Positionspapier

Agrarmarktöffnung
hotelleriesuisse stellt mit Besorgnis fest, dass das Parlament den zunehmend
protektionistischen Forderungen der Agrarlobby in der Legislatur 2011-2015 mehr und mehr
entgegengekommen ist, um den Agrarmarkt vermehrt abzuschotten.
Es ist aber davon auszugehen, dass die internationale Agrarmarktöffnung zukünftig weiter
voranschreiten wird – hotelleriesuisse steht dieser positiv gegenüber. Die Hotelbranche leidet
unter hohen Beschaffungskosten bei den Nahrungsmitteln, insbesondere beim Fleisch, wo die
im Vergleich zum Ausland überteuerten Fleischpreise zu einem grossen Wettbewerbsnachteil
führen. Vorstösse und Initiativen, die in Richtung Marktabschottung und Zollerhöhungen zielen
lehnt die Branche deshalb ab.
1. Allgemeine Ausgangslage
Die schweizerische Agrar- und Ernährungswirtschaft verfügt insgesamt über einen hohen
Grenzschutz und über interne Stützungsmechanismen. Im Ranking der OECD zählt die
Schweiz weltweit zu den vier protektionistischsten Ländern, nach Japan, Korea und
Norwegen1. Verschiedene Freihandelsabkommen mit Drittstatten und insbesondere auch die
bilateralen Verträge mit der EU haben den Grenzschutz des schweizerischen Agrarmarktes
jedoch teilweise oder punktuell gesenkt.
Mit den verschiedenen Etappen der Reform der Agrarpolitik wurde die produktgebundene
Stützung und die Exportsubventionen in den letzten 15 Jahren deutlich reduziert bzw. in
Direktzahlungen umgelagert. Obwohl die Doha-Runde noch nicht abgeschlossen ist, geht die
internationale Markt- und auch die Agrarmarktöffnung weiter. Dieser Prozess erfolgt
vorwiegend über regionale und bilaterale Freihandelsbemühungen. Wichtige Handelspartner
der Schweiz verhandeln derzeit über gegenseitige Marktöffnungen (vgl. etwa EU und USA im
Rahmen des Transatlantic Trade and Investment Partnership TTIP). Die schweizerische
Agrarwirtschaft bleibt von dieser Entwicklung nicht verschont. Es ist damit zu rechnen, dass
insbesondere die EU und die USA zu einem bedeutenden Öffnungsschritt schreiten werden.
Offen bleibt weiterhin, welche Volkswirtschaften in welcher Reihenfolge, wann und in welchem
Ausmass von diesem Öffnungsprozess erfasst und einbezogen werden
Die Doha-Runde ist seit einiger Zeit blockiert. Im Wesentlichen hindern zwei Konfliktlinien
einen Abschluss. Zum einen stehen sich Handelspartner, welche offene Grenzen für ihre
Agrarmärkte fordern (vorab Entwicklungsländer), solchen gegenüber, welche Importe zum
Schutz der eigenen Landwirtschaft erschweren (allen voran die USA und andere westliche
Staaten). Zum anderen besteht ein Konflikt zwischen dem Norden, der von den Entwicklungsländern eine Reduktion der hohen Industriezölle verlangt, und dem Süden, der von den
Industriestaaten als Gegenleistung die Öffnung der Agrarmärkte beansprucht. Da die Schweiz
bereits zahlreiche FHA mit Ländern abgeschlossen hat, die für unser Land agrarpolitisch
wenig problematisch sind, verbleiben vor allem noch FHA-Kandidaten mit ausgeprägten
Agrar-Interessen wie Brasilien oder Indien. Der volkswirtschaftliche Schaden wäre für die
Schweiz gross, würden diese FHA-Projekte – wie bereits im Fall USA – an bäuerlichen
Interessen scheitern. Die EU und die USA haben die Aufnahme von Gespräche über den
Abschluss eines Freihandelsabkommens beschlossen. Sollten sich die EU und die USA
einigen, könnte dies den Marktzugang für Schweizer Firmen in den USA erschweren.
Ein Abkommen würde frühestens im Jahre 2016 in Kraft treten. Die Chancen stehen gut, dass
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OECD 2014: Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014.
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das Freihandelsabkommen EU-USA zustande kommt. Es ist von beiden Seiten sehr
erwünscht. Sollte ein ambitiöses Abkommen zustande kommen, gerade im tarifären Bereich,
wäre die Schweiz vor grosse Probleme gestellt. Die Diskriminierung der Schweizer Produkte
in den USA würde beispielsweise für die Pharma und Chemie grosse Probleme bringen. Der
Schweiz stehen drei Reaktionsmöglichkeiten zur Verfügung: das Abkommen akzeptieren und
nicht reagieren, da wir uns in der Landwirtschaft nicht bewegen können; dem Abkommen
beitreten (falls dieses denn für Drittstaaten geöffnet wird), was eine Liberalisierung mit den
USA und der EU bedeuten würde; ein eigenes Abkommen mit den USA verhandeln, dabei
müsste die Schweiz aber bereit sein, gleich weit zu gehen wie die EU dies tut.
