Dr - Helmut Petz

RiBVerwG Helmut Petz
Sommersemester 2013
UMWELT- UND PLANUNGSRECHT
Schwerpunktpflichtveranstaltung im Schwerpunktbereich 8
A. EINFÜHRUNG
I.
GRUNDLAGEN DES UMWELTRECHTS
1.
Probleme des Umweltschutzes
Umweltschutz: "Schicksalsfrage der Menschheit" (Breuer, 1981)

neue Qualität der Umweltprobleme:
 nicht mehr nur Beeinträchtigung einzelner Umweltmedien, sondern
medienübergreifende Beeinträchtigungen und Veränderungen
 nicht mehr nur singuläre, lokal begrenzte Störfälle, sondern globale
Umweltschäden; Akteure und Wirkungen überschreiten
nationalstaatlichen Aktionsrahmen (z.B. Ozonschicht; Klimawandel); nicht
der Störfall, sondern in erster Linie der „Normalbetrieb“ erzeugt die
Umweltprobleme
 komplexe Wirkungsgefüge (Studie „Global 2000“)
=> einerseits Abmilderung der Wirkungen schädigender Ereignisse durch
kompensatorische Kapazitäten der Natur,
=> andererseits kaum kalkulierbarer "point of no return"
=> Moderner Umweltschutz: Übergang von punktueller Schadensabwehr
zur integralen Umweltpflege und -vorsorge

Umweltprogramm der Bundesregierung 1971:
Def. Umweltpolitik:= Gesamtheit aller Maßnahmen, die notwendig sind,
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 um dem Menschen eine Umwelt zu sichern, die er für seine Gesundheit
und ein menschenwürdiges Dasein braucht
 um Boden, Luft und Wasser, Pflanzen- und Tierwelt vor nachteiligen
Wirkungen menschlicher Eingriffe zu schützen und
 um Schäden oder Nachteile aus menschlichen Eingriffen zu beseitigen

Bestandsaufnahme:
 einerseits wichtige Erfolge (z.B. emissionsarme Autos und Flugzeuge;
hervorragende Filteranlagen; Verzicht auf FCKW)
 andererseits werden Erfolge durch vermehrte Inanspruchnahme von
Umweltgütern (z.B. Steigerung von Produktion, Konsum und Verkehr;
Wohlstandsteilhabe weiter Teile der Erdbevölkerung) häufig zunichte
gemacht

aktuelle Herausforderungen:
 Internationalisierung und Globalisierung des Umweltschutzes (z.B. bei
CO2-Ausstoß und Klimaschutz) als Reaktion auf Globalisierung der
Akteure und beeinträchtigenden Wirkungen
 Umweltschutz als Querschnittsaufgabe: Umweltbeeinträchtigungen
berühren nahezu alle Lebensbereiche => Verankerung des
Umweltschutzes in allen relevanten Bereichen (z.B. Verkehr, Industrie,
Bauen; Energieerzeugung; Landwirtschaft)
2.
Begriff und Struktur des Umweltrechts
Rechtsstaat => staatlicher Umweltschutz verwirklicht sich im Recht;
Umweltschutz als rechtliche Querschnittsaufgabe => unweltrechtliche
Regelungen nahezu über die gesamte Rechtsordnung verteilt:

Einteilung des Umweltrechts
 öffentliches Umweltrecht
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
Umweltordnungsrecht: Recht der Abwehr von Gefahren und der
Vorsorge gegen Risiken im Umweltbereich (historische Wurzeln des
Umweltrechts; auch jetzt noch in vielen Bereichen <z.B.
Immissionsschutzrecht> dominierend)

Umweltplanungsrecht: Bewältigung komplexer Umweltprobleme
durch oder im Rahmen von Planung (z.B. Luftreinhaltepläne, § 47
BImSchG; Lärmminderungsplanung, §§ 47a ff. BImSchG;
Landschaftsplanung, §§ 8 ff. BNatSchG; aber auch
umweltbeeinträchtigende Planung wie Straßen- und
Flughafenplanung)
 Umweltprivatrecht (z.B. §§ 906, 1004 BGB, Umwelthaftungsrecht)
 Umweltstrafrecht (z.B. §§ 324 bis 330 d StGB)

Einteilung des öffentlichen Umweltrechts
 Umweltrecht i.e.S.:

allgemeines Umweltrecht: Umwelt-Verwaltungsverfahrensrecht (vgl.
hierzu den allgemeinen Teil des – gescheiterten – UGB) und sonstige
allgemeine Regelungen (z.B. UIG, UVPG, UStatG)

besonderes Umweltrecht: umweltspezifisches materielles Recht;
dient ausschließlich oder hauptsächlich dem Schutz bestimmter
Umweltmedien (z.B. Immissionsschutzrecht, Naturschutzrecht,
Gewässerschutzrecht, Bodenschutzrecht, Abfallrecht, Atomrecht,
Gentechnikrecht)
 Umweltrecht i.w.S.: problembezogene Querschnittsregelungen; über die
gesamte Rechtsordnung verteilt; insbesondere in Gesetzen, die zwar nicht
in erster Linie dem Umweltschutz dienen, aber in hohem Maße
umweltrelevant sind (z.B. § 1a, § 2 Abs. 4 BauGB; § 9 ROG; FluglG)
3.
Verfassungsrechtliche Grundlagen
a)
Überblick
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Ertrag des Verfassungsrechts für den Umweltschutz vergleichsweise gering
bis zur Schaffung der Staatszielbestimmung Umweltschutz: keine spezifischen
Umweltschutzpostulate im GG; auch aus dem Rechtsstaatsprinzip (einschließlich
Grundrechte), dem Demokratieprinzip und dem Sozialstaatsprinzip lassen sich
keine ummittelbaren Umweltschutzpostulate ableiten;
Rechtsstaats- und Demokratieprinzip enthalten aber
Rechtfertigungsanforderungen für grundrechtsgebundenes staatliches Handeln:
Freiheitsbeschränkungen formell (Vorbehalt des Gesetzes; Kompetenzen) und
materiell (Grundrechte) rechtfertigungsbedürftig => freiheitssichernde Wirkung
gegenüber dem Staat
darüber hinaus gewährleistet die Verfassung einen Handlungsrahmen zum
Binnenausgleich der Freiheitsentfaltung in der freien Gesellschaft
=> Instrumente des Interessenausgleichs (z.B. Vertragsfreiheit)
=> gesetzliche Schädigungsverbote (z.B. im Strafrecht) und Sekundäransprüche
(z.B. im Deliktsrecht nach §§ 823 ff., 1004 BGB)
generell: Konsequenzen für den Umweltschutz:
b)

Umweltbeeinträchtigungen in erster Linie durch Private (z.B. Produktion und
Verkehr) => freiheitssichernde Wirkung trifft nicht Kern des Problems

Umweltgüter nur teilweise privat zugeordnet
=> Instrumente des gesellschaftlichen Binnenausgleichs nur
eingeschränkt wirksam

"verantwortlicher (d.h. in unserem Zusammenhang: umweltschonender)
Freiheitsgebrauch" als unmittelbares verfassungsrechtliches Postulat ist
unserem Verfassungsverständnis grundsätzlich fremd
Grundrechte
"materieller Dreh- und Angelpunkt des freiheitlichen Rechtsstaats"
aa) Eingriffsabwehr ("Status negativus")
Abwehr staatlicher Umweltbelastungen
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
Umweltbeeinträchtigungen unmittelbar durch den Staat (z.B.
umweltbelastende Maßnahmen wie Straßenbau oder öffentliche
Einrichtungen wie Müllverbrennungsanlagen)
Probleme:
 nur subjektiver Individualrechtsschutz: kein Abwehrrecht ohne
Rechtsbeeinträchtigung
 Relevanzschwelle: unzumutbare individuelle Betroffenheit (z.B.
durch Lärmbeeinträchtigungen) muss nachgewiesen werden

private Unweltbelastung auf der Grundlage staatlicher
Genehmigungen (z.B. Straßen- und Flugverkehr; emittierende Anlagen)
Probleme:
 Zurechenbarkeit: nur bei Fehlverhalten des Staates (grundlegend
BVerfGE 53, 30 <59> Mühlheim-Kährlich)
o
wenn Genehmigung gesetzeswidrig
=> kann durch Bürger, die hierdurch in subjektiven Rechten
betroffen sind, abgewehrt werden
o
wenn Genehmigung gesetzesgemäß, aber
Schutzanforderungen unzureichend <s.u. „staatliche
Schutzpflichten“>
 auch hier nur subjektiver Individualrechtsschutz
 auch hier Relevanzschwelle

