Positionspapier Partizipation

Positionspapier
Partizipation
Michael Lederer
März 2009
Version 7
Inhaltsverzeichnis
Vorwort........................................................................................................................................3
1. Ausgangssituation & Rahmenbedingungen..................................................................5
1.1 Öffentlichkeitsbeteiligung in Vorarlberg: ........................................................................................... 8
Status Quo .................................................................................................................................................. 8
2. Partizipation konkret: Öffentlichkeitsbeteiligung....................................................12
Grundsätze und Qualitätskriterien der Öffentlichkeitsbeteiligung..........................................13
Der Nutzen von Öffentlichkeitsbeteiligung ...............................................................................16
Grenzen, Stolpersteine und Instrumentalisierung ...................................................................17
Zielgruppenspezifische Methodenauswahl ..............................................................................19
3. Good practice Beispiele aus Vorarlberg!.....................................................................21
3.1. Innovative Zusammenarbeit: Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung.............................. 21
3.2 Kinder in die Mitte.............................................................................................................................. 25
3.3 BürgerInnen-Räte ............................................................................................................................... 27
4. Theoretische Verortung....................................................................................................28
Partizipation bringt Mehrwert....................................................................................................28
Warum ist Partizipation so wichtig? ..........................................................................................28
Partizipation erhöht die Legitimation und bringt ein ‚Mehr an Demokratie’..........................30
Partizipation und Governance ...................................................................................................31
Partizipation und Nachhaltige Entwicklung ..............................................................................31
Die organisierte Öffentlichkeit (IG´s, NGO´s, Kammern, …) und die Rolle der Medien.........33
Schlussfolgerung: Partizipation als Chance....................................................................35
Literatur und Quellen .............................................................................................................37
Vorwort
Engagierte Menschen, die vertrauensvoll kooperieren und langfristig denken und handeln,
machen einen Ort und eine Region erst lebendig und lebenswert. Das soziale
Zusammenleben – das Miteinander, ist die wesentliche Voraussetzung für ein hohes Maß
an Lebensqualität. Partizipation bietet in diesem Sinne die Möglichkeit Menschen zu
aktivieren und für ein Thema zu begeistern – für mehr Eigenverantwortung und
Selbstorganisation.
Die
Herausforderung
liegt
in
der
Gestaltung
qualitätsvoller
Beteiligungsprozesse. Partizipation, also die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern,
Gruppen oder Initiativen gewinnt zusehends an Bedeutung. Dies äußert sich einerseits in
der Komplexität der Probleme, welchen sich die Politik und die Gesellschaft gegenüber
sehen und andererseits in der Intensität und Häufigkeit partizipativer Prozesse. Dies
bestätigt auch eine Umfrage innerhalb Vorarlberger Gemeinden: in 34 von 45 befragten
Gemeinden werden Bürgerbeteiligungsprozesse umgesetzt. Hierbei kommt eine große
Vielfalt unterschiedlicher Methoden zum Einsatz. Von Informationsverantaltungen über
Bürgerversammlungen und Planungsworkshops bis hin zu Fokusgruppen oder das
Einrichten fixer Arbeitsgruppen. Was sich aber auch zeigt, ist dass kein einheitliches
Verständnis von Partizipation und dessen Nutzen vorhanden ist. Daher ist es entscheidend,
sich
genau
damit
auseinanderzusetzen.
Partizipation
ist
eine
Notwendigkeit
angesichts wachsender Herausforderungen auf allen Ebenen der Gesellschaft, sei
es im Umgang mit Vielfalt innerhalb unserer Gesellschaft oder in Verbindung mit
gesellschaftlichen
Entwicklungen
(Globalisierung,
demographische
Entwicklung,
technischer Fortschritt, sozialer Wandel) Es braucht eine Diskussion über einheitliche
Standards, Rahmenbedingungen und Qualitätskriterien von Partizipationsprozessen in
Gemeinden und Regionen. Es braucht eine Diskussion über Nutzen, Erwartungen und
Ängste in Verbindung mit Beteiligung. Es braucht eine Institutionalisierung von
Öffentlichkeitsbeteiligung bei wichtigen politischen Fragen – sowohl was die
qualitätsvolle Durchführung betrifft, vor allem aber was den Umgang mit den
Ergebnissen betrifft.
Daher hat das Büro für Zukunftsfragen dieses Positionspapier Partizipation erarbeitet,
welches
sich
einerseits
mit
den
Grundlagen
und
Rahmenbedingungen
von
Partizipationsprozessen auseinandersetzt, und andererseits auf praktische Aspekte eingeht,
wie zum Beispiel die Organisation von Partizipationsprozessen und deren Nutzen und
Wirkungen. Dieses Papier ist gleichzeitig ein erster Impuls für eine hoffentlich breite und
auch
kontrovers
geführte
Diskussion
über
Chancen
und
Möglichkeiten
von
Öffentlichkeitsbeteiligung.
Michael Lederer
Warum Positionspapier?
„Ohne stetig die eigene Position zu bestimmen, könne ein Mensch sich nicht fortbewegen.“
Daniel Kehlmann in: Die Vermessung der Welt.
Dieses Paper entstand nach einer Anfrage des Vorarlberger Landtags, in der es darum ging
Bürgerbeteiligungsprozesse in Vorarlberg aufzuzeigen und zu stärken.
Neben den tatsächlichen Aktivitäten, die bis dato in den Vorarlberger Gemeinden und
Dienststellen
der
Landesverwaltung
gesetzt
wurden,
werden
in
diesem
Paper
grundsätzliche Überlegungen zu Partizipation und deren gesellschaftliche Bedeutung
angestellt.
Einerseits soll dieses Positionspapier über bisherige Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung
informieren und diese in einen theoretischen Rahmen setzen. Andererseits werden
grundlegende Überlegungen zur Funktion und Bedeutung des Konzepts Partizipation im
Rahmen gesellschaftlicher Veränderungen angestellt. Daraus leitet sich auch der Begriff
Positionspapier ab – denn Partizipation soll mehr sein, als nur ein singuläres Ereignis oder
ein kurzfristiger Prozess. Partizipation – und das ist eine Vision – ist ein gesellschaftlicher
Lernprozess für eine Nachhaltige Entwicklung.
Positionspapier heißt aber auch, zu einem gewissen Zeitpunkt Position zu beziehen – in der
hier vorliegenden Form eines Papiers. Der dahinter liegende Lernprozess ist aber
keineswegs abgeschlossen – im Gegenteil: dieses Papier soll Grundlage bieten für einen
breiten Diskussionsprozess über Öffentlichkeitsbeteiligung im Allgemeinen und im
Speziellen zur Situation in Vorarlberg. Aus diesem Grund versteht sich das Positionspapier
als „work in progress“.
1. Ausgangssituation &
Rahmenbedingungen
"Öffentlichkeit ist der Sauerstoff der Demokratie."
Günter Wallraff, 2007
Das Thema Partizipation ist in seinen unterschiedlichen Dimensionen und Begrifflichkeiten
(Bürger- oder Öffentlichkeitsbeteiligung, Dialog, Kooperation, etc.) aus mehrfachen
Gründen höchst aktuell.
„Zur Herstellung einer Verantwortungsgemeinschaft von Politik, Verwaltung und
Bürgern ist es erstens notwendig, die mit einer immer weiter um sich greifenden
Politiker- und Parteien-„Verdrossenheit“ gekoppelte politische Apathie breiter
Bevölkerungskreise
zu
überwinden.
Partnerschaftliche
Lösungsmodelle
sind
zweitens aber auch notwendig, um die öffentliche Aufgabenverteilung effizienter
und effektiver zu gestalten. Drittens lassen sich in einer unübersichtlichen und
dynamischen Gesellschaft nur im Dialog mit den Bürgern die Voraussetzungen für
Entscheidungen schaffen, welche den Ansprüchen und Erwartungen an die Politik
1
Rechnung tragen und auf einer breiten Akzeptanzbasis aufbauen können.“
Das eben angeführte Zitat spiegelt neben den aktuellen Herausforderungen auch die
Notwendigkeit einer breiteren Beteiligung wider. Ziel ist eine aktive Bürgergesellschaft, die
im Zuge kooperativer Entscheidungsfindungsprozesse als Ressource verstanden wird und
neben der Politik, Verwaltung, Wirtschaft, NGO´s bzw. Interessensgemeinschaften in
Entscheidungsprozesse mit eingebunden wird.
Öffentlichkeitsbeteiligung ist also ein wichtiges Instrument moderner Politik. Im Zuge der
Diskussion um gutes Regieren (Governance), ist die Einbeziehung der Betroffenen in den
Prozess der Politikformulierung und Entscheidungsfindung zentral geworden. Klassische
Ordnungspolitik stößt demnach vermehrt an ihre Grenzen, demgegenüber finden von der
Öffentlichkeit mitgetragene Entscheidungen mehr Akzeptanz und Identifikation, sowie eine
raschere und reibungslosere Umsetzung.
