1 14 Ziele und Werte Unser Modell des politischen Systems bliebe

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Ziele und Werte
 Unser Modell des politischen Systems bliebe bloßes Klassifikationsschema, wenn wir dabei stehen bleiben würden anzunehmen, dass
die Weiterverarbeitung der Forderungen aus der Gesellschaft an die
politischen Entscheidungsinstitutionen völlig beliebig vonstatten
gehen könnte.
Beobachtbar ist dies nicht der Fall. Neben Forderungen mit hoher Erfolgschance stehen
solche mit geringer. Die Entscheidungsinstitutionen selektieren mit Präferenzen. Hier
wird davon ausgegangen, dass eine jeweils spezifische politische Kultur den
Entscheidungsträgern Ziele, Werte, Normen und Regeln vorgibt, die sie bei ihrer
Auswahl leiten.
Diese politische Kultur enthält so etwas wie ein „Gedächtnis“ des Systems. Dies sind
aus der Vergangenheit stammende, auf Erfahrungen beruhende Informationsmuster.
In der politischen Kultur sind auch Werte, Normen und Regeln verankert, die von der
gesamtgesellschaftlichen Struktur geprägt sind. Diese Werte sind nicht unmittelbar
direkt handlungsanleitend, weil sie konkurrierenden Auslegungen unterliegen.
Politisch akzeptabel und damit durchsetzungsfähig sind aber in der Regel nur bestimmte
Bandbreiten.
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 Das Modell des deutschen außenpolitischen Entscheidungssystems
wird somit theoretisch aufgefüllt. Mit dem Konzept einer politischen
Kultur als Zielgeber wird mehr als klassifiziert, es werden
theoretische Annahmen über Inhalte eingebracht.
Die Verknüpfung zwischen Modell und Theorie wird an dieser Stelle deutlich.
Es wird angenommen, dass ein Zusammenhang zwischen der bürgerlich-liberalen
Gesellschaftsstruktur der Bundesrepublik und den Sollwerten in ihrer politischen
Kultur besteht.
Spezifische Sollwerte
angenommen.
oder
Ziele
werden
für
bestimmte
Politikbereiche
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 Allgemeine Ziele sind Frieden, Sicherheit, Gerechtigkeit, Einheit
usw. Sie haben mehr als Rechtfertigungscharakter und sind auch
nicht bloße Leerformeln.
Dies heißt nicht, dass sie in der politischen Auseinandersetzung nicht auch so
verstanden oder gemeint werden können.
Über die allgemeinste Zielkategorie, das nationale Interesse, sind schon
Aussagen gemacht worden. Das nationale Interesse hat viele Dimensionen und
ist kaum objektivierbar.
Es gibt keinen Konsens über das, was das deutsche nationale Interesse nach
dem Zweiten Weltkrieg sei oder gewesen sei.
Die Wandelbarkeit nationaler Ziele unterstreicht zugleich aber auch, dass ihnen für
eine bestimmte Epoche sehr wohl Gültigkeit zukommen kann.
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
Zum Beispiel waren 1950 noch 80 Prozent aller Deutschen der
Meinung, die Oder-Neiße-Linie sei nicht als deutsch-polnische
Grenze akzeptabel.
1972 meinte dann schon die Mehrheit (61 Prozent), Deutschland habe sich mit
dieser Grenze abzufinden.
Hier wird der Definition von Frank Pfetsch zugestimmt, dass das nationale
Interesse durch Ziele gekennzeichnet ist, „die von der politischen Führung eines
Landes oder/und einer breiteren Öffentlichkeit als verbindlich angesehen und über
eine bestimmte Zeit konstant gehalten werden“.
Der Zeithorizont bleibt bei dieser Betrachtungsweise bewusst offen. Politische und
außenpolitische Kulturen wandeln sich in der Kontinuität. Kontinuität oder Wandel
wäre die falsche Frage, die richtige lautet, wie sich denn der Wandlungsprozess
über Zeit dargestellt hat.
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 Gültige Ziele und Werte können nicht einfach über
Meinungsbefragungen festgestellt werden.
Die Demoskopie fördert zwar nützliche Einstellungsdaten über alles Mögliche, also
auch Außenpolitik zutage. Aus methodischen Gründen lassen Umfragen nur stark
vereinfachte Fragestellungen und Momentaufnahmen zu.
Selbst Standardfragen, die über einen längeren Zeitraum gestellt werden, können
den veränderten Kontext oder etwa die Widersprüche in den Einstellungen nur
bedingt zutage fördern.