Der Bundesrat hat im November 2008 die Verhandlungen über die Öffnung der gesamten
Agrarwirtschaft aufgenommen. Die Weiterentwicklung der bilateralen Beziehungen mit der EU
und ihren Mitgliedstaaten ist derzeit jedoch in Frage gestellt. Der bisherige Ansatz hat der
Schweiz einen sehr selektiven Zugang zum EU-Binnenmarkt gewährt. Es hat sich jedoch
erwiesen, dass die Verwaltung der Abkommen sehr aufwändig ist. Zudem steht der bisher im
Wesentlichen statische Ansatz in einem sich verschärfenden Spannungsverhältnis mit der
dynamischen Weiterentwicklung des EU-Binnenmarktes. Die Verhandlungen zwischen der
Schweiz und der EU über ein Abkommen in den Bereichen Landwirtschaft,
Lebensmittel- und Produktesicherheit sowie öffentliche Gesundheit stehen daher
bereits seit einiger Zeit still.
2. Aktuelle agrarpolitische Entwicklungen in der Schweiz
a. Volksinitiative für Ernährungssicherheit
Die Initiative des SBV und der SVP verlangt, dass der Bund die «Versorgung der Bevölkerung
mit Lebensmitteln aus vielfältiger und nachhaltiger einheimischer Produktion» stärkt. Dazu soll
er «Massnahmen insbesondere gegen den Verlust von Kulturland» umsetzen. Der Bund soll
zudem dafür sorgen, «dass der administrative Aufwand in der Landwirtschaft gering ist und die
Rechtssicherheit und eine angemessene Investitionssicherheit gewährleistet sind». Die
Volksinitiative verfolgt gemäss den Initianten die folgenden Ziele:
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Es muss eine Grundsatzdiskussion über Aufgabe und Ziele der einheimischen
Landwirtschaft mit der Bevölkerung geführt werden
Die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger, nachhaltiger und
einheimischer Produktion muss gestärkt werden (Selbstversorgungsgrad darf nicht weiter
sinken und Einfuhr von Lebensmitteln soll beschränkt werden)
Es sollen Massnahmen gegen der Kulturlandverlust getroffen werden
Die Lebensmittel sollen von guter Qualität sein
Die Rahmenbedingungen für die einheimische Landwirtschaft sollen verbessert und die
Kosten gesenkt werden (namentlich Abbau des administrative Aufwandes)
Gewährleistung und Erhöhung der Rechts-, Planungs- und Investitionssicherheit
Mit der Initiative von Uniterre und der Fair-Food-Initiative der Grünen stehen zudem weitere
Initiativen in der Pipeline, die in Richtung Ernährungssicherheit und Marktabschottung zielen.
Der Bundesrat und das BLW haben, auch aufgrund des raschen Zustandekommens der
Unterschriften der Initiative für Ernährungssicherheit (knapp 150‘000 Unterschriften innerhalb
von nur drei Monaten) das Bedürfnis in Politik und Bevölkerung erkannt und entsprechenden
Handlungsbedarf festgestellt. Dieser soll in Form eines direkten Gegenvorschlags erfolgen.
Der Bundesrat will mit dem Gegenentwurf die Anliegen der Bevölkerung aufnehmen und die
Ernährungssicherheit der Schweiz umfassend und langfristig stärken. Mit dem direkten
Gegenentwurf soll die Versorgung der Bevölkerung ins Zentrum gestellt werden. Um
langfristig die Bevölkerung mit ausreichend Lebensmitteln versorgen zu können, soll das
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Augenmerk einerseits auf das Angebot aus inländischer Produktion und andererseits auf die
internationale Verfügbarkeit gelegt werden (Importe). Die Aspekte Zugang, Verwendung und
Stabilität sind über bestehende Verfassungsbestimmungen bereits abgedeckt. Zusätzlich soll
durch den Gegenentwurf die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und damit
zusätzlich zur Inlandproduktion auch die importierten Lebensmittel eingeschlossen werden. Da
die Vernehmlassung des Gegenvorschlags jedoch deutlich machte, dass kein
Gegenvorschlag erwünscht ist, hat der Bundesrat aufgrund der Vernehmlassungsresultate
entschieden, auf einen direkten Gegenvorschlag zu verzichten.
 hotelleriesuisse lehnt die Initiative ab. Sie würde nicht nur ein Agrarfreihandelsabkommen mit der EU, sondern auch weitere bilaterale Freihandelsabkommen, die
einen Abbau des Agrargrenzschutzes zur Folge hätten, verunmöglichen.
