Großbritannien: Vom kranken Mann Europas zum Wirtschafts
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Großbritannien: Vom kranken Mann Europas zum Wirtschaftswunderland? von Oliver Nachtwey und Arne Heise 1. Einleitung Seit mehr als 10 Jahren verläuft die wirtschaftliche Entwicklung in Großbritannien günstiger als in Europa und vor allem Deutschland. Gordon Brown gilt als erfolgreichster Schatzkanzler der britischen Geschichte. Nachdem die Insel seit den 1950er Jahren einen nachhaltigen industriellen Niedergang erfuhr, hat sie zu Beginn des neuen Jahrtausends in der öffentlichen Wahrnehmung mit Deutschland die Rollen getauscht: aus dem ehemaligen kranken Mann Europas ist das Wirtschaftswunderland Großbritannien mit hohen Wachstumsraten und niedriger Arbeitslosigkeit geworden (vgl. Abbildung 1 und 2). Wollte die Labour Party in den 1980er Jahren die britische Wirtschaft noch dem „Modell Deutschland“ anpassen, blicken deutsche Politiker heute neidvoll auf die Insel. Abbildung 1: BIP-Wachstum in Großbritannien und Deutschland, 1990-2004 7 6 5 4 3 2 1 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 -1 -2 Großbritannien Deutschland Quelle: OECD-Economic Outlook, verschied. Jge. Abbildung 2: standardisierte Arbeitslosenquote in Großbritannien und Deutschland, 19902004 12 10 8 6 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Großbritannien 1998 1999 Deutschland 2000 2001 2002 2003 2004 Quelle: OECD-Employment Outlook, verschied. Jge.; Zahlen für Deutschland vor 1993 beziehen sich auf Westdeutschland In der sozialwissenschaftlichen Kapitalismusforschung wird Großbritannien gewöhnlich als Liberal Market Economy (LME) im Kontrast zu den Coordinated Market Economies (CME) – mit dem Musterfall Deutschland – konzeptualisiert (Hoffmann 2003; Hall/Soscice 2001). In den LMEs findet die Interaktion der Akteure im Wesentlichen über den Markt statt, das staatliche Regulierungsniveau ist niedrig, kurzfristige Beziehungen überwiegen und Innovation tragen eher Produkt- als Prozesscharakter. Während aber in der Literatur davon ausgegangen wird, dass LMEs wie CMEs auf dem Weltmarkt aufgrund von institutionellen komparativen Vorteilen gleichermaßen wettbewerbsfähig sein können, gerät das deutsche System des Korporatismus, der stabilen Arbeitsbeziehungen und des Wohlfahrtsstaates, zunehmend unter Druck. Als Lösung wird in öffentlichen Diskussionen häufig ein „Systemwechsel“ zum britischen Modell gefordert. Liegt der Erfolg Großbritanniens an den institutionellen Unterschieden und/oder an der besseren Wirtschaftspolitik, die schon vor Jahren die „Notwendigkeit“ von flexibleren Arbeitsmärkten und einer generellen Politik der Deregulierung und Liberalisierung begriffen hat? Liberale Kommentatoren konstatieren eine „bessere“ Anpassungsfähigkeit der angelsächsischen Volkswirtschaften (LME) an „die Globalisierung“ (vgl.Wolf 2005). Vor allem die britische Deregulierung und Flexibilisierung der Arbeitsmärkte und die dazugehörige aktivierende Arbeitsmarktpolitik werden als Role Model der für Deutschland anzustrebenden Reformen betrachtet (OECD 1999). Aber inwieweit gibt es überhaupt das „Modell Großbritannien“? In folgenden werden die Erfolgsbedingungen des „Wirtschaftswunders“ erläutert. Dazu werden nach einem kurzen Einblick in den Wandel der britischen Volkswirtschaft die Mythen der Deregulierung und Flexibilisierung dekonstruiert. Anschließend wird empirisch analysiert, dass hinter dem Wirtschaftswachstum und der niedrigen Arbeitslosigkeit vor allem eine kluge und pragmatische Makropolitik mit antizyklischen Elementen steht. Abschließend wird gezeigt, dass nach zwei New-Labour-Legislaturperioden inmitten eines Wirtschaftsbooms die Ungleichheit in Großbritannien gewachsen ist. 2. Die britische Volkswirtschaft im Wandel Trotz wirtschaftlicher Schwierigkeiten baute Großbritannien bis in die 1970er die sozialen Sicherungssysteme aus. Es war nicht von Beginn an das Role Model der liberalen Marktwirtschaft, sondern eine „Hybridökonomie“ (Howell 2004), die Elemente liberaler Marktwirtschaften mit universellen wohlfahrtsstaatlichen Sicherungsleistungen sowie sozialpartnerschaftlichen und korporatistischen Beziehungen verband. Erst mit der Regierungsübernahme von Margaret Thatcher im Jahr 1979 begann ein grundlegender struktureller und institutioneller Wandel. Strukturell hat sich vor allem die Tertiarisierung in Großbritannien weiter fortgesetzt. Das verarbeitende Gewerbe hat an Bedeutung für die Gesamtwirtschaft verloren, während der Service Sektor weiter gewonnen hat. 2001 machte das verarbeitende Gewerbe (ohne Bau, Elektrizität, Gas und Wasser) nur noch 17,6% der britischen Industrie aus. Im Kontrast dazu erbrachten Finanzdienstleistungen 24,7% der gesamten wirtschaftlichen Leistung (Economic Outlook 2005, Griffith/Wall 2004). Lange Zeit wurde von einem generellen Niedergang der britischen Volkswirtschaft ausgegangen, aber der Strukturwandel der britischen Volkswirtschaft hat durch die Internationalisierung der Finanzmärkte und die gestiegene globale Konkurrenz zu einer privilegierten Position in der internationalen Arbeitsteilung geführt. Die im Vergleich zu Exportnationen wie Deutschland geringere Abhängigkeit von der Güterausfuhr hat Großbritannien gewissermaßen 2 vor der ruinösen Konkurrenz auf dem Weltmarkt „geschützt“. Es waren gerade die Länder mit starken Sektoren des exportorientierten verarbeitenden Gewerbes wie Deutschland und Japan, die in der jüngsten Vergangenheit durch die Preiskonkurrenz sinkende Ertragsraten hinnehmen mussten (Brenner 1998, 2002). Dennoch ist Großbritannien als ganzes stärker in den Weltmarkt integriert als die meisten anderen Länder. Seine Finanzinstitutionen und die City of London profitieren von der globalen Bedeutungszunahme der Finanzmärkte, gleichzeitig macht die hohe Integration die gesamte britische Wirtschaft (z.B. auch die Rentenfonds) anfälliger für Weltmarktkrisen (Hirst/ Thompson 2000). Neben der günstigen Position in der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung kam Großbritannien zu Gute, dass es nicht in das Austeritätsregime von Maastricht eingebunden war. Eine Wirtschaftskrise im Zusammenhang mit einer Spekulation gegen das Pfund zwang die Regierung 1992 dazu, aus dem europäischen Wechselkursverbund auszusteigen. Diese Krise stellte sich nachträglich als Glück dar, denn man war zukünftig nicht in der Zwangsjacke der Austerität des Maastrichtvertrages gefangen. Die Geld- und Fiskalpolitik gewann Handlungsspielraum zurück. Innerhalb eines Jahres gingen die Nominalzinsen von 10 auf 6% zurück. Die Folge war eine (anhaltende) Steigerung des privaten Konsums und der Investitionen. Eine expansive Fiskalpolitik – 1993 wurden fast 8% Haushaltsdefizit in Kauf genommen – förderte die Binnennachfrage und die Abwertung des Pfundes führte zu gesteigerter Wettbewerbsfähigkeit. Darüber hinaus sanierten die Steuererhöhungen der Tories in den Folgejahren den Haushalt. Damit brachten sie New Labour, die die Steuerpolitik der Tories übernommen hatte, in die angenehme Position von Haushaltüberschüssen am Ende der 1990er. Dies trug u.a. auch dazu bei, dass die Finanzmärkte eine geringe Inflationserwartung hatten und der Bank of England mehr Spielraum in der Geldpolitik bescherten. Die bereits Mitte der 1980er vorgenommene Deregulierung der britischen Finanzmärkte (‚Big Bang’) führte zu einer Kreditexpansion, die den Beginn eines lang anhaltenden Immobilienbooms markierte und über den Vermögenseffekt auch die Konsumnachfrage nachhaltig steigerte (vgl. Heise 1999: 160).1 3. Die liberal-flexible Wohlfahrtsarchitektur New Labour hat zentrale Maßnahmen zur Ausdünnung des Wohlfahrtsstaates aus der Thatcher-Ära übernommen und weitergeführt (Hay 1999, Mohr 2004). Die konservative Regierungschefin hatte beispielsweise die Leistungen bei Arbeitslosigkeit beschränkt und die Leistungsdauer von 12 auf 6 Monate verkürzt, in das nationale Gesundheitssystem zahlreiche Marktmechanismen eingeführt und vor allem die Arbeitsbeziehungen entkollektiviert und dereguliert. New Labour hat die Koordinaten der Regulation der Sozialpolitik weiter in Richtung Marktförmigkeit verschoben, hat dies aber in einer spezifischen, vom Neoliberalismus unterscheidbaren Art und Weise, unternommen. Während der Neoliberalismus einfach nur auf den Rückbau des Staates setzt, bekommt der Staat durch die Marktsozialdemokratie eine gewandelte und ausgebaute Funktionszuschreibung. Entsprechend wurde seit 1999/2000 die Staatsquote ausgebaut und stieg von 37,1 auf 41,2 %. Nach mehr als acht Jahren in der Regierung zeichnen sich die Spezifika der neuen Wohlfahrtsarchitektur des Dritten Weges ab. Im „Sozialinvestivstaat“ (vgl. Giddens 1999, EspingAndersen 2002) werden wohlfahrtsstaatliche Leistungen und Rechte sowie die Bereitstellung von Bildungschancen weniger als Beitrag zu sozialer Gerechtigkeit und Minimierung sozialer 1 Trotz des Abflauens des Immobilienbooms bleibt die Konsumnachfrage in Großbritannien u.a. wegen der gestiegenen Einkommen nach wie vor hoch. 3 Risiken betrachtet, sondern als funktionale Beiträge zur Wettbewerbsfähigkeit in der internationalen Wissensgesellschaft. Taylor-Gooby bezeichnet das britische Modell als „genuin liberalen Wohlfahrtsstaat“, dessen primäre Aufgabe es ist, die Funktionsweise des Marktes zu stützen (Taylor-Gooby 2004). Eine zentrale Rolle nimmt darin die aktivierende Arbeitsmarktpolitik ein. Diese hat zwei Dimensionen mit einem Ziel: die Transformation von Nicht-LohnarbeiterInnen in LohnarbeiterInnen.2 Die erste Dimension ist die „negative Aktivierung“: Durch extrem niedrige Sicherungsleistungen lastet der stumme Zwang der ökonomischen Verhältnisse auf den Arbeitsuchenden. Diese Form der Aktivierung ist auch die Grundlage für den „dünnen“ Ansatz des harten, staatsfeindlichen Neoliberalismus, der zusätzliche zur negativen Aktivierung staatliche Maßnahmen zur Unterstützung von Arbeitslosen (z.B. Fortbildungen) abbaut und Alternativen zur Lohnarbeit einschränkt. Der Ansatz von New Labour entspricht demgegenüber einer „dicken“ Strategie, die nach dem Prinzip Zuckerbrot und Peitsche funktioniert (Levy 2004), das das Leitmotiv der zweiten Dimension der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik bildet. Für verschiedene Bevölkerungsgruppen – Jugendliche, Alleinerziehende, Langzeitarbeitslose, ältere Menschen und Erwerbsunfähige – wurden nach dem Prinzip „Fördern und Fordern“ zahlreiche New Deals eingeführt. Die Förderung umfasst Lohnkostenzuschüsse an Privatunternehmen, Aus- und Weiterbildungsprogramme, Programme gemeinnütziger Arbeit, Förderung von Selbständigkeit, etc. Die