Symptomatisch sind Ergebnisse von Meinungsbefragungen zu Sicherheitsfragen,
wenn sich z. B. allgemein für Einsätze der NATO etwa auf dem Balkan oder
anderswo Mehrheiten finden, bei konkreten Rückfragen deutscher Beteiligung
dieselben Mehrheiten aber schnell schwinden.
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 Ziele existieren nicht unabhängig von den Mitteln ihnen näher zu
kommen, also sie zu realisieren versuchen. Die Grundfrage lautet
stets, ob ein Ziel auf friedlichem Weg oder nur mit kriegerischen
Mitteln erreichbar wäre. Eine Grundkategorie besteht im ideologischen oder pragmatischen Charakter eines politischen Zieles.
Die Mittel sind wahrscheinlich um so wichtiger, je pragmatischer ein politisches Ziel
erscheint.
Die Aufgabe des Zieles „Wiederherstellung Deutschlands in den Grenzen von 1937“
und das vorübergehende Zurücktreten des Zieles „Wiedervereinigung“ hatte bei den
politischen Führungseliten und in der öffentlichen Meinung der Bundesrepublik
zweifellos mit der Einsicht in die Möglichkeiten zu tun.
Weltlage und westdeutsche Mittel ließen beide Ziele wenn überhaupt in großer
Ferne erscheinen.
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 In diesem Zusammenhang ist auch darauf aufmerksam zu
machen, dass es in der Außenpolitik häufig unterschiedliche
Beurteilungen durch die politischen Eliten und die Bevölkerung
gibt.
Beide Teile steuern sich nicht direkt gegenseitig, sondern sind in ihrer
Meinungsbildung voneinander abhängig.
Grundsätzlich können sich sowohl die eine als auch die andere Seite schneller
wandeln oder die Anpassung an den Wandel längere Zeit verweigern.
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Ziele lassen sich in kurz- und langfristige Ziele unterscheiden.
Arnulf Baring hat sie Fern- und Nahziele genannt. Kurzfristige oder Nahziele
können selbst Mittelcharakter annehmen.
Die Einstellung der Demontagen, die Vollmacht zur Aufnahme konsularischer
Beziehungen und zum Abschluss internationaler Verträge, was Konrad Adenauer
bei den Besatzungsmächten im Petersberger Abkommen erreichte, war z. B.
zugleich ein Mittel, um mehr nationale Souveränität zu gewinnen.
Die Wiederbewaffnung war gleichzeitig ein Mittel der militärischen Sicherheit, sie
diente auch der westlichen Integration im Rahmen der EVG und der NATO.
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 Der Zusammenhang zwischen Zielfunktion und der instrumentellen
Funktion lässt sich am Beispiel der deutschen Außenpolitik im
Hinblick auf die europäische Einigung gut aufzeigen.
Für Politiker, die der nationalen Frage der Wiedervereinigung oberste Priorität
zuerkannten, folgte daraus mehr oder weniger zwingend die Idee eines bloßen
Bündnisses souveräner Staaten für Europa. Jakob Kaiser und Kurt Schumacher
wollten also die „Vereinigten Staaten von Europa“ im Sinne eines Staatenbundes.
Deutsche Föderalisten hingegen wollten eher ein bundesstaatliches Europa, also ein
weit höheres Integrationsniveau. Die Deutsche Frage sahen sie längerfristig auf dem
Weg über eine westeuropäische Union als lösbar an.
Europa als Ziel fungierte in diesen Vorstellungen als eigenständige Kategorie, zugleich
war es aber auch ein potentielles Mittel auf dem Weg hin zur Wiedervereinigung.
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 Sucht man die Ziele der deutschen Regierungen aus den
Regierungserklärungen der jeweiligen Bundeskanzler zu entnehmen, dann ergibt sich daraus nur ein recht grober Indikator für eine
detaillierte Prioritätenliste.
Adenauer, obwohl intensiver Außenpolitiker, ließ dieses Feld stets nur am Ende
seiner Regierungserklärungen anklingen. Die Außenpolitik stand also am Schluss.
Diesem Brauch folgten auch Ludwig Erhard und Kurt-Georg Kiesinger.
Erst Willy Brandt setzte bei seiner Regierungserklärung die Außenpolitik an den
Anfang. Helmut Schmidt packte den außenpolitischen Teil dann 1974 in die Mitte und
1976 an das Ende.
