Die Beihilferegelung für die Abgabe von Obst und Gemüse

NAT-V-038
19. Sitzung der Fachkommission am 8. April 2014
ARBEITSDOKUMENT
Fachkommission für natürliche Ressourcen
Die Beihilferegelung für die Abgabe von Obst und Gemüse,
Bananen und Milch in Bildungseinrichtungen
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Berichterstatter: Povilas ŽAGUNIS (LT/EA)
Bürgermeister der Rajongemeinde Panevėžys
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Dieses Dokument wird in der Sitzung der Fachkommission für natürliche Ressourcen am 8. April
2014 von 11.00 bis 14.00 Uhr erörtert.
WEITERGABE AN DIE ÜBERSETZUNG: 12. MÄRZ 2014
COR-2014-01278-00-00-DT-TRA (EN/LT) MK/KS/SD-SD/MK/as
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DE
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Referenzdokument
Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der
Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 hinsichtlich der
Beihilferegelung für die Abgabe von Obst und Gemüse, Bananen und Milch in Bildungseinrichtungen
COM(2014) 32 final
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-2POLITISCHE EMPFEHLUNGEN
DER AUSSCHUSS DER REGIONEN
Mit der Stellungnahme zu der Beihilferegelung für die Abgabe von Obst und Gemüse, Bananen und
Milch in Bildungseinrichtungen sollen die Effizienz und die Zukunftsaussichten dieser
Fördermaßnahme der Europäischen Union, die einem eng umrissenen, aber alle Mitgliedstaaten
betreffenden Bereich gilt, beurteilt werden. Diese Frage wird durch zwei Rechtsakte der GAP, die
Verordnungen Nr. 1306/20131 und Nr. 1308/20132, geregelt.
Derzeit gelten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) zwei Beihilferegelungen für
Kinder im Schulalter: das Schulmilchprogramm (seit 1977, Ausweitung auf weiterführende Schulen
2008) und das Schulobstprogramm (seit 2009)3.
Das Schulmilchprogramm, an dem sich alle Mitgliedstaaten beteiligen, kommt 20,3 Mio. Kindern in
der ganzen EU zugute (Schuljahr 2011/2012). Die EU zahlt einen festen Beitrag von 18,50 EUR pro
100 kg Milch bzw. Milchprodukte.
An dem Schulobstprogramm (Schuljahr 2013/2014), aus dem 50-75% der Kosten für das an die
Schulen gelieferte Obst gedeckt werden, beteiligen sich 25 Mitgliedstaaten (Finnland, Schweden und
das Vereinigte Königreich nehmen nicht teil). Im Schuljahr 2012/2013 wurde Schulobst an 8,4 Mio.
Kinder in 61 396 Schulen abgegeben. Die Kofinanzierung für dieses Programm soll im Schuljahr
2014/2015 auf 75-90% gesteigert werden.
Unter Berufung auf den Bericht des Europäischen Rechnungshofs 2011 sowie auf Empfehlungen zur
Erhöhung der Effizienz und Verbesserung der Koordination4 schlägt die Kommission vor, die beiden
Programme zusammenzulegen und einheitliche Regeln für die Kofinanzierung festzulegen. Die
Leitlinien für die GAP bis 2020 enthalten bereits viele der Empfehlungen zu den beiden
Beihilferegelungen, die in dem später erstellen Bericht des Rechnungshofs aufgeführt sind. Darüber
hinaus stützt sich der Vorschlag der Kommission auf die Schlussfolgerung einer öffentlichen
Konsultation von Anfang 2013.5
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3
4
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Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die
Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78,
(EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates.
Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame
Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG)
Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007.
Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen
Agrarpolitik und (EG) Nr. 1234/2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für
bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) zur Einführung eines Schulobstprogramms.
Are the school milk and school fruit schemes effective? Sonderbericht Nr. 10/2011 des Europäischen Rechnungshofs (gemäß
Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV) zur Wirksamkeit der Schulmilch- und Schulobstprogramme
http://ec.europa.eu/agriculture/sfs/documents/cdc_en.pdf.