Die Demokratie im Allgemeinen steckt zurzeit in einer Krise, Begriffe wie Postdemokratie
oder die allgemeine Politikverdrossenheiten deuten auf gravierende Veränderungen
1
Vgl. dazu: Klages, Helmut/Masser, Kai: Das Leitbild Bürgerkommune mit Leben erfüllen:
Durch regelmäßige Konsultation der Bürgerinnen und Bürger. In: BBE-Newsletter 22/2008.
http://www.b-b-e.de/newsletter.html
2
innerhalb des politischen Systems hin. Neben den direkten Beteiligungsmöglichkeiten
innerhalb der repräsentativen Demokratie (Wahlen, Volksbegehren, Volksabstimmungen
und Volksbefragungen) sind es vor allem Elemente einer partizipativen Demokratie, die im
Zuge dieser Entwicklung zunehmend an Bedeutung gewinnen.
Nicht nur die Demokratie, sondern die Politik allgemein kämpft mit dem gesellschaftlichen
Wandel und den daraus resultierenden Herausforderungen. Gesellschaft ist schneller,
individueller und multioptional geworden – vielfach fehlen Orientierungsmöglichkeiten
sowohl für die Bürgerinnen und Bürger, als auch für die Politik, die immer komplexeren
Problemen gegenübersteht.
Eine lebendige, partizipative Gesellschaft wird in diesem Zusammenhang vielfach als
Antwort hierauf gesehen. Folgende drei Entwicklungen bzw. Diskursstränge innerhalb der
Sozialwissenschaften, lassen sich als Voraussetzung für ein neues Verständnis von
Politikgestaltung und Partizipation festhalten:
3
1. Steuerungskrise: Die politische Steuerung und neue Formen des Regierens fallen
in diesen Bereich. Aspekte wie „Good Governance“ oder „Regional Governance“
spiegeln die Bestrebungen wider, gute dezentrale und partizipative Steuerungs- und
Entscheidungsformen zu finden.
2. Nachhaltigkeitskrise:
Wie
ist
eine
umfassende
und
zukunftsfähige
Politikgestaltung möglich? Welche politischen Entscheidungen sind auch für
kommende Generationen gut? Dies sind die zentralen Fragen, bei einer normativen
Herangehensweise der Betrachtung von Politik und den erzielten Wirkungen. Politik
kann qualitative Standards für eine zukunftsfähige Entwicklung der Gesellschaft
immer weniger erfüllen.
3. Selbstbestimmungskrise:
Demokratie
und
Bürgergesellschaft
gehören
zusammen, sofern man das Politik- und Menschenbild seit der Antike und vor allem
der Aufklärung betrachtet. Partizipation muss aus diesem Hintergrund nicht „zweck4
funktional“ begründet werden, sondern ist vielmehr ethischer Selbstzweck und
fördert Empathie.
Im Umkehrschluss sind folgende Erwartungen an die Politik aus den eben skizzierten
Entwicklungen zu formulieren:
2
Vgl. dazu: Crouch, Colin: Postdemokratie. Frankfurt: Suhrkamp, 2008 (2003).
Vgl. dazu: Fuhrmann, Raban Daniel: Verfahrenstheoretische Positionierung der
Gemeinsinn-Werkstatt. Konstanz/Litzelstetten: 2004. www.procedere.org
4
Ebenda, S. 15
3
1.
Funktionales
und
Herausforderungen
weitsichtiges
angegangen
Regieren:
werden?
Welche
Wie
können
Akteure
sind
neue
in
Entscheidungsprozesse einzubinden und wie kann ich neue Formen des Regierens
finden? Es geht darum die politische Steuerung und das Regieren den neuen
Herausforderungen anzupassen.
2.
Normative Visionen: Neben der pragmatischen Funktion des guten Regierens
geht es hierbei um die normativen Anforderungen einer Politik für zukünftige
Generationen. Die Verankerung einer Nachhaltigkeitsstrategie und einer Politik für
Nachhaltigkeit ist hierfür grundlegend.
3.
Vertrauensvolle Beziehungen: Aktive Bürger und Bürgerinnen sind eine
wertvolle Komponente einer lebendigen Demokratie. „Das empathisch aufgeladene
Menschenbild des Zoon Politikon (der politische Mensch), fordert Partizipation als
5
Bedingung für gutes Leben.“ Partizipation ist als selbstverständlich und Teil der
politischen Kultur anzusehen und bedarf keinerlei Rechtfertigung.
„Zusammenfassend lässt sich sagen, …, dass effektive, nachhaltige und legitime
Problemlösung prinzipiell nur noch unzureichend top-down, zentralistisch, bürokratisch
und nationalstaatlich gelingt. Dagegen partizipative, subsidiäre und dezentrale Verfahren
und Nichtstaatliche, in sich selbstorganisierenden Netzwerken agierenden Akteuren
6
wichtiger werden (müssen).“ Denn die gesteigerte Komplexität unserer Gesellschaft
erfordert
neue
Lösungsmöglichkeiten,
die
in
Zusammenarbeit
unterschiedlicher
gesellschaftlicher (Interessens-)Gruppen und den Bürgerinnen und Bürgern gelingen kann.
Neben diesen drei skizzierten Entwicklungen bzw. Erwartungen geht es zudem, um die
Darstellung der Ausgangslage in Vorarlberg. Wie ist Bürgerbeteiligung verankert und in
welcher Form wird dies bereits gelebt?
Diesem Papier vorangegangen, ist eine Befragung der Vorarlberger Gemeinden und
Abteilungen des Amtes der Vorarlberger Landesregierung; es wurde erhoben ob und
inwiefern Bürgerbeteiligungsprozesse umgesetzt werden. Die Rückmeldungen waren
durchaus
unterschiedlicher
Qualität
und
deuteten
daraufhin,
dass
ein
sehr
unterschiedliches Verständnis von Bürgerbeteiligung vorherrscht – sowohl was den
Nutzen, als auch die Form der Beteiligung angeht. Daher ist es in einem ersten Schritt
notwendig, abzuklären was mit Partizipation bzw. Öffentlichkeitsbeteiligung eigentlich
gemeint ist.
5
6
Ebenda, S. 15f
Ebenda, S. 16
1.1 Öffentlichkeitsbeteiligung in Vorarlberg:
Status Quo
Nach einer Anfrage an alle Vorarlberger Gemeinden, sowie an alle Abteilungen des Amtes
der Vorarlberger Landesregierung können folgende Rückmeldungen zusammenfassend
dargestellt werden:
Innerhalb
der
Landesverwaltung
Bürgerbeteiligungsverfahren.
26
arbeiten
Abteilungen
sechs
gaben
Abteilungen
mit
an,
mit
nicht
Bürgerbeteiligungsverfahren zu arbeiten; teilweise ist dies auch nicht mit der jeweiligen
Tätigkeiten vereinbar bzw. war dies durch die gegebene Aufgabenstellung nicht
notwendig.
Folgende Themenbereiche werden innerhalb der Landesverwaltung mit Hilfe von
Beteiligungsverfahren bearbeitet:
•
Bei
der
Förderung
und
Begleitung
von
Regional-
und
Gemeindeentwicklungsprozessen werden kooperative Formen der Zusammenarbeit
eingesetzt. Die Abteilung Raumplanung übernimmt insbesondere die Rolle als
Begleiterin und Beraterin bei Planungsprozessen. Die Abteilung Landwirtschaft
plant im Rahmen einer Evaluierung Dialogkonferenzen unter Beteiligung aller
relevanten Stakeholder durchzuführen.
•
Die Initiative „Kinder in die Mitte“ arbeitet bei allen Projekten mit Verfahren der
Öffentlichkeitsbeteiligung; dabei kommen unterschiedliche Methoden zum Einsatz:
Mütterrat, Befragungen, Fokusgruppen, etc.
•
Evaluierungsvorhaben
im
Sinne
von
KundenInnenbefragungen
bzw.
Kundenorientierung wurden als Beteiligungsverfahren beschrieben.
•
Darüber hinaus findet Bürgerbeteiligung im Rahmen formal-rechtlicher Vorgaben
statt, beispielsweise im Rahmen von SUP- und UVP-Verfahren oder grundsätzlich
mit der Möglichkeit der Partei- bzw. Beteiligtenstellung in etwaigen Verfahren oder
im Rahmen des Begutachtungsverfahrens von Gesetzesentwürfen.
