Sitzzuteilungsverfahren im Bundestag

Wiss. Mitarbeiterin Dr. Angelika Günzel
WS 2012/2013
Erster Teil: Verfassungsprinzipien
A) Allgemeines
I. Begriffsklärung
• Verfassungsprinzipien regeln im Wesentlichen die Verfahrensfragen des Staates.
• Staatszielbestimmungen hingegen definieren inhaltliche Ziele des Staates.
II. Gesetzliche Basis der wichtigsten Verfassungsprinzipien
 siehe Art. 20 GG und Art. 28 Abs. 1 S. GG
1. Inhalt des Artikels 20 GG
• Republik (Abs. 1) --> Abgrenzung zur Monarchie: Staatsoberhaupt wird gewählt,
nicht durch Erbfolge bestimmt.
• Demokratie (Abs. 1)
• Bundesstaat (Abs. 1)
• Rechtsstaat (Abs. 3)
• Sozialstaat (Abs. 1)
2. Qualität: „Leitgrundsätze“
= d.h.: Der Staat hat diese Prinzipien bei jeder seiner Entscheidungen zu berücksichtigen
und in die Abwägung mit einzustellen. Sie beeinflussen also sämtliche Sachentscheidungen des Staates.
 ebenfalls ein solcher Leitsatz: Art. 1 Abs. 1 S. 1, 2 GG: Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Aufgabe aller staatlichen Gewalt.
III. Erhöhter rechtlicher Schutz der Prinzipien durch die Verfassung
1. Ewigkeitsgarantie, Art. 79 Abs. 3 GG
a) Grundsatz, Art. 79 Abs. 2 GG
Grundsätzlich kann die Verfassung nach Art. 79 GG geändert werden. Voraussetzung hierfür
ist, dass ein entsprechendes Änderungsgesetz mit der Zustimmung von 2/3 der Mitglieder des
Bundestages und 2/3 der Stimmen des Bundesrates angenommen wird (Art. 79 Abs. 3 GG).
Es besteht also ein Schutz über ein formales Kriterium, namentlich ein erhöhtes Mehrheitserfordernis.
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b) Ausnahme: Ewigkeitsgarantie, Art. 79 Abs. 3 GG
= Eine Änderung, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder (Bundesstaat), die
grundsätzliche Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung oder die in Art. 1 und
Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.
aa) Allgemeines
• Bedeutung: Warnfunktion: Änderung zwar letztlich natürlich möglich, aber nicht mehr
im Rahmen dieses Grundgesetzes, sondern Annahme einer neuen Verfassung erforderlich
 Schutz der Verfassungsidentität (BVerfG-Entscheidung zum Lissabon-Vertrag)
• Folge: Besondere Rechtfertigung erforderlich für eine Änderung
• jüngste Entscheidung des BVerfG hierzu (obiter dictum): Lissabon-Vertrag
(30.06.2009):
Beitritt zu einem europäischen Bundesstaat würde Verfassungsneuschöpfung erfordern, da Verzicht auf durch GG gesicherte, souveräne Staatlichkeit
bb) Näheres zur Ewigkeitsgarantie
Das Bundesverfassungsgericht legt die Betonung bei der Anwendung der Vorschrift nicht auf
das Wort „berührt“, sondern auf das Wort „Grundsätze“.
Art. 79 Abs. 3 GG ist daher nicht berührt, wenn den dort genannten Belangen im Allgemeinen
Rechnung getragen wird und sie nur für eine Sonderlage aus sachlichen Gründen modifiziert
werden.
 Grund: Der Staat soll flexibel und handlungsfähig bleiben.
2. Bundesgarantie für die Landesverfassungen, über Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG
= Die Prinzipien des Art. 20 GG werden durch Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG auch für die Länder
verbindlich.
= Vorgabe für die Landesverfassungen
 Sinn: Förderung des Zusammenhalts
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B) Das Demokratieprinzip und seine Ausgestaltung, Art. 20 Abs. 1, 2
S. 1 u. 2 GG
I. Inhalt des Demokratieprinzips in Deutschland
= Herrschaft des Volkes (Vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG: Alle Staatsgewalt geht vom Volke
aus), die vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird (vgl.
Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG).
Basis, aber nicht Teil von Demokratie i.e.S.: Freiheit und Gleichheit der Bürger: Gleichheit
der Mitwirkungsmöglichkeiten am politischen Prozess
1. Mittelbare / Parlamentarische / Repräsentative Demokratie
Demokratie heißt auch: Die Ausübung jeder staatlichen Gewalt bedarf der Legitimation durch
das Volk. Da das Volk als Souverän die Staatsgewalt nicht alleine ausüben und nicht alle Entscheidungen selbst treffen kann, erfolgt die Entscheidungsdelegation an den Staat (vgl.
Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG).
= Das Volk wählt Vertreter, die die politischen Entscheidungen treffen. (= „Wahlen“
i.S.d. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG)
 Das Volk wählt (nur) den Bundestag (parlamentarische Demokratie).
a) Abgeleitete Legitimation
Es besteht eine abgeleitete Legitimation der anderen Staatsorgane wie z.B. der Bundesregierung oder des Bundesverfassungsgerichts. Jede Ausübung staatlicher Macht muss sich in einer ununterbrochenen Legitimationskette (Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und
Herrschaft) auf das Volk zurückführen lassen.
Die anderen Organe sind direkt oder indirekt dem Parlament verantwortlich. Die Verantwortung wird entweder dadurch hergestellt,
• dass das Parlament die weiteren Organe selbst einsetzt (persönliche Legitimation,
z.B.: Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag, Art. 63 Abs. 1 GG; Beteiligung
des Bundestages an der Bundesversammlung, die den Bundespräsidenten wählt,
Art. 54 Abs. 1, 3 GG, am Richterwahlausschuss, Art. 95 Abs. 2 GG) oder dadurch,
• dass sie an die Parlamentsgesetze gebunden sind und die wesentlichen Entscheidungen dem Parlament vorbehalten (Parlamentsvorbehalt, vgl. z.B. Art. 80 GG) bleiben
(sachliche Legitimation, vgl. Art. 20 Abs. 3 GG).
b) Bedeutung der Parteien
Aus der Vorherrschaft der mittelbaren Demokratie ergibt sich die Bedeutung der Parteien
(siehe z.B. Art. 21 GG). Sie haben den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution, können
aber auch verboten werden (vgl. Art. 21 Abs. 2 GG).
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c) Elemente der unmittelbaren Demokratie
= unmittelbare Entscheidung der Sachfrage („Abstimmungen“ i.S.d. Art. 20 Abs. 2 GG)
• Auf der Bundesebene nur in Art. 29 Abs. 2 S. 1 GG, der einen Volksentscheid bei der
Neugliederung des Bundesgebietes vorsieht.
• Auf der Landesebene: in den jeweiligen Landesverfassungen:
In Rheinland-Pfalz: Volksinitiative, Volksbegehren, Volksentscheid
2. Wahlgrundsätze, Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG
allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl
• allgemein (alle Bürger dürfen wählen, die die Anforderungen von Art. 38 Abs. 2 GG
erfüllen)
• unmittelbar (Bürger bestimmt direkt selbst den Abgeordneten, ohne eine weitere Instanz dazwischen, z.B. Wahlmänner)
• frei (ohne Zwang)
• gleich (gleicher Zählwert - one man one vote; und gleicher Erfolgswert: jede Stimme
hat das gleiche Gewicht bei der Zusammensetzung des Parlaments)
• geheim (Wahl ohne Aufsicht und Bekanntgabe)
• Öffentlichkeit der Wahl (ungeschrieben), Art. 38 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 1, 2
GG (vgl. Entscheidung des BVerfG zum Einsatz von Wahlcomputern bei den Wahlen
von 2005: Urteil des Zweiten Senats vom 3. März 2009 (2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07), abrufbar unter: www.bundesverfassungsgericht.de)
3. Wahlsystem
Ziel: Gewährleistung der Gleichheit der Wahlen, insbesondere den gleichen Erfolgswert der
Stimmen
a) Mehrheitswahl - Verhältniswahl
aa) Mehrheitswahl
= Stimmenmehrheit im Wahlkreis entscheidet über den gewählten Kandidaten
• Vorteil: klare Mehrheitsverhältnisse
•
Nachteil: Die Stimmen für die unterlegenen Kandidaten bleiben ohne Auswirkung auf
die Zusammensetzung des Parlaments.
