Dr - Helmut Petz

RiVGH Helmut Petz
Wintersemester 2008/09
Vorlesung
UMWELT- UND PLANUNGSRECHT
A. GRUNDLAGEN DES UMWELTRECHTS (Fortsetzung)
…
II. VERFASSUNGSRECHTLICHE GRUNDLAGEN
…
5.
Föderale Kompetenzordnung
a)
Umweltgesetzgebung
früher:
uneinheitliche Kompetenzgrundlagen für den Bereich des Umweltrechts (insb.
Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes im Naturschutz- und Wasserrecht; im
Übrigen Gesetzgebungskompetenzen sowohl des Bundes als auch der Länder für
einzelne Umweltrechtsbereiche); deshalb erhebliche Schwierigkeiten bei der
Gesetzgebung hinsichtlich einzelner Materien (Bodenschutzgesetz; einheitliches
Umweltverwaltungsverfahren etc.) als auch bei der Schaffung eines einheitlichen
UGB; überdies Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG nach der Rspr. des
BVerfG (E 106, 62/135 ff., 144 – AltenpflegeG; E 111, 226/253 ff. –
Juniorprofessur) sehr hohe Hürde für Bundesgesetzgeber
Föderalismusreform I:
zwar nicht Einführung eines einheitlichen Kompetenztitels "Recht der Umwelt";
aber jedenfalls deutliche Konzentration der Kompetenzen beim Bund (alle
Kernkompetenzen
im
Bereich
des
Umweltschutzes
in
der
Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, zumeist als konkurrierende Kompetenz);
Erforderlichkeitsklausel im Umweltrecht
anwendbar, Art. 72 Abs. 2 GG
ganz
überwiegend
nicht
mehr
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Abweichungsgesetzgebung der
Rahmengesetzgebungskompetenz:
Umweltdumping
Länder im Bereich der bisherigen
"kompetitiver
Föderalismus"
vs.

ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes: Atomrecht, Art. 73
Abs. 1 Nr. 14 GG

konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes:


wichtige Materien:

Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft (z.B. EnEG)

Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG: Bodenrecht

Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG: Lebensmittel- und Tierschutzrecht

Art. 74 Abs. 1 Nr. 21GG: Wasserstraßen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG: Straßenverkehr

Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 GG: Schienenbahnen

Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG: Abfallbeseitigung, Luftverschmutzung
und Lärmbekämpfung

Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG: Naturschutz und Landschaftspflege

Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG: Raumordnung

Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG: Wasserhaushalt
4 Varianten:

Kernkompetenz
des
Bundes:
konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz ohne Erforderlichkeitsschranke und
ohne Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1
Nr. 18, 24 GG)

Erforderlichkeitskompetenz
des
Bundes:
konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz mit Erforderlichkeitsschranke (z.B.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 20, 22 GG)

Abweichungskompetenz:

konkurrierende
Gesetzgebung
des
Bundes
ohne
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Erforderlichkeitsschranke,
aber
mit
begrenzter
Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1
Nr. 29 GG: abweichende Regelungen über den Naturschutz
ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes; z.B.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG: abweichende Regelungen über den
Wasserhaushalt ohne stoff- oder anlagenbezogene
Regelungen;
Abgrenzungsprobleme, strittig ist z.B., naturschutzrechtliche
Eingriffsregelung noch zu Grundsätzen des Naturschutzrechts
gehört)

konkurrierende
Gesetzgebung
des
Bundes
ohne
Erforderlichkeitsschranke,
aber
mit
unbegrenzter
Abweichungskompetenz der Länder (z.B. Art. 74 Abs. 1
Nr. 31 GG)
 ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder: nur noch bei
verhaltensbezogenem Lärm (siehe Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG), im
Fischereirecht sowie im - subsidiär anzuwendenden - Polizei- und
Sicherheitsrecht
 Übergangsvorschrift Art. 125b GG (insb. Abs. 1 Satz 2); Zweck: ungestörte
Erarbeitung UGB
b)
Umweltverwaltung
Vollzugszuständigkeit der Länder in nahezu sämtlichen Bereichen des
Umweltrechts:

Vollzug der Landesgesetz und nicht gesetzesakzessorischer
Verwaltungsvollzug, Art. 30 GG: z.B. BayImSchG