Wie oben bereits erwähnt ist es in der Verwaltung stark von dem jeweiligen Tätigkeitsfeld
abhängig ob Bürgerbeteiligungsprozesse stattfinden oder nicht. Es folgen ein paar
exemplarische
Beispiele
wie
Bürgerbeteiligungsprozesse
in
der
Vorarlberger
Landesverwaltung angewendet werden:
•
In der Abteilung Umweltschutz werden schon länger Bürger in verschiedene
Prozesse mit eingebunden, da gerade im Natur- und Umweltschutz verschiedene
Interessen deutlich aufeinander treffen. Dabei greift die Abteilung hauptsächlich auf
die Methode der Mediation mit auswärtigen Mediatoren zurück. So wurden schon
in Natura 2000 Gebieten Bürgerbeteiligungsverfahren angewendet. Dabei werden
Schutzgebietsausweisungen, Managementmaßnahmen und deren Maßnahmen mit
Eigentümern, der Jägerschaft, Gemeinden, Bezirksverwaltung, Land und Wildbachund
Lawinenverbauung
besprochen.
Das
heißt,
dass
die
verschiedenen
Interssensvertreter nicht nur zu „Informationszwecken“ eingeladen werden,
sondern echte Mitsprachemöglichkeit haben.
•
Im Bereich Hochbau und Gebäudewirtschaft wurden zwar positive Erfahrungen bei
der frühzeitigen Einbindung der Anrainer im Sinne der Transparenz und
Information gemacht, allerdings keine Bürgerbeteiligungsprozesse im engeren Sinn
durchgeführt.
•
Bei der Initiative „Kinder in die Mitte“ (KIM) ist die Bürgerbeteiligung fixer
Bestandteil jedes Projektes, dementsprechend gehört Empowerment zu den
Grundsätzen von „Kinder in die Mitte“. Individuen werden als Experten und
Expertinnen betrachtet. Es geht darum, die Fähigkeiten und Ressourcen des
Individuums und der sozialen Gemeinschaft zu stärken. KIM bietet hierfür ein
Grundgerüst von Methoden. So wird beispielsweise eine Focusgruppe installiert
und integriert um weiters in Arbeitsgruppen ein Thema zu bearbeiten. Die
Endergebnisse mit genauer Erklärung werden dann in der Focusgruppe präsentiert.
•
Die
Abteilung
Wirtschaftsrecht
hat
im
Rahmen
des
UVP-Verfahrens
mit
Bürgerbeteiligungsprozessen zu tun. Hier handelt es sich um klar definiertes und
geregeltes Verfahren des Interessensaustausches unterschiedlicher Akteure.
•
In der Raumplanungsabteilung werden Beteiligungsprozesse in den Gemeinden
und Regionen begleitet und gefördert. Dabei stehen vor allem Konzepte im
Vordergrund, die in offenen Planungsprozessen erarbeitet werden. Dabei gelten
beim Planungsprinzip „Beteiligung“ folgende Mindestanforderungen: Information,
Mitsprache,
Mitplanung
und
Mitgestaltung,
gemeindeübergreifende
Abstimmungen sowie die Einbindung der Gemeindegremien.
Neben
der
Landesverwaltung
wurden
auch
die
Gemeinden
über
Bürgerbeteiligungsprozesse befragt: 45 der insgesamt 96 Vorarlberger Gemeinden haben
auf die Anfrage geantwortet, das entspricht einer Rücklaufquote von rund 47%. Davon
wenden 34 Gemeinden partizipative Verfahren an, 11 Gemeinden haben noch keine
Bürgerbeteiligung durchgeführt.
Bei
welchen
Themenbereichen
BürgerInnenbeteiligungen
eingrenzen:
oder
durchgeführt?
Politikfeldern
Hier
lassen
werden
sich
auf
Gemeindeebene
folgende
Themenfelder
•
Verkehrsplanung, Infrastruktur, räumliche Entwicklungskonzepte
•
Stadt- bzw. Gemeindeentwicklung allgemein
•
Leitbildprozesse allgemein bzw. zugeschnitten auf einzelne Politikfelder (z.B.
Familie, Tourismus, Integration, etc.)
•
Errichtung bzw. Veränderung von öffentlichen Gebäuden oder Anlagen (z.B.
Sportplätze)
•
Größere (einschneidende) Bauvorhaben
•
Sozialkapital
•
Nahversorgung
•
Familien-/Kindgerechte Zukunftsplanung
•
Energie, Klima und Mobilität
Die genannten Themen wurden anhand folgender partizipativer Methoden bearbeitet:
•
Gremien, Ausschüsse, AG´s, Initiativgruppen o.ä.
•
Öffentliche Diskussionen/Sitzungen, Bürgerversammlungen, Infoveranstaltungen
Moderationsveranstaltungen
So
•
Planungsprozess: Workshops, Planungs- und Zukunftswerkstatt, Leitbildsitzungen
•
Befragungen
•
Delphi - Methode: ExpertInnen und BürgerInnen werden miteinbezogen (online)
•
Wettbewerbe
•
Supervision
•
Offener Planungsprozess – Begleitung und Beratung
•
Grundgerüst – Fokusgruppen – Arbeitsgruppen
•
Dialogkonferenz
•
(ExpertInnengruppen)
•
Normierte Verfahren – UVP, SUP Verfahren: Beteiligungsmöglichkeiten vorhanden
werden
zum
Beispiel
bei
Verkehrsplanungen,
Infrastruktur
und
räumliche
Entwicklungskonzepte oder bei Leitbild Entwicklungen verschiedene Gremien in der
Gemeinde eingerichtet, Anrainer und Personen aus den betroffenen Ortsteilen in den
Entscheidungsprozess mit einbezogen.
Auf Informationsveranstaltungen bilden sich dann beispielsweise Initiativgruppen, die
öffentliche Sitzungen im Stil von „town meetings“ abhalten, die teilweise von Beratern
moderiert
werden.
Andere
Methoden
wie
Arbeitsgruppen,
Präsentationen,
Planungswerkstatt, Befragungen, BürgerInnen-Rat, Projektgruppen werden für diverseste
Projekte aus den Bereichen Integration, Kultur, Familie, Sport und Freizeit, Jugend,
Stadtplanung und Tiefbau angewendet.
Konkrete Beispiele für entstandene Prozesse in denen Bürger einen Einfluss auf die
Planung hatten, sind unter anderem auszugsweise:
•
das
Feldkircher
Gesamtverkehrskonzept
und
andere
Verkehrskonzepte,
die
Straßenführung einer Umfahrungsstraße im Klösterle, die Zentrumsgestaltung in
Höchst, Götzis oder Hard sowie eine generelle Zukunftsplanung in Bezug auf
Nahversorgung, Jugend, Sozialkapital wie in Langenegg oder auch Krumbach
•
die
Sanierung
Schattenburg,
Ideensammlung
und/oder
Neubau
Neugestaltung
Gemeindesaal
Generationenpark
öffentlicher
und
Gebäude:
Vereinsräumlichkeiten
Frastanz,
Neugestaltung
Feldkircher
in
Bizau,
Bregenzer
Symphonikerplatz, etc.
•
mehrere Gemeindeentwicklungspläne bzw. Leitbilder, wie das Leitbild „Frastanz hat
Zukunft“,
das
Gemeindeleitbild
„zemma
wachsa“
in
Gaschurn,
das
Integrationsleitbild Dornbirn oder das Zukunftsleitbild „Bregenz 2020“, etc. In
Bregenz wurden diesbezüglich bereits mehrere Bürgerräte abgehalten, die unter
anderem die Bebauung des Seestadt-Areals zum Thema hatten. Dabei ist es immer
wieder erstaunlich zu beobachten, wie innerhalb kürzester Zeit eine Begeisterung
und Aufbruchstimmung entsteht und durch den geführten Dialog gemeinsame und
einzigartige Ideen und Statements entstehen.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass eine Vielzahl unterschiedlicher Methoden zur
Anwendung kommt. Daraus lässt sich ableiten, dass kein einheitliches Verständnis über
Öffentlichkeitsbeteiligung vorherrscht, bzw. nicht klar definiert ist, zu welchem Anlass
welche Beteiligungsmethoden adäquat sind. In diesem Sinne ist es notwendig auf den
7
„Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung“
aufzubauen, damit partizipative Prozesse
qualitätsvoll gelingen und die Ergebnisse entsprechend Berücksichtigung finden. Nähere
Ausführungen dazu finden sich im zweiten Teil dieses Positionspapiers.
7
Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung. Empfehlungen für die gute Praxis. 2008, vom Ministerrat
beschlossen am 02.07.2008 www.bka.gv.at
2. Partizipation konkret:
Öffentlichkeitsbeteiligung
Öffentlichkeitsbeteiligung im klassischen Sinne findet eine Vielzahl unterschiedlicher
Anwendungsfelder:
•
Verkehr und Mobilität
•
Abfall-, Energie- und Wasserwirtschaft
•
Tourismus und Freizeit
•
Innerbetriebliche Partizipation
•
Gemeinde-, Stadt- und Regionalentwicklung
•
Gemeinwesenarbeit
•
Naturraum, Gestaltung und Nutzung von Plätzen und Grünräumen
Anhand der genannten Anwendungsfelder wird deutlich, dass Themenbereiche im
Rahmen von Beteiligungsprozessen bearbeitet werden, die direkte Auswirkungen auf den
Lebensraum
der
Bevölkerung
haben;
insbesondere
bauliche
Maßnahmen
oder
richtungweisende Grundsatzentscheidungen.