Überhaupt geben Regierungserklärungen nicht unbedingt den tatsächlichen
Zielkatalog wieder, sondern benennen nur die Politikbereiche mit dringendem
Handlungsbedarf.
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 Alle westdeutschen Nachkriegsregierungen haben Frieden als
großes Oberziel an die Spitze ihrer außenpolitischen Programmatik
gestellt.
An der hohen Wertepriorität dieses Zieles kann nach den Erfahrungen des Zweiten
Weltkriegs kaum gezweifelt werden.
Dennoch ist hier gerade die Konkretisierung, was denn Frieden als Ziel ausmache,
von erheblichem Interesse. Hinter dieser plakativen höchsten Norm kann sich
nämlich recht Vielfältiges verbergen. Die Kategorie Frieden kann rein deklaratorisch
bleiben.
Wenn sie mehr darstellen soll, muss klar sein, was als angestrebter Friedenszustand
oder gar als Friedensordnung betrachtet wird.
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 Hier hat sich die Friedensforschung seit den siebziger Jahren in
Deutschland um eine Klärung bemüht.
Das klassische Friedensverständnis beschränkt sich auf den Zustand des NichtKriegs. Die Absenz von Krieg heißt dann nur keine militärischen Auseinandersetzungen, ohne dass über die Qualität dieser Friedensordnung und ihren längerfristigen
Charakter etwas ausgesagt würde.
Im Extremfall könnte ein solcher Friedenszustand als „Friedhofsruhe“ in einem
System hoher Repressivität noch begrifflich eingeschlossen sein.
Umgekehrt haben maximalistische Friedensforscher wie Johan Galtung Frieden als
einen Zustand der völligen Gewaltfreiheit und der Gerechtigkeit definiert und damit
das Ziel so hoch gehängt, dass Außenpolitik ihm eigentlich nie genügen könnte.
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 Czempiel hat Frieden als ein Prozessmuster des internationalen
Systems definiert, das durch abnehmende Gewalt und zunehmende
Gerechtigkeit gekennzeichnet ist.
Damit wird immerhin der Prozesscharakter in den Mittelpunkt gerückt, also die
Richtung angegeben, und nicht von vornherein utopische Zustände beschworen.
Gelöst ist die qualitative Frage damit freilich nicht. Denn Gewalt gegen Menschen
und Sachen lässt sich womöglich noch halbwegs konsensual definieren, was aber
Gerechtigkeit sei, daran scheiden sich die Geister.
In aller Praxis dürften die meisten deutschen Regierungen einen minimalistischen
Friedensbegriff gemeint haben, der nicht vielmehr beinhaltete als die Aussage, selbst
keine militärischen Mittel einsetzen zu wollen, um die eigenen Unterziele zu
erreichen.
Friede meinte damit wohl nicht viel mehr als den Ausschluss des militärischen
Instrumentariums als Mittel der deutschen Außenpolitik. Damit befand sich die
deutsche Demokratie in bester Gesellschaft, weil mittlerweile als relativ gesicherter
empirischer Befund gilt, dass Demokratien (fast) keine Kriege gegeneinander führen.
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 Versucht man, den Zielkatalog der westdeutschen Außenpolitik in
den vierzig Jahren der Existenz der Bundesrepublik zu bestimmen,
dann sind Unterschiede nicht zu übersehen.
Dies fängt bei den divergierenden Prioritätenskalen an, die verschiedene Autoren
festgestellt zu haben meinen.
Arnulf Baring sah die europäische Einigung an der Spitze, gefolgt von der
Souveränität.
Alfred Grosser kam zu einer anderen Skala, nämlich Sicherheit, europäische
Einigung und Wiedervereinigung.
Wolfram Hanrieder setzte auch die Sicherheit nach vorn, ließ dann aber den
wirtschaftlichen Wiederaufbau vor der Wiedervereinigung rangieren.
Hans Karl Rupp kam zu der Reihenfolge Souveränität, Wiedervereinigung und
westeuropäische Integration.
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 Pfetsch macht sich mit der Bestimmung der Prioritätenskalen der Ziele der
verschiedenen Bundesregierungen am meisten Mühe und systematisiert
plausibel. Für die Adenauerphase kommt er zu folgender Reihenfolge des
außenpolitischen Zielkatalogs:
1. Souveränität und Europäische Einigung,
2. Militärische Sicherheit,
3. Atlantisches Bündnis,
4. Wiederbewaffnung,
5. Wirtschaftlicher Wiederaufbau,
7. Wiedervereinigung,
8. Abbau der Vergangenheitsbelastung.
Darin drückt sich die Westintegration und die Nachrangigkeit des Zieles der deutschen
Wiedervereinigung aus. Sie konnte damals sinnvollerweise gar kein Nahziel sein, weil der
Bundesrepublik auf dem Weg zu diesem Ziel adäquate Mittel fehlten.