Vollzug der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten
(Landeseigenverwaltung, Art. 83, 84 GG); Bund kann Behördeneinrichtung
und Verwaltungsverfahren regeln oder selbst Verwaltungsvorschriften
erlassen, Art. 84 Abs. 1 und 2 GG; Regelung bedarf aber nicht mehr der
Zustimmung des Bundesrats; dafür Abweichungskompetenz der Länder;
Umweltverfahrensrecht fällt unter Art. 84 Abs. 1 Satz 5 und 6 GG und ist
deshalb abweichungsfest
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
Vollzug der Bundesgesetze im Auftrag des Bundes
(Bundesauftragsverwaltung, Art. 85 GG): z.B. Kernenergieverwaltung,
Art. 87c GG
Bundeseigene Verwaltung: im wesentlichen nur Verwaltung der
Bundeswasserstraßen, Art. 87 Abs. 1 Satz 1, Art. 89 GG
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III. GRUNDPRINZIPIEN DES UMWELTRECHTS
1.
Überblick
Grundprinzipien des Umweltrechts; auf unterschiedlichen Aktionsebenen
(Völkerrecht; Gemeinschaftsrecht; nationales Recht) herausgebildet; politischer
Ursprung (z.B. Umweltprogramm BReg von 1971 sowie Fortschreibung im
Umweltbericht BReg von 1976); nach und nach zunehmend verrechtlicht (erstmals
Staatsvertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion,
Art. 16; Fortschreibung im Einigungsvertrag, Art. 34 EV); Rechtsverbindlichkeit
nur dort, wo Geltung ausdrücklich gesetzlich normiert; auf verschiedenen
Ebenen zum Teil divergierende Inhalte
herkömmliche Prinzipientrias:

Vorsorgeprinzip:
Primärziel, Belastungen und Gefahren für die Umwelt bereits im Vorfeld zu
vermeiden

Verursacherprinzip:
determiniert als Sekundärziel die Verantwortlichkeiten für
Umweltbeeinträchtigungen (Adressaten von Umweltschutzmaßnahmen;
finanzielle Lastenverteilung; mittelbar auch Präventivfunktion)

Kooperationsprinzip:
bestimmte Art und Weise der Operationalisierung des Umweltschutzrechts
(organisatorische und instrumentelle Umsetzung)
angereichert wird diese Prinzipientrias - entsprechend den
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben - durch einen integrativen Ansatz
(Integrationsprinzip):
Schutzauftrag für die Umwelt in ihrer Gesamtheit
daneben werden im Schrifttum eine Reihe weiterer Grundprinzipien erörtert, die
entweder Konkretisierungen oder Ausnahmen der Hauptprinzipien sind (vgl. im
Überblick z.B. Klöpfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, § 4), wie insbesondere das
Nachhaltigkeitsprinzip (vgl. Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 2006, § 1 Rn. 22;
Klöpfer, Umweltschutzrecht, 2008, § 3 Rn 13)
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2.
Vorsorgeprinzip
a)
Zweck und Inhalt
wichtigstes Prinzip des Umweltrechts; von der bloß reaktiven Schadensbeseitigung
zum präventiven und planenden Umweltschutz (Vermeidung und Verminderung
von Umweltbelastungen an der Quelle, Schutz vor Auswirkungen von
Umweltbelastungen
heute im Wesentlichen zwei Varianten:

Risiko- und Gefahrenvorsorge (sicherheitsrechtlicher Aspekt; nach § 1 Abs. 2
Nr. 2 UGB-RefE zentraler oder sogar alleiniger Aspekt; insoweit dort nahe
am Schutzprinzip/Teilaspekt der Gefahrenabwehr)

Ressourcenvorsorge (bewirtschaftungsrechtlicher Aspekt)
aa) Risiko- und Gefahrenvorsorge
Gefahrenvorsorge schon im Vorfeld der sicherheitsrechtlichen Gefahrenschwelle
Dimensionen:

technische Vorkehrungen zur Vermeidung und Verminderung von
Emissionen

technische oder organisatorische Vorkehrungen gegenüber Unfall- oder
Störfallrisiken
Inhalte: vom Vorsorgeprinzip erfasst sind auch

zeitlich und räumlich noch entfernte Risiken

zeitlich: in die Zukunft weisende Perspektive (u.U. über mehrere
Generationen)

räumlich: erfasst sind auch Ferntransporte von Schadstoffen

Fälle mit geringer Eintrittwahrscheinlichkeit: Schwelle für staatliches
Handeln ist erreicht, wenn Besorgnispotential besteht; Restrisiken (z.B.
Mobilfunk) sind demgegenüber hinzunehmen (kein Null-Risiko-Prinzip)