Wann ist es sinnvoll die Öffentlichkeit in den politischen Gestaltungsprozess einzubinden?
Generell versteht sich Good Governance und in diesem Sinne Partizipation als universelles
Konzept
der
Kooperation
Anspruchsgruppen
von
Politik,
Verwaltung
(Interessensgemeinschaften,
und
Organisationen,
allen
interessierten
BürgerInnen,
etc.).
Realiter wird Öffentlichkeitsbeteiligung nur punktuell eingesetzt, meist um Widerstände
oder mangelnde Durchsetzungskraft (aufgrund machtpolitischer Konstellationen) zu
beseitigen.
Im
Rahmen
der
„Standards
der
8
Öffentlichkeitsbeteiligung“
wird
Öffentlichkeitsbeteiligung besonders dann empfohlen, wenn
•
breite Personenkreise vom Thema betroffen oder daran interessiert sind,
•
das Thema möglicherweise kontroversiell ist,
•
für die Umsetzung der Politiken, Pläne, Programme und Rechtsakte die
Zusammenarbeit mit Betroffenen und Interessierten erforderlich ist oder
•
breiteres Verständnis, Akzeptanz und ein qualitätsvolles Ergebnis angestrebt
werden.
8
Vgl. dazu: Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung. Empfehlungen für die gute Praxis.
2008, vom Ministerrat beschlossen am 02.07.2008
Eine
gelungene
Öffentlichkeitsbeteiligung
ist
von
mehreren
Faktoren
abhängig:
Rahmenbedingungen, Ablauf, vorhandene Ressourcen, beteiligte Akteure, etc. Zudem sind
einige Grundsätze zu beachten, sozusagen die Spielregeln der Öffentlichkeitsbeteiligung.
Grundsätze und Qualitätskriterien der Öffentlichkeitsbeteiligung
Öffentlichkeitsbeteiligung erfolgt auf verschiedenen Ebenen und mit unterschiedlicher
Intensität.
Diese
reicht
Informationsveranstaltungen)
von
reiner
über
Information
Konsultation
(z.B.
im
(Befragungen,
Rahmen
von
Diskussionen,
9
Begutachtungen) bis hin zur Kooperation. Es ist in jedem Fall mitzubeachten, dass
Partizipation immer auch Intervention ist. Es stellt sich dann die Frage: Was wird bei den
Beteiligten ausgelöst, wenn sie entweder Informationen bekommen, aber keine
Möglichkeit haben diese zu kommentieren oder sie mitentscheiden können, aber zu wenig
Informationen bekommen? Partizipation ist kein einseitiger Prozess, es sollte immerzu ein
Austausch zwischen Politik und Öffentlichkeit gewährleistet sein.
10
Folgende Grundsätze einer Öffentlichkeitsbeteiligung wurden im Ministerrat beschlossen:
Grundsätze der Öffentlichkeitsbeteiligung
Einbeziehung
Politik und Verwaltung beziehen die Öffentlichkeit in die Entwicklung ihrer Politiken, Pläne, Programme oder Rechtsakte ein. Dadurch können gemeinsam getragene Lösungen entstehen, die reibungsloser umsetzbar sind.
Transparenz und Nachvollziehbarkeit
Der Prozess der Öffentlichkeitsbeteiligung ist transparent und damit sind auch die Ergebnisse
nachvollziehbar. Transparenz und Nachvollziehbarkeit schaffen Vertrauen in Politik und Verwaltung.
Gemeinsame Verantwortung
Öffentlichkeitsbeteiligung bedeutet für alle Beteiligten, Verantwortung für die gemeinsame Arbeit und das
Ergebnis zu übernehmen. Dadurch kann sowohl die Qualität des Ergebnisses als auch die Identifikation
damit erhöht werden.
Gestaltungsspielraum
Öffentlichkeitsbeteiligung erfordert Gestaltungsspielraum. Dieser wird allen Beteiligten am Beginn
des Prozesses klar kommuniziert. Damit können die Beteiligten ihre Einflussmöglichkeiten realistisch
einschätzen.
Ausgewogenheit und Chancengleichheit
In Öffentlichkeitsbeteiligungsprozessen werden innerhalb des klar definierten Gestaltungsspielraums
Chancengleichheit der beteiligten Gruppen und gleichwertige Einflussmöglichkeiten angestrebt. Alle
Zielgruppen werden in ausgewogener Weise angesprochen. Der Beteiligungsprozess wird barrierefrei
organisiert.
9
Vgl. dazu: Arbter, Kerstin/Handler, Martina/ Purker, Elisabeth/Tappeiner, Georg/Trattnigg,
Rita: Das Handbuch Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Zukunft gemeinsam gestalten. Wien:
Jänner, 2005. Hier S. 9, unter: http://www.partizipation.at/handbuch-oeff.html
10
Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung. Empfehlungen für die gute Praxis. 2008, vom
Ministerrat beschlossen am 02.07.2008 http://www.partizipation.at/standards_oeb.html
Gegenseitiger Respekt
Öffentlichkeitsbeteiligung ist ein Prozess der umfassenden Einbeziehung betroffener und
interessierter Personen bei Entscheidungen zu Politiken, Plänen, Programmen und Rechtsakten.
Dabei sind sich alle Beteiligten ihrer unterschiedlichen Rollen bewusst. Der Umgang miteinander ist
respektvoll. Das fördert die Zusammenarbeit aller Beteiligten.
Fairness
Die Anliegen der Beteiligten werden ernst genommen. Die Beteiligten begegnen einander partnerschaftlich. Argument und Gegenargument werden im Prozess der Öffentlichkeitsbeteiligung fair
behandelt. Ein fairer Umgang miteinander ist die Basis für gute Zusammenarbeit.
Information
Der Informationsfluss und der Zugang zu Informationen ist für alle Interessierten unter Berücksichtigung der
rechtlichen Grundlagen und Möglichkeiten sichergestellt.
Verständlichkeit der Sprache
Im Prozess der Öffentlichkeitsbeteiligung werden Inhalte und Rahmenbedingungen klar und
verständlich kommuniziert und zugänglich gemacht. Das erleichtert das gegenseitige Verständnis
und vermeidet etwaige Zeitverzögerungen, Enttäuschungen oder andere Schwierigkeiten in der
Zusammenarbeit.
Fristen
Öffentlichkeitsbeteiligung findet frühzeitig statt. Vor der Entscheidung besteht ausreichend Zeit für
Information, Konsultation oder Kooperation. Einerseits bekommen damit die Beteiligten effektive
Einflussmöglichkeiten. Andererseits können Zeitverzögerungen und erhöhte Kosten, die bei zu
später Beteiligung beispielsweise durch nachträgliche Änderungen entstehen könnten, vermieden
werden.
Organisation
Für Prozesse der Öffentlichkeitsbeteiligung werden zu Beginn die Art und Weise der Organisation
sowie die Verantwortlichkeiten und AnsprechpartnerInnen in der Verwaltung verbindlich festgelegt.
Das schafft für alle Beteiligten die erforderliche Klarheit und fördert effektives und effizientes Arbeiten.
Entscheidung und Rückmeldung
Die EntscheidungsträgerInnen berücksichtigen die Ergebnisse des Öffentlichkeitsbeteiligungsprozesses bei der Entscheidungsfindung. Berücksichtigen heißt, dass sie sich mit den Ergebnissen
respektvoll auseinandersetzen und diese so weit wie möglich in die Entscheidung einfließen lassen.
Bei der Kommunikation der Entscheidung sollte auf die Inhalte des Öffentlichkeitsbeteiligungsprozesses Bezug genommen werden. Damit können Politik und Verwaltung ihre Wertschätzung für
die Beiträge der Beteiligten ausdrücken und Vertrauen schaffen.
Rechtlicher Rahmen
Öffentlichkeitsbeteiligung findet im Rahmen der Bundesverfassung und anderer bestehender
rechtlicher Vorgaben statt. Dort wo Spielraum zur Gestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung besteht,
sollen die Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung angewandt werden.
Öffentlichkeitsbeteiligung
hat
eine
wichtige
Funktion
in
punkto
Legitimität
und
demokratischer Mitbestimmung des eigenen Lebensumfeldes, speziell bei Bauvorhaben
oder
einschneidenden
11
Konvention
Infrastrukturmaßnahmen.