b. Lebensmittel vom Cassis-de-Dijon-Prinzip ausnehmen
Die Parlamentarische Initiative Bourgeois („Lebensmittel vom Cassis-de-Dijon-Prinzip
ausnehmen“) verlangt, dass das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse
(THG) so geändert werden soll, dass die Lebensmittel vom Geltungsbereich des Cassis-deDijon-Prinzips ausgenommen sind. hotelleriesuisse begrüsst die Liberalisierungsbemühungen,
die durch das Inkrafttreten der Revision des Bundesgesetzes über die technischen Handelshemmnisse (THG) im Jahre 2010 und der Einführung des in der EU angewendeten Cassis-deDijon-Prinzips vorgenommen wurden. Dadurch kann die Schweizer Wirtschaft wesentlich am
EU-Binnenmarkt partizipieren. Dies entspricht auch den Forderungen des Verbandes nach
aussenwirtschaftlicher Öffnung. Eine Ausnahme der Lebensmittel von dieser Regelung lehnt
hotelleriesuisse dezidiert ab. Das Cassis-de-Dijon-Prinzip stellt ein wichtiges Mittel zur
Bekämpfung der Hochpreisinsel in der Schweiz und gegen den Kostennachteil im Nahrungsmittelbereich im Speziellen dar, was sich wiederum direkt in den Warenbeschaffungskosten
der Hotels niederschlägt. Der Restaurationsumsatz liegt in der Hotellerie bei durchschnittlich
40 bis 50 Prozent. Günstigere Lebensmittelpreise haben deshalb einen direkten Effekt auf die
Beschaffungskosten und somit auf die Rentabilität eines Hotels. Die geforderte Ausnahme der
Lebensmittel vom Cassis-de-Dijon-Prinzip würde die Hotellerie direkt betreffen. Der
Nationalrat hatte in der Sondersession 2015 der Initiative zugestimmt. Der Ständerat hat
diesen Kurs erfreulicherweise in der Sommersession 2015 korrigiert und ist auf die initiierte
Gesetzesänderung gar nicht erst eingetreten. Die Vorlage geht nun zurück an den Nationalrat.
 hotelleriesuisse lehnt die vorgeschlagene Änderung, die Lebensmittel vom Geltungsbereich des Cassis-de-Dijon-Prinzips auszunehmen, dezidiert ab.
c. Zollsystem und technische Handelshemmnisse
In ihrem jüngsten Trade Policy Review kritisiert die WTO die hohen Schutzzölle der
Schweiz im Agrarbereich („Achillesferse der Schweizer Handelspolitik“)2. Während die
Einfuhrzölle für nichtlandwirtschaftliche Güter im Durschnitt 2,3% betragen, liegen sie bei
Agrarprodukten mit 31,9% massiv höher. Innerhalb der Landwirtschaft gibt es Ausreisser wie
die Milchbranche, mit Zöllen auf einem extrem hohen Niveau von durchschnittlich 101,5%.
Ähnlich sieht es beim Fleisch aus; auch dort können sich die Sätze für einige Sorten auf bis zu
1676% belaufen. Schweizer Landwirte erwirtschaften jeden zweiten Franken nicht am Markt,
sondern beziehen ihn vom Staat. Diese Quote liegt um fast das Dreifache über dem OECDDurchschnitt. Getadelt wurde die Schweiz von der WTO jedoch auch aufgrund des
Fortbestands von technischen Handelshemmnissen und eines Mangels an Wettbewerb
in verschiedenen Wirtschaftssektoren.
d. Neue Zollverordnung für die Einfuhr von Fleisch für Reisende (per 1. Juli 2014)
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WTO 2013: Trade Policy Review of Switzerland and Liechtenstein
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Die neue Zollverordnung für die Einfuhr von Fleisch für Reisende (per 1. Juli 2014) führt unter
anderem zu Änderungen bei der Wareneinfuhr von Fleisch durch Reisende. Folgende
Änderungen gelten ab 1. Juli 2014 gegenüber der vorgängigen Verordnung:
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Beim Fleisch gibt es nur noch eine Tarifgruppe, d.h. es spielt keine Rolle mehr, ob es
sich um Frisch- oder verarbeitetes Fleisch handelt, ebenso wenig, ob es gewürzt oder
ungewürzt ist. Die Unterscheidung zwischen verschiedenen Fleischarten entfällt.
Beim Fleisch gilt eine einheitliche Zoll-Freimenge von 1 kg, es gibt keine Obergrenze
mehr für die maximale Einfuhr (vorher: 0.5 kg Frischfleisch, 3.5 kg bearbeitetes
Fleisch; maximal einführbare Menge von 20 kg/Person).
Es gilt ein einheitlicher Zollansatz von 17 Franken/kg für die über die Freigrenze
liegende Einfuhrmenge an Fleisch (vorher: 20 Franken/kg für Frischfleisch, 13
Franken/kg für bearbeitetes Fleisch).
