zu tragen. Technische Regeln können und sollen auch nicht
alle besonderen Anwendungsfälle erfassen. Sie lassen vielmehr den Fachleuten, die die technischen Regeln
anwenden, einen Ermessensspielraum, darüber zu entscheiden, ob und inwieweit aufgrund besonderer
Betriebsverhältnisse weitergehende Maßnahmen zu treffen sind, um technische Betriebsabläufe sicher zu
gestalten.
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Regeln der Technik und Rechtsvorschriften
Regeln der Technik sind, soweit sie von den privatrechtlichen Verbänden der Wirtschaft als “überbetriebliche
Normen” aufgestellt werden, aufgrund ihrer Entstehungsweise private normative Regelungen. Wegen ihrer
großen Bedeutung, z.B. im Haftungs- und Vertragsrecht, werden sie jedoch in der Praxis in weitesten
Umfang beachtet. In Vorschriften des staatlichen Rechts, vor allem im sicherheitstechnischen Bereich, wird
häufig auf die technischen Regeln Bezug genommen.
Die Verknüpfung zwischen Regeln der Technik und Rechts-vorschriften geschieht dabei zumeist so wie im
EnWG, nach dessen § 16 Abs. 1 bei der Errichtung und dem Betrieb von Energieanlagen „die allgemein
anerkannten Regeln der Technik zu beachten“ sind. Dabei werden allgemein anerkannte Regeln der
Technik traditionell verstanden als technische Festlegungen für Verfahren, Einrichtungen und Betriebswesen, die nach herrschender Auffassung der beteiligten Kreise, d.h. der überwiegenden Zahl der
Fachleute, zur Erreichung des gesetzlich vorgegebenen Ziels geeignet sind und sich in der Praxis bewährt
haben.
Noch enger ist die Verknüpfung zwischen Regeln der Technik und Rechtsvorschriften, wenn diese, wie in §
16 Abs. 2 EnWG, zusätzlich noch eine Vermutungswirkung aufstellen, dass bei Einhaltung eines bestimmten
Regelwerks, hier das DVGW-Regelwerk, der Gesetzgeber und damit alle staatlichen Stellen zugleich von
der Einhaltung der gesetzlichen Anforderung, die allgemein anerkannten Regeln der Technik einzuhalten,
auszugehen haben. Dem kann vor allem bei der Klärung von Verantwortlichkeiten nach einem Schadensfall
erheblich Bedeutung zukommen.
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Eigenverantwortlichkeit
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Vor allem kommt darin eine Anerkennung der im Gasfach seit vielen Jahrzehnten erfolgreich praktizierten
eigenverantwortlichen Behandlung aller sicherheitstechnischen Belange zum Ausdruck. Diese
Eigenverantwortlichkeit beinhaltet zugleich die ständige Aufgabe, auf aktuelle Entwicklungen und Erkenntnisse zeitnah zu reagieren, damit so die staatliche Aufsichtstätigkeit auf ein Minimum reduziert werden
kann.
Haftungsrechtliche Bedeutung
Weil technische Regeln nur empfehlenden Charakter haben, kann von ihnen – anders als von
Rechtsnormen – ohne weiteres abgewichen werden. Ein Abweichen von technischen Regeln kann jedoch im
Schadensfall z. T. erhebliche beweisrechtliche Nachteile zur Folge haben.
Die Anwendung technischer Regeln begründet die Vermutung (“Beweis des ersten Anscheins”), die
erforderliche Sorgfalt tatsächlich eingehalten zu haben. Dies gilt umsomehr, wenn - wie in § 16 Abs. 2
EnWG - der Gesetzgeber selbst eine solche Vermutungswirkung ausdrücklich vorsieht. Diese Vermutung
kann allerdings im Einzelfall durch den Nachweis widerlegt werden, dass allein die Beachtung der Regeln
der Technik zur Erfüllung der sicherheitstechnischen Anforderungen nicht ausreichte und der Handelnde
dies hätte erkennen müssen.
Diese Vermutungswirkung kommt jedoch demjenigen nicht ohne weiteres zugute, der eine von technischen
Regeln abweichende Lösung realisiert hat. Er hat im Schadensfall nachzuweisen, dass seine von der
(allgemeinen) Fachmeinung abweichende Lösung zu demselben Maß an Sicherheit führte, wie es bei
Anwendung der technischen Regeln erreicht worden wäre.
Bestandsschutz
Die zahlreichen Anforderungen an gastechnische Anlagen in Rechtsvorschriften und technischen Regeln
beziehen sich fast ausschließlich auf die erstmalige Errichtung einer solchen Anlage oder eines Anlagenteils.