Die
1998
beschlossene
regelt dabei die Öffentlichkeitsbeteiligung auf Basis dreier grundlegender
Säulen:
1. Recht auf Zugang zu Information
2. Recht auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren
11
Aarhus-
http://www.partizipation.at/aarhus-konvention.html
3. Recht auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
Diese Aarhus-Konvention ist speziell auf eine nachhaltigkeitsorientierte Umweltpolitik
ausgerichtet und umfasst insbesondere Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) und eine
dem Projekt entsprechende Informationspolitik und Einbindung der (betroffenen)
BürgerInnen.
Der Verwaltung respektive den öffentlich Bediensteten kommt in diesem Zusammenhang
eine besondere Rolle zu, da diese sowohl den Zugang zu Information und in weiterer Folge
die Öffentlichkeitsbeteiligung organisieren.
Der Überprüfung der Rahmenbedingungen, im Vorfeld partizipativer Verfahren, kommt
12
eine bedeutende Funktion zu:
-
Welche Ausgangsbasis finden wir vor?
-
Welche
Ziel-/Interessengruppen
sind
betroffen?
TeilnehmerInnen,
Anspruchsgruppen sind einzubeziehen, allenfalls auch proaktiv, damit eine
ausgewogene Beteiligung aller ermöglicht wird
-
Welche Methode wird angewendet? Formalisiertes Beteiligungsverfahren (UVP,
SUP) oder informelle Beteiligungsmöglichkeiten.
-
Wird das Beteiligungsverfahren von allen relevanten Entscheidungs- und
MeinungsträgerInnen mitgetragen? (Politik, Verwaltung, evtl. Bauträger, etc.)
-
Im
Vorhinein
ist
abzuklären
wie
die
Ergebnisse
zustande
kommen
(Einflussmöglichkeiten der Akteure) und was mit den Ergebnissen passiert
(Verbindlichkeiten).
-
Zeitliche
Rahmenbedingungen
definieren
und
eine
entsprechende
Projektgestaltung organisieren – Raum für Anregungen und Zuständigkeiten
einrichten
-
Wie ist die finanzielle Situation? Sind ausreichend Finanzmittel vorhanden, wie
sind diese verteilt? Gibt es in irgendeiner Form Förderungen oder Anerkennung
für die Teilnahme bzw. den Beteiligungsprozess selbst?
-
Wie ist der Zugang zu Information und anderen Ressourcen organisiert?
-
Wie
der
Beteiligungsprozess
gesteuert
und
umgesetzt?
(z.B.
Lenkungsausschuss)
-
Welche Rahmenbedingungen müssen vorliegen, um Selbstorganisation und
Eigeninitiative innerhalb der Gesellschaft zu fördern?
12
Vgl. dazu: BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 1. Wien: 2003 erstellt
durch die ÖGUT-Strategiegruppe Partizipation. www.partizipation.at
Neben den entsprechenden Rahmenbedingungen ist für das Gelingen des partizipativen
Prozesses die Qualität des Prozesses entscheidend. Diese wird durch Kriterien, wie
beispielsweise eine externe Prozessbegleitung, Festlegung von „Spielregeln“ und einer
grundlegenden Kommunikationsstruktur (z.B. regelmäßiger Austausch) beeinflusst. Eine
besondere Herausforderung liegt darin Bevölkerungsgruppen oder Bürgerinnen und
Bürger zu erreichen, die bis dato weniger aktiv waren bzw. sind.
13
Der Nutzen von Öffentlichkeitsbeteiligung
An einem Beteiligungsprozess sind unterschiedliche AkteurInnen beteiligt, eine Vielzahl an
AkteurInnen bringt auch eine Vielzahl an unterschiedlichen Interessen mit sich.
„Wenn
das
Wissen
und
die
Sichtweisen
unterschiedlicher
AkteurInnen
in
Planungsprozesse miteinbezogen werden, entstehen in der Regel kreative und auch
haltbare Lösungen, weil sie auf einer breiten Basis entwickelt wurden und – vor allem – von
14
den Betroffenen mitgetragen werden.“
Welche Akteure sind wie an Beteiligungsverfahren eingebunden und wie können Sie
dadurch profitieren?
-
BürgerInnen als lokale ExpertInnen, die ihren Lebensraum aktiv mitgestalten
können bzw. wollen; sie bringen ein detailliertes Wissen über alltägliche
Probleme ihres Lebensraums mit und haben eigenständige Interessen bzw.
Bedürfnisse. Langfristig wäre eine Kultur der Selbstorganisation erstrebenswert,
die als Plattform für Interessensartikulation innerhalb der Bürgerschaft fungieren
könnte
-
Politik: Interesse an neuen Lösungsmöglichkeiten und geringes Maß an
Konfliktpunkten; Vertrauen, Akzeptanz und Legitimität der Entscheidung wird
gestärkt; Kultur der Öffentlichkeit wird geprägt
-
Verwaltung:
frühzeitige
Abstimmung
unterschiedlicher
Interessenslagen
erleichtert Verfahrensweise, einvernehmliche Lösungen können im vorhinein
erzielt werden und verhelfen insgesamt zu einer rascheren Abwicklung; einzelne
Aspekte wollen von den Bürgerinnen
und Bürgern übernommen werden;
Erwartungsdruck und Lobbying kann verringert werden, da unterschiedliche
13
Vgl. dazu: BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 2. Wien: 2004 erstellt
durch die ÖGUT-Strategiegruppe Partizipation.
14
Ebenda: hier, S. 3
Interessen im Rahmen des Beteiligungsprozesses frühzeitig offen gelegt
werden;
Informationsfluss
und
Kommunikation
mit
BürgerInnen
und
EntscheidungsträgerInnen wird verbessert
-
Interessensvertretungen: Interessen der Organisation können eingebracht
werden
-
ProjektwerberInnen:
raschere
und
problemlosere
Abwicklung
aufgrund
geringerer Widerstände, geringeres Risiko; Verbesserung der Beziehungen zu
betrieblichen Anspruchsgruppen durch Dialogbereitschaft; etc.
-
Gesellschaftlicher
ökologischen,
Nutzen:
sowie
unter
sozialen
dem
Aspekt
Ausrichtung
einer
des
ökonomischen
Projektes
profitiert
und
die
Allgemeinheit im Zuge eines Beteiligungsprozesses auf allen Ebenen. Die
höhere Akzeptanz führt insgesamt betrachtet zu weniger Widerstand und einer
schnelleren und effizienteren Abwicklung von Projekten, Programmen und
Planungen (wenn der Beteiligungsprozess gut geplant ist).
Ein Beteiligungsprozess bringt auf allen Ebenen Nutzen; es hilft dabei Konflikte früh genug
zu erkennen, er stärkt die demokratische Mitbestimmung und fördert die persönliche
Entwicklung (soziale Kompetenz, Wissenszuwachs, Beziehungen, etc.).
Grenzen, Stolpersteine und Instrumentalisierung
Beteiligungsprozesse führen im Idealfall zu verbesserten Entscheidungsfindungen im
öffentlichen Bereich und bringen für die unterschiedlichen Akteursgruppen Nutzen.
„Beteiligungsprozesse haben auch Grenzen – sie sind keine „Wundermittel“, die in
15
jeder Situation zur Problemlösung eingesetzt werden können.“
Dies hat mitunter methodische Gründe und andererseits ist die Bereitschaft von
Betroffenen aktiv teilzunehmen entscheidend für das Gelingen von Beteiligungsprozessen.
Im folgenden Abschnitt soll mögliche Grenzen, Stolpersteine und Gefahren aufgezeigt
werden, die in der Planung von Partizipationsprozessen mitreflektiert werden sollten:
1. Grenzen von Beteiligungsprozessen
15
BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 3. Wien: 2004 erstellt durch die
ÖGUT-Strategiegruppe Partizipation. www.partizipation.at
•
Wie steht es um die Bereitschaft zur Mitgestaltung? Sowohl von Seiten der Politik,
als auch von Bürgerinnen und Bürgern ist der politische Wille und genügend
Bereitschaft vorhanden mit den Ergebnissen wertschätzend umzugehen und diese
zu berücksichtigen.
"Die Ergebnisse des Beteiligungsprozesses zu berücksichtigen, bedeutet für die
EntscheidungsträgerInnen, dass Sie sich mit den Ergebnissen respektvoll
auseinandersetzen und diese so weit wie möglich in die Entscheidung einfließen
lassen. Sollten sie nicht in allen Punkten den Ergebnissen folgen können, so sollten
sie abweichende Entscheidungen nachvollziehbar begründen. Jedenfalls sollten sie
sich bei der Entscheidung und bei der Kommunikation darüber auf die Ergebnisse
16
des Beteiligungsprozesses beziehen."
•
Welchen
Handlungsspielraum
haben
die
Interessenten
im
Laufe
des
Beteiligungsprozesses? Geht es um ein konsultatives Verfahren oder bestehen auch
Kooperationsmöglichkeiten?
Welche
gesetzlichen
Standards
bestimmen
den
Handlungs- und Gestaltungsspielraum?
