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Institutional Change - Gemeindereformen
Seminar: Institutioneller
Wandel - Gemeindereformen
Universität Bern
SS 2002
Dr. Andreas Ladner
Institutional Change - Gemeindereformen
Inhaltsübersicht
• Politische Institutionen
• Institutioneller Wandel – Soziologie der
Reformen
• Gemeinden
• Gemeindereformen
Institutional Change - Gemeindereformen
1. Politische Institutionen
Institutional Change - Gemeindereformen
Was sind Institutionen?
„Institutionen sind ein universelles Merkmal
menschlichen Zusammenlebens. Sie sind
Manifestationsformen oder Symbolnetze von
Handlungsregelmässigkeiten oder –
gewohnheiten, die im öffentlichen Gebrauch und
soziohistorisch auf ‚relative‘ Dauer angelegt
sind.“ (Waschkuhn in Nohlen, Hrsg., Lexikon der
Politik 1989:376)
Institutional Change - Gemeindereformen
... und weiter:
„Durch Institutionen werden menschliche
Bedürfnisse befriedigt und soziale Interaktionen
strukturiert. Es werden damit zugleich
Machtpositionen festgelegt,
Handlungsmöglichkeiten ausgegrenzt,
gesellschaftliche Freiheitschancen eröffnet und
individuelle Freiheitschancen errichtet.“
(Waschkuhn ebenda.)
Institutional Change - Gemeindereformen
Oder:
Institutionen sind „humanly devised
constraints that shape social action“ (North
1990: 3)
Institutional Change - Gemeindereformen
Politische Institutionen:
„Im traditionellen Verständnis werden
unter politischen Institutionen
insbesondere die Staatsorgane (z.B.
Regierung, Parlament) und bestimmte
Organisationen (z.B. Parteien,
Gewerkschaften) oder Verfahrensregeln
(z.B. Wahl) verstanden.“ (ebenda)
Institutional Change - Gemeindereformen
Politische Institutionen sind in
systemtheoretischer Hinsicht:
Auf den Bereich der Herstellung
allgemeinverbindlicher Entscheidungen und
ihrer Durchsetzbarkeit bezogen. Im weitesten
Sinne strukturieren sie den
gesamtgesellschaftlichen Meinungs-,
Willensbildungs- und
Entscheidungsfindungsprozess.
Institutional Change - Gemeindereformen
Institutionentheorie?
Die Sozialwissenschaften kennen keine
allgemeine Theorie der politischen
Institutionen. Es konkurrieren
verschiedene Zugänge.
Institutional Change - Gemeindereformen
Politische Institutionen sind "en vogue"
• Sozialer Wandel stellt Leistungsfähigkeit der politischen
Systeme und damit auch der politischen Institutionen
Infrage. Stichworte hierzu sind etwa: die "Krise des
Wohlfahrtsstaates", "das schwindende Vertrauen in
Regierung und Parteien", der "Rückgang der politischen
Partizipationsbereitschaft", oder allgemeiner: der Verlust
nationalstaatlicher Souveränität im Zeitalter der
"Globalisierung".
• Zusammenbruch des kommunistischen Systems hat in
praktisch allen osteuropäischen Staaten dazu geführt,
dass neue, demokratische politische Strukturen
aufgebaut werden mussten, was zu einem gesteigerten
Interesse an der Leistungsfähigkeit der politischen
Institutionen und zu einem eigentlichen "institution
building" geführt hat.
Institutional Change - Gemeindereformen
March/OIsen (1989)
In den Politikwissenschaften kann das
Buch von March/Olsen (1989),
"Rediscovering Institutions", als
Zeichen dafür betrachtet werden, dass
eine verstärkte Auseinandersetzung mit
den politischen Institutionen auch auf die
wissenschaftliche Agenda gerutscht ist.
Institutional Change - Gemeindereformen
Die dominierenden politischen
Theorien seit den 1950er Jahre
schliessen die politischen
Institutionen zwar nicht aus, sie
setzen die Schwergewichte
jedoch anders.
Institutional Change - Gemeindereformen
Namentlich sind dies die folgenden Ansätze
(March/Olsen 1989: 3).
• Kontextuelle Ansätze, welche Politik als einen festen
Bestandteil der Gesellschaft sehen und weniger dazu
neigen, zwischen Polity und Gesellschaft unterscheiden.
• Reduktionistische Ansätze, welche politische
Phänomene als aggregierte Folgen von individuellem
Verhalten sehen und weniger geneigt sind, die Politik als
Produkt von organisationellen Strukturen und
Verhaltensregeln zu sehen.
• Utilitaristische Ansätze, welche Handeln als berechneter
Eigennutzen und Selbstinteresse auffassen und weniger
geneigt sind, Handeln auf Pflicht und Verpflichtungen
zurückzuführen.