Diese Anlagen haben jedoch eine i.d.R. erheblich längere Funktionszeit als die rechtlichen Vorschriften und
technischen Regeln, die bei ihrer Errichtung maßgeblich gewesen sind. Somit stellt sich bei jeder Verschärfung dieser Anforderungen die Frage, ob dies nur für die Zukunft bei neu zu errichtenden Anlagen gilt
oder ob sich diese neuen Festlegungen auch auf bereits bestehende Anlagen auswirken können. Da es
ohne weiteres plausibel erscheint, dass – von Sonderbereichen wie etwa dem Atomrecht abgesehen – nicht
alle Anlagen ständig an den aktuellen Stand der Technik angepasst werden können, soll im Folgenden
dargestellt werden, inwieweit es für sie einen “Bestandsschutz" geben kann.
Für den Begriff “Bestandsschutz” gibt es keine allgemein-gültige gesetzliche Definition, er ist vielmehr von
der Rechtsprechung entwickelt worden, die damit das Ergebnis einer Abwägung zwischen bestimmten
grundrechtlich geschützten Rechtsgütern bezeichnet, deren Konfliktsituation nachfolgend kurz vorgestellt
werden soll.
Jede Anforderung an eine Anlage, die staatlicherseits zur Abwehr von Gefahren für ein geschütztes
Rechtsgut gestellt wird, bedeutet für den Anlagenbetreiber eine belastende, sein in Art. 14 Grundgesetz
geschütztes Eigentumsrecht an der Anlage einschränkende Maßnahme.
Einige Gesetze, wie etwa einzelne Bauordnungen der Länder, regeln Teilaspekte der
Bestandsschutzproblematik ausdrücklich und damit vorrangig. Eine völlig eigenständige gesetzliche
Regelung zur Nachrüstungspflicht enthält z. B. § 17 BImSchG, wonach zum Schutz vor schädlichen
Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren unter relativ geringen Voraussetzungen eine Anlagennachrüstung verlangt werden kann.
Für das Erlöschen und Weiterbestehen des Bestandsschutzes hat die Rechtsprechung einige wichtige
Fallgruppen herausgearbeitet, aus denen sich bei Fehlen spezieller Bestandsschutzregelungen folgende
allgemeine Rechtsgrundsätze ableiten lassen:
- Wird eine Anlage zerstört oder auf andere Art beseitigt, gelten für ihre Wiedererrichtung oder Neuerrichtung die jeweils aktuellen Anforderungen. Geschützt werden soll und kann nur etwas tatsächlich Vorhandenes, also ein “Bestand”.
- Reparaturen einer Anlage, die im Einklang mit den früher maßgeblichen Vorschriften errichtet worden ist,
können sehr unterschiedlich tiefgreifende Veränderungen bedeuten bis hin zu einer so umfassenden
Umgestaltung, dass sie einer Neuerrichtung gleichkommt. Dies wird insbesondere dann angenommen,
wenn die zu reparierende Anlage als solche nicht mehr funktionsgerecht nutzbar ist. Z. B. bei einem
Gebäude die Standfestigkeit so berührt wird, dass eine statische Neuberechnung des gesamten Gebäudes erforderlich ist. Bedeutet die Reparatur keinen so weitgehenden Eingriff, so ist anhand des konStand: Juni 04
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kreten Einzelfalles zu prüfen, inwieweit man einen Bestandsschutz für den von Reparaturarbeiten nicht
unmittelbar tangierten Teil der Anlage annehmen kann, wenn von diesem Teil nicht selbständig eine
Gefahr ausgeht, die eine Nachrüstung erforderlich macht. Die entscheidende Abgrenzung wird anhand der
Regelung in § 87 der Bauordnung Nordrhein-Westfalen vom 01.03.2000 (GV.NRW. S. 256) deutlich.
Danach kann die zuständige Behörde ein Anpassung einer baulichen Anlage an die aktuellen Anforderungen für Neuanlagen in zwei Fällen verlangen, zunächst wenn dies im Einzelfall wegen der „Sicherheit für
Leib und Leben oder Gesundheit erforderlich ist“ (Abs. 1). Die zweite Möglichkeit besteht bei einer
wesentlichen Änderung einer Anlage.