2. Stolpersteine in der Organisation:
•
Mangelnde Vorbereitung, sowohl zeitlicher, wie auch räumlicher oder personeller
Natur
•
Unzureichender Informationsstand.
•
Ungeeignete Beteiligungsebene (lokal, regional, national, EU).
•
Es ist keine gemeinsame Kommunikationsbasis vorhanden.
•
Erwartungen können nicht erfüllt werden – daher frühzeitige Information an
AkteurInnen über Möglichkeiten und Grenzen
3. Gefahren der Instrumentalisierung:
•
Ergebnisse werden nicht als Produkt eines gemeinsamen Prozesses verstanden und
präsentiert.
•
Ergebnisse
werden
Berücksichtigung
nicht
oder
entsprechend
werden
als
umgesetzt
Konkurrenzprodukt
Entscheidungen gesehen.
•
16
Die Absichten aller Akteure sind nicht klar nachvollziehbar.
Ebenda, S. 5 www.partizipation.at
bzw.
finden
zu
keinerlei
bestehenden
Zielgruppenspezifische Methodenauswahl
Die zentrale Frage bei der Auswahl der Methoden lautet: Wer beteiligt sich und in welchem
Rahmen
findet
diese
Beteiligung
statt?
Schlüssel
für
einen
erfolgreichen
Beteiligungsprozess ist eine zielgruppenspezifische Ausrichtung und klar definierte
Rahmenbedingungen. Gewünscht ist eine breite Beteiligung, die alle Interessensgruppen
und Akteure gleichrangig einbezieht. Dabei muss besonders darauf geachtet werden, dass
nicht nur die von sich aus an der Sache Interessierten angesprochen werden, sondern auch
Mittel (z.B. über Medien) eingesetzt, um weitere Zielgruppen zu aktivieren. Eine an
Zielgruppen ausgerichtete Medienstrategie ist hierfür unbedingt notwendig.
Die zu
wählende Methode ist abzustimmen mit dem Ziel der Beteiligung, je nachdem ob es um
Information, Konsultation oder Kooperation geht. Die Methodenpalette reicht von OpenSpace-Veranstaltungen
über
Planungszellen
und
runden
Tischen
bis
hin
zu
Zukunftswerkstätten oder –konferenzen.
Wichtige Prinzipien der Methoden:
-
strukturiert/offen
-
ergebnisoffen/zielgerichtet
-
Ressourcenaufwand: Zeit, Raum, Finanzen
Partizipative
Beteiligungsformen
zielen
darauf ab, zivilgesellschaftliche Aspekte in
den Vordergrund zu stellen. Es geht um
Staat
politische
Diskussionen
Argumentationen
abseits
Entscheidungssysteme
formuliert
Markt
Zivilgesellschaft
oder
um
Strukturen.
politischer
anders
informelle
Beteiligungsmöglichkeiten
bestehender
und
abseits
Ziel
ist
eine
verständigungsorientierte Auseinander setzung über Vertrauens-, Sach- und
Interessensfragen.
17
17
Vgl. dazu: Feindt, Peter: Gestaltungskriterien und Leistungsanforderungen für diskursive Verfahren.
S. 291-299, hier S. 292. In: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein
Methodenhandbuch. Arbeitshilfe Nr. 30. Bonn: Agenda Transfer, Agentur für Nachhaltigkeit und
Stiftung Mitarbeit, 2003.
Im Gegensatz zu kooperativen Elementen, gilt es Partizipationsprozesse auch innerhalb des
politischen Systems zu verankern. Hierfür lassen sich folgende Qualitätskriterien bzw.
Rahmenbedingungen festhalten:
18
1. Einbettung in das politisch-administrative Entscheidungssystem: Mandat
Bevor ein Beteiligungsprozess initiiert wird, sollte ein politischer Beschluss
und somit ein Mandat ausgestellt werden; dies verdeutlicht nicht nur den
politischen
Willen,
sondern
auch
den
geplanten
entsprechend
wertschätzenden Umgang mit den Ergebnissen.
2. Transparentes Grundkonzept:
Je nach Zielsetzung des Verfahrens sollte ein entsprechendes Design
gewählt
werden
und
begleitend
Kommunikationsarbeit
durchgeführt
werden.
3. Spielregeln vereinbaren:
Zwischen allen Beteiligten sollten entsprechend des Verfahrens Spielregeln
vereinbart werden: Ziel, Adressat, Ergebnisoffenheit, fairer Umgang,
Zeitrahmen, Festlegung eines Konsensprinzips, Aufgaben und Rollen,
Kommunikationsarbeit nach außen (PR) und nach innen (Rückkoppelung)
4. Sach- und Prozesskompetenz:
Während des gesamten Beteiligungsprozesses ist dafür zu sorgen, dass
entsprechende Sach- und Prozesskompetenz vorhanden ist. Gegebenenfalls
ist die Unterstützung durch Expertinnen und Experten bzw. Moderatorinnen
und Moderatoren notwendig.
5. Nachsorge, Reflexion:
Im Sinne der Qualitätssicherung geht es darum, Beteiligungsprozesse auch
nach ihrem formellen Abschluss zu reflektieren und daraus zu lernen. Denn
besonders dann entwickelt sich langfristig auch ein Lernprozess.
Entsprechend
den
Ergebnisqualität
beschriebenen
gewährleistet.
Qualitätskriterien
Dies
ist
wiederum
ist
die
eine
Prozess-
Voraussetzung
wie
für
auch
die
Anschlussfähigkeit der Ergebnisse an vorangegangene Beteiligungsprozesse.
18
Vgl. dazu: Langer, Kerstin/Oppermann, Bettina: Zur Qualität von Beteiligungsprozessen. S. 300-306.
In: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein Methodenhandbuch. Arbeitshilfe
Nr. 30. Bonn: Agenda Transfer, Agentur für Nachhaltigkeit und Stiftung Mitarbeit, 2003.
3. Good practice Beispiele aus
Vorarlberg!
Folgend sind drei gute Beispiele der Öffentlichkeitsbeteiligung in Vorarlberg näher
erläutert. Diese Projekte und Initiativen wurden bzw. werden im Büro für Zukunftsfragen
initiiert und koordiniert. Die hier vorliegende ist keineswegs repräsentativ für Vorarlberg
und stellt eine erste Übersicht qualitätsvoller Beteiligungsprozesse dar. Im Zuge des
Diskussionsprozesses wird die Möglichkeit geboten weitere Praxisbeispiele zu ergänzen.
3.1. Innovative Zusammenarbeit:
Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung
In den Dörfern gibt es immer weniger Lebensmittelgeschäfte, Bäckereien, Metzgereien,
Gasthäuser etc. Die Nahversorgung bröckelte, und mit ihr die Lebensqualität. Die
Herausforderung sterbender Nahversorger-Strukturen war bereits Mitte der 1990er Jahren
Thema. Mittlerweile treten die Symptome jedoch in vollkommen neuer Qualität auf. Es
bedarf neuer Antworten auf diese Herausforderung und somit die Zukunft des ländlichen
Raums. Der Druck durch Globalisierung und demographischen Wandel ist vor allem im
ländlichen Raum zu spüren. Die Probleme strukturieren sich entlang einer Kettenreaktion,
die die Betroffenen in eine gewisse Ohnmacht lenkt. Darin liegt auch die wesentliche
Herausforderung Beteiligung zu organisieren und das Miteinander in den Vordergrund zu
stellen.
Die Initiative „Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung“ und die daraus resultierenden
Prozesse bieten multidimensionale Handlungsoptionen an und forcieren sozialen
Zusammenhalt. Bewusstseinsbildung ist dabei die Grundlage für Beteiligung und
Engagement einer organisierten Öffentlichkeit, sowie der Bevölkerung.
Beim Projekt „Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung“ geht es daher um weit mehr
als um das „Einkaufen ums Eck“. Es geht darum, die Bedeutung der (menschlichen) Nähe
für die Lebensqualität vor Augen zu führen. Für den wirtschaftlichen Erfolg und den
achtsamen Umgang mit Ressourcen ist Bewusstseinsbildung somit nicht irgendein Schritt,
sondern der erste Schritt zur Stärkung der Identität, der Wirtschaft und der Solidarität
innerhalb der Gemeinde. Ausgehend von einem Bewusstseinsbildungsprozess sollen die
Menschen auf die Bedeutung der Nahversorgung für die eigene Lebensqualität
aufmerksam gemacht werden.
Der Bewusstseinsbildungsprozess fokussiert genau auf diese Zielsetzung: das soziale
Miteinander in der Gemeinde stärken und die positiven Effekte und den Nutzen sozialen
Kapitals aufzeigen. Im Mittelpunkt stehen engagierte Menschen, die vertrauensvoll
kooperieren und langfristig denken und handeln und somit einen Ort und eine Region erst
lebendig und lebenswert machen. Den aktuellen Problemen, wie der Schließung von
Geschäften,
das
Abwandern
der
jungen
Bevölkerung
und
dem
Verlust
von
Kommunikationsräumen in den Gemeinden gilt es eine lebendige Gemeinschaft mit einem
hohen Maß an Sozialkapital gegenüberzustellen. Selbstorganisationsprozesse und eine
bestimmtes Maß an Eigenverantwortung sind dabei ein wesentliches Mittel der
Projektsteuerung.