Umweltbelastungen, die erst im Zusammenwirken mit anderen schädlich
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werden können

Schutz empfindlicher Bevölkerungsgruppen

Gebot der Belastungsminimierung (z.B. nach dem Stand der Technik);
Grenzen: Grundrechte/Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

unter Umständen Beweiserleichterungen oder Beweislastumkehr (z.B.
im Zivilrecht <vgl. BGHZ 92, 143>; aber auch im VwR denkbar)
bb) Ressourcenvorsorge
Umweltvorsorge im Sinne einer vorausschauenden Umweltplanung und
zukunftsverträglichen Ressourcenbewirtschaftung; Ziel, für zukünftige
Nutzungen Freiräume zu erhalten (s. auch Nachhaltigkeitsprinzip)
b)
c)
Dogmatische Herleitung

sog. Ignoranztheorie ("Handeln im Ungewissen", vgl. Erbguth/Schlacke,
Umweltrecht 2005, § 3 Rn. 4): behördliche Risikoentscheidungen erfordern
eine gewisse Sicherheitszone vor der Gefahrenschwelle

sog. Freiraumtheorie: Schaffung und Erhaltung (sicherheitsrechtlicher)
Freiräume
Rechtsnatur und Rechtswirkungen
allgemeine Gesetzesgrundlage für Vorsorgeprinzip fehlt; deshalb derzeit (wohl)
allein durch Fachgesetze getragen; siehe aber § 1 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 UGB-RefE!
nur objektiv-rechtliches Prinzip; nach h.M. keine drittschützende Wirkung (keine
subjektive Rechtsposition des Bürgers, dass jenseits des Schutzprinzips
Umweltvorsorge betrieben wird); deshalb auch keine hieraus ableitbare
Klagebefugnis
d)
Einfachrechtliche Verankerung


Vorsorge als allgemeiner Gesetzeszweck: z.B.

§ 1 BImSchG

§ 1a WHG
Verpflichtung zur Minimierung denkbarer Schadensrisiken durch
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Beachtung der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik möglichen
Vorsorgemaßnahmen: z.B.


§ 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG

§ 7a WHG
Verschlechterungsverbot: insb.


§ 2 Abs. 1 Nr. 5 und 13 BNatSchG
Vorsorge als Planungsdirektive: z.B.

§ 2 Abs.2 Nr. 8 ROG

§ 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 7, § 1a BauGB
3.
Verursacherprinzip
a)
Zweck
Umweltprogramm der BReg. 1971: "Jeder, der die Umwelt belastet oder sie
schädigt, soll für die Kosten dieser Belastung oder Schädigung aufkommen";
insoweit lediglich Kostenzurechnungsprinzip: Verursacherprinzip bestimmt, wem
einzelne Umweltbeeinträchtigungen zuzurechnen sind und wer für die Beseitigung
bzw. Verminderung in die Pflicht genommen werden soll
general- und spezialpräventive Wirkung (mittelbar verhaltenssteuernde Wirkung
aufgrund der auf einen Schädiger zukommenden finanziellen Belastungen)
Schwächen: rein ökonomische Betrachtung der Umweltgüter kann effektiven
Umweltschutz nicht gewährleisten; Verursacherprinzip deshalb immer auf
Ergänzung durch Vorsorgeprinzip angelegt
b)
Inhalt und Rechtswirkungen
Vorsorgeprinzip wird heute allgemein weiter verstanden:

nicht bloß ökonomisches Kostenzurechnungsprinzip/Sekundärrechtsfolgenprinzip mit dem Ziel einer Internalisierung der Kosten von
Umweltbeeinträchtigungen

sondern auch finanzielles und materielles Verantwortungsprinzip, das
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Verantwortlichen im Sinne einer Nichtverursachung beeinflussen soll, etwa
durch
o
Zurechnungsprinzip im Sinne der sicherheitsrechtlichen
Störerverantwortung (Adressat für ordnungsrechtliche Gebote und
Verbote etc.)
o
Zurechnungsprinzip auch für Anreizinstrumente (z.B. Abgaben)
Maßstab für Zurechnung: erhebliche Nachweisprobleme (im Sinne einer conditio
sine qua non) bei komplexen Wirkungszusammenhängen (z.B. Waldschaden),
deshalb rechtliches Zurechnungsprinzip, das der Gesetzgeber nach
Gerechtigkeits-, Billigkeits- oder politischen Zweckmäßigkeitserwägungen
ausgestalten kann
c)
4.
Einfachrechtliche Verankerung