Die Beeinflussbarkeit der Sowjetunion von Bonn aus war gering, die Sicherheit des
Bundesrepublik im Rahmen der NATO wurde als hohes Ziel begriffen.
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 Für die erste Hälfte der siebziger Jahre ändert sich dann die
Zielrangfolge nach Pfetsch:
1. Entspannungspolitik und Ausbau des Westbündnisses,
2. Geregeltes Neben- bzw. Miteinander mit der DDR,
3. Abbau der Vergangenheitsbelastung,
4. Intensivierung multilateraler Zusammenarbeit
(KSZE, Vereinte Nationen, EG, NATO usw.).
Hier wurde also jetzt mit der Ostpolitik nachgezogen. Die Souveränität war erreicht, die
militärische Sicherheit im Rahmen der NATO wurde nicht mehr unmittelbar als bedroht
betrachtet.
Statt der Rhetorik der Wiedervereinigung ging es jetzt um die Regelung des
Verhältnisses zur DDR, ohne dieses Fernziel aufzugeben.
Ob das Ziel dabei selbst ins Rutschen kam, ist zumindest eine berechtigte Frage. In
den Absichten von Willy Brandt und Egon Bahr war dies nicht der Fall, die Ostpolitik
wurde aber zum Teil so verstanden und unterhöhlte damit das Ziel.
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 Ab der zweiten Hälfte der siebziger Jahre sah der Zielkatalog nach
Pfetsch dann so aus:
1. Internationale Koordination bei weltwirtschaftlichen Problemen,
2. Festigung und Ausbau des Westlichen Bündnisses,
3. Multinationalisierung des Ost-West-Verhältnisses,
4. Verhältnis zu Staaten der Dritten Welt,
5. Internationaler Terrorismus.
Das neue Ziel Nummer Eins trug nicht nur die Handschrift des „Weltökonomen“ Helmut
Schmidt, es entsprach auch den Bedürfnissen der Bundesrepublik, die sich zu einer
Weltwirtschaftsmacht entwickelt hatte.
Ihre Mitarbeit bei der Koordination der Weltwährungspolitik und Welthandelspolitik war
unerlässlich geworden.
Die Wiedervereinigung war jetzt in die Entspannungspolitik und die Multinationalisierung des Ost-West-Verhältnisses eingebettet und zum kaum mehr griffigen Fernziel
geworden.
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 Der gleiche Zielkatalog lässt sich auch für die Phase unter Helmut Kohl
bis 1989 fortschreiben.
Erst danach kam durch den Kollaps im Osten die Vereinigung plötzlich an die Spitze der
Skala. Die Bundesrepublik und ihre Regierung traf dies gänzlich unvorbereitet. Ein
hehres Fernziel wurde quasi über Nacht zum Nahziel. Konkrete Pläne lagen nicht in den
Schubladen.
Deswegen trieb der Vereinigungsdruck die westdeutsche Politik mehr als dass diese
gestaltet hätte. Gerade weil dabei in der Hektik viele Fehler, besonders im wirtschaftlichen Bereich, gemacht wurden, entstand hier neuer Stoff für Übernahmemythen.
Tatsächlich hatte es keine Forschung und auch keine Konzepte von Planungsstäben
gegeben, wie konkret zwei so unterschiedliche Systeme ohne destabilisierende Folgen
verschmolzen werden könnten.
Das ist sicherlich aus der Rückschau ein Versäumnis gewesen, doch üblicherweise
bereiten sich Politik und Forschung auf das absehbare und nicht auf die großen
Fernziele vor, weil die Alltagserfahrung nicht vermittelt, dass diese plötzlich zu schnell
erreichbaren Nahzielen werden.
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 Für die neunziger Jahre verschob sich der Zielkatalog des
vereinigten Deutschland wiederum, allerdings blieb mehr Kontinuität
als im Ausland geargwöhnt wurde. Er sah jetzt folgendermaßen aus:
1. Internationale Koordination bei weltwirtschaftlichen Problemen,
2. Festigung und Erweiterung der EU und der NATO,
3. Multinationalisierung beim Aufbau in Osteuropa,
4. Weltordnungspolitik über die UNO,
5. Migration und Umwelt.
Nach dem 11. September 2001 kam die Abwehr des islamistischen Terrorismus hinzu.