Folge: Damit ist ihr Erfolgswert im Ergebnis geringer als derjenige der Stimmen für
den von der Mehrheit gewählten Kandidaten.
bb) Verhältniswahl
= Wahl der Abgeordneten nach Listen, Zusammensetzung des Parlaments nach dem Verhältnis der abgegebenen Stimmen
• Vorteil: genauere Wiedergabe des politischen Kräfteverhältnisses in der Gesellschaft
•
Nachteil: Gefahr der Zersplitterung der politischen Kräfte und damit Erschwerung der
Meinungsbildung im Parlament und der Umsetzung politischer Entscheidungen.
Folge: Deshalb häufig Einführung einer ...% Klausel, d.h., nur Parteien, die einen bestimmten Prozentsatz der Bevölkerung vertreten, ziehen in das Parlament ein.
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b) Rechtsgrundlage des deutschen Systems: Art. 38 Abs. 3 GG iVm. BWahlG
Da Art. 38 Abs. 3 GG keine Festlegung auf eines der Wahlsysteme enthält, ist der einfache
Gesetzgeber frei, für welches System er im BWahlG votiert.
Grenzen:
• Wahrung der Wahlgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG, insbesondere der Gleichheit
der Wahl und
• der Chancengleichheit der Parteien, Art. 21 GG
c) System der personalisierten Verhältniswahl bis 2011
= Verbindung von Mehrheitswahl und Verhältniswahl
Zunächst: Wahl von insgesamt 598 Abgeordneten des Bundestages in zur Zeit 299 Wahlkreisen
aa) Verbindung von Mehrheits- und Verhältniswahl:
• 1/2 der Abgeordneten eines Wahlkreises: gewählt mit der Erststimme nach dem Mehrheitswahlrecht (sog. Direktmandate einer Partei)
• 1/2 der Abgeordneten eines Wahlkreises: gewählt mit der Zweitstimme über Landeslisten (Bestimmung der Sitzverteilung im Bundestag)
bb) Landeslisten:
• gebildet nur durch Parteien
• Listen aus verschiedenen Bundesländern bezogen auf ein und dieselbe Partei gelten als
verbunden zu einer (bundesweiten) Liste
cc) Proporze
• Bundesproporz: Anzahl der (Zweit)Stimmen, die auf die Gesamtliste eine Partei entfallen.
• Landesproporz: Anzahl der (Zweit)Stimmen, die auf die Landesliste eine Partei entfallen.
dd) Mindestanzahl an Stimmen (§ 6 Abs. 6 S. 1 BWahlG):
• Zweitstimme: mindestens 5 % der Zweitstimmen erforderlich, um einen Sitz im Parlament zu erhalten. (sog. 5 % Hürde oder Sperrklausel)
• Erststimme: bei mindestens 3 Direktmandaten erhält eine Partei einen Sitz im Parlament, auch wenn sie nicht 5 % der Wahlberechtigten vertritt (s. Zweitstimme).
Ausnahme: Grundmandatsklausel (§ 6 Abs. 6 S. 2 BWahlG: Listen nationaler Minderheiten)
Grundmandatsklausel: weniger Stimmen für Mandat nötig
=> Erfolgswertgleichheit nicht gegeben
aber: „Erfolgschancengleichheit“
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d) Überhangmandate, § 6 Abs. 5 BWahlG
Beispiel:
• Erhält eine Partei 15 Prozent der Stimmen, stehen ihr laut Verhältniswahlrecht (Zweitstimme) 15 Prozent der Sitze im Parlament zu.