Forderung besteht in der Pflicht der Leistungsbezieher, sich beständig Kontrollen und Leistungsnachweisen zu unterziehen. Verletzten sie die Auflagen oder lehnen Angebote ab, werden die Zuwendungen gestrichen. Weitaus größeren Umfang als die Förderungsprogramme nehmen die Maßnahmen zum Leitbild „Making Work Pay“ ein: die Einführung eines (relativ niedrigen) Mindestlohns und vor allem verschiedene tax credits (Steuergutschriften) für Geringverdiener zur Absicherung der untersten Lebensverhältnisse. Das sozialpolitische Muster im britischen „workfare state“ (Peck 2001) ist die lohnarbeitszentrierte Armutspolitik. Eine gesicherte soziale Untergrenze soll den Fall in die Armut verhindern, aber gleichzeitig sollen die Integration in den flexibilisierten Arbeitsmarkt und der Wettbewerb auf diesem verstärkt werden. Neben den wohlfahrtsstaatlichen Umbauten hat New Labour auch die wesentlichen Maßnahmen der Thatcheradministration hinsichtlich der Arbeitsbeziehungen übernommen. Vor allen die institutionelle Schwächung der Gewerkschaften durch die Einschränkung des Streikrechts, insbesondere von Solidaritätsstreiks und das Verbot von Closed Shops. Dennoch hat sich eine spezifische Regulierung der Arbeitsbeziehungen unter New Labour herausgebildet. Obwohl die letzten Employment Relations Acts (ERA) im Jahre 1999 und 2004 sowie das White Paper Fairness at Work von 1998 zahlreiche neue individuelle und kollektive Rechte eingeführt haben, bleibt ihre Reichweite beschränkt. Die ERA zielten in erster Linie auf die Stärkung der individuellen Rechte der Arbeitnehmer im Betrieb und vor Gericht und nicht auf die Stärkung der kollektiven Verhandlungsmacht der Gewerkschaften. Lediglich die betriebliche Anerkennung wurde vereinfacht.3 Das Collective Bargaining durch die Gewerkschaften im ursprünglichen System der industriellen Beziehungen ist für New Labour zu Konflikt beladen. Die neuen Regulierungsbestimmungen haben weniger den Schutz der Arbeitnehmer vor Augen, sondern sollen einen Kontext der „Partnerschaft“ herstellen, in dem Produktivität und Kreativität gedeihen können. Da die britischen Arbeitgeberverbände traditionell schwach, die ursprünglichen Arbeitsbeziehungen entkollektiviert und die Gewerkschaften insgesamt so geschwächt 2 Selbst die neuen Childcare-Programme zielen nur oberflächlich auf die Beseitigung der Kinderarmut und sind hauptsächlich auf die Integration der Erziehungsberechtigten in den Arbeitsmarkt ausgerichtet. 3 In einem System, das sonst kaum Verrechtlichungen der Interessenvertretung kennt, ist dies wiederum ein Beleg für die Re-Regulierung der britischen Arbeitsbeziehungen. Auch die erst einmal geringe Anzahl von Anerkennungsvereinbarungen (500 pro Jahr zwischen 2000 und 2001) sollte nicht gering eingeschätzt werden (Gall 2003). 4 und institutionell ausgegrenzt sind, erfordern die Arbeitsbeziehungen des Dritten Weges allerdings mehr staatliche Intervention und mehr staatliche Regulierung (Howell 2004).4 Die Schlussfolgerung: Großbritannien als das europäische Idealbild eines deregulierten Wohlfahrtsstaates ist eine Chimäre. Zwar sind die sozialen Sicherungsleistungen wie beispielsweise das Arbeitslosengeld in der Tat im europäischen Vergleich sehr niedrig, aber das ist nicht mit einem ausgedünnten Staat gleichzusetzen. Der Umfang und die Intensität staatlicher Intervention und Regulierung haben in der Regierungszeit von New Labour zugenommen, die Gouvernmentalität des Dritten Weges stärkt den Markt mit den Mitteln des Staates. 4. Der Mythos des britischen Erfolgs Die erfolgreiche Wirtschaftsentwicklung in Großbritannien beruht nicht auf einer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit durch die konsequente Anwendung der neoklassischen Instrumente der Flexibilisierung, Liberalisierung und Lohnsenkung. Zwar liegt die Arbeitsproduktivität pro Erwerbstätigen in Großbritannien höher als in Deutschland (Tab. 1), das liegt unter anderem daran, dass britische Arbeitnehmer bis zu 300 Stunden pro Jahr länger arbeiten müssen. Die Arbeitsproduktivität pro Stunde liegt in Deutschland – trotz eines geringer werdenden Abstands – noch immer weit über dem britischen Niveau (Tab. 1). Ein anderes Bild liefern die Lohnstückkosten – als Gradmesser für die (preisliche) internationale Wettbewerbsfähigkeit. Während sie in Deutschland in den letzten Jahren nur äußerst moderat stiegen, sind sie in Großbritannien deutlich stärker (auch als in der EURO-Zone) in die Höhe gegangen (Tab. 1). Die nominelle Wechselkursentwicklung, die im theoretischen Extremfall den realen effektiven Wechselkurs unverändert belässt, hat die Lohnstückkostendifferenz nicht ausgleichen können, sondern im Gegenteil noch zusätzlich verstärkt. Insgesamt hat sich Großbritannien gegenüber Deutschland hinsichtlich der Produktivität also verbessert, in der Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt liegt es aber immer noch zurück und fällt sogar teilweise ab. Tabelle 1: Nominale Lohnstückkosten und reale Wechselkurse Deutschland Großbritannien EURO-Zone Arbeitsproduktivität pro Erwerbstätigen 1995 100 95 2004 100 103 Arbeitsproduktivität pro Stunde 1995 100 79 2004 100 89 Nominale Lohnstückkosten1 1995 100,0 100,0 100,0 2004 103,1 131,7 113,4 2 Nominale effektive Wechselkurse 1995 100,0 100,0 100,0 2004 103 130,3 114,2 