Institutional Change - Gemeindereformen
Und weiter:
• Instrumentalistische Ansätze, welche die politische
Entscheidungsfindung und die Allokation von
Ressourcen als zentrale Anliegen des politischen
Lebens betrachten und weniger geneigt sind, die
Organisation und Ausgestaltung des politischen Lebens
im Hinblick auf die Konstruktion von Bedeutung von
Symbolen, Ritualen und Zeremonien zu erfassen.
• Funktionalistische Ansätze, welche Geschichte als
effizienten Mechanismus in Richtung einzig mögliches
Gleichgewicht auffassen und weniger geneigt sind,
Fehlanpassungen und sich wiederholende historische
Entwicklungen zu sehen.
Institutional Change - Gemeindereformen
Do institutions matter?
Diese Frage kann wohl mit einem klaren "yes"
beantwortet werden, wenngleich man doch
ganz gerne etwas mehr über das "How do
they matter?" wissen möchte.
Institutional Change - Gemeindereformen
Neo-Institutionalismus
Der neo-institutionalistische Ansatz
erweitert die eher formale outputbezogene Betrachtung der (staatlichen)
Institutionen und ihr Regelwerk sowie der
politischen Organisationen der
Gesellschaft (Parteien, Verbände etc.) um
polit.-soziologische und behavioralistische
Ansätze.
Institutional Change - Gemeindereformen
Verschiedene neo-institutionalistische Schulen
(Hall et al. (1997):
- Historischer Neo-Institiutionalismus
- Ökonomischer Neo-Institutionalismus
- Soziologischer Neo-Institutionalismus
Institutional Change - Gemeindereformen
Rational Choice-Neo-Institutionalismus:
Hier sind die Präferenzen der Akteure relativ
stabil und sie verhalten sich rational.
Zu Veränderungen kommt es dann, wenn sich
das Umfeld verändert respektive gemäss North,
wenn sich die „Preise“ und damit die
Anreizstruktur verändern (North 1990: 84).
Die einzige andere Möglichkeit gemäss North
wäre eine Veränderung des Geschmackes.
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Soziologischer Neo-Institutionalismus:
Akteure folgen einem vorgegebenen Verhaltensmuster.
Dieses Muster scheint den durch die Institutionen
vorgegebenen Rollen angemessen zu sein (vgl. Beyeler
2001: 8).
Anhänger dieses Ansatzes gehen nicht von stabilen
Präferenzen aus, welche ausserhalb der Institutionen
entstehen, sondern machen geltend, dass auch die
Präferenzen innerhalb der Institutionen entstehen
können.
Institutionen wandeln sich gemäss dem soziologischen
Ansatz, wenn die ihnen zugrunde liegenden Werte
erodieren und die Identifikation mit der Institution
abnimmt.
Institutional Change - Gemeindereformen
Politische Akteure
Gemäss den Neoinstitutionalisten wird das
Verhalten der (politischen) Akteure
beschränkt und strukturiert durch
politische Institutionen. Eine
vollumfängliche Determination fehlt
demgegenüber. Institutions matter!
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2. Institutioneller Wandel
Institutional Change - Gemeindereformen
Institutioneller Wandel und Reformen
• Keine klare Unterscheidung. Die Bandbreite der
Umgestaltungsmassnahmen bewegt sich auf einem
Kontinuum zwischen radikalem (im Sinne eines
„Paradigmawechsels“) und evolutionärem
(inkrementalistischem) Wandel (Naschold/Bogumil 1998,
Thom/Ritz 1999).
• Institutioneller Wandel als Oberbegriff:
Inkrementalistische Veränderungen stehen im
Vordergrund.
• Es gibt (noch!?) keine Soziologie der Reformen
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Kritik an den gängigen Erklärungsansätzen
Gemäss Cortell/Peterson (1999: 177) geht die
heute am stärksten verbreitete Erklärung von
institutionellem Wandel von einem
Gleichgewichtsmodell („punctuated equilibrium“)
aus, welches aus der Evolutionsbiologie stammt.
Gemäss diesem Modell sind Institutionen träge
und charakterisiert durch lange Phasen der
Stabilität. Wandel entsteht nur in
Krisensituationen oder bei besonderen
Ereignissen.
Institutional Change - Gemeindereformen
Cortell/Peterson (1999: 177) halten dem
entgegen, dass diese Vorstellung allzu
stark auf die grossen, sichtbaren
Ereignisse abstützt, während graduelle,
inkrementalistische Veränderungen der
Institutionen nicht nur möglich sondern
sogar weit verbreiteter seien. Zudem
werde die Rolle individueller Akteure
vernachlässigt. Institutionen verändern
sich nicht, sondern werden verändert.
Institutional Change - Gemeindereformen
Nach Cortell/Peterson (1999: 179) müssen
die drei Faktoren „triggers“, „changeoriented preferences“ und „institutional
capacity“ vorhanden sein, damit es in
einem demokratischen Staat zu
institutionellem Wandel kommt.