Umweltbelastungen ohne staatliche Mitwirkung
Probleme:
 keine unmittelbare Drittwirkung der Grundrechte
=> kann nur abgewehrt werden, wenn wiederum Fehlverhalten des
Staates (z.B. indem verfassungsrechtlich gebotene präventive
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Prüfung gesetzlich nicht angeordnet <s.u. „staatliche
Schutzpflichten“>)
 auch hier nur subjektiver Individualrechtsschutz
 auch hier Relevanzschwelle
bb) Objektiv-rechtliche Funktion der Grundrechte/staatliche Schutzpflichten
Grundrechte sind nicht nur subjektive Abwehrrechte, sondern auch objektivrechtliche Wertentscheidungen der Verfassung (vgl. z.B. Pieroth/Schlink,
Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 76) => staatliche Schutzpflichten
Probleme:
Verletzung nur, "wenn staatliche Organe gänzlich untätig geblieben oder
die getroffenen Maßnahmen evident unzureichend sind" (BVerfGE 79,
174 <201 f.>); weiter Bewertungs- und Handlungsspielraum des Staates
=> nur wenige Konstellationen im Umweltbereich, in denen sich objektiven
Schutzpflichten zu subjektivem Anspruch auf staatliches Handeln verdichten
c)
Rechtsstaatsprinzip
Probleme:
 Vorbehalt des Gesetzes: erschwert rasche Reaktion auf akute
Umweltprobleme
 Kompetenzen: ursprünglich im Bereich des Umweltrechts stark zersplittert;
seit Föderalismusreform I Konzentration der Gesetzgebung beim Bund <s.u.>
 Vertrauensschutz: Rückwirkungsverbot etc.
d)
Demokratieprinzip <siehe Vorbehalt des Gesetzes>
Zwischenergebnis:
 Abwehr staatlicher Umweltbeeinträchtigungen: nicht Problemschwerpunkt
im Bereich der Umweltbeeinträchtigungen
 Einforderung umweltschützender Aktivitäten des Staates
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o
staatliche Schutzpflichten verschaffen dem Bürger in der Regel keine
subjektive Rechtsposition
o
umgekehrt freiheitssicherndes Instrumentarium zur Abwehr
freiheitsbeeinträchtigender Aktivitäten des Staates
 verfassungsunmittelbares Korrektiv im Sinne einer Pflicht zum
"verantwortlichen Freiheitsgebrauch" nicht vorgesehen
e)
Staatszielbestimmung Umweltschutz, Art. 20a GG
durch Gesetz vom 27.10.1994 (BGBl. I S. 3146) in das GG aufgenommen; in
Kraft getreten am 15.11.1994

Rechtsnatur: objektiv-rechtliche Staatszielbestimmung
 kein subjektiv-öffentliches Recht des Bürgers
 kein absoluter Vorrang des Umweltschutzes

Schutzgut: natürliche Lebensgrundlagen (deshalb ist die Bezeichnung
"Staatsziel Umweltschutz", die sich mittlerweile eingebürgert hat, nicht ganz
präzise) und Tierwelt
 auch menschlich gestaltete Umwelt ("Kulturlandschaft")
 anthropozentrische Konzeption (allerdings nicht im Sinne einer
schlichten humanen Nutzenkalkulation)
 Konzeption der Nachhaltigkeit ("… auch in Verantwortung für die
künftigen Generationen …")

Relevanz:
 Rechtfertigung für umweltschützende Aktivitäten des Gesetzgebers
(insbesondere im Bereich vorbehaltslos gewährleisteter Grundrechte)
 Direktive für Verwaltung (etwa bei der Ermessensbetätigung) und
Rechtsprechung (etwa bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe)
f)
Föderale Kompetenzordnung
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aa) Umweltgesetzgebung: Föderalismusreform I:
zwar nicht Einführung eines einheitlichen Kompetenztitels "Recht der
Umwelt"; aber jedenfalls deutliche Konzentration der Kompetenzen beim
Bund (alle Kernkompetenzen im Bereich des Umweltschutzes in der
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, zumeist als konkurrierende
Kompetenz); Erforderlichkeitsklausel im Umweltrecht ganz überwiegend
nicht mehr anwendbar, Art. 72 Abs. 2 GG; Abweichungsgesetzgebung der
Länder im Bereich der bisherigen Rahmengesetzgebungskompetenz
("kompetitiver Föderalismus")
Überblick über Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Umweltrechts:

ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes: im
Wesentlichen nur Luftverkehrsrecht, Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG, und
Atomrecht, Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG

konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes:
 wichtigste Materien:

Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft (z.B. EnEG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG: Bodenrecht (BauGB)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG: Lebensmittel- und Tierschutzrecht

Art. 74 Abs. 1 Nr. 21GG: Wasserstraßen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG: Straßenverkehr

Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG: Schienenbahnen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG: Abfallbeseitigung,
Luftverschmutzung und Lärmbekämpfung (KrW-/AbfG;
BImSchG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG: Naturschutz und Landschaftspflege
(BNatSchG)
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
Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG: Raumordnung (ROG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG: Wasserhaushalt (WHG)
 drei Grundvarianten:

Kernkompetenz des Bundes: Gesetzgebungskompetenz ohne
Erforderlichkeitsschranke und ohne Abweichungskompetenz
der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18, 24 GG)

Erforderlichkeitskompetenz des Bundes: konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz mit Erforderlichkeitsschranke (z.B.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 20, 22 GG)

Abweichungskompetenz:

konkurrierende Gesetzgebung des Bundes ohne
Erforderlichkeitsschranke, aber mit begrenzter
Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1
Nr. 29 GG: abweichende Regelungen über Naturschutz
ohne allgemeine Grundsätze; z.B. Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG:
abweichende Regelungen über den Wasserhaushalt ohne
stoff- oder anlagenbezogene Regelungen;
Abgrenzungsprobleme (strittig ist z.B., ob die
naturschutzrechtliche Eingriffsregelung noch zu Grundsätzen
des Naturschutzrechts gehört)

konkurrierende Gesetzgebung des Bundes ohne
Erforderlichkeitsschranke, aber mit unbegrenzter
Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1
Nr. 31 GG)

ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder: nur noch bei
verhaltensbezogenem Lärm (siehe Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG), im
Fischereirecht sowie im - subsidiär anzuwendenden - Polizei- und
Sicherheitsrecht

Übergangsvorschrift Art. 125b GG (insb. Abs. 1 Satz 2)
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bb) Umweltverwaltung
Vollzugszuständigkeit der Länder in nahezu sämtlichen Bereichen des
Umweltrechts:

Vollzug der Landesgesetz und nicht gesetzesakzessorischer
Verwaltungsvollzug, Art. 30 GG: z.B. BayImSchG

Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten der Länder
(Landeseigenverwaltung, Art. 83, 84 GG); Bund kann
Behördeneinrichtung und Verwaltungsverfahren regeln oder selbst
Verwaltungsvorschriften erlassen, Art. 84 Abs. 1 und 2 GG; Regelung
bedarf aber nicht mehr der Zustimmung des Bundesrats; dafür
Abweichungskompetenz der Länder; Umweltverfahrensrecht fällt unter
Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG und ist deshalb abweichungsfest

Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes
(Bundesauftragsverwaltung, Art. 85 GG): z.B. Kernenergieverwaltung,
Art. 87c GG
Bundeseigene Verwaltung: im Wesentlichen nur Verwaltung der
Bundeswasserstraßen, Art. 87 Abs. 1 Satz 1, Art. 89 GG
4.
Unionsrechtliche Bezüge des Umweltrechts
<wird im Zusammenhang mit den einzelnen Umweltmedien besprochen>
5.
Grundprinzipien des Umweltrechts
a)
Überblick
Grundprinzipien des Umweltrechts: auf unterschiedlichen Aktionsebenen
(Völkerrecht; Unionsrecht; nationales Recht) herausgebildet;
politischer Ursprung (z.B. Umweltprogramm BReg von 1971 sowie
Fortschreibung im Umweltbericht BReg von 1976);
nach und nach verrechtlicht (erstmals im Staatsvertrag über die Schaffung einer
Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion, Art. 16; Fortschreibung im
Einigungsvertrag, Art. 34 EV);
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=> Rechtsverbindlichkeit nur dort, wo Geltung ausdrücklich gesetzlich
normiert; auf verschiedenen Ebenen zum Teil divergierende Inhalte
 herkömmliche Prinzipientrias:
 Vorsorgeprinzip: Primärziel, Belastungen und Gefahren für die Umwelt
bereits im Vorfeld zu vermeiden
 Verursacherprinzip: determiniert als Sekundärziel die
Verantwortlichkeiten für Umweltbeeinträchtigungen (Adressaten von
Umweltschutzmaßnahmen; finanzielle Lastenverteilung; mittelbar auch
Präventivfunktion)
 Kooperationsprinzip: bestimmte Art und Weise der Organisation des
Umweltschutzrechts (organisatorische und instrumentelle Umsetzung)
 unionsrechtliche Ebene (Art. 191 Abs. 2 AEUV):
 hohes Schutzniveau
 Prinzip der Vorsorge und Vorbeugung
 Ursprungsprinzip: Beeinträchtigungen vorrangig am Ursprung bekämpfen
 Verursacherprinzip
 angereichert durch weitere Prinzipien, die sich auf internationaler und
unionsrechtlicher Ebene durchgesetzt (insb. sog. Querschnittsklausel des
Art. 11 AEUV) und Einzug in die nationalen Umweltschutzgesetze gefunden
haben
 Integrationsprinzip: Schutzauftrag für die Umwelt in ihrer Gesamtheit
 Nachhaltigkeitsprinzip (vgl. Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 2006, § 1
Rn. 22; Klöpfer, Umweltschutzrecht, 2008, § 3 Rn 13)
 Rechtsnatur und Rechtswirkung:
Unionsrecht:
prägende Wirkung für unionsrechtliche Umwelt-RL, in denen die Unionsebene
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dem nationalen Gesetzgeber detaillierte inhaltliche Vorgaben für eine
prinzipiengeleitete Ausgestaltung des nationalen Rechts machen kann
nationales Recht:
einheitliche Regelung fehlt
=> bereichsspezifische Ausprägungen mit unterschiedlichem Regelungsinhalt
=> Generalisierung Prinzipien aus Vorschriften des besonderen Umweltrechts
Funktionen:
 interpretationsleitende Funktion (z.B. Norm mit Vorsorgecharakter =>
keine subjektive Rechtsposition; Auslegung von RL der EU)
 Ausfüllung von Ermessens- und Beurteilungsspielräumen
b)
Schutzprinzip
 Zweck und Inhalt
Zweck: Gefahrenabwehr; „vor“-umweltrechtliches Prinzip des Polizeirechts
Inhalt: Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen und Abwehr
konkreter Umweltgefahren => greift nicht erst, wenn Umwelt bereits
geschädigt, sondern bereits dann, wenn Schädigung konkret droht;
Anknüpfung an polizeirechtlichen Gefahrenbegriff:= Sachlage, die bei
ungehindertem Geschehensablauf mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu
einem Schaden an Rechtsgütern führen würde; Anforderungen an
Wahrscheinlichkeit umso niedriger, je bedeutender die betroffenen
Umweltgüter und je größer das Ausmaß der erwarteten Schädigung sind;
Konkretisierung über gesetzliche Generalklauseln und technische
Regelwerke (BImSchV; TA Lärm, TA Luft)
 Rechtsnatur und Rechtswirkungen
zwingendes Recht
drittschützende Wirkung, soweit sich Bürger auf subjektive Rechtspositionen
wie insbesondere Recht auf Gesundheit und Leben <Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG>
oder Eigentum <Art. 14 GG> berufen kann; insoweit auch Klagebefugnis
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 Einfachrechtliche Verankerung
generelle Regelung fehlt; bereichsspezifische Ausprägung
 als gesetzliche Zielbestimmung, z.B. § 1 BImSchG

c)
als Betreiberpflicht, z.B. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG
Vorsorgeprinzip

Zweck und Inhalt
wichtigstes Prinzip des Umweltrechts; von der bloß reaktiven
Schadensbeseitigung zum präventiven und planenden Umweltschutz
(Vermeidung und Verminderung von Umweltbelastungen an der Quelle,
Schutz vor Auswirkungen von Umweltbelastungen)
heute im Wesentlichen zwei Varianten:
 Risiko- und Gefahrenvorsorge
sicherheitsrechtlicher Aspekt (vgl. auch § 1 Abs. 2 Nr. 2 UGB-RefE)
Vorsorge schon im Vorfeld der polizeirechtlichen Gefahrenschwelle
o
auch entfernte Risiken

zeitlich (in die Zukunft weisende Perspektive <“zukünftige
Generationen“>; Bsp. Klimaschutz)

räumlich (z.B. Ferntransporte von Schadstoffen)
o
auch Fälle mit geringerer Eintrittwahrscheinlichkeit: Schwelle für
Vorsorge ist bereits erreicht, wenn fachliche Anhaltspunkte für
schädliche Wirkung bestehen (z.B. Mobilfunk); bloßes
Besorgnispotential reicht demgegenüber nicht aus (kein Null-RisikoPrinzip)
o
auch Umweltbelastungen, die erst im Zusammenwirken mit anderen
Belastungen schädlich werden können (kumulative Kausalität)
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o
gegebenenfalls auch Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen
Vorsorgemaßnahmen:
o
technische Vorkehrungen zur Emissionsvermeidung/-minderung
(Gebot der Belastungsminimierung, z.B. nach Stand der Technik,
§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG); Grenzen: Verhältnismäßigkeit
o
technische und/oder organisatorische Vorkehrungen für den Fall einer
Verwirklichung von Unfall- oder Störfallrisiken (sog. „Dennoch-Störfall“), ggf. auch Abstandserfordernisse (Art. 12 der Seveso-II-RL)
o
unter Umständen Beweiserleichterungen oder Beweislastumkehr
(z.B. im Zivilrecht <vgl. BGHZ 92, 143>; aber auch im VwR denkbar)
 Ressourcenvorsorge
bewirtschaftungsrechtlicher Aspekt; Umweltvorsorge im Sinne einer
vorausschauenden Umweltplanung und zukunftsverträglichen
Ressourcenbewirtschaftung; Ziel, für zukünftige Nutzungen Freiräume
zu erhalten (s. auch Nachhaltigkeitsprinzip)

Dogmatische Herleitung
"Handeln im Ungewissen" (sog. Ignoranztheorie, vgl. Erbguth/Schlacke,
Umweltrecht 2005, § 3 Rn. 4): behördliche Risikoentscheidungen erfordern
eine gewisse Sicherheitszone vor der Gefahrenschwelle

Rechtsnatur und Rechtswirkungen
allgemeine Gesetzesgrundlage für Vorsorgeprinzip fehlt; derzeit (wohl) allein
durch Fachgesetze getragen (vgl. aber § 1 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 UGB-RefE)
nur objektiv-rechtliches Prinzip; keine drittschützende Wirkung (keine
subjektive Rechtsposition des Bürgers, dass jenseits des Schutzprinzips
Umweltvorsorge betrieben wird); deshalb auch keine Klagebefugnis

Einfachrechtliche Verankerung
 Vorsorge als allgemeiner Gesetzeszweck: z.B. § 1 BImSchG, § 1a WHG
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 Verpflichtung zur Minimierung denkbarer Schadensrisiken durch
Beachtung der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik möglichen
Vorsorgemaßnahmen: z.B. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 7a WHG
 Verschlechterungsverbot: insb. § 13 Satz 1 BNatSchG
 Vorsorge als Planungsdirektive: § 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 7, § 1a BauGB
d)
Verursacherprinzip