Beiträge zur Konsultation zur Überprüfung der GAP-Programme zur Abgabe landwirtschaftlicher Erzeugnisse an Schulkinder,
http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/school-children/contributions_en.htm.
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Der AdR will einschätzen, inwiefern das Ziel, den Verzehr von Milch, Obst und Gemüse in den
Schulen zu fördern, mit den vorgeschlagenen Änderungen der Rechtsakte erreicht wird, und
Vorschläge dazu unterbreiten, was – unter Berücksichtigung der Erfahrungen von Gemeinden und
Regionen Europas aus geografisch und wirtschaftlich unterschiedlichen Ländern – noch zu tun bleibt.
Der Vorschlag der Kommission umfasst ungeachtet seines beschränkten Wirkungskreises mehrere
wichtige Zuständigkeitsbereiche der EU und der Mitgliedstaaten. Betroffen sind die GAP, der
Binnenmarkt, das Gesundheitswesen und mit gewissen Einschränkungen auch das Bildungswesen.
Aufgrund dieser Vielschichtigkeit muss das endgültige Dokument mit der Zielsetzung verfasst
werden, das Subsidiaritätsprinzip zu wahren und die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten zu
berücksichtigen.
Darüber hinaus müssen hinsichtlich der Verwirklichung dieses wichtigen Ziels die praktischen
Aspekte seiner Erreichung erörtert werden. In der Stellungnahme wird daher auf folgende zentrale
Aspekte der vorgeschlagenen Verordnung eingegangen:

Auswirkungen auf die Rechtsetzung: Wird durch die Zusammenlegung der beiden Verordnungen
ein echter Mehrwert erzielt?

Regulative Aspekte: Gewährleistet die vorgeschlagene Rechtsetzungsinitiative eine bessere
Regulierung auf europäischer Ebene? Schafft sie womöglich zusätzlichen Verwaltungsaufwand
für die mit seiner Umsetzung betrauten Akteure?

Aspekt der Multi-Level-Governance: Auf welche Weise sollen die lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften in die Umsetzung, Überwachung, Beurteilung und Vervollkommnung des
Vorschlags einbezogen werden? Wie kann die Teilhabe der lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften an diesen Etappen des politischen Prozesses verbessert werden?

Inhaltlicher Aspekt: Inwieweit kann die neue Verordnung zu einer besseren Ernährung der
Endverbraucher – d.h. der Kinder – beitragen? In der Stellungnahme sollte geklärt werden, ob es
sinnvoll ist, die Beihilfeprogramme auf stärker verarbeitete Obst- und Gemüseerzeugnisse sowie
Milchprodukte auszuweiten.

Wirtschaftlicher Aspekt: Inwieweit wird die vorgeschlagene Verordnung zum
Wirtschaftswachstum in Europa beitragen (insbesondere angesichts der Tatsache, dass der größte
Teil der unverarbeiteten oder wenig verarbeiteten Lebensmittel, zu denen auch Milch, Obst und
Gemüse sowie Bananen gehören, in Kohäsionsregionen erzeugt wird)?

Umweltschutzaspekte: Ist eine positive Wirkung des Vorschlags auf die Umsetzung der
Umweltschutzziele zu erwarten oder denkbar?
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-4
Bildungsaspekte: Inwieweit kann die Rechtsetzungsinitiative dazu beitragen, dass die Bürger
mehr über die EU erfahren, mehr Verständnis für diese und ein stärkeres Bürgerbewusstsein
entwickeln?