Gegen diese Änderungen gibt es bereits politischen Wiederstand. Eine Motion von Ständerat
Ivo Bischofberger verlangt, dass bei der angestrebten Vereinfachung der Einfuhr von Fleisch
und Fleischwaren (inklusive Fleischerzeugnisse) im Reiseverkehr eine klare quantitative
Abgrenzung zwischen Handels- und Privateinfuhr sichergestellt wird. Der Ständerat hat die
Motion am 15.9.2014 angenommen.
 hotelleriesuisse lehnt die Motion Bischofberger ab. Die neue Zollverordnung ist ein
Schritt in Richtung Marktöffnung beim Fleisch.
e. Vernehmlassung Parlamentarische Initiative „Aufhebung der zolltariflichen Begünstigung
der Importe von gewürztem Fleisch“
Importe von gewürzten Fleischzubereitungen von Tieren der Rindviehgattung, z. B. Filet oder
Huft, sind mengenmässig nicht beschränkt und haben vor allem in den letzten zehn Jahren
stark zugenommen. Für die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates stellt
dies einerseits ein Problem für inländische Produzenten der Fleischbranche dar (steigender
Preisdruck, Aushebelung der Marktordnung), andererseits führt sie Bedenken an, dass
importiertes Fleisch nach Vorschriften produziert wurde, die schweizerischen
Tierschutzrichtlinien nicht gerecht werden. Sie schlägt deshalb vor, gewürzte Fleischprodukte
einer höheren Zollbelastung zu unterstellen (Ausserkontingentszollansatz von über 2000
Franken je 100 kg brutto statt wie bisher 638 Franken je 100 kg).
 hotelleriesuisse lehnt die Parlamentarische Initiative ab. Handelsschranken sind
wettbewerbshemmend und tragen unter anderem zu den hohen Preisen der Schweiz
bei – eine Erhöhung des Zolltarifs entspricht nicht den Forderungen des Verbandes
nach aussenwirtschaftlicher Öffnung und dem Abbau von Handelshemmnissen.
3. Gewünschte Entwicklung – Position hotelleriesuisse
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Die internationale preisliche Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Hotellerie befindet sich
auf dem Prüfstand. Das aktuelle wirtschaftliche Umfeld erhöht den Druck auf die
Hotelbranche, das Kostensenkungspotential optimal auszuschöpfen. Einer der Gründe
für die Wettbewerbsnachteile der Branche liegt in den höheren Kosten bei der
Beschaffung von Nahrungsmitteln. Die Hotellerie ist gezwungen, zu Weltmarktpreisen
konkurrenzfähig zu sein, jedoch mit hohen Schweizer Kosten zu wirtschaften.
Hoteliers möchten auch künftig qualitativ hochstehende Schweizer Lebensmittel beziehen
können, jedoch zu marktgerechten Einkaufspreisen. Die grösste Wirkung und damit auch
eine erhebliche Erleichterung an der Kostenfront würde der Abschluss eines
Freihandelsabkommens mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich bringen.
Langfristiges Ziel ist es deshalb, die entsprechenden Verhandlungen mit der EU
fortzusetzen und abzuschliessen.
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Der Verhandlungsprozess ist jedoch derzeit – nicht zuletzt aufgrund von institutionellen
Fragen und des innenpolitischen Widerstands – ins Stocken geraten. Es gilt deshalb, beim
Fleisch nach kurzfristigen Lösungen zu suchen. Um sowohl einen Zollabbau als auch
einen gegenseitigen Marktzugang zu erwirken, wären Verhandlungen mit der EU über eine
punktuelle, präferenzielle Marktöffnung im Fleischbereich (wie dies bereits beim Käse
erfolgreich umgesetzt wurde) ein pragmatischer und gangbarer Weg. Damit würden
sowohl neue Marktchancen eröffnet als auch Wettbewerbsnachteile beseitigt.
hotelleriesuisse ist sich aber auch bewusst, dass die Öffnung gegenüber der EU eine
Herausforderung für die schweizerische Landwirtschaft darstellt. Aus diesem Grund
unterstützen wir geeignete flankierende Massnahmen und genügend lange Übergangsfristen, um dem Sektor die Anpassung an die neuen Marktstrukturen zu ermöglichen und
zu erleichtern. Denn eine attraktive und intakte Landwirtschaft stellt eine wichtige Stütze
unserer Branche dar.
Weitere Vorstösse und Initiativen in Richtung Marktabschottung (SBV-Initiative,
Lebensmittel vom Cassis-de-Dijon-Prinzip ausnehmen, Erhöhung der Zölle beim
Fleischimport etc.) lehnt die Branche ab.
(hotelleriesuisse – Wirtschaftspolitik, Juni 2015)
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