Die Rangfolge dieses Ziels ist unklar.
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 Bei der Betrachtung der Ziele und Werte für außenpolitische Entscheidungen
ist über die Ziel-Mittel-Problematik hinaus auch die Frage von Moral und
Interessenpolitik von Bedeutung.
Die instrumentelle Zweckrationalität legt nur die Kategorien rational und irrational nahe.
Die ideengeschichtliche Debatte kennt aber auch den Gegensatz von „Realpolitik“ und
„Idealpolitik“.
Max Weber hatte dafür die Begriffe Verantwortungsethik und Gesinnungsethik geprägt.
Verantwortungsethik ist dabei nicht identisch mit der machiavellistischen Abkoppelung
der Politik von der Moral.
Die reine Dichotomie Realpolitik versus Idealpolitik ist eher selten, meist handelt es sich
um Mischtypen und Mischsituationen. Alltagspolitische Entscheidungen selbst neigen
eher dem realpolitischen Typ zu.
Die Idealpolitik etwa in Form der Menschenrechtspolitik bleibt vielfach rhetorisch, weil
effiziente Mittel fehlen oder einfach zu teuer kämen, etwa bei Interventionen wie z. B. im
Fall Bosniens.
Während der angelsächsische Pragmatismus beide häufig recht gut zusammenbringt,
indem idealistisch gedacht, aber dann pragmatisch-realistisch gehandelt wird, gibt es
eine deutsche Tradition der romantisch-idealistischen Überforderung der Politik.
So wurde z. B. Konrad Adenauer von der Opposition Unmoral vorgeworfen, weil er die
Wiederbewaffnung in das Paket der Pariser Verträge einschnürte.
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 Adenauer selbst antwortete seinen Kritikern typisch realpolitisch wie
folgt:
„Ich will niemanden kränken, aber die Vorgänge in der Paulskirche erschienen mir wie
ein rotes Gericht, das mit einigen grünen Salatblättern verziert war. Einige der
Professoren, die dort das Wort ergriffen, waren zweifellos Männer mit lauterem Herzen.
Aber auf ein so gefährliches Gelände, wie es die Außenpolitik in unserer Situation war,
sollte man sich nicht begeben, wenn man nur ein lauteres Herz hat. Es tut mir leid,
sagen zu müssen, dass lautere Herzen allein auf diesem Gebiet nicht hochdiskontiert
werden. Auf dem Gebiet der Außenpolitik muss man etwas von den Dingen wissen, man
muss arbeiten und studieren und aus den Vorgängen der Vergangenheit die nötigen
Konsequenzen ziehen, sehr kühl, sehr nüchtern und sehr klar. In der Außenpolitik hilft
nur eine sehr realistische Betrachtungsweise, es hilft keine Romantik, keine
Schwärmerei.“
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 Die Ziele und Werte der Bundesrepublik Deutschland lassen sich auf einem
hohen Abstraktionsniveau am plausibelsten mit den Kategorien
„Handelsstaat“ und „Zivilmacht“ erfassen.
Der neue Typ des modernen Handelsstaats, den Richard Rosecrance am Beispiel der
Bundesrepublik und Japans analysiert hat, unterscheidet sich von traditionellen
Machtstaaten wie den USA und Russland durch seine nicht-militärischen Ziele und
Mittel. Dabei entsprechen seine Werte durchaus seinen Interessen und folgen nicht bloß
einem moralischen Impetus.
Hanns Maull hat den Akzent bei seiner Typologisierung noch stärker auf den in der
Nachkriegsphase gewachsenen Werthintergrund und weniger auf die Wirtschaft gesetzt
und deshalb den Begriff der „Zivilmacht“ vorgezogen.
Beide Begriffe tragen den neuen deutschen Wertpräferenzen einer zivilen und auch
nach außen gerichteten wohlfahrtsstaatlichen politischen Kultur Rechnung.
Zivile und geschäftsorientierte Ziele und Werte wären nach diesen Annahmen zwar
womöglich anfangs durchaus von außen durch die Siegermächte auferlegt, dann aber
eifrig übernommen und in einem durch Erfahrung aufgeklärten Selbstinteresse fest
prioritär in der deutschen Wertewelt verankert worden.
Wie resistent diese westdeutsche Nachkriegstradition gegen neue machtstaatliche
Versuchungen ist, wird sich zeigen.