Zweck
Umweltprogramm der BReg. 1971: "Jeder, der die Umwelt belastet oder sie
schädigt, soll für die Kosten dieser Belastung oder Schädigung aufkommen";
insoweit lediglich Kostenzurechnungsprinzip: Verursacherprinzip bestimmt,
wem einzelne Umweltbeeinträchtigungen zuzurechnen sind und wer für die
Beseitigung bzw. Verminderung in die Pflicht genommen werden soll
general- und spezialpräventive Wirkung (mittelbar verhaltenssteuernd
aufgrund der auf einen Schädiger zukommenden finanziellen Belastungen)
allerdings rein ökonomische Betrachtung der Umweltgüter; kann effektiven
Umweltschutz nicht gewährleisten; Verursacherprinzip deshalb immer auf
Ergänzung durch das Vorsorgeprinzip angelegt

Inhalt und Rechtswirkungen
Verursacherprinzip wird heute allgemein weiter verstanden:
 nicht bloß ökonomisches Kostenzurechnungsprinzip mit dem Ziel
einer Internalisierung der Kosten von Umweltbeeinträchtigungen
 sondern auch finanzielles und materielles Verantwortungsprinzip,
Beeinflussung der Verantwortlichen i.S. einer Nichtverursachung, etwa
o
durch Zurechnung i.S. der polizeirechtlichen Störerverantwortung
o
als Zurechnungskriterium für Anreizinstrumenten (s.u.)
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Maßstab für Zurechnung: erhebliche naturwissenschaftliche
Nachweisprobleme bei komplexen Wirkungszusammenhängen (z.B.
Waldschaden); deshalb rechtliches Zurechnungsprinzip, das der
Gesetzgeber jenseits von Äquivalenz- oder Adäquanztheorie nach
Gerechtigkeits-, Billigkeits- oder politischen Zweckmäßigkeitserwägungen
ausgestalten kann

Einfachrechtliche Verankerung
 Vermeidungs-, Verminderungs- oder Beseitigungspflichten (z.B.
Autos, § 38 BImSchG; Hausmüllbeseitigung)
 Auferlegung "ersparter" Kosten bei pflichtwidrigem Verhalten
 Auferlegung der Kosten für Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen
(z.B. naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung in der
Bauleitplanung, § 135a BauGB)
 Belastung mit politisch festgesetzten Knappheitspreisen für die
Umweltnutzung (z.B. Emissionshandel)
e)
Kooperationsprinzip
nicht umweltspezifisches, aber doch umwelttypisches Prinzip
(„Bürgergesellschaft“); Bekenntnis zu gemeinsamer Verantwortung von Staat
und Gesellschaft und zur wechselseitigen Abhängigkeit und Beeinflussbarkeit im
freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat (vgl. auch § 1 Abs. 2 Nr. 4 UGB-RefE)

Aufgabenverteilungsprinzip: vom imperativen zum paktierenden Staat
(z.B. informelle Absprachen; freiwillige Selbstverpflichtung der Wirtschaft zur
Vermeidung staatlicher Maßnahmen <VerpackungsV; Atomausstieg etc.>)
Vorteile:
 Einbindung privater Verantwortung
 Erhöhung der gesellschaftlichen Akzeptanz
Nachteile:
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 Gefahr inhaltlicher Kompromisse zu Lasten des Gemeinwohls und der
Belange des Umweltschutzes
 Fehlende rechtsstaatliche Sicherungen, insbesondere für betroffene
Dritter, wenn Normsetzungen oder behördliche Anordnungen durch
Absprachen oder Selbstverpflichtungs-Abkommen ersetzt werden
deshalb staatliche Gewährleistungsverantwortung als notwendiges
Korrektiv erforderlich, wenn Aufgaben des Umweltschutzes privatisiert
werden

kooperatives Aufgabenwahrnehmungsprinzip, z.B. Anhörung "beteiligter
Kreise" (§ 51 BImSchG), Betroffenenbeteiligung, Verbandsbeteiligung (§§ 63
ff. BNatSchG)
 Einbringung von Sachverstand; Komplettierung des
entscheidungserheblichen (Abwägungs-) Materials
 Repräsentation von (organisierten) Interessen
 aber auch: erhöhte Mitwirkungspflichten (z.B. in Form von materiellen
oder prozessualen Präklusionswirkungen)
f)
Integrationsprinzip
Zweck: Schutz der Umwelt in ihrer Gesamtheit;
gemeinschaftsrechtliche Wurzeln (UVP-RL und IVU-RL)
Aspekte des Integrationsprinzips:
 interne Integration: medienübergreifender Ansatz (z.B. § 5 Abs. 1
Satz 1 BImSchG: "… hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt …")
 externe Integration: Berücksichtigung der Umweltbelange auch in
mittelbar umweltrelevanten Politiken (insb. Querschnittsklausel Art. 6
EGV)
gesetzliche Ausprägungen:
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 § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UVPG ("Wechselwirkungen zwischen Umweltgütern")
 § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwVfG (formelle Konzentrationswirkung)
 vgl. auch § 42 ff. UGB-RefE (integrierte Vorhabengenehmigung)
g)
Nachhaltigkeitsprinzip
in Staatszielbestimmung des Art. 20a GG nicht ausdrücklich benannt, aber
impliziert (Zukunftsverantwortung des Staates "für künftige Generationen");
gesetzliche Ausprägungen:
 naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung, §§ 18 ff. BNatSchG
 Verschlechterungsverbote, § 33 Abs. 5, § 34 Abs. 1 BNatSchG
 Raumordnung, § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, 3 ROG
6.
Instrumente des Umweltrechts
a)
Überblick

historische Entwicklung
Entwicklung des Umweltrechts aus dem Polizei- und Ordnungsrecht sowie
dem Gewerberecht; Instrumente des Umweltrechts deshalb größtenteils mit
den im herkömmlichen Verwaltungsrecht vorfindlichen Handlungsformen
identisch; wegen des Querschnittscharakters des Umweltrechts teilweise auch
Regelungsgegenstände aus anderen Bereichen des Verwaltungsrechts mit
den entsprechenden Instrumenten in das Umweltrecht integriert (z.B.
Städtebaurecht mit dem Instrument der Bauleitplanung)
einzelne Instrumente mit Rücksicht auf die Grundprinzipien des Umweltrechts
aber zum Teil anderes Gewicht; aufgrund der strukturellen Veränderungen im
Verhältnis von Staat und Gesellschaft zum Teil auch umweltrechtliche
Neuentwicklungen:
 Vorsorgeprinzip: Verlagerung von den klassischen Instrumenten der
Gefahrenabwehr hin zu Planungsinstrumenten
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 Kooperationsprinzip: Instrumente des kooperativen Umweltschutzes
und der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Selbststeuerung sowie
influenzierende Instrumente (insbesondere Umweltabgaben und
informelles Verwaltungshandeln)
Einsatz der zum Teil substituierbaren Instrumente durch den Gesetzgeber im
Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben (insb. Verhältnismäßigkeit)
grundsätzlich nach politischen Gesichtspunkten (Effizienz; Akzeptanz etc.)