Vermeidungs-, Verminderungs- oder Beseitigungspflichten (z.B. Autos, § 38
BImSchG; Hausmüllbeseitigung)

Auferlegung "ersparter" Kosten bei pflichtwidrigem Verhalten

Auferlegung der Kosten für Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen (z.B.
naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung in der
Bauleitplanung, § 135a BauGB)

Belastung mit politisch festgesetzten Knappheitspreisen für die
Umweltnutzung (z.B. Emissionshandel)
Kooperationsprinzip
kein umweltspezifisches, aber doch ein umwelttypisches Prinzip
Bekenntnis zu gemeinsamer Verantwortung von Staat und Bürgern und zur
gegenseitigen Abhängigkeit und Beeinflussbarkeit beider Bereiche im
freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat (vgl. auch § 1 Abs. 2 Nr. 4 UGB-RefE)

Aufgabenverteilungsprinzip: Wandel vom imperativen zum paktierenden
Staat (z.B. informelle Absprachen; freiwillige Selbstverpflichtung der
Wirtschaft zur Vermeidung staatlicher Maßnahmen <VerpackungsV;
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Atomausstieg etc.>)

5.

Einbindung privater Verantwortung (Stichwort: "Verantwortlicher
Freiheitsgebrauch")

Erhöhung der gesellschaftlichen Akzeptanz

Gefahr inhaltlicher Kompromisse zu Lasten des Gemeinwohls und der
Belange des Umweltschutzes

Fehlende rechtsstaatliche Sicherungen, insbesondere hinsichtlich
betroffener Dritter, wenn Normsetzungen oder behördliche
Anordnungen durch informelle Absprachen oder SelbstverpflichtungsAbkommen ersetzt werden

staatliche Gewährleistungsverantwortung als notwendiges Korrektiv,
soweit Aufgaben des Umweltschutzes privatisiert werden
kooperatives Aufgabenwahrnehmungsprinzip, z.B. Anhörung "beteiligter
Kreise" (§ 51 BImSchG), Betroffenenbeteiligung, Verbandsbeteiligung (§ 58
ff. BNatSchG)

Einbringung
von
Sachverstand;
Komplettierung
entscheidungserheblichen (Abwägungs-) Materials

Repräsentation von (organisierten) Interessen

aber auch: erhöhte Mitwirkungspflichten (z.B. in Form von materiellen
oder prozessualen Präklusionswirkungen)
Integrationsprinzip
Zweck: Schutz der Umwelt in ihrer Gesamtheit;
gemeinschaftsrechtliche Wurzeln (UVP-RL und IVU-Richtlinie)
Aspekte des Integrationsprinzips:

interne Integration: medienübergreifender Ansatz (z.B. § 5 Abs. 1 Satz 1
BImSchG: "… hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt …"; § 10
Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG; )

externe Integration: Berücksichtigung der Umweltbelange auch in nur
des
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mittelbar umweltrelevanten Politiken (insb. Querschnittsklausel des Art. 6
EGV)
gesetzliche Ausprägungen:
6.

§ 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 UVPG ("Wechselwirkungen zwischen Umweltgütern")

§ 75 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwVfG (formelle Konzentrationswirkung)

§ 42 ff. UGB-RefE (integrierte Vorhabengenehmigung)
Nachhaltigkeitsprinzip
in der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG zwar nicht ausdrücklich benannt,
aber impliziert (Zukunftsverantwortung des Staates "für künftige
Generationen"));
Ausprägungen etwa in

naturschutzrechtliche Eingriffs- und Ausgleichsregelung, §§ 18 ff. BNatSchG

Verschlechterungsverbote, § 33 Abs. 5, § 34 Abs. 1 BNatSchG

Raumordnung, § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, 3 ROG