Denn
nur
dann
entsteht in
den
Gemeinden
ein
nachhaltiger
Entwicklungsprozess bei dem immer wieder neue Ansätze, Projekte, Initiativen und
Bewusstseinsbildungs- und Bürgerbeteiligungsprozesse gestartet und fortgesetzt werden.
Ein Resultat dieses langfristigen Prozesses ist nun der Verein „Dörfliche Lebensqualität und
Nahversorgung“. Dieser Verein ist im April 2008 auf Initiative von 15 Vorarlberger
Gemeinden gegründet worden, koordiniert durch das Büro für Zukunftsfragen. In
Zusammenarbeit mit anderen Organisationen wie der Arbeiterkammer, Wirtschaftskammer
und Abteilungen aus dem Amt der Vorarlberger Landesregierung stellt man sich den
regionalen Herausforderungen und schafft innovative Formen der Zusammenarbeit von
Gemeinden und Regionen. Die Initiative ist ein Ort des Lernens und der Suche nach neuen
Strategien und Handlungsoptionen, bei der alle wichtigen Stakeholder beteiligt sind und
somit an langfristig orientierten nachhaltigen Lösungen suchen. Die angebotenen
Handlungsoptionen sind multidimensional. Bereits über die Hälfte der Vorarlberger
Gemeinden sind dem Verein „Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung“ beigetreten,
zudem wurden drei Konferenzen für alle Gemeinden veranstaltet und in einigen
Gemeinden
finden
Umsetzungsprozesse
Bewusstseinbildungsprozesse
statt.
Diese
verfolgen
und
einen
darüber
hinaus
gehende
Selbstorganisationsprozess
mit
Unterstützung des Büros für Zukunftsfragen und weiteren Kooperationspartnern wie unter
anderem
die
Wirtschaftskammer
Vorarlberg,
die
Arbeiterkammer,
Kairos
–
Wirtschaftsforschung und Entwicklung, die Abteilungen Wirtschaft und Raumplanung des
Amtes der Vorarlberger Landesregierung, das Ländle Marketing und die Bodensee
Agenda21. Die Zusammenarbeit ist in Form eines Kooperations- und Koordinationsmodell
dargestellt.
Handel
Land
Koordinationsteam
Î sammelt Ideen
Î koordiniert
Aktivitäten
Gemeinden
Produzenten
NGOs
Abbildung 1 - Akteursnetzwerk DLQ+NV
Nun bilden die verschiedenen Akteure in einer einzigartigen Zusammensetzung
(Gemeinden,
verschiedene
Abteilungen
der
Landesverwaltung,
Handel,
Wirtschaftskammer, Abeiterkammer und regionale Produzenten) eine innovative Plattform,
mit dem Ziel gemeinsam nach neuen Strategien zu suchen, Handlungsoptionen für die
verschiedenen Ebenen herauszuarbeiten und die Umsetzung von Maßnahmen besser zu
koordinieren. Ihre Aktivitäten werden im Rahmen eines Koordinationsteams abgestimmt
und geplant (siehe Abbildung 2). Anfänglich übernahm das Büro für Zukunftsfragen die
Projektleitung, nach Gründung des Vereins wurde diese im Sinne der Selbstorganisation
direkt dem Verein übertragen. Damit wird nicht nur die Eigenverantwortung gestärkt, es
fördert zudem ein sensibles Rollenbewusstsein.
Durch die Bürgernähe wird bei der Durchführung verschiedenster Projekte nicht nur für
wirtschaftlichen Aufschwung gesorgt. Es wird außerdem - was für eine nachhaltige
Entwicklung besonders wichtig ist - das Sozialkapital und die Lebensqualität in der
Gemeinde gestärkt. Diese Punkte sind wiederum wichtig um das wirtschaftliche Klima
nachhaltig zu fördern.
Abbildung 2: Aktivitätennetzwerk
Erzielte Wirkungen & Praxisbeispiele:
•
Dörfliche Lebensqualität und Nahversorgung wurde zum Thema (in Medien, im
Verein und darüber hinaus in den Gemeinden).
•
Neuartige
Kooperationen
wurden
eingegangen
und
Konkurrenzverhältnisse
überwunden
•
Das Projekt verbindet Menschen, die seit Jahren an dem Thema arbeiten und
Neueinsteiger (Alt und Jung, Stadt und Land, Bürger – Unternehmen – Politik –
Verwaltung und NGOs).
•
Die verschiedenen Veranstaltungen führten zu Aufbruchstimmung, intensivem
Austausch
und
kritischer
Auseinandersetzung
bei
allen
Beteiligten
unter
Verwendung neuartiger Moderationsmethoden (open-space, dynamic facilitation)
•
Anhand einer tiefgreifenden Analyse von Erfolgsbeispielen werden neue Wege
gesucht und somit ist man um eine breite Anwendung bemüht.
•
Bewussteinsbildung führte zur Einrichtung von Kernteams in Gemeinden, die sich
vor Ort um das Thema kümmern können.
•
Ein
laufendes
Monitoring
durch
wissenschaftliche
Begleitung
(Leuchtturm,
proVision-Projekt, Projekt Check) und in späterer Folge Evaluierung des Projektes
(in Zusammenarbeit mit „Kairos – Wirkungsanalyse und Entwicklung“) sind
geplant.
•
Die Größe des Vereins unterstützt Lobbying – was die Arbeit in diesem Bereich
erleichtert, zudem kann besser Druck auf den Markt und Motivation für alle
Beteiligten gesteigert werden.
3.2 Kinder in die Mitte
Kinder in die Mitte" - Miteinander der Generationen ist eine Initiative des Landes
Vorarlberg unter der Schirmherrschaft von Landeshauptmann Herbert Sausgruber. Ziel des
engagierten Projektes ist, Vorarlberg zum kinder-, jugend- und familienfreundlichsten
Bundesland zu machen. Nicht zuletzt am Umgang mit den Kindern entscheidet sich die
Zukunft unserer Gesellschaft. Kinder, die in einer optimistischen, fördernden und
liebevollen Umgebung aufwachsen können, werden sich mit hoher Wahrscheinlichkeit
auch als Erwachsene mit aller Kraft für das Wohlergehen ihrer Freunde, Familien und
Gemeinschaft einsetzen. Die Bedürfnisse der Kinder in den Mittelpunkt zu rücken, bedeutet
daher in die Lebensqualität gegenwärtiger und künftiger Generationen zu investieren.
Kindern und Jugendlichen Raum und Zuwendung zu geben bedeutet auch, dass eine
Gesellschaft
an
ihre
eigenen
Kräfte
zu
Erneuerung
und
Entwicklung
glaubt.
Ein zentrales Anliegen von "Kinder in die Mitte" ist es, die Perspektive von Kindern,
Jugendlichen und Familien in möglichst viele Umfelder und Entscheidungsprozesse
einzuführen - sowohl gesellschaftlicher als auch politischer Art. Das Thema umfasst alle
Lebensbereiche
(Familie,
Kindergarten, Schule,
Arbeitswelt,
Nachbarschaft,
Politik, Landwirtschaft…) und betrifft alle Mitglieder und Gruppen einer Gesellschaft.
Die grundsätzlich positive Einstellung jedes und jeder Einzelnen kann dazu beitragen, dass
sich
Kinder
und
Jugendliche
in
unserer
Mitte
wohl
fühlen.
Ziele von "Kinder in die Mitte"
Kinder werden beachtet und gefördert und erleben die Erwachsenen als verlässliche
PartnerInnen. Für die Menschen in Vorarlberg soll es einfacher werden, eine Familie zu
gründen und Kinder groß zu ziehen. Junge Menschen sollen am Gemeinschaftsleben
beteiligt werden und in ihrer Verantwortung gefördert werden. Unerlässlich dazu ist ein
gutes Miteinander der Generationen, geprägt durch Wertschätzung und Respekt,
unabhängig von Alter und Produktivität. Kinder und Familien, die an den Rand unserer
Gesellschaft
geraten
sind
oder
gedrängt
werden,
bedürfen
unserer
besonderen
Aufmerksamkeit und Förderung.
Grundsätze von "Kinder in die Mitte"
Empowerment: Das Individuum wird als Experte/Expertin für die eigenen Anliegen
betrachtet. Es geht darum, die Fähigkeiten und Ressourcen des Individuums und der
sozialen Gemeinschaft zu stärken.
Beteiligung: Die jeweiligen Zielgruppen werden in Entscheidungsprozesse miteinbezogen
und sind an der Entwicklung und Umsetzung von Maßnahmen beteiligt.