• Hat eine Partei in einem Bundesland jedoch mehr Direktmandate (Erststimme) als ihr
Sitze nach dem Verhältniswahlrecht zustehen (z.B. 17 Direktmandate), wird die Differenz, also 2, als Überhangmandate vergeben.
• Dadurch erhöht sich die Anzahl der Sitze im Parlament. Ein Überhangmandat ist also
ein zusätzlicher Sitz im Parlament, der durch das deutsche Wahlsystem entstehen
kann. Im Beispiel erhielte die Partei nicht 15 Sitze wie nach der Zweitstimme eigentlich vorgesehen, sondern 17 Sitze.
4. Sitzzuteilungsverfahren im Bundestag
a) Verfahren der Zuteilung
seit Januar 2008: Sainte-Lague/Schepers-Verfahren
(André Sainte-Lague, französischer Mathematiker)
= System, um Wählerstimmen in Abgeordnetenmandate umzurechnen
1. Schritt: Ermittlung des Zuteilungsdivisors (erforderliche Stimmen pro Sitz
Summe der Zweitstimmen
_____________________ = Zuteilungsdivisor (erforderliche Stimmen pro Sitz)
Anzahl der Sitze
2. Schritt: Ermittlung der Sitze pro Landesliste
Summe der Zweitstimmen in einem Land
_________________________________ = Sitze, die auf Landesliste entfallen
Zuteilungsdivisor
3. Schritt: Abzug der Direktmandate
4. Besetzung des Rests über die Landesliste
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5. Probleme des Systems
a) 5 % -Klausel, § 6 Abs. 6 S. 1 BWahlG
• Problem: Gleichheit der Wahl: Erfolgswert (gleiches Gewicht für Zusammensetzung)
=0
• Verfassungswidrigkeit bei Kommunalwahlen
b) Grundmandatsklausel, § 6 Abs. 6 S. 2 BWahlG
Problem: Keine Erfolgsgleichheit der Stimmen
c) Überhangsmandate: negatives Stimmgewicht
aa) Definition negatives Stimmgewicht
= Effekt bei Wahlen, bei dem sich Stimmen gegen den Wählerwillen auswirken; also entweder Stimmen für eine Partei, die für diese einen Verlust an Sitzen bedeuten oder
Stimmen, die für eine Partei nicht abgegeben werden und dieser mehr Sitze einbringen.
bb) BVerfG (Urteil v. 03.07.2008): Verletzung der Gleichheit der Wahl
• Der Effekt, dass eine Stimme für eine Partei dieser Verluste beschert, widerspricht
dem Anspruch, dass jede Stimme gleich viel zählen sollte (gleiche Wahl).
• Ferner Verstoß gegen die Unmittelbarkeit der Wahl.
Folgen:
• § 7 Abs. 3 Satz 2 iVm § 6 Abs. 4 und 5 BWahlG ist verfassungswidrig, soweit er den
Effekt des negativen Stimmgewichts bewirkt.
• Auftrag an den Gesetzgeber, bis zum 30.06.2011 eine Neuregelung zu schaffen. Dies
ist bisher nicht erfolgt. Also beruht die Sitzverteilung im 17. Deutschen Bundestag auf
einem teilweise verfassungswidrigen Gesetz.
• Änderung des Bundeswahlgesetzes im November 2011.
• Entscheidung des BVerfG vom 25.07.2012, dass § 6 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2a BWahlG
nichtig sind und § 6 Abs. 5 BWahlG mit Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG
unvereinbar sind. (BVerfG, Urteil vom 25.07.2012, 2 BvF 3/11, 2 BvR 2670/11 und 2
BvE 9/11)
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Insbesondere: Das Problem der negativen Stimmgewichte
Eine Partei P1 erhält bei einer Bundestagswahl 250.000 Stimmen, davon in Bundesland A
106.000 und in Bundesland B 144.000 Stimmen. Eine andere Partei P2 erhalte ebenfalls
250.000 Stimmen.
Es ergibt sich für P1 eine Gesamtsitzzahl im Bundestag von 25 Sitzen (Sitze = 598, gültige
Stimmen = 5.980.000). Davon entfallen auf Bundesland A 11 Sitze und auf Land B 14 Sitze.
