28 Politische Parteien

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Prof. Dr. Dr. Rainer Hofmann Wintersemester 2013/2014
Verfassungsrecht I
§ 28. Politische Parteien
Die verfassungsrechtlich gewollte Rückkopplung zwischen dem Volk als dem Souverän und den
Staatsgewalten Parlament und Regierung ist – vor allem zwischen den Wahlen – Aufgabe (auch)
der Parteien. In ihnen schließen sich Bürger zusammen, um wirksam Einfluss auf das politische
Geschehen nehmen zu können: Die Willensbildung im Volk und auf staatlicher Ebene hat in
steter Wechselwirkung zu geschehen, die durch die Parteien mitgeformt wird (E 85, 264),
Art. 21 I GG erkennt diese Stellung der Parteien ausdrücklich an.
Art. 21 GG nennt zwar die politischen Parteien, definiert sie aber nicht. Eine Legaldefinition
findet sich hingegen in § 2 I PartG. Hiernach sind „Parteien Vereinigungen von Bürgern, die
dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische
Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag
oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen
Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach Zahl ihrer
Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die
Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten“. Hierbei ist zu beachten, dass eine einfachgesetzliche
Formulierung für die Bestimmung eines verfassungsrechtlichen Begriffs nicht entscheidend sein
kann, es kann aber dennoch davon ausgegangen werden, dass der Begriff der politischen Partei in
§ 2 PartG dem Begriff in Art. 21 GG weitestgehend entspricht. Hinzuzufügen sei zudem, dass
auch Parteien, welche die freiheitlich demokratische Grundordnung bekämpfen, Parteien im
Sinne des Art. 21 I GG sind (es besteht allerdings die Möglichkeit des Verbots, siehe dazu unten).
Art. 21 I GG statuiert das Recht und die Pflicht der Parteien, bei der politischen Willensbildung
des Volkes mitzuwirken; diese Mitwirkung besteht in der Aufgabe, die in der Bevölkerung
bestehende politische Meinungsvielfalt zu formen, Parteiprogramme entsprechend den
vorherrschenden politischen Strömungen aufzustellen und auf deren Grundlage Kandidaten zu
den Wahlen zu präsentieren. Das BVerfG hat die Parteien in den Rang einer
verfassungsrechtlichen Institution gehoben (std. Rspr. seit E 1, 225; 69, 92), ohne dass sie Teil
der Staatsorganisation sind: sie verknüpfen staatlichen und gesellschaftlichen Bereich und sind
gerade keine Verfassungsorgane; vielmehr bleiben sie frei gebildete, im gesellschaftlichpolitischen Bereich wurzelnde Gruppen. Da das Staatsvolk seinen Willen in Wahlen kund tut,
müssen politische Parteien auf die Mitwirkung an Wahlen, zumindest auf Landesebene, zielen
(vgl. die Legaldefinition in § 2 I PartG); folglich sind „Rathausparteien“ keine „Parteien“ im
verfassungsrechtlichen Sinne (vgl. auch E 69, 92). Weiter verlangt wird eine gewisse
organisatorische Verfestigung, weshalb z. B. Bürgerinitiativen keine Parteien sein können
(vgl. auch BVerfGE 91, 262). Politische Parteien werden in Anbetracht der beschriebenen Rolle
auch als „Bindeglied“ zwischen Zivilgesellschaft und Verfassungsleben bezeichnet. Parteien sind
dabei selbst zugleich privatrechtliche Vereinigungen und Beteiligte am Wirken der
Verfassungsorgane.
Das GG hat aufgrund der Erfahrungen der Weimarer Republik eine „wehrhafte Demokratie“
geschaffen. Verfassungsfeindliche Parteien können daher gemäß Art. 21 II GG (ausschließlich)
vom BVerfG verboten werden. Voraussetzung hierfür sind das Abzielen auf Beseitigung oder
Beeinträchtigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung oder Beeinträchtigung des
Bestands der Bundesrepublik und tatsächliches Streben nach Verwirklichung dieser Ziele (E 2,
20; 5, 380). Das Bundesverfassungsgericht entscheidet ausschließlich über die Frage der
Verfassungswidrigkeit
politischer
Parteien
(Parteienprivileg;
Entscheidungsmonopol
Bundesverfassungsgericht). Zum Ausdruck kommt das Parteienprivileg immer dann, wenn eine
Institution der öffentlichen Hand, eine Gemeinde etwa, einer Partei, die sie selbst für
verfassungsfeindlich hält, aus diesem Grund eine öffentliche Leistung (etwa den Zugang zu einer
öffentlichen Einrichtung) verwehren möchte. Hierzu ist die Verwaltung dann nicht befugt, wenn
das Bundesverfassungsgericht die Partei noch nicht als verfassungsfeindlich eingestuft und über
ein Verbot entweder noch nicht oder negativ entschieden hat. Solange die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht vorliegt muss die Partei nach Art. 21 GG iVm § 5 PartG allen
anderen Parteien gleich behandelt werden. Eine eigenständige Beurteilung der
Verfassungsmäßigkeit einer Partei steht der Exekutive damit nicht zu. Während in den 1950er
Jahren SRP und KPD verboten wurden, herrscht seit den 1960er Jahren die Auffassung vor,
politische Parteien müssten auf politischer, nicht auf rechtlicher Ebene bekämpft werden,
weshalb Anträge nach § 43 BVerfGG kaum noch gestellt wurden. Das gegen die NPD gerichtete
Verbotsverfahren wurde vom BVerfG eingestellt, da aus der Unterwanderung der Parteispitze
durch V-Leute ein absolutes Verfahrenshindernis gefolgert wurde (BVerfGE 107, 339). Im Jahre
2001 hatte die Bundesregierung und anschließend auch der Bundestag ein Parteiverbotsverfahren
gegen die NPD vor dem Bundesverfassungsgericht angestrengt. Das Verfahren wurden wegen
genannter Hindernisse eingestellt, über die materielle Verfassungsmäßigkeit der NPD wurde
nicht entschieden. Aktuell wird ein erneutes Verbotsverfahren diskutiert. Im Zusammenhang mit
den Vorkommnissen um die terroristische Gruppe NSU werden Vorbereitungen für ein erneutes
Verbotsverfahren getroffen. Das Bundesverfassungsgericht hatte 2001 allerdings die
Anforderung formuliert, vor und nach dem Verfahren müssten die Informanten und Spitzel aus
den Kreisen der NPD abgezogen werden, wenn das erneute Vorliegen eines
Verfahrenshindernisses vermieden werden soll.