Reale effektive Wechselkurse2 1995 100,0 100,0 100,0 2004 83,5 141,2 92,2 1 Anmerkungen: = Einkommen aus unselbständiger Arbeit pro Kopf dividiert durch die Arbeitsproduktivität; 2 = gegenüber 35 Industrieländern (22 im Falle der EURO-Zone) 4 “From one of the least legalistic industrial relations systems in the world, Britain became one of the most legally prescriptive; and in a form bearing asymmetrically on workers’ organizations as against employers.” (Hyman 2001: 104) 5 Quelle: Office of National Statistics, versch. Jge, eigenen Berechnungen; Europäische Wirtschaft, Nr.1 2006 Vor allem ein Mythos wird durch den britischen Erfolg widerlegt: In den letzten Jahren sind die Löhne (allerdings von einem niedrigen Niveau) nominal und real deutlich stärker gestiegen als im europäischen Durchschnitt (Schulten 2005). Zwar sind sie innerhalb des von der Bank of England gegeben Richtwerts geblieben, dennoch bleiben die Fakten eindeutig: steigende Löhne und Wirtschaftswachstum sind – zumindest in Großbritannien – miteinander vereinbar. Dass die Arbeitslosigkeit deutlich unter das europäische Niveau gesenkt wurde, erklärt die OECD mit der Beschaffenheit des britischen Arbeitsmarktes. Entsprechend der OECDOrthodoxie, die in der Jobs Study (OECD 1994) und den späteren Evaluierungen (z.B. OECD 1999) empfohlen wurde, ist der geeignete und praktikabelste Weg zu höherer Beschäftigung die Deregulierung und Flexibilisierung der Arbeitsmärkte. Die USA und Großbritannien werden nach dieser Sichtweise implizit und teilweise explizit als erfolgreiche Role Model der Deregulierung und Flexibilisierung dargestellt. Wie aber jüngste empirische ländervergleichende Untersuchungen gezeigt haben, führt entgegen der OECD-Orthodoxie eine Deregulierung des Arbeitsmarktes nicht zu einem Abbau der Arbeitslosigkeit. Es konnte kein robuster statistischer Zusammenhang zwischen einer allgemeinen Deregulierung und Flexibilisierung sowie Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum nachgewiesen werden (Baker et. al. 2005). Die britische Politik der Deregulierung in Kombination mit der „Workfare“ Politik hat nach Glyn/Wood (2001) allerdings einen anderen Effekt: Durch die starke Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt auch in Zeiten hoher Beschäftigung steigen die Löhne langsamer als in früheren Zeiten und erzeugen keinen Inflationsdruck, was eine expansive Makropolitik ermöglicht. Vor allem für die Berufsfelder mit geringer Qualifizierung – auf die die OECD abzielt – gilt der Zusammenhang von Flexibilisierung und mehr Beschäftigung nicht. Im Vergleich mit anderen Ländern wie etwa Deutschland, in denen nach der neoliberalen Sichtweise durch sklerotischen Rigiditäten wie dem Kündigungsschutz hohe Beschäftigungshindernisse existieren, schneiden weniger qualifizierte Arbeitnehmer in Großbritannien bei weitem nicht besser und oft genug schlechter ab. Aber auch im zeitlichen Längsschnitt hat die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes keine wesentlichen Fortschritte für den britischen Arbeitslosen gebracht. Stattdessen wird vermutet, dass die gesunkenen Arbeitslosenzahlen nicht auf die Eingliederung gering qualifizierter Arbeitnehmer in den Arbeitsmarkt zurückzuführen sind, sondern dass sie aus der Erwerbsbevölkerung ausscheiden (Schmitt/Wadsworth 2005). 5. Rhetorik und Realität der Politischen Ökonomie von New Labour Wenn es nicht die flexiblen Rahmenbedingungen der britischen Volkswirtschaft sind, die sich für das Wachstum verantwortlich zeigen, was dann? Ein einfacher Blick in die aktuellen OECD-Daten zeigt einen deutlichen Unterschied zu Deutschland: Im vorletzten Jahr trug die inländische Nachfrage 2,4%, im letzten Jahr sogar 4,1%, zum Wirtschaftswachstum, bei. Nur aufgrund der negativen Handelsbilanz kam Großbritannien auf ein BIP-Wachstum von insgesamt „nur“ 3,1%. Zum Vergleich: In Deutschland war der Beitrag der inländischen Nachfrage im vorletzten und letzten Jahr mit -0,4 und -0,8% jeweils negativ (OECD 2005: 244f). Woher kommt diese Nachfrage in Großbritannien? Ist sie lediglich der glückliche Überhang des Immobilienbooms? Labours Wirtschaftspolitik lässt sich nicht auf einen Ansatz reduzieren. Sie ist zweifellos getrieben vom Ziel makroökonomischer Stabilität und der weit reichenden Implementierung der angebotspolitischen Agenda, aber im Ganzen ist sie deutlich komplexer und pragmatischer. New Labour betreibt viel rhetorischen Aufwand, um sich vom (dem „alten“) Keynesianismus 6 und makroökonomischer Nachfragepolitik zu distanzieren.5 Die zentrale Grunderkenntnis keynesianischer Makropolitik – die grundlegende Instabilität marktwirtschaftlicher Ordnungen – wurde zugunsten einer neo-monetaristischen und neu-keynesianischen Stabilitätsannahme aufgegeben, die die Hauptaufgaben staatlicher Wirtschaftspolitik in der Herstellung von langfristig niedriger Inflation, Wettbewerbsfähigkeit und stabilitätsorientierter Glaubwürdigkeit sieht (Arestis/Sawyer 2001, 2003; Hay 2004). Außerdem wird nationale keynesianische Makropolitik in Globalisierungszeiten als nicht länger durchführbar angesehen (vgl. Giddens 1999; Giddens 2001). Dies erklärt vielleicht, weshalb bislang kaum bekannt ist -und zumindest in der deutschen Diskussion über britische Politik in der New-Labour-Ära weitgehend ignoriert wird6, dass