In Land A erreicht die Partei durch die Erststimme 11 Direktmandate, in Land B 6. Die übrigen 8 Sitze in Land B werden mit Kandidaten aus der Landesliste aufgefüllt.
Wenn P1 in Land A 5.000 Zweitstimmen weniger erhalten hätte, bliebe sie mit 245.000
Stimmen bei 25 Sitzen im Bundestag, selbst wenn die andere Partei auch jetzt 250.000 erhielte.
In Land A hätte sie nur noch 101.000 Stimmen, in Land B nach wie vor 144.000. In Land A
stünden ihr nun nach den Zweitstimmen nur noch 10 Sitze zu. Weil der Partei insgesamt aber
immer noch 25 „normale“ Sitze (keine Überhangmandate) zuständen, bekäme sie in Land B
jetzt 15 statt 14 Sitze. Dieser zusätzliche Sitz würde von einem Kandidaten aus der Landesliste besetzt. In Land A entstünde ein Überhangsmandat, weil unabhängig von der Zweitstimmenverteilung 11 Kandidaten ein Direktmandat bekamen.
P1 wäre also, weil sie 5.000 Stimmen weniger bekäme, mit 26 statt mit 25 Sitzen im Bundestag vertreten. Es besteht eine Disproportion von 5,77 % des Verhältnisses der Stimmenzahl
zur Anzahl der Mandate.
(Dieses Beispiel vernachlässigt zur Vereinfachung die Vorschrift des Bundeswahlgesetzes,
dass eine Partei, die die absolute Mehrheit der Zweitstimmen erhält, automatisch auch die
Mehrheit der Mandate bekommt.)
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6. Zusammenfassung Wahl
• Bundestag: regulär 598 Abgeordnete (§ 1 BWahlG)
• 299 Wahlkreise => mit der Erststimme gewählte Direktkandidaten ziehen immer in
den BTag ein
• Verteilung der Sitze nach dem Verhältnis der Zweitstimmen (Landeslisten)
Bsp: Bundestagswahl 2009
Verhältnis der Zweitstimmen auf Bundesebene:
Partei
CDU/CSU
Direktmandate Anzahl der
Anzahl der
Sitze mit Über-
(von 299)
Zweitstimmen
Sitze nach
hangmandaten
in %
Zweitstimme
33,8
215
173 (CDU)
239
45 (CSU)
(24 Überhangs-
= 218
mandate)
SPD
64
23,0
146
FDP
--
14,6
93
Die Linke
16
11,9
76
Bündnis 90/
1
10,7
68
6,0
---
Die Grünen
Sonstige
598
622
Unterverteilung Bsp. (2005) (Quelle: Landesgruppe SPD)
SPD RLP insg.: 11 Sitze
minus 6 Direktmandate
Besetzung mit 5 Kandidaten von der Landesliste
SPD Saarland insg.: 3 Sitze
4 Direktmandate
es entsteht 1 Überhangmandat
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7. Wahlprüfung
• Art. 41 Abs. 1, S. 1 GG durch den Bundestag
• kein materielles Wahlprüfungsrecht - anders: Hessenwahl 1999 (unzulässige Wahlbeeinflussung durch auf unrechtmäßiger Parteienfinanzierung beruhendem Wahlkampf)
• Beschwerde zum BVerfG möglich
• objektives Beanstandungsverfahren
• Bestandsschutz
• Partei: Möglichkeit des Organstreits
• Bürger: Erhebung einer Verfassungsbeschwerde
8. Verstoß gegen Demokratieprinzip durch mangelnde Demokratie in der Europäischen
Union?
 BVerfG-Entscheidung zum Lissabon-Vertrag vom 30.06.2009
• Bezugspunkt des Demokratieprinzips bleibt weiterhin das deutsche Volk, nicht ein europäisches.
• Da das deutsche Volk das staatliche Handeln legitimiert, müssen auch die Entscheidungen auf EU-Ebene an das deutsche Volk zurückgebunden werden.
=> Prinzip der begrenzten, kontrollierten Einzelermächtigung
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