Nachhaltigkeit: Bevorzugt werden Maßnahmen, die langfristig wirksame Prozesse initiieren
oder beinhalten.
Generationenübergreifend: Der soziale Zusammenhalt basiert auch auf einem Geben
und Nehmen zwischen den Generationen. Dieser Ausgleich soll eingefordert und gestärkt
werden.
Netzwerk-Bildung:
Organisationen,
Der
Austausch
Verwaltungseinheiten
zwischen
usw.
Personen,
wird
Gruppen,
besonders
gefördert
Institutionen,
und
deren
Zusammenspiel angestrebt.
Die Ausgangslage für das Projekt „Kinder in die Mitte“ war das Ziel Vorarlberg kinder- und
jugendfreundlicher zu gestalten. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden Bürger aller
Altersgruppen nicht nur eingeladen bei der Umsetzung von konkreten Maßnahmen,
sondern auch schon bei deren Planung mitreden zu können. Vor Beginn der Beteiligung
wurden Informationsveranstaltungen durchgeführt, in denen die TeilnehmerInnen über die
Abläufe
informiert
wurden.
2004
starteten
in
Dornbirn
und
Bezau
die
ersten
Zukunftswerkstätten mit ca. 50 Kindern und Jugendlichen zwischen 10 und 15 Jahren. Dort
hatten sie Gelegenheit zu sagen, was ihnen nicht gefällt, was sie sich wünschen würden
und
welche
konkreten
Maßnahmen
sie
als
notwendig
erachten.
Neben
den
Zukunftswerkstätten wurde 2005 ein Bürgergutachten (in Form einer Planungszelle) erstellt.
Dabei waren 75 zufällig ausgewählte Vorarlberger und –innen in fünf Planungszellen
beteiligt. Das Bürgergutachten, das mithilfe von Expertinnen und Experten erstellt wurde,
enthielt zahlreiche Maßnahmen, Empfehlungen und Anregungen. Des Weiteren wurden
open-space
Veranstaltungen
für
Fachleute
und
Interessierte
organisiert.
Das
Bürgergutachten wurde schließlich an die Vorarlberger Landesregierung übergeben und
hatte zur Folge, dass 2005 eine eigene Stelle innerhalb der Landesverwaltung eingerichtet
wurde, die sich nun ganz diesem Anliegen widmet.
3.3 BürgerInnen-Räte
Der
BürgerInnen-Rat
ist
eine
einfache,
kostengünstige
und
rasche
Möglichkeit,
Selbstorganisation und Eigenverantwortung bei den BürgerInnen zu stärken. Die Methode
wurde von Jim Rough (USA) entwickelt und nennt sich im englischen Original „wisdom
council“. Beim BürgerInnen-Rat handelt es sich um ein einmaliges Treffen einer Gruppe
von 12 bis 16 zufällig ausgewählten Personen eines Ortes oder einer Region. Aufgrund der
Zufallsauswahl handelt es sich bei den Teilnehmern um ganz „normale“ Leute, es braucht
keinerlei Vorwissen oder spezielle Qualifikationen.
Die TeilnehmerInnen des BürgerInnen-Rats werden dazu motiviert, Themen und Anliegen
ihrer eigenen Wahl an diesen eineinhalb Tagen zu diskutieren. „Zu diesen Themen
entwickelt der Bürgerrat Thesen, Sichtweisen, Lösungsideen, Empfehlungen. Die Gruppe
arbeitet in einem speziell moderierten Verfahren. Dieses heißt „Dynamic Facilitation“. Es
führt die Gruppe in einen Modus, in dem Ideen entstehen, die über bekannte oder
naheliegende Lösungsansätze hinausgehen. Das Verfahren eignet sich gerade bei
19
schwierigen oder konfliktbehafteten Themen.“
Das Ziel des BürgerInnen-Rats ist es, ein gemeinsames Statement zu verfassen. Das heißt
die ganze Gruppe einigt sich auf ein bestimmtes Ergebnis – in welcher Form das auch
immer vorliegt – und präsentiert dies im Rahmen eines „Bürgercafes“ der Öffentlichkeit.
„Wichtig ist, dass die Mitglieder des Bürgerrates nicht nur ihre Thesen und Lösungsideen
vorstellen, sondern auch davon erzählen, wie die Atmosphäre war, wie der Prozess und
wie es war, als sie zu einem Durchbruch, einem gemeinsamen „Aha“-Erlebnis gekommen
20
sind, der zu dem einvernehmlichen Ergebnis geführt hat.“
Der BürgerInnen-Rat leistet dadurch einen wesentlichen Beitrag das Verhältnis zwischen
Politik, Verwaltung und Bürgern auszugleichen und einen kommunikativen Austausch zu
fördern. Der BürgerInnen-Rat ist in diesem Sinne eine partizipative Beteiligungsform, die
Bürgerinnen und Bürger der Politik näher bringt und ist in diesem Sinne auch ein Stück
weit politische Bildung.
19
Stiefel, Marie Luise: BÜRGERRAT – ein überschaubares, effektives Verfahren, um in Gemeinden
etwas zu bewegen. http://prozessarchitektin.de/ (Text kann über Büro für Zukunftsfragen bezogen werden)
20
Ebenda, (Text kann über Büro für Zukunftsfragen bezogen werden)
4. Theoretische Verortung
Partizipation bringt Mehrwert
Partizipation im Sinne des Wortstamms bedeutet Beteiligung oder Teilhabe. Vielfach wird
Partizipation im Zuge politischer Entscheidungsfindungsprozesse verstanden, sowohl im
Bereich geregelter Beteiligungsformen (formelle Ebene) als auch auf informeller Ebene
(z.B.
Bürgerinitiativen,
Beteiligungsverfahren
herausgebildet.
Protest,
als
etc.).
Partizipation
Entscheidungs-
Insbesondere
bei
lokalen
hat
und
sich
auch
im
Zuge
von
Interessensausgleichsinstrument
oder
regionalen
Planungs-
und
Entwicklungsprozessen oder bei baulichen Veränderungen kommen partizipative Verfahren
zum Einsatz. Diese Beteiligungsverfahren verstehen sich in der Regel als Instrumente zur
Gestaltung von Prozessen, Projekten und Programmen und/oder des jeweiligen
Lebensraums. Daher ist Partizipation eine Möglichkeit Veränderungsprozesse zu gestalten.
Eine Öffentlichkeitsbeteiligung findet nicht innerhalb einer „black box“ statt, zumeist im
öffentlichen
Raum
(bspw.
unterstützt
durch
Einsatz
von
Medien)
oder
eines
institutionalisierten Rahmens. Dies wiederum bringt auch soziale Veränderungen mit sich:
die beteiligten Menschen, Interessensgruppen, Institutionen und Organisationen werden
durch den Beteiligungsprozess in ihrem Denken und Handeln beeinflusst.
Partizipation – als Überbegriff – ist nicht nur Beteiligung, sondern auch Intervention, also
die Beeinflussung eines sozialen Prozesses in einer bestimmten Form. Denn Partizipation
soll hier nicht als punktuelles Ereignis verstanden werden, sondern als Prozess; in diesem
geht es darum geeignete Kommunikationsräume zu schaffen und den Dialog aller
Beteiligten zu fördern und so lokale und regionale Demokratie und Bürgergesellschaft zu
stärken.
Warum ist Partizipation so wichtig?
"Wir wollen mehr Demokratie wagen."
Willy Brandt
Partizipation erlebt einen neuen Boom und wird in immer mehr Politikbereichen eingesetzt
21
– sie bringt nicht mehr nur ein „Mehr an Demokratie“ und Legitimität, sondern sie wird
zusehends der instrumentelle Wert von Partizipation herausgestrichen. Im Rahmen von
Good Governance Strategien soll Öffentlichkeitsbeteiligung, Politikgestaltung effizienter
und
21
effektiver
machen.
Die
sogenannten
Nebenprodukte,
die
durch
Willy Brandt über die Partizipationsbestrebungen der 60er Jahre, dazu: Feindt,
Peter/Newig, Jens (Hrsg.): Partizipation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Nachhaltigkeit.
Perspektiven der politischen Ökonomie. Marburg: Metropolis Verlag, 2005, S. 11.
den
Beteiligungsprozess entstehen, wie Sozialkapital und ein Lernprozess sind dabei sehr
willkommen.
Folgt
man
dem
Ansatz
der
politischen
Ökonomie
ist
Partizipation
an
seinem
instrumentellen Wert zu messen. Das Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen bestimmt
auch die Bereitschaft teilzuhaben bzw. das eigene Verhalten ist generell darauf
ausgerichtet ein persönliches Mindestmaß an Nutzen zu erreichen (satisficing behaviour) –
ganz im Sinne des „homo oeconomicus“. Grundsätzlich kann Partizipation aus Sicht der
politischen