ASPEKTE DER BESSEREN RECHTSETZUNG
Mit dem Vorschlag werden zwei grundlegende Verordnungen der GAP teilweise geändert und zwei
Förderprogramme der EU verschmolzen. Auf den ersten Blick scheint der Nutzen der Verordnung auf
der Hand zu liegen – die Zusammenlegung der Programme erlaubt Einsparungen bei den
Verwaltungskosten, und die geänderte Verordnung Nr. 1308/2013 sieht die Möglichkeit vor, dass die
Mitgliedstaaten, ohne die nationalen Quoten zu überschreiten, bis zu 15% der Mittel übertragen, die
für die Abgabe von Obst und Gemüse einschließlich Bananen oder Milch an Schulen vorgesehen sind
(Artikel 23a Absatz 4). So wird nicht nur eine größere Flexibilität bei der Verwendung der Mittel
sichergestellt, sondern es werden auch die Voraussetzungen geschaffen, um mögliche Probleme im
Zusammenhang mit dem besorgniserregend hohen Anteil (30%) der nicht ausgeschöpften
Fördermittel zu vermeiden, die im Finanzbogen zu dem Vorschlag (Ziffer 1.5.1) aufgeführt sind.
In der Stellungnahme sollte auf die Frage eingegangen werden, ob eine derartige Flexibilität ausreicht
bzw. ob sie dem Grundsatz einer besseren Mittelplanung und -ausschöpfung entspricht.
Die Diskussionen, die über diese Beihilferegelung bereits in anderer Form geführt werden, werfen
weitere Fragen zum Umfang des Programms auf. Die wichtigste dieser Fragen ist, ob das neue
Programm auch verarbeitete Lebensmittel umfassen darf und soll. Lautet die Antwort darauf Ja, dann
stellt sich die Frage, bis zu welchem Grad diese Verarbeitung gehen darf. Kann es dafür eine
einheitliche europäische Regelung geben? Oder ist es besser, wenn jeder Mitgliedstaat die
Möglichkeit erhält, selbst festzulegen, bis zu welchem Grad die Obst-, Gemüse- und Milchprodukte,
mit denen die Schulen beliefert werden, verarbeitet sein dürfen?
Zudem können in jedem Mitgliedstaat der EU die Zuschüsse um weitere Mittel aufgestockt werden,
um in dem Bestreben nach einem positiven und von den Auffassungen der verschiedenen
Mitgliedstaaten unabhängigen Ergebnis eine gute Basis für das Entstehen von Synergien bei der
Nutzung einzelstaatlicher und europäischer Mittel zu schaffen.
Gleichzeitig wird in dem Vorschlag nicht auf eine Möglichkeit zur Umverteilung nationaler Quoten
eingegangen, z.B. zum Ende der sechsjährigen Laufzeit des Programms. Der Ausschuss der Regionen
sollte Stellung dazu nehmen, ob die ausdrücklich genannte Möglichkeit zur Umverteilung der von der
Kommission festgelegten nationalen Quoten eine begrüßenswerte Maßnahme ist, um die
Mitgliedstaaten zu fördern, bei denen sich die Umsetzung erfolgreich gestaltet, und die weniger
effektiv arbeitenden Mitgliedstaaten zu größeren Anstrengungen anzuspornen.
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…/…
-5In der Stellungnahme sollten unter dem Gesichtspunkt einer guten Rechtsetzung auch die Grundlagen
für die Gewährung der Beihilfe bewertet werden, also erstens das empirische Kriterium (Wie haben
die Mitgliedstaaten die Beihilfe in der Vergangenheit genutzt?) und zweitens der gegebene Bedarf
(Wie groß ist der tatsächliche Anteil der sechs- bis zehnjährigen Kinder in der Bevölkerung des
Mitgliedstaates?).
Neben diesen beiden Punkten gäbe es weitere Kriterien, die erörtert oder vorgeschlagen werden
könnten, z.B. der statistische durchschnittliche Vitaminmangel, der sich aus der Differenz zwischen
dem objektiven (auf Grundlage der von der Weltgesundheitsorganisation angewandten Methode
berechneten) Obstbedarf in der kindlichen Ernährung (400g Obst pro Tag) und der tatsächlichen
Zufuhr (die in der entsprechenden Altersgruppe in Litauen nur ca. 260g pro Tag6 und im Vereinigten
Königreich gerade einmal 245g7 beträgt) ergibt, überlieferte Ernährungsgewohnheiten usw.