die Blair-Regierungen seit 1997 einige makropolitische Initiativen gestartet haben, deren Orientierung im Kern zwar nicht als (post-)keynesianisch bezeichnet werden kann, dennoch aber makroökonomische Instrumente zur Herstellung von Wachstum und Beschäftigung heranzieht. Und in der Tat: hinter dem britischen Wirtschaftswachstum stehen offensichtlich Elemente einer antizyklischen Geld- und Fiskalpolitik (Volz 2003, Glyn 2005).7 Darüber hinaus greift man auf die endogene Wachstumstheorie zur Fundierung einer Politischen Ökonomie zurück, die Staatseingriffe (im Sinne von Investitionen in Gesundheit und Forschung, da es für öffentliche Güter eine Tendenz zur Unterinvestition gibt) befürwortet und betreibt (Balls/O’Donnell 2002; Buckler/Dolowitz 2004). Kombiniert werden diese staatlichen Ausgaben mit Anreizen für Investitionen in Hochtechnologie und Forschung (z.B. eine 150% Abzugsmöglichkeit für Ausgaben in Forschung und Entwicklung von steuerpflichtigen Gewinnen bei kleinen und mittleren Unternehmen).8 6. New Labours makropolitischen Initiativen – ein vernachlässigter Aspekt Gegenüber der kontinental-europäischen Konzentration auf ‚ausgeglichene Staatshaushalte’ (Null-Defizit-Politik in der Konnotation ‚solider Finanzen’) und unhinterfragbare Preisstabilität (in der Konnotation ‚Inflationsbekämpfung ist die beste Wachstumspolitik’) hat man makroökonomisch expansive und pragmatische Initiativen der Wirtschaftspolitik entwickelt: der ‚Bank of England Act’ von 1998 und der ‚Finance Act’ von 1998 und den darin enthaltenen ‚Code for Fiscal Stability’. Mit beiden makropolitischen Initiativen versuchte die Blair-Administration (insbesondere unter Schatzkanzler Gordon Brown) zwei Fliegen mit einer Klappe zu schlagen: Indem einerseits Begrifflichkeiten wie ‚Stabilität’, ‚Unabhängigkeit’ und ‚Nachhaltigkeit’ verwendet wurden, sollte der Angst der Wähler und Wirtschaftssubjekte vor einer diskretionären, aktivistischen Geld- und Finanzpolitik begegnet werden, die insbesondere ‚Labour-Regierungen’ anhing und gleichzeitig der auch in Großbritannien dominante neoliberale Mainstream bedient werden. Andererseits sollten Reglungen geschaffen werden, die den guten Erfahrungen mit diskretionärer Makropolitik zu Thatcher-Zeiten Rechnung tragen und Handlungsspielräume für eine aktive Wachstums- und Beschäftigungspolitik erhalten.9 Im ‚Bank of England Act’ wurde die britische Zentralbank – als notwendige Voraussetzung für eine 1998 noch 5 In Sammelbänden zur ‘Dritte-Wege-‘ bzw. ‘Neue-Politik’ von SPD und New Labour taucht Makropolitik explizit nicht auf: vgl. Schroeder (2001), FES (2004), Hirscher/Sturm (2001). 6 In keinem der folgenden Überblicksartikel findet sich dazu etwas: Schmid/Schroeder (2001); Schroeder (2001); Sturm (2001), Becker (2001). 7 Allerdings war auch das Timing und die Umstände für die Wirtschaftspolitik in Großbritannien mit viel Glück verbunden (Barrell et. al. 2004: 57). 8 Obwohl die anvisierten Produktivitätssteigerungen nicht erreicht wurden, herrscht in Großbritannien relative Zufriedenheit mit der Wirtschaftspolitik von New Labour: vgl. Barrell et. al. (2005). 9 Die Beschäftigungserfolge der Thatcher- und Major-Regierungen – insbesondere Ende der 1980er Jahre (der so genannte ‚Lawson-Boom’ und die Entwicklung ab Mitte der 1990er Jahre – gehen weitgehend auf eine aktive Makropolitik zurück: vgl. Heise (1999), Heise (2000). 7 mögliche Teilnahme an der Europäischen Währungsunion und als Ausdruck der Preisstabilisierungsorientierung einer ‚New Labour’-Regierung – formal unabhängig vom britischen Schatzamt, dessen Unterabteilung sie seit der Verstaatlichung durch eine frühere LabourRegierung im Jahre 1946 war. Die Geldpolitik der Bank of England wurde einem unabhängigen ‚Monetary Policy Committee’ (MPC) übertragen, dass aus 5 Mitglieder der Bank of England und 4 externen Mitgliedern (zumeist Wissenschaftler) besteht. Im Gegensatz zur Europäischen Zentralbank (EZB) und zur Deutschen Bundesbank verfügt die Bank of England allerdings ausdrücklich nicht über eine ‚Ziel-Unabhängigkeit’, sondern nur über eine ‚Instrumenten-Unabhängigkeit’. Das Ziel der Preisstabilität wird dabei der Bank of England nicht nur in weicher, interpretationsoffener Form vorgegeben, sondern eindeutig spezifiziert10 und die Bank muss über ihre Geldpolitik in regelmäßigen Abständen berichten und ggf. Zielabweichungen – nach oben wie nach unten – erklären. Die Bank of England ist bei der Verfolgung ihres Ziels dann allerdings völlig unabhängig in der Wahl der als notwendig und effektiv angesehenen Mittel, soweit sie darüber verfügt (also Zins- und Offen-Markt-Politik). Diese Reglung soll nicht nur Transparenz, sondern auch eine Reaktionssymmetrie (gleichermaßen Bekämpfung von Inflations- wie Disinflationsentwicklungen) erzeugen und, vor allem, das Kooperationsproblem mit der Finanzpolitik lösen. Wenn der Akteur, der die geld- und finanzpolitischen Ziele setzt, identisch ist (in beiden Fällen das Schatzamt), so die Argumentation, dann könne eben auch kein Zielkonflikt bzw. Koordinationsproblem entstehen (vgl. Balls/O’Donnell 2002). Im ‚Finance Act’ und dem ‚Code of Fiscal Stability’ wird einerseits die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik (Konstanz der Staatsschuldenquote bei etwa 40 % des BIP) adressiert, andererseits