Systematisierung
mögliche Systematisierung der Instrumente nach ihrer Wirkungsweise
gegenüber dem Adressaten:
 Staatliche Eigenvornahme (konkretes Verhaltensziel klar; Zielerreichung
unmittelbar durch öffentliche Verwaltung)
 Instrumente direkter Verhaltenssteuerung (konkretes Verhaltensziel
klar; zielt auf Verhalten des Bürgers; unbedingter Wille zur Zielerreichung)
 Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung (konkretes Verhaltensziel
klar; zielt auf Verhalten des Bürgers; Zielerreichung wird der privaten
Entscheidung überlassen; Einflussnahme auf Motivation des Bürgers)
 Planungsinstrumente (Generalziele klar; konkret in Betracht kommende
Ziele und Maßnahmen unklar und deshalb planungsbedürftig)
b)
Staatliche Eigenvornahme
Kernbereich: Sicherung der Entsorgung, z.B. für Haushaltsabfälle, für Atommüll,
(eingeschränkt) für Abwasserbeseitigung; allerdings zunehmend Privatisierung
c)
Instrumente direkter Verhaltenssteuerung
Durch Instrumente direkter Verhaltenssteuerung wird dem Adressaten ein
bestimmtes Verhalten abverlangt, das gegebenenfalls mit den Mitteln des
Verwaltungszwangs auch zwangsweise durchgesetzt werden kann, und dessen
Nichtbeachtung ggf. Sanktionen zur Folge hat
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aa) Gesetzliche Instrumente: Gebote und Verbote
Gebote und Verbote in einer Vielzahl umweltrechtlicher Regelungen, die zu einem
bestimmten Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten:

Unterlassungspflichten: Verbot bestimmter umweltgefährdender
Tätigkeiten, ggf. auch durch Festlegung von Umweltstandards (Bau- und
Betriebsnormen <z.B. StVZO>; Immissionsnormen <z.B. TA Lärm>;
Produktnormen)

Leistungspflichten: Bsp.: Pflege-, Erhaltungs- und
Bewirtschaftungspflichten, §§ 1a, 28 WHG; Kennzeichnungs- und
Verpackungspflichten, §§ 13 ff. ChemG; Wiederherstellungs- und
Ausgleichspflichten, § 19 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG, § 11 Satz 2 BWaldG;
Pflicht zur Bestellung eines Betriebsbeauftragten, §§ 21a ff. WHG; §§ 53 ff.
BImSchG

Duldungspflichten, z.B. Betretungsrechte, § 19 Abs. 2 AtG, § 21 WHG
bb) Administrative Instrumente
(1) (Präventive) Instrumente der Eröffnungskontrolle
(a) Formen

Anzeigepflichten
genehmigungsersetzend (etwa bei privilegierten, ausnahmsweise
erlaubnisfreien Umweltbelastungen, z.B. § 17a WHG) oder
genehmigungsergänzend (etwa bei Veränderungen
genehmigungspflichtiger Anlagen, § 15 BImSchG)

präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt
Bsp. Baugenehmigung; immissionsschutzrechtliche Genehmigung, §§ 4 ff.
BImSchG; abfallrechtliche Transportgenehmigung, § 49 KrW-/AbfG;
gentechnische Genehmigungen, § 16 Abs. 1 und 2 GenTG

repressive Verbote mit Befreiungsvorbehalt
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Bsp. baurechtliche Befreiung, § 31 Abs. 2 BauGB; wasserrechtliche Erlaubnis
(§ 7 WHG) und Bewilligung (§ 8 WHG); Rodungs- und
Umwandlungsgenehmigung, § 9 BWaldG; naturschutzrechtliche Befreiung,
§ 67 BNatSchG
(b) Entscheidungsverfahren
Verfahrensgestaltung grundsätzlich entsprechend dem Gewicht der den
Verfahrensgegenstand bildenden Umweltbelastungen; umweltrechtliches
Standardverfahren ist das förmliche Genehmigungsverfahren

förmliches Genehmigungsverfahren
in den meisten Umweltgesetzen das Regel- oder sogar das ausschließliche
Genehmigungsverfahren; insbesondere dann, wenn
Verwaltungsentscheidung materiell "schwach programmiert" ist, umfangreiche
und schwierige Sachverhalte zu ermitteln und typischerweise die Rechte und
Interessen vieler berührt sind (Stichwort: "Richtigkeitsgewähr und
Grundrechtsschutz durch Verfahren")
Verfahren richtet sich in aller Regel nach den Verfahrensvorschriften der
entsprechenden Fachgesetze; Anwendung der §§ 63 ff. VfVfG setzt eine
ausdrückliche Anordnung durch Rechtsvorschrift voraus, § 63 Abs. 1 VwVfG
(deshalb keine subsidiäre, allenfalls analoge Anwendung, str.)
Verfahrensablauf: ähnelt demjenigen des Planfeststellungsverfahrens (s.u.)
Verfahrensabschluss: Genehmigungsentscheidung, § 69 VwVfG (VA)
Genehmigungswirkungen: Gestattungs-, formelle Konzentrations- und
privatrechtliche Gestaltungswirkung (wie insbesondere im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren, §§ 10 ff. BImSchG
<s.u.>)

Sonderfall: „vereinfachtes“ Genehmigungsverfahren
§ 10 Satz 1 VwVfG (vgl. § 19 BImSchG i.V.m. 4. BImSchV: vereinfachtes
Genehmigungsverfahren, wenn nach Art, Ausmaß und Dauer der von den
Anlagen schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren,
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erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen mit dem Schutz der
Allgemeinheit und der Nachbarschaft vereinbar); im Übrigen nur
untergeordnete Rolle

Sonderfall: Planfeststellungsverfahren <s.u.>
einerseits Vorhabenzulassungsverfahren (Verwaltungsverfahren, durch
das die Zulässigkeit eines konkreten - in der Regel, aber nicht mehr
durchgängig: öffentlichen - Vorhabens festgestellt wird)
andererseits Planungsverfahren: planerischer Gestaltungsspielraum der
Planfeststellungsbehörde (Bsp. Flughafenplanung)
(2) (Repressive) Instrumente der Befolgungskontrolle
Mögliche Inhalte: nachträgliche Anordnungen (§ 17 BImSchG); Untersagungs-,
Stilllegungs- oder Beseitigungsanordnungen (§ 20 BImSchG)
d)
Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung
belassen dem Betroffenen die Freiheit, sich zwischen verschiedenen, mehr oder
weniger umweltbeeinträchtigenden Verhaltensweisen zu entscheiden; nehmen
auf die Motivation der Betroffenen Einfluss; das unweltpolitisch erwünschte
Verhalten wird etwa durch ökonomische Anreize oder entsprechende
Informationen, zum Eigeninteresse; Instrumente indirekter Verhaltenssteuerung
fördern damit zugleich das Umweltbewusstsein
aa) Finanzielle Anreizinstrumente

Umweltabgaben
Arten:
 Steuern (Bsp. "Ökosteuer" auf Mineralöl)
 Gebühren (Bsp. Müllgebühren)
 Beiträge (z.B. für gemeindliche Kläranlage)
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 Sonderabgaben (Bsp. "Wasserpfennig" für Grundwasserentnahme durch
gewerblich-industrielle Eigenföderer); nur zulässig bei
Gruppenhomogenität, Sachnähe der belasteten Gruppe;
Gruppenverantwortung und Gruppennützigkeit
Zwecke: Umweltfinanzierungsabgaben, Umweltnutzungs- und
Entsorgungsabgaben, Umweltlenkungsabgaben, Umweltausgleichsabgaben

Subventionen
vermögenswerte Leistungen des Staates an Private für Verzicht auf
Umweltbeeinträchtigungen oder Vornahme umweltpolitisch erwünschter
Maßnahmen
 direkte Subventionen (z.B. öffentliche Zuschüsse für Solaranlagen und
Wärmedämmung)
 indirekte Subventionen (z.B. Steuerbefreiung für schadstoffarme Kfz)
Problem: Wettbewerbsverzerrung; gemeinschaftsrechtlich bedenklich
bb) Gewährung von Benutzungsvorteilen
Bsp. erleichterte Erteilung von Landerechten für lärmarme Flugzeuge
cc) Umweltzertifikate und Kompensationsmodelle
Bsp. Emissionshandel; austauschbare Emissionskontingente
dd) Umweltinformationen

Behördliche Warnungen und Empfehlungen
Bsp. Warnhinweise bei Glykolwein; Flüssigei-Skandal; Tschernobyl
Problem: Gesetzesvorbehalt (vgl. BVerfG NJW 2002, 2621); Kompetenzen