Der Bundesrat hat am 14. Dezember 2012 einen neuen Anlauf für ein Verbot der NPD
genommen. Er beschloss nahezu einstimmig, beim BVerfG eine Entscheidung über die Frage der
Verfassungswidrigkeit der NPD zu beantragen. Mit der Antragstellung und Prozessführung soll
Bundesratspräsident Winfried Kretschmann einen Verfahrensbevollmächtigten beauftragen. Der
Antrag wird voraussichtlich Ende des 2013 beim BVerfG vorliegen. Bundestag und
Bundesregierung haben entschieden sich nicht dem Verbotsantrag anzuschließen (mit rechtlichen
Anmerkungen zur aktuellen NPD-Verbotsdebatte Morlok, ZRP 2013, 69).
Die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien wird bestimmt durch die Prinzipien von Freiheit
und Gleichheit (d.h. vor allem Chancengleichheit). Dies hat Bedeutung vor allem im Wahlkampf:
Hier besteht grundsätzlich Anspruch auf Gleichbehandlung (Propagandamöglichkeiten,
Hallenvergabe); jedoch lässt § 5 PartG eine gewisse Differenzierung zu (Umfang der Sendezeiten
im öffentlich-rechtlichen Rundfunk und Fernsehen; vgl. E 47, 198). Freiheit und Gleichheit sind
auch von Bedeutung für die Parteienfinanzierung, die nicht in Abhängigkeit von Staat und
privaten Spendern enden darf (Staatsfreiheit, vgl. zuletzt E 73, 40; in E 85, 264 wird nunmehr –
in Abweichung von der früheren Rspr. – eine staatliche Finanzierung nicht mehr nur auf
Wahlkampfkostenersatz für zulässig erklärt, jedoch darf es sich nur um eine Teilfinanzierung
handeln; vorrangig muss die Eigenfinanzierung sein, vgl. § 18 PartG). Dabei muss sich die
staatliche Unterstützung am Erfolg der einzelnen Parteien bei Wahlen, der Gewinnung von
Spenden und der Mitgliederzahl orientieren; folglich sind „Sockelbeträge“ als erfolgsunabhängige
Basisfinanzierung verfassungswidrig (E 85, 264). Gleiches gilt für Mechanismen wie
„Chancenausgleich“ (Parteien, die aus Spenden und Beiträge geringere Einnahmen erzielten,
erhielten zusätzliche Mittel aus dem Bundeshaushalt) oder zu hohe Sätze für steuerliche
Abzugsfähigkeit von Parteispenden. Offen ist, ob eine verfassungsrechtliche Pflicht zur
teilweisen staatlichen Parteienfinanzierung besteht (m.E. nein, da mit der Parteigründungsfreiheit
kein Anspruch auf staatliche Leistungen gegeben ist). Hinsichtlich der Herkunft ihrer Einnahmen
unterliegen die Parteien einer Offenlegungspflicht (E 85, 264; zu den Folgen fehlerhafter
Rechenschaftsberichte für die staatliche Parteienfinanzierung s. BVerfGE NJW 2005, 126).
Gemäß Art. 21 I 3 GG müssen Parteien über eine demokratische Binnenstruktur verfügen. Die
Grundrechte gelten im Innenverhältnis zwischen Parteien und ihren Mitgliedern nicht
unmittelbar, da Parteien nicht Träger staatlicher Gewalt sind, allenfalls mittelbar, d.h. soweit sie
Ausdruck des Erfordernisses einer demokratischen Binnenstruktur sind. Über Art. 21 I 3 GG
wird auch die Frage nach der Zulässigkeit/Notwendigkeit von Quotenregelungen zur Herstellung
von Gleichheit zwischen den Geschlechtern innerhalb politischer Parteien relevant.
Aus der Doppelstellung von Parteien als Verfassungsorgane und private Vereinigungen ergeben
sich prozessuale Folgen: Streitigkeiten innerhalb einer Partei (Parteiausschluss, Wahlen) sind von
den Zivilgerichten zu entscheiden. Streitet eine Partei gegen den Staat (etwa im Falle der
Zulassungsentscheidung zu einer öffentlichen Einrichtung), ist der Weg zu den
Verwaltungsgerichten eröffnet, ggf. kann gestützt auf Art. 3 I i.V.m. Art. 21 GG
Verfassungsbeschwerde erhoben werden (vgl. E 47, 198: Sendezeiten im Rundfunk).
Soweit jedoch Parteien in ihrer Rechtsstellung als Institution des Verfassungslebens betroffen
sind, sind sie im Organstreitverfahren antragsberechtigt (E 44, 125: Verletzung der
Chancengleichheit durch ParteienfinanzierungsG).
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