eine ‚Golden-rule’-Defizitregel beschlossen (vgl. Gamble/Kelly 2001: 175). Damit wird zwar eine überzyklische Defizit- und Schuldenstandsobergrenze gesetzt, gleichzeitig aber eine starre Politikregel, wie sie z.B. der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt (ESWP) vorsieht, vermieden: Investitive öffentliche Ausgaben können (und sollen) durch staatliche Defizite finanziert werden. Abbildung 3 nährt erste Skepsis an der Optimalität der ‚Golden-rule-Finanzpolitik’: Sie hat die grundlegende Problematik einer extrem niedrigen öffentlichen Investitionsquote nicht beseitigen können. Nachdem die letzte Major-Regierung die öffentliche Investitionsquote im Jahr 1997 auf die im europäischen Vergleich historische Tiefmarke von 1,3 % des BIP reduziert hat, hat auch der ‚Finance Act’ und der ‚Code for Fiscal Stability’ zunächst nicht zu einer spürbaren Erhöhung der öffentlichen Investitionstätigkeit geführt. Immerhin ist nach der globalen Wirtschaftskrise im Jahre 2001 eine Trendwende erkennbar und davon auszugehen, dass die Finanzpolitik aktiv zur Krisenüberwindung eingesetzt wurde (anders als in Deutschland, wo die öffentliche Investitionstätigkeit – auch als Folge der Auflagen durch den ESWP – weiter sinkt und mittlerweile selbst das niedrige britische Niveau unterschreitet). 10 Zunächst 2,5% -Inflationsrate gemessen durch einen spezifischen Einzelhandelspreisdeflator, seit 2004 2 % gemessen durch einen international vergleichbaren Konsumentenpreisdeflator. 8 Abbildung 3: Öffentliche Investitionsquote in Großbritannien und Deutschland, 1990- 2004 GB 2004 2003 2002 2001 2000 99 98 97 96 95 94 93 92 91 90 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 D Quelle: Europäische Wirtschaft, versch. Jge Diese Vermutung wird gestützt, wenn mit Abb. 4 die strukturelle Neuverschuldung in den Blick genommen wird. Hier ist allerdings nicht das absolute Ausmaß des strukturellen Defizits dargestellt, sondern die Differenz zum Durchschnitt der (alten) 15 EU-Mitgliedsländer. Deutlich zu erkennen sind drei Phasen: (i) Die Thatcher- und Major-Regierungen (1990 – 1997), in denen eine deutlich expansivere Finanzpolitik als im europäischen Durchschnitt betrieben wurde – zweifellos eine Erkenntnis, die nicht mit der Intuition über thatcheristische Politik einhergeht. Gleichzeitig zeigte Großbritannien eine bessere Wirtschaftsentwicklung als die EU im Durchschnitt (gemessen als Differenz der Output-Lücke); (ii) in der ersten Regierungsphase von Tony Blair (1997 – 2001) kehrt sich die Finanzpolitik in deutlich restriktivere Ausrichtung bei gleichzeitig relativ schlechterer Wirtschaftsentwicklung als im EUDurchschnitt. Einerseits geschieht diese finanzpolitische Restriktion vor einem insgesamt sehr guten wirtschaftlichen Hintergrund, andererseits zeigen sich hierin möglicherweise Versuche der jungen New-Labour-Regierung, Reputationseffekte zu erzeugen; (iii) schließlich reagiert die Blair-Regierung in einer zweiten Phase (2001 – 2004) mit relativ expansiver Finanzpolitik auf den weltweiten Konjunktureinbruch 2001 – bei gleichzeitiger Erholung der wirtschaftlichen Entwicklung. Der zeitliche Vorlauf der finanzpolitischen Maßnahmen vor der wirtschaftlichen Entwicklung lässt dabei durchaus auf einen kausalen Zusammenhang in traditionell keynesianischer Lesart schließen. Abbildung 4: Differenz des strukturellen Defizits und der Output-Lücke (im Vergleich zur EU-15) in Großbritannien 4 2 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 99 98 97 96 95 94 93 91 -2 92 0 -4 -6 DiffStrukDefizit DiffOutputLücke Anmerkung: DiffStrukDefizit + beschreibt ein geringeres strukturelles Defizit als im EU-15-Durchschnitt, also eine restriktivere Finanzpolitik; DiffOutputLücke + beschreibt geringere Output-Lücke als im EU-15Durchschnitt Quelle: Europäische Wirtschaft, verschiedene Jge.; IMF, World Economic Outlook 1990 9 Die Geldpolitik in Großbritannien war Anfang der 1990er Jahre belastet vom Eintritt in das Europäische Währungssystem (EWS) just zum Zeitpunkt der deutschen Einigung. Die Deutsche Bundesbank reagierte auf die Unwägbarkeiten der Währungseinheit mit der ehemaligen DDR ab Mitte 1990 mit einer übermäßig restriktiven Geldpolitik (vgl. z.B. Filc/Sandte 1998) – dies wird auch in Abb. 6 deutlich, in der eine nach der Taylor-Regel generierter ‚neutraler’ Zinssatz mit dem aktuellen kurzfristigen Zinssatz verglichen wird. Da Großbritannien, trotz Beitritt zum EWS einen Risikoaufschlag zu zahlen hatte, weicht der aktuelle nominale Kurzfristzins hier noch stärker vom Taylor-Zins ab als in Deutschland und schwenkt auch erst später wieder auf den Taylor-Pfad ein (vgl. Abb. 5). Im Vergleich zur Geldpolitik der Bundesbank bzw. EZB lässt sich also kein offensichtlicher Nutzen der geldpolitischen Strategie der instrumentenunabhängigen Bank of England erkennen. Allerdings kann gemutmaßt werden, dass das zügige Einschwenken auf den Taylorpfad ab 1999 ohne den ‚Bank of England Act’ nicht möglich gewesen wäre, weil abhängige Zentralbanken einen Glaubwürdigkeitsverlust mit Risikoprämien bezahlen müssen. Außerdem zeigen erste Schätzungen, dass die instrumentenunabhängige Bank of England symmetrischer auf Output- und Inflationslücken (die in die Berechnung der Taylor-Zinssätze eingehen) reagiert als es die abhängige Bank of England vor 