Zugang zu Umweltinformationen (UIG)
freier Zugang für jedermann zu Umweltinformationen (RL 2003/4/EG; UIG)
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ee) Umweltabsprachen
rechtsgeschäftliche oder informelle Vereinbarungen zwischen Staat und Privaten,
die an die Stelle hoheitlicher Maßnahmen treten (Bsp. FCKW, Altautoentsorgung,
Mehrwegverpackungen)
Problem: "freiwillige" Selbstverpflichtungen sind oft gar nicht so freiwillig, weil sie
in der Regel vor dem Hintergrund massiver Regelungsandrohungen zustande
kommen; Rechtsschutzdefizite; häufig fehlende Transparenz
ff)
Zielvereinbarungen
KrW-/AbfG: Festlegung von Zielen für freiwillige Rücknahme von Abfällen nach
Anhörung der beteiligten Kreise, innerhalb angemessener Frist zu verwirklichen
gg) fakultative Kontrollen; Umweltaudit-System
freiwilliges, öffentlich kontrolliertes System zur kontinuierlichen Verbesserung des
betrieblichen Umweltschutzes (betriebliche Umweltprüfung, Umweltprogramm,
Umweltmanagement, Umweltbetriebsprüfung, periodische Umwelterklärungen)
e)
Planungsinstrumente <siehe sogleich „II. Grundlagen des Planungsrechts>
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25
II. GRUNDLAGEN DES PLANUNGSRECHTS
1.
Begriff und Wesen der Umweltplanung
Wesen der Planung (Leitbild: Bauleitplanung):= vorausschauendes Setzen von
Zielen und Vorwegnahme der zu ihrer Verwirklichung erforderlichen
Verhaltensweisen (Maurer, Allg. VwR, 16. Aufl. 2006 § 16 Rn. 14 m.w.N.);
Ausarbeitung rechtlicher Umsetzungsstrategien: Transformation eines IstZustands in einen Soll-Zustand unter Angabe der zur Transformation
erforderlichen Maßnahmen (Zielvorgabe - Ist-Analyse - Maßnahmenwahl Prognose); hierbei in der Regel Zusammenspiel von Ordnungs- und
Planungsrecht (planungsrechtliche Vorgaben für ordnungsrechtlichen Vollzug)

positiv-finale Ausrichtung auf bestimmte Gestaltungsziele
im Gegensatz zu konditional-negatorisch gestalteten ordnungsrechtlichen
Instrumenten (tatbestandlich programmierte Konditionalprogramme;
ausgerichtet auf Schadensfreiheit, Gesetzmäßigkeit; Wahrung der Rechte
Dritter)
Gestaltungsziele: teils rechtlich und im Übrigen politisch definiert; in der
Regel komplexe Zielsetzungen => auf Ausgleich angelegt

planerischer Gestaltungsspielraum
Gestaltungsspielraum ist Wesensmerkmal der Planung (BVerwGE 34,
301/304: Planung ohne Gestaltungsspielraum ist Widerspruch in sich; aus
jeder gesetzlich eingeräumten Planungskompetenz fließt planerischer
Gestaltungsspielraum, auch wenn er nicht ausdrücklich normiert ist)

rechtliche Bindungen/Rechtsgrenzen der Umweltplanung:
 Verfahrensanforderungen
 Ermächtigung/Vorbehalt des Gesetzes:

Erforderlichkeit der Planung/Planrechtfertigung ( z.B. § 1 Abs. 3
BauGB)
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
ggf. auch Ermächtigung zur Festsetzung des Planinhalts erforderlich
(z.B. § 9 BauGB)
 Vorrang des Gesetzes: verbindliche Planungsvorgaben
(z.B. § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB, § 41 BImSchG)
 Übermaßverbot/Verhältnismäßigkeit: Abwägungsgebot
(z.B. § 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB)

unterschiedliche Handlungsformen
Ergebnis rechtlicher Planung: Plan (keine eigene rechtliche
Handlungsform; kann grundsätzlich in allen Rechtsformen erlassen werden)
 Gesetz (z.B. LEP)
 Verordnung (z.B. Luftreinhaltepläne, § 47 BImSchG)
 Satzung (z.B. Bebauungsplan, § 10 Abs. 1 BauGB)
 Verwaltungsakt (z.B. PFB)
 Verwaltungsvorschrift (z.B. Verkehrswegebedarfsplan)
Rechtsform des Plans in der Regel im Gesetz festgelegt; ansonsten nach den
allgemeinen Definitionsmerkmalen zu bestimmen
Wesen der Umweltplanung: zukunftsgerichtete Umweltgestaltung
(Verbesserung des Umweltschutzes; Vermeidung oder Abmilderung von
Umweltbeeinträchtigungen; Gegensteuerung bei Fehlentwicklungen);
Wurzeln: Schutzprinzip; Vorsorgeprinzip aber zunehmend von Bedeutung
2.
Formen rechtlicher Umweltplanung (Überblick)
a)
umweltspezifische Fachplanungen (Umweltplanung i.e.S.)
Fachplanung mit umweltspezifischer Zielsetzung; Kern der Umweltplanung;
Umweltschutz ist vorrangiges Planungsziel; andere Belange sind allerdings im
Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen
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Bsp. Luftreinhalteplanung, § 47 BImSchG; Lärmminderungsplanung, § 47a
BImSchG; Landschaftsplanung, §§ 13 ff. BNatSchG; wasserwirtschaftliche
Planung, §§ 36 ff. WHG; Abfallwirtschaftsplanung
b)
umweltrelevante Raum- und Fachplanungen (Umweltplanung i.w.S.)
Raumplanung:= Oberbegriff für alle raumbedeutsamen Planungen
Umweltplanung i.w.S.: wegen ihrer zum Teil erheblichen Umweltauswirkungen
rechnen auch umweltrelevante Raumplanungen und raumbedeutsame
Fachplanungen zur Umweltplanung; Umweltschutz ist hier nicht primäres
Planungsziel, aber in der Abwägung zu berücksichtigen
aa) räumliche Gesamtplanung (Raumordnung und Bauleitplanung)
Raumbezogenheit vieler Umweltprobleme => Schwerpunkt der Umweltplanung
liegt in der räumlichen Gesamtplanung; ihr obliegt es als Querschnittsaufgabe,
raumbedeutsame Belange und Raumnutzungsansprüche zu koordinieren und
zum Ausgleich zu bringen

überörtliche Ebene: Raumordnungspläne
Aufgabe:
Gesamtraum und Teilräume durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen
und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern, § 1 Abs. 1 ROG
wichtige Querverbindungen und Überschneidungen zwischen Umweltrecht
und überörtlicher räumlicher Gesamtplanung; wichtiges Instrument zur
Integration verschiedener Umweltbelange; wichtige Bedeutung für
umweltrelevante Standortentscheidungen
Ebenen:
 Raumplanung in der EU (§ 18 ABs. 2 ROG)
 Raumplanung auf Bundesebene (§ 18 Abs. 1 ROG)
 Raumplanung auf Landesebene (§ 8 ROG)
 Regionalplanung (§ 8 ROG)
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Instrumente des ROG:
 unmittelbar umweltschutzbezogene materielle Grundsätze der
Raumordnung, § 2 Abs. 2 ROG
 umweltschutzbezogene Ziele der Raumordnung, § 2 Abs. 3 ROG: z.B.
Standortentscheidung für Infrastrukturvorhaben
Leitvorstellungen bei der Aufgabenerfüllung (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und 4
ROG): Schutz und Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen; langfristige
Offenhaltung der Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung,
 Leitlinie einer "nachhaltigen Raumentwicklung", die die sozialen und
wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen
Funktionen in Einklang bringt, § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG
 verschiedene umweltrelevante Grundsätze der Raumordnung, vgl. insb.
§ 2 Abs. 2 Nrn. 1, 2 und 5 - 7 ROG