Die Festlegung von Kriterien, aufgrund derer die Beihilfe gewährt wird, wirft noch eine weitere Frage
im Zusammenhang mit der Subsidiarität auf: Bedeutet der Vorschlag in Erwägungsgrund 7, nach dem
die Kommission die Befugnis erhalten soll, bestimmte Rechtsakte zu erlassen, mit denen zusätzliche
Vorschriften für das Gleichgewicht zwischen den beiden Kriterien verabschiedet werden, nicht eine
Erweiterung der Befugnisse der Kommission?
Unter dem Aspekt der Belastung durch Rechts- und Verwaltungsvorschriften sollten des Weiteren die
den Mitgliedstaaten zufallenden Aufgaben (Verordnung Nr. 1308/2013 Artikel 24) geprüft werden,
insbesondere im Zusammenhang mit der Forderung, in ihren Sechsjahresstrategien zur Abgabe von
Obst, Gemüse und Milch den Mehrwert des Programms herauszuarbeiten und das Programm zu
überwachen.
Zwei wichtige Aspekte des letztgenannten Punktes sind die Verwaltungslast für die Mitgliedstaaten
und die Beteiligung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Weiterentwicklung des
Programms.
Bei der Bewertung des Vorschlags hinsichtlich einer guten Regierungsführung ist es äußerst wichtig,
darauf zu achten, wie viel Gewicht auf den Grundsatz der Multi-Level-Governance gelegt wird. In
Bezug auf diese Frage gibt der Vorschlag Anlass zu Besorgnis: Die vorgeschlagene Fassung des
Artikels 23 der Verordnung Nr. 1308/2013 (Abgabe landwirtschaftlicher Erzeugnisse in
Bildungseinrichtungen) sieht weder eine Forderung vor, die lokalen und regionalen
Gebietskörperschaften zu konsultieren, noch eine Berücksichtigung ihrer Erfahrung bei der
Weiterentwicklung der Sechsjahresprogramme zur Lieferung von Obst und Gemüse. Natürlich würde
jeder Versuch, den Mitgliedstaaten Vorschriften zu innerstaatlichen Konsultationen aufzuerlegen, als
Verletzung des Subsidiaritätsprinzips gewertet werden. Dennoch sollte der Vorschlag an die
6
7
Schulobstund
Schulmilchprogramme,
Lebensmittelund
Veterinäramt,
http://vmvt.lt/uploads/file/Vaizdine%20medziaga/D_%20Rusciauskiene_%20Vaisiu%20ir%20darzoviu%20suvartojimo%20skat
inimas.pdf.
Programm
"5
A
DAY"
[Fünf
Stück
am
Tag]
im
Vereinigten
Königreich.
http://www.dh.gov.uk/en/Publichealth/Healthimprovement/FiveADay/FiveADaygeneralinformation/DH_4069924.
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Siehe
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-6Kommission erwogen werden, den Mitgliedstaaten in der Verordnung zu empfehlen, die
Möglichkeiten einer Rückmeldung durch die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften stärker zu
nutzen, da sie als Institutionen dem Endverbraucher und der Zielgruppe am nächsten stehen.
WIRTSCHAFTLICHE ASPEKTE DES VORSCHLAGS
In der Stellungnahme wird darüber hinaus untersucht, inwieweit die Initiative konkret dazu beiträgt,
die europäischen Ziele der Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und der Stärkung der Kohäsion zu
erreichen.
Lebensmittel sind, abgesehen von wenigen Ausnahmen, lokale Erzeugnisse. Die Förderung ihres
Verzehrs trägt daher dazu bei, die Nachfrage zur gegenwärtigen Zeit zu erhöhen und, auf der
Makroebene, die GAP-Ziele der Marktstabilisierung und der Sicherung einer langfristigen Nachfrage
zu erreichen. Wenn Kinder dazu angehalten werden, mehr gesunde Nahrungsmittel zu essen, trägt
dies außerdem dazu bei, gesunde Ernährungsgewohnheiten herauszubilden und den nachhaltigen
Verbrauch in der Zukunft zu fördern. Daher ist die Förderung des Verzehrs von Obst und Gemüse
sowie Milch als Teil der Bemühungen um die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit Europas
anzusehen.