1998 tat – was auf ein punktgenaues Inflation-Targeting zurückgeführt wird (vgl. z.B. Siklos 2004). Abbildung 5: Nominelle Kurzfristzinssätze und Taylor-Zinssätze in Großbritannien Taylor-Zinssätze 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 98 97 96 95 94 93 92 91 90 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Nom. Kurzfristzinssätze Anmerkung: Taylor-Zinssätze werden berechnet mittels folgender Formel: iT = i* + ∆PTol + α(Output-Lücke) + β(Inflationslücke); mit i* = langfristig durchschnittl. Realzins; ∆PTol = tolerierte Inflationsrate, hier 2,5 %; α,β = Reaktionsparameter, hier als 0,5 normiert. Quelle: Europäische Wirtschaft, versch. Jge und eigene Berechnungen Abbildung 6: Nominelle Kurzfristzinssätze und Taylor-Zinssätze in Deutschland 10 8 6 4 2 Taylor-Zinssätze 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 98 97 96 95 94 93 92 91 90 0 Nom. Kurzfristzinssätze Anmerkungen: s. Abb. 3 Quelle: Europäische Wirtschaft, versch. Jge und eigene Berechnungen 10 Der Einfluss makroökonomischer Politik auf die wirtschaftliche Entwicklung in Großbritannien lässt sich leicht verdeutlichen, wenn sie mit der Finanz- und Geldpolitik in der Bundesrepublik verglichen wird. In Abb. 7 ist die vergleichende Arbeitsmarktentwicklung (Differenz der standardisierten Arbeitslosenquoten in Großbritannien und Deutschland) im Verhältnis zur relativen Finanz- und Geldpolitik dargestellt: Tatsächlich hat sich der britische Arbeitsmarkt im Vergleich zum deutschen Arbeitsmarkt sehr gut entwickelt. Noch Anfang der 1990er Jahre lag die Arbeitslosenquote in Großbritannien fast vier Prozentpunkte über der Arbeitslosenquote in Deutschland, im Jahr 2004 hingegen lag sie über fünf Prozentpunkte darunter. Allerdings geht der größte Teil dieser deutlichen Performanzwende noch auf die Entwicklung zurück, bevor Tony Blair die Regierung übernahm. Ursächlich für die relativ positive Entwicklung – es sollte nicht übersehen werden, dass auch Großbritannien mit einer standardisierten Arbeitslosenquote von über 5 % weit von Vollbeschäftigung entfernt ist – scheint eine insgesamt expansivere Finanzpolitik in Großbritannien zu sein. Die Geldpolitik hat diese Entwicklung eher gebremst, allerdings mit einer relativen Expansion die vorsichtige Finanzpolitik der ersten Blair-Regierung wenigstens soweit begleitet, dass kein relativer Arbeitslosigkeitsanstieg (1998 – 2001) erlitten wurde. Abbildung 7: Vergleichende Arbeitslosigkeits- und Zinsentwicklung und strukturelles Defizit in Großbritannien und Deutschland 6 4 2 04 20 20 02 00 98 20 -4 96 94 90 -2 92 0 -6 -8 DiffALQ DiffStrukDefizit DiffZins Anmerkungen: DiffALQ + bedeutet, dass die standardisierte Arbeitslosenquote in Großbritannien höher ist als in Deutschland; DiffstrukDefizit + bedeutet, dass die Finanzpolitik in Großbritannien restriktiver ist als in Deutschland (StruckDefizitGB > StrukDefizitD(corr); wobei StrukDefizitD(corr) das um die Vereinigungskosten bereinigte strukturelle Haushaltsdefizit in Deutschland angibt) ; DiffZins + bedeutet, dass die Geldpolitik in Großbritannien restriktiver ist als in Deutschland ([iN – iT]GB > [iN – iT]D) Quelle: Europäische Wirtschaft, versch. Jge.; eigene Berechnungen Diese Ergebnisse werden bestätigt, wenn wir die relative Arbeitsmarkt- und Wirtschaftsentwicklung einer ökonometrischen Analyse unterziehen. In Gleichung (1) der Tab. 2 wird die Differenz der Output-Lücken in Großbritannien und Deutschland (als Ausdruck der komparativen Wirtschaftsentwicklung) hochsignifikant und hochgradig (zu etwa 97 %!) durch die (zeitverzögert wirkende) Differenz der strukturellen Defizite - als Ausdruck der finanzpolitischen Orientierung - und die (zeitverzögert wirkende) geldpolitische Ausrichtung in beiden Ländern erklärt11. In Gleichung (2) wird die Differenz der Output-Lücken in Großbritannien 11 Hier ist der beste ‚fit’ angegeben. Erst bei einer klaren Differenzierung der Lag-Strukturen zwischen geld- und finanzpolitischem Einfluss lässt sich verhindern, dass es zu Wirkungsüberschneidungen (Multikollinearitäten) kommt. Bei Einzelschätzungen zeigt sich auch schon ein früherer Wirkungsimpakt der Finanzpolitik auf die Wirtschaftsentwicklung; s. auch Gleichung (2). 11 und des EU-15- Durchschnitts hochsignifikant und hochgradig (zu etwa 76%) allein durch die (zeitverzögert wirkende) Differenz der strukturellen Defizite in Großbritannien und dem EU15-Durchschnitt und die Differenz der Output-Lücke der Vorperiode erklärt. Und schließlich zeigt Gleichung (3), dass die Differenz der Arbeitslosenquoten in Großbritannien und Deutschland (s. Abb. 7) hochsignifikant und hochgradig (zu etwa 74 %) allein durch die (zeitverzögerte) Differenz der Output-Lücken in beiden Ländern erklärbar ist. Damit wird jenes Ergebnis reproduziert, das die Forschung zu Marktkonstellationen bzw. wirtschaftspolitischen Regimen in jüngster Zeit vorgelegt hat (vgl. Fritsche et al. 2005; Heise 2002): Geldund Finanzpolitik sind durchaus in der Lage Bedingungen zu schaffen, die die Entwicklung der großen volkswirtschaftlichen Aggregate (wie Volkseinkommen und Beschäftigungsmenge) nachhaltig beeinflussen. Konkret geht also der weit überwiegende Teil der besseren Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung in Großbritannien im Vergleich zur Bundesrepublik (und