örtliche Ebene: gemeindliche Bauleitplanung
Aufgabe und Planrechtfertigung, § 1 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BauGB:
städtebauliche Entwicklung und Ordnung,
Ziele und Grundsätze, § 1 Abs. 5 BauGB: nachhaltige städtebauliche
Entwicklung, die die … umweltschützenden Anforderungen auch in
Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang
bringt; menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen
Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln, auch in Verantwortung für
den allgemeinen Klimaschutz;
strikte Planungsleitsätze: z.B. Verbot vermeidbarer und Ausgleich
unvermeidbarer Eingriffe in Natur und Landschaft, § 1a Abs. 3 BauGB
Planungsleitlinien: Belange des Umweltschutzes einschließlich des
Naturschutzes und der Landschaftspflege im Rahmen des Abwägungsgebots
(§ 1 Abs. 7 BauGB) zu berücksichtigen, § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB
<Einzelheiten s.u. 3.>
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bb) raumbedeutsame Fachplanungen
Aufgabe:
verfolgt ein bestimmtes fachliches Planungsziel (z.B. Ermöglichung des
Straßen-, Schienen- und Luftverkehrs); keine umweltspezifische Zielsetzung, aber
in der Regel umweltbeeinträchtigende Wirkung
Bsp. Straßenplanung, §§ 16 ff. FStrG; Flughafenplanung, §§ 8 ff. LuftVG;
Wasserwegeplanung, §§ 13 f. WaStrG; Eisenbahnplanung, § 18 AEG;
Flurbereinigungsplanung, § 41 FlurbG
Instrument: Planfeststellung <Einzelheiten s.u. 4.>
3.
Bauleitplanung
a)
Überblick: Aufgabe, Instrumente und Rechtmäßigkeit der Bauleitplanung
aa) Aufgabe der Bauleitplanung
bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten
und zu leiten, § 1 Abs. 1 BauGB
bb) Instrumente der Bauleitplanung
vorbereitende (F-Plan) und verbindliche Bauleitplanung (B-Plan), § 1 Abs. 2
BauGB
Wesensmerkmale der Bauleitplanung: zieloffen, aber durch verbindliche
Planungsgrundsätze rechtlich gesteuert
cc) Rechtmäßigkeitsanforderungen

Verfahrensanforderungen

Planinhalt (NC zulässiger Festsetzungsmöglichkeiten, § 9 BauGB)

Erforderlichkeit, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB

verbindliche umweltbezogene Planungsvorgaben
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
Anpassungsgebot, § 1 Abs. 4 BauGB

Entwicklungsgebot, § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB

Abwägungsgebot einschließlich Gebot der Konfliktbewältigung, § 1 Abs. 7
und § 2 Abs. 3 BauGB: gerechte Abwägung abwägbarer Belange;
Abwägungsfehlerlehre (grundlegend BVerwGE 34, 301; 45, 309):
4 Stufen:
 Abwägungsausfall
 Abwägungsdefizit
 Abwägungsfehleinschätzung
 Abwägungsdisproportionalität
2 Dimensionen:
 Abwägungsvorgang
 Abwägungsergebnis
b)
Umweltbelange in der Bauleitplanung (Überblick; i.Ü. s.u. C.)
Hauptproblem: Flächeninanspruchnahme
In Bayern werden (Stand 31.12.2007) täglich ca. 16 ha an freier Fläche verbaut =
ca. 20 Fußballfelder (im Jahr 2000 sogar ca. 29 ha)
Ursachen:

Einwohnerzuwachs (1970 - 1998: 13,6 %)

Zunahme der Haushalte (1970 - 1998: 47 %; Einpersonenhaushalte110 %)

Zunahme der durchschnittlichen Wohnfläche (1970 - 1998: 24 - 41 qm)

Zunahme des Pkw-Bestandes je Einwohner (1970 - 1998: 0,23 - 0,51)

Zunahme der Fahrleistung (1970 - 1998: 47 %)
aber auch aus anderen Gründen hohe Umweltrelevanz der Bauleitplanung
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aa) verbindliche umweltbezogene Planungsvorgaben
strikte Beachtung erforderlich; z.B.

Verkehrslärmschutz, § 41 BImSchG i.V.m. der 16. BImSchV

Schutz der FFH-Gebiete (Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL, §§ 34 BNatSchG i.V.m.
§ 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchst. b, § 1a Abs. 4 BauGB)
bb) Anpassungsgebot, § 1 Abs. 4 BauGB
umweltbezogene Ziele der Raumordnung,
z.B. überregionaler Grünzug; Erholungsgebiete; Wasserschutzgebiete
cc) Abwägungsgebot

umweltbezogene Planungsziele, § 1 Abs. 5 BauGB
 umweltbezogene Planungsleitlinien, insb. § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB
dd) umweltbezogene Verfahrensanforderungen

Umweltprüfung (UP), § 2 Abs. 4 BauGB
mit dem EAG Bau hinsichtlich der Belange des Umweltschutzes nach § 1
Abs. 6 Nr. 7 und § 1a BauGB für nahezu alle Fälle der Bauleitplanung in das
BauGB aufgenommen, § 2 Abs. 4 BauGB (durch die BauGB-Novelle 2007 für
das sog. "beschleunigte Verfahren" eingeschränkt);
Zweck: alle voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen einer Planung
zu ermitteln und in einem Umweltbericht (gemäß § 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB
Teil der Begründung des Bauleitplans) zu beschreiben und zu bewerten, § 2
Abs. 4 BauGB; integrierende umweltrechtliche Gesamtplanung, die in der
Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichtigen ist

Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)
wird gemäß § 17 Abs. 1 UVPG als UP durchgeführt;
ee) umweltbezogene Festsetzungsmöglichkeiten (z.B. § 9 Abs. 1 Nr. 14, 18, 20,
23-25, Abs. 1a BauGB)
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c)
Rechtsschutz gegen Bebauungspläne (Überblick; i.Ü. s.u. E.)
aa) prinzipale verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle, § 47 VwGO

Statthaftigkeit, § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
„Satzungen, die nach den Vorschriften des BauGB erlassen worden sind“
=> B-Plan + (= Satzung gemäß § 10 Abs. 1 BauGB)

Antragsbefugnis, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
antragsbefugt sind:
 jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch den BPlan oder dessen Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder zu
werden
subjektive Rechtspositionen: insb.
o
Eigentumsrecht, Art. 14 GG; Gesundheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG
o
Recht auf rechtsfehlerfreie Abwägung abwägungsrelevanter Belange
=> Darlegung der Abwägungserheblichkeit eigener Belange
 jede Behörde (sofern vollzugszuständig)

Antragsfrist, § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO: innerhalb eines Jahres nach
Bekanntmachung des B-Plans