In dem Vorschlag wird kein prozentualer Anteil der EU-Beihilfen festgelegt, sondern ein
Höchstbetrag je Portion ausgegebener Lebensmittel. Der AdR sollte in seiner Stellungnahme klären,
ob diese Änderung sinnvoll ist. Einerseits ermöglicht sie eine klare Vorstellung von der Summe der
verfügbaren EU-Mittel und des Bedarfs an nationalen Mitteln, wenn diese Kofinanzierung angewandt
und dadurch die effektivere Verwendung der Mittel gefördert wird. Andererseits kann die Festlegung
einer konkreten Beihilfesumme dazu führen, dass kostengünstigere Erzeugnisse minderer Qualität
gefördert werden.
Nicht weniger wichtig ist in der Stellungnahme die Erörterung von Aspekten, die in der Verordnung
nicht thematisiert werden, zuallererst die Frage nach der Qualität des Obstes und Gemüses, der
Bananen und der Milch, die im Rahmen des Beihilfeprogramms abgegeben werden. In ersten
Konsultationen mit Begünstigten, Schulen und anderen Sozial- und Wirtschaftspartnern wurde von
Fällen berichtet, in denen aufgrund eines Strebens nach höheren Mengen zum selben Preis und eines
formalen Umgangs mit den Beschaffungsverfahren Abstriche bei der Qualität der abgegebenen
Lebensmittel gemacht wurden und in denen die Kinder alles andere als erstklassige Lebensmittel
erhielten.
GESUNDHEITSSCHUTZ UND GESUNDE LEBENSWEISE
Die Verordnung ist auch wichtig für die Förderung des Gesundheitsschutzes und einer gesunden
Lebensweise. Besorgniserregend sind statistische Daten, denen zufolge in allen EU-Mitgliedstaaten
22 Millionen Kinder übergewichtig und 5 Millionen sogar fettleibig8 sind. Derartige Ergebnisse
8
Schulobstprogramm, http://ec.europa.eu/agriculture/sfs/european-commission/index_en.htm#h4-1.
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-7lassen sich weitgehend durch zwei Gründe erklären – zum einen durch eine zunehmend
bewegungsarme Lebensweise und zum anderen durch die Ernährung der Kinder mit vielen
ungesunden Fertigprodukten, die nicht die für ein ausgewogenes Wachstum erforderlichen Nährstoffe
liefern. Zudem besteht die Tendenz, dass der Anteil an gesunder und vollwertiger Nahrung an der
Ernährung der Kinder zurückgeht. Somit dienen die beiden Programme zur Förderung des Verbrauchs
von Obst und Milch einem außerordentlich wichtigen Ziel.
Erwähnenswert ist in diesem Zusammenhang, dass ungeachtet der Vielfalt an regionalen, nationalen
und europäischen Gesundheitsinitiativen9, die allgemeinen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen
einem gesunden Lebensstil weiterhin abträglich sind: 2011 verzehrte ein Unionsbürger der EU-27 im
Durchschnitt weniger als die Hälfte der von der Weltgesundheitsorganisation empfohlenen Obst- und
Gemüsemenge10. Die Schule ihrerseits sollte als Ort, der junge Menschen auf das Leben vorbereitet,
diesen auch Kenntnisse über eine gesunde Lebensweise vermitteln und zu neuen Gewohnheiten in der
Praxis anleiten. Die lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, die in vielen Fällen Träger von
Bildungseinrichtungen sind, können und müssen hier eine besondere Rolle übernehmen.