Aus diesem Anlass kann eine Anpassung auch der „nicht unmittelbar berührten Teile der Anlage“ verlangt
werden, wenn „1. die Bauteile, die diesen Vorschriften nicht mehr entsprechen, mit den Änderungen in
einem konstruktiven Zusammenhang stehen und 2. die Durchführung bei den von den Änderungen nicht
berührten Teilen keine unzumutbaren Mehrkosten verursacht.“
- Ist eine Anlage legal errichtet worden und gelten inzwischen lediglich schärfere Anforderungen für eine
Neuerrichtung, dann darf die Anlage im Regelfall bis zu ihrer Zerstörung oder Beseitigung ohne
Anpassung an den neuen Stand weiter verwendet werden.
- Einen nach Art. 14 Grundgesetz geschützten Bestandsschutz gibt es aber dann nicht mehr, wenn von der
Anlage eine unmittelbare erhebliche Gefahr für bedeutende Rechtsgüter ausgeht. So kann sich z.B.
herausstellen, dass die im Zeitpunkt der Errichtung maßgeblichen Anforderungen in Wirklichkeit gar nicht
das schon damals gestellte Schutzziel (Standsicherheit, Brandschutz ...) erfüllen konnten. Wenn sich
hieraus außerdem eine konkrete Gefahr für Leib oder Leben ergibt, kann behördlicherseits eine
Nachrüstung verlangt werden. Aber auch neue, zum Errichtungszeitpunkt noch unbekannte Schutzziele
können eine Nachrüstungspflicht auslösen, wenn ansonsten eine aktuelle Gefahrenlage vorhanden ist
(z.B. durch Asbest).
Grob vereinfachend und ohne die jeweils nötige Berücksichtigung spezieller Rechtsvorschriften und der
Umstände des Einzelfalles kann somit hier festgehalten werden:
Der Bestandsschutz einer legal errichteten Anlage erlaubt bei Fehlen spezieller gesetzlichen Regelungen im
Regelfall deren unveränderte Weiternutzung bis zum Ende ihrer Funktionsfähigkeit. Der Bestandsschutz
endet erst dort, wo die Beachtung neuer Anforderungen zur Abwehr von erheblichen Gefahren für
bedeutende Rechtsgüter unerlässlich erscheint und zugleich eine solche Nachrüstung das am wenigsten
einschneidende Mittel zu deren Beseitigung darstellt.
Ist eine Anlage nach den zum Zeitpunkt der Errichtung geltenden technischen Regeln errichtet worden, so
darf sie im Regelfall bis zu ihrer Beseitigung ohne Anpassung an den neuen Stand weiterbetrieben werden.
Dies bedeutet z. B., dass Anlagenteile, deren DVGW-Registrierung abgelaufen ist, weiter im Rohrsystem
verbleiben können.
Der Bestandsschutz erlischt mit der Beseitigung einer Anlage und umfasst nicht mehr ihren Wiederaufbau
oder ihre Neuerrichtung. Für eine Wiedererrichtung gelten dann die aktuellen Anforderungen. Der Einbau
von Teilen einer demontierten Anlage in eine Neuanlage ist somit nicht ohne weiteres zulässig. Möglich ist
dies für Teile, deren DVGW-Registrierung gültig ist und die funktionssicher sowie funktionstüchtig sind.
Instandsetzungsarbeiten an Anlagen, die nach dem Stand der Technik errichtet wurden, können
unterschiedlich tief greifende Veränderungen bewirken. Zu prüfen ist daher, ob die instandgesetzte Anlage
noch mit der ursprünglich genehmigten identisch ist, damit der Bestandsschutz weiter gegeben ist.
Literaturhinweise
G. Ambos, F.B. Bramkamp, W. van Rienen: „Rechtsgrundlagen der Gasversorgungstechnik“, 2. Auflage, München, Wien 1993
Cerbe, Knauf, Köhler, Lehmann, Letken, Mauruschat: „Grundlagen der Gastechnik“, 5. Auflage, München
1999
W. van Rienen, U. Wasser: „EG-Recht der Gas- und Wasserversorgungstechnik. Regelungen der
Europäischen Gemeinschaft zur Harmonisierung der Produktanforderungen und ihre Umsetzung in
deutsches Recht“, Bonn 1999
W. van Rienen: „Grundsatzfragen zum Bestandsschutz und zum Verhältnis von Regeln der Technik und
Rechtsvorschriften“ in:
- gwf-Gas-Erdgas“ 1990, S. 94 ff.
Stand: Juni 04
© DVGW-Landesgruppe Nordrhein-Westfalen
Sche/Industriegasanlagen/Trainermappe-2004
10. Seite
Stand: Juni 04
© DVGW-Landesgruppe Nordrhein-Westfalen
Sche/Industriegasanlagen/Trainermappe-2004