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Chancen und ihre Wahrnehmung
Internationale oder innenpolitische Ereignisse,
sowohl in Form von Krisen wie auch in Form von
Druck öffnen „windows of opportunity“, welche
es den Politikverantwortlichen ermöglichen,
bestehende Institutionen zu verändern.
Ob diese Gelegenheit wahrgenommen wird,
hängt von den Handlungen und Interessen der
Verantwortlichen ab.
Wie weit die Verantwortlichen diese
Möglichkeiten wahrnehmen können, hängt von
ihrer Position und der „Durchlässigkeit“ des
politischen Systems ab.
Institutional Change - Gemeindereformen
Die Forschung, welche
Institutionen als „routinisierte“
adaptive Systeme auffasst,
unterscheidet sechs
unterschiedliche Perspektiven bei
der Interpretation von
Veränderungen (vgl. dazu auch
March 1981):
Institutional Change - Gemeindereformen
1. Variation and Selection:
Dieses Modell entspricht dem Modell der
Evolution. Institutionen verändern sich
entsprechend ihrer Eignung den
Ansprüchen und Anforderungen gerecht
zu werden, über Ausprobieren,
Wettbewerb und Durchsetzung gegenüber
anderen Möglichkeiten.
Institutional Change - Gemeindereformen
2. Problem Solving:
Das hier zugrunde liegende Modell
entspricht einem “Rational Choice” Ansatz.
Es wird aufgrund bestimmter
Entscheidungskriterien zwischen
alternativen Lösungen und den zu
erwarteten Auswirkungen ausgewählt.
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3. Experimental Learning:
Der Ansatz entspricht hier einem “Tiral and
Error”-Ansatz. Regeln (Institutionen), die
sich als erfolgreich erwiesen haben,
werden beibehalten, erfolglose Regeln
(Institutionen) werden aufgegeben.
Institutional Change - Gemeindereformen
4. Conflict:
Veränderungen sind das Produkt von Konflikten
zwischen Individuen und Gruppen mit
unterschiedlichen Interessen. Konfrontation,
Verhandlungen und Koalitionen sind die
entsprechenden Prozesse. Das Resultat hängt
von den ursprünglichen Präferenzen und dem
politischen Gewicht der Akteure ab.
Veränderungen können entstehen, wenn sich
die Mobilisierung oder die Ressourcen der
Teilnehmer verändern.
Institutional Change - Gemeindereformen
5. Contagion:
Veränderungen verbreiten sich über
Nachahmung. Attraktivität von neuen
Lösungen (respektive der Suche nach
neuen Lösungen, al), führen zur
Verbreitung von Reformen.
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6. Turnover:
Durch die Veränderung der beteiligten
Akteure und ihrer Fähigkeiten,
insbesondere durch die Rekrutierung von
neuen Akteuren mit anderen
Einstellungen, Fähigkeiten und Zielen
kann es zu institutionellem Wandel
kommen. Dieses Modell entspricht dem
Modell der „Regeneration“.
Institutional Change - Gemeindereformen
10
Es gibt verschiedene Modelle, welche die Hintergründe für die Entstehung von
Reformprozessen zu erklären versuchen. Wie gut treffen die unten skizzierten
Erklärungsansätze auf das hier zur Diskussion stehende Reformprojekt in ihrer Gemeinde zu?
trifft überhaupt
nicht zu
trifft voll und
ganz zu
weiss
nicht
Mit dem Wandel der Gesellschaft kommt es
folgerichtig auch zu neuen Lösungen...................... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Eine sorgfältige Evaluation hat ergeben,
dass es sich um eine bessere Lösung handelt ........... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Es soll einmal etwas anderes ausprobiert werden,
vielleicht handelt es sich dabei um eine bessere
Lösung ................................................................ [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Verschiedene politische Akteure versuchen sich
mit neuen Lösungsvorschlägen zu profilieren .......... [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Andere Gemeinden sind mit ähnlichen
Projekten erfolgreich............................................. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Durch Veränderungen bei Verantwortlichen und
ihren Fähigkeiten entstehen neue Lösungen............. [1]---- [2]---- [3]---- [4]---- [5]
[ ]
Institutional Change - Gemeindereformen
Hintergründe für die Entstehung von NPM-Reformen
5
4.5
4
3.5
3
2.5
2
1.5
1
Sozialer
Wandel führt
zu neuen
Lösungen
Produkt einer
Evaluation
Etwas Neues
auspropieren
Profilierung
einzelner
Akteure
Andere
Projekte
werden
nachgeahmt
Neue
Personen
führen zu
neuen
Lösungen
1 = trifft überhaupt nicht zu, 5 = trifft völlig zu, N = 22 Projekte, Quelle: Gemeindereformprojekt 2
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