In diesem Zusammenhang wirft die geplante Legislativmaßnahme zusätzliche Fragen auf, weil die
Unterstützungsregelung allein für die Altersgruppe 6-10 Jahre gilt. Der AdR könnte darauf hinweisen,
dass sich die Ernährungsgewohnheiten der Kinder schon im Kindergartenalter herausbilden, und
unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Argumente und Aspekte des Gesundheitsschutzes die
unterschiedlichen Standpunkte bei dieser Begrenzung erörtern.
NACHHALTIGE ENTWICKLUNG UND UMWELTSCHUTZ
Es ist auch wichtig, die mit dem Vorschlag verbundenen Aspekte der nachhaltigen Entwicklung zu
bewerten. In diesem Zusammenhang müssen angesichts derart wichtiger Zielsetzungen wie der
Förderung des Verbrauchs von Obst und Gemüse auch zusätzliche davon abhängige Auswirkungen
berücksichtigt werden, insbesondere die Umweltauswirkungen des Verkehrs.
Wird diesem Aspekt Rechnung getragen, könnte ggf. auch unter Sachverständigen und Politikern eine
umfassendere Diskussion darüber angestoßen werden, ob Obst, Gemüse und Milchprodukte
regionaler Herkunft bevorzugt werden sollten, einschließlich möglicher Ausnahmen von Rechtsakten
für die Auftragsvergabe.
9
10
So veröffentlichte die Kommission am 30. Mai 2007 ihr Weißbuch "Ernährung, Übergewicht, Adipositas: eine Strategie für
Europa".
Ungeachtet des 2%igen Wachstums gegenüber 2010 verzehrte ein Unionsbürger der EU-27 im Jahr 2011 durchschnittlich
185,52 Gramm Obst und Gemüse pro Tag, also weit weniger als die von der WHO empfohlenen 400 Gramm. Siehe FreshfelKonsumbeobachtung, http://www.freshfel.org/asp/what_we_do/consumption_monitor.asp.
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-8MÖGLICHKEITEN DER INFORMATION ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION
In dem zu prüfenden Vorschlag wird ausführlich auf die Information über die EU eingegangen,
insbesondere auf die Frage nach dem Wissen darüber, dass die Versorgung mit Obst, Gemüse und
Milch in den Schulen teilweise oder ganz aus EU-Mitteln finanziert wird11.
Die von der Kommission veranstalteten öffentlichen Anhörungen lassen den Schluss zu, dass fast alle
Teilnehmer12 dem Informationsfaktor des Programms große Bedeutung beimessen, weshalb der
Ausschuss der Regionen diese Aussage durch die mit der Informations- und Bildungsarbeit in den
Städten und Regionen Europas gemachten Erfahrungen sinnvoll ergänzen kann.
Die zu ändernden Verordnungen enthalten einige Bestimmungen, denen zufolge die Mitgliedstaaten
Maßnahmen unterstützen, mit denen Kindern die Landwirtschaft und die Vielfalt ihrer Erzeugnisse
wieder nähergebracht, eine gesunde Ernährung gefördert und die Verschwendung von Lebensmitteln
reduziert werden soll. In Anbetracht der Tatsache, dass die EU im Bildungsbereich grundsätzlich
keine Zuständigkeiten besitzt, kann das Dokument in diesem Bereich verständlicherweise keine
detaillierte Verordnung vorgeben. Andererseits kann es in Anbetracht der Vielfalt Europas sowohl
zwischen den Mitgliedstaaten als auch innerhalb derselben nützlich sein, die Mitgliedstaaten dazu
aufzufordern, auf bestimmte Gebiete (Stadt, Land, gemischte Gebiete u.a.) zugeschnittene
Maßnahmen zur Aufklärung über die Landwirtschaft umzusetzen.
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Verordnung (EG) Nr. 1308/2013, Artikel 23a Absatz 7 und 8.
Siehe Beiträge zur Konsultation zur Überprüfung der GAP-Programme zur Abgabe landwirtschaftlicher Erzeugnisse an
Schulkinder, http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/school-children/contributions_en.htm.
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