Präklusion, § 47 Abs. 2a VwGO
wenn natürliche oder juristische Person nur Einwendungen geltend macht, die
sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung nicht oder verspätet geltend
gemacht hat => nur i.R.d. Auslegung gänzlich untätiger Antragsteller ist
präkludiert
aa) inzidente Normenkontrolle im Rahmen von Individualklageverfahren
Kläger einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage kann geltend machen, dass
entscheidungserheblicher B-Plan unwirksam ist => inzidente gerichtliche Prüfung
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4.
(umweltrelevante) Fachplanung
a)
Überblick: Aufgabe, Instrumente und Rechtmäßigkeit der Fachplanung
aa) Aufgabe und Gegenstände der Fachplanung
Fachplanung: = Planung raumbedeutsamer Vorhaben einschließlich der
Entscheidung über die Zulässigkeit der Ausführung der Planung
(abzugrenzen von Raumplanung als übergreifende Grundlagenplanung für die
Bodennutzung);
Gegenstände der Fachplanung, insb.
 Verkehrswegeplanung (für Straßen- und Schienenfahrzeuge), §§ 16 ff.
FStrG; Art. 35 ff. BayStrWG; §§ 17 ff. AEG
 Planung des Baus und Betriebs von Flughäfen, §§ 6 ff. LuftVG
 Ausbau Gewässer und Wasserstraßenplanung, § 31 Abs. 2 WHG, § 13 ff.
WaStrG
 Planung von Abfalldeponien, § 31 Abs. 2 Krw-/AbfG
 Planung zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle, § 9a AtG
 Planung von Energieleitungsanlagen; §§ 43 ff. EnWG
Bsp. Straßenplanung:
 Ziel: Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1,
§ 4 FStrG
 Gegenstand: nur öffentliche Straßen; unterschiedliche Qualifikationsmerkmale
je nach Verkehrsfunktion; Einteilung in Straßenklassen (Bundes-, Staats-,
Kreis- und Gemeindestraßen); Planung nach den jeweils einschlägigen
Vorschriften (FStrG; BayStrWG)
nicht Umweltrecht im engeren Sinne, aber wegen zum Teil erheblicher
Umweltrelevanz Umweltrecht im weiteren Sinne (z.B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG)
bb) Instrumente der Fachplanung
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zentrales Instrument: Planfeststellung, §§ 72 ff. VwVfG; greift immer dann,
wenn durch Rechtsvorschrift vorgesehen
(daneben: Plangenehmigung, § 74 Abs. 6 VwVfG i.V.m. § 17b Abs. 1 Nr. 1
FStrG; Bebauungsplan, § 17b Abs. 2 FStrG; ggf. auch formlos-interne
Planung)
(1) Rechtsgrundlagen
§§ 72 ff. VwVfG bzw. Art. 72 ff. BayVwVfG i.V.m. dem jeweiligen
Fachplanungsrecht
Verzahnung von allgemeinem Verwaltungsrecht und besonderem
Fachplanungsrecht; Fachplanungsrecht entscheidet u.a. darüber, wann ein
Planfeststellungsverfahren durchgeführt werden muss (Faustformel: größere
raumbedeutsame Infrastrukturvorhaben, z.B. Bau oder Änderung von
Bundesfernstraßen, § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG) und modifiziert ggf. die
allgemeinen Vorschriften (z.B. Fristen für einzelne Verfahrensschritte, § 17a Nr. 5
FStrG)
(2) Verfahrensablauf und Verfahrensabschluss, § 73 VwVfG
Verfahrensablauf:
 Einleitung durch Vorhabensträger mit Planeinreichung, Abs. 1 S. 1
 Einholung Stellungnahmen Behörden innerhalb eines Monats, Abs. 2, 3a
 öffentliche Auslegung (für die Dauer eines Monats), Abs. 2, 3, und 5
 Einwendungsverfahren (Möglichkeit von Einwendungen innerhalb der
Einwendungsfrist <bis zwei Wochen nach Ablauf Auslegungsfrist >), Abs. 4
 Erörterungstermin (Ziel: Herbeiführung eines Ausgleichs zwischen den
unterschiedlichen Interessen), Abs. 6, 7;
Verfahrensabschluss: Planfeststellungsbeschluss (PFB), § 74 VwVfG
(3) Rechtsnatur und Rechtswirkungen PFB
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Rechtsnatur: VA, § 74 Abs. 1 i.V.m. § 69 VwVfG; Möglichkeit von
Nebenbestimmungen, § 74 Abs. 2 VwVfG (z.B. aktive oder passive
Schutzauflagen wie Lärmschutzwälle und –wände oder Lärmschutzfenster,
letztere mit Entschädigungsrechtsfolge, § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG)
Rechtswirkungen, § 75 VwVfG:
 Gestattungswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG): Feststellung der
Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich aller von ihm berührten öffentlicher
Belange
 (formelle) Konzentrationswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG): Ersetzung
anderer behördlicher Entscheidungen; materiell-rechtliche Maßstäbe der
ersetzten Verfahren (z.B. Bau- und Naturschutzrecht) bleiben beachtlich
 Gestaltungswirkung (§ 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG): öffentlich-rechtliche
Beziehungen zwischen Vorhabenträger und Betroffenen werden
rechtsgestaltend geregelt (z.B. Begründung von Ansprüchen auf
Lärmschutzmaßnahmen)
 Ausschlusswirkung (§ 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG): alle (privat- oder öffentlichrechtlichen) Ansprüche auf Unterlassung, Beseitigung oder Änderung sind
ausgeschlossen (insb. deliktische oder nachbarrechtliche Abwehransprüche)
 enteignungsrechtliche Vorwirkung: Festsetzungen im
Planfeststellungsbeschluss berechtigen nach Maßgabe der einschlägigen
Enteignungsgesetze zur Enteignung (Unterschied zum Bebauungsplan!)
planerischer Gestaltungsspielraum: Planfeststellung ist im Kern
Abwägungsentscheidung; weiter planerischer Gestaltungsspielraum;
gerichtliche Überprüfung auf Rechtsfehler beschränkt
cc) Rechtmäßigkeit/Rechtmäßigkeitsanforderungen an PFB:

Planrechtfertigung (Vorbehalt des Gesetzes)

Bindung an das Ergebnis vorgelagerter Verfahren

Bindung an zwingende Rechtsvorgaben (Vorrang des Gesetzes)

Abwägungsgebot (Verhältnismäßigkeit)
(1) Planrechtfertigung
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nach Maßgabe der einschlägigen Fachplanungsgesetze; weder ausdrückliche
Ermächtigung erforderlich, noch muss Realisierung der Planung notwendig sein;
ausreichend, wenn Planung vernünftigerweise geboten
(Prognoseentscheidung erforderlich, z.B. über künftig zu erwartendes
Verkehrsaufkommen; ggf. auch normative Vorprägung, z.B. durch gesetzliche
Bedarfsplanung oder administrative Ausbauplanung bei der Straßenplanung)
(2) Bindung an das Ergebnis vorgelagerter Verfahren
bei komplexen Planungsentscheidungen oft gestuftes Verfahren (z.B.
Linienbestimmung gemäß § 16 FStrG); rechtliche Kontrolle erst im Rahmen der
gerichtlichen Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses
(3) Bindung an zwingende Planungsvorgaben
Ausfluss des Prinzips der Gesetzesbindung der Verwaltung; Rechtswidrigkeit
der Planung, wenn zwingende Rechtssätze verletzt; nicht durch Abwägung
überwindbar; abzugrenzen von bloßen Optimierungsgeboten und
ermessenslenkenden Leitlinien
zwei Arten von zwingenden Planungsvorgaben:

fachplanungsinterne Planungsvorgaben (aus den Fachgesetzen, z.B.
Verbot höhengleicher Kreuzungen bei Autobahnen, § 1 Abs. 3 Satz 1 FStrG)

externe Planungsvorgaben (aus anderen Rechtsvorschriften, insb. auch
aus dem Umweltrecht, z.B. Vorgaben des Verkehrslärmschutzes oder
artenschutzrechtliche Verbote nach des BNatSchG)
(4) Abwägungsgebot: Abwägungsfehlerlehre BVerwG <s.o.>
b)
Umweltbelange in der Fachplanung (s.u. C.)
c)
Rechtsschutz gegen PFB (Überblick; i.Ü. s.u. E.)
Zulässigkeitsfragen
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
Statthafte Klageart
maßgeblich ist Rechtsschutzbegehren;
 Erlass von Schutzvorkehrungen etc. (VA): Verpflichtungsklage
 Aufhebung PFB (VA): Anfechtungsklage
beachte aber § 75 Abs. 1a VwVfG: erhebliche, über die Planerhaltung
nicht geheilte Mängel führen nur dann zur Aufhebung PFB, wenn sie
nicht durch Planergänzung (z.B. Schutzanordnungen) oder durch ein
ergänzendes Verfahren (zur Fehlerkorrektur) behoben werden können
=> wenn Planergänzung oder ergänzendes Verfahren möglich
(Regelfall), ist ebenfalls nur Verpflichtungsantrag statthaft;
Aufhebung PFB kann nicht begehrt werden

Klagebefugnis
klagebefugt ist, wer geltend machen kann, durch den angefochtenen VA in
eigenen Rechten verletzt zu sein, bzw. wer einen Rechtsanspruch auf Erlass
des begehrten VA hat, § 42 Abs. 2 VwGO; bei Grundrechtsträgern in der
Regel unproblematisch; bei Gemeinden in erster Linie Verletzung des
kommunalen Selbstverwaltungsrechts, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG; beachte
auch die Möglichkeit von Verbandsklagen, §§ 64 BNatSchG bzw. § 2
UmwRG

Vorverfahren
entbehrlich, § 74 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 70 VwVfG
Begründetheit:

Einwendungspräklusion
materielle Präklusion, § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG (alle Einwendungen
ausgeschlossen, die nicht auf gesonderten privatrechtlichen Titeln beruhen,
und zwar auch in einem nachfolgenden Gerichtsverfahren)

Beschränkung auf Planergänzung oder ergänzendes Verfahren, sofern
Voraussetzungen des § 75 Abs. 1a Satz 2 VwVfG erfüllt
579860666