dem EU-15-Durchschnitt) darauf zurück, dass es der britischen Geld- und Finanzpolitik gelungen ist, einen makroökonomischen Mantel zu schneidern, der inflationsfreies Wachstum zulässt. Für mikroökonomische Maßnahmen im Bereich der Arbeitsmarkt- und Arbeitsbeziehungssysteme – die in der politischen Diskussion in Deutschland so prominent behandelt werden und allenthalben als Grundlage des britischen ‚Beschäftigungswunders’ herhalten müssen (‚die haben ihre Hausaufgaben gemacht’) – bleibt deshalb nur wenig Erklärungsspielraum. Allenfalls mögen sie auf die Effizienz, nicht aber die Quantität des Einsatzes der Produktionsfaktoren (und hier insbesondere der Arbeit) wirken. Tabelle 2: Erklärung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktentwicklung in Großbritannien (1990 – 2004) durch makroökonomische Politik Abhängige (1) (2) (3) Variable DiffOutputLücke DiffOutputLücke DiffALQ (GB-D) (GB-EU) (GB-D) Erklärende Variable Konstante DiffStrukDefizit(-1) DiffStrukDefzit(-3) DiffStrukDefizit(-4) DiffZins(-1) DiffZins(-2) DiffOutputlücke(-1) Korr. R2 DW-Wert F-Test N -1,411*** 0,267 -0,509*** -2,040*** 0,430** 0,765 2,003 20,481*** 13 0,859*** 0,738 0,580 34,724*** 13 -0,200* -0,628*** 0,838*** 1,617*** 0,969 1,957 94,523*** 13 Anmerkungen: OLS-Regression; *** = Signifikanz bei 1 Prozent Irrtumswahrscheinlichkeit; ** = Signifikanz bei 5 Prozent Irrtumswahrscheinlichkeit; * = Signifikanz bei 10 Prozent Irrtumswahrscheinlichkeit; N = Fallzahl Quelle: Europäische Wirtschaft, versch. Jge. 7. Marktsozialdemokratie und soziale Ungleichheit Die längste Phase ausgeprägten Wirtschaftswachstums in der Geschichte des Landes, ein im europäischen Vergleich entspannte Haushaltslage – was hat New Labour mit dieser günstigen Situation angefangen? Und wie hat es die soziale Gerechtigkeit im Land beeinflusst? Das Erbe von Thatcher hat es zugleich einfach und schwierig gemacht. Die britische Gesellschaft war 1997 extrem ungleich und es mangelte an sozialer Integration. Es konnte fast nur noch 12 aufwärts gehen. Relative Verbesserungen im Lebensstandard und besonders bei der Kinderarmut waren recht einfach zu erlangen, oft wurden damit aber gerade kontinentaleuropäische Standards erreicht. Beispielweise hat man die öffentlichen Ausgaben für jedes Kind um 20% erhöht und damit die Kinderarmut von 34 auf 28% reduziert. Dennoch hat man gerade mal das europäische Niveau erreicht und weist immer noch die fünfthöchste Rate von Kinderarmut auf (Stewart 2005a). Entgegen der eigenen Rhetorik, keine Umverteilung betreiben zu wollen, hat New Labour seine sozialen Ausgabenprogramme gesteigert.12 Mit der Ausdehnung der tax-creditProgramme stiegen die Ausgaben von 1,4 Milliarden 1999 auf 11,5 Milliarden Pfund 2004.13 Im gleichen Zeitraum wurde das Budget des Ministeriums für Erziehung und Ausbildung um fast 80% gesteigert und nimmt jetzt fast 5,7% des gesamten Haushalts ein. Das Budget des staatlichen Gesundheitsdienstes NHS stieg um nahezu 50% und ist jetzt für 14,3% des jährlichen Budgets verantwortlich. Aber trotz dieses relativen Anstiegs der Umverteilung bleibt Großbritannien nicht nur eines der ungleichsten Länder Europas, sondern rangiert bei den Sozialausgaben auf dem Niveau der osteuropäischen Länder und fällt weiter in die Gruppe der „low spending economies“ (Stewart 2005b). Eine Untersuchung des Gesundheitsministeriums hat ergeben, dass die sozialen Ungleichheiten der Gesundheit auch unter New Labour weiter zugenommen haben und Kindersterblichkeit und Lebenserwartung zwischen den obersten und untersten sozialen Schichten weiter auseinanderdriften (vgl. DH 2005). Die von New Labour betriebene Umverteilung geht jedoch einher mit der Logik lohnarbeitszentrierte Armutspolitik und des niveaugesicherten Wettbewerbs. Zwar ist die Armut insgesamt gesunken (von 18 auf 17%), aber die Armutsreduktion ist unterschiedlich fokussiert – so ist beispielsweise die relative Armut von Erwachsenen ohne Kinder gestiegen – und nur auf Armutssicherung nach unten und nicht auf die Ungleichheitsreduktion nach oben ausgerichtet. Zwar stiegen die Einkommen der unteren 40% der Haushalte relativ stärker an als die der wohlhabenden Haushalte. Gleichzeitig hat sich jedoch der Abstand der reichsten 10% von den ärmsten 10% weiter vergrößert. Mit anderen Worten: die britische Gesellschaft ist weniger arm, aber ungleicher als zuvor (Sefton/Suterhland 2005, Brewer et.al. 2005, Paxton/Dixton 2004). Es war nicht das erklärte Ziel von New Labour, die Einkommensungleichheit zu verringern. Deshalb wurden beispielsweise die Steuern für die höchsten Einkommen während der Regierungszeit auch nicht erhöht. Es ist jedoch ein beschämendes Ergebnis für eine Regierung aus der Tradition der Gewerkschaftsbewegung, die günstige Zeit nicht genutzt zu haben. Und die Tage der ungebrochenen Prosperität sind auch für Großbritannien gezählt. 12 Die folgenden Zahlen fußen auf eigenen Berechnungen aus den statistischen Analysen des Finanzministeriums (vgl. HM Treasury 2005). 13 Allerdings ist die Zielgenauigkeit der tax credits nach wie vor unbefriedigend. Trotz leichter Verbesserungen nimmt immer noch eine große Anzahl von Berechtigten die tax credits nicht in Anspruch (vgl. Adam/Brewer 2005). 13 Literatur: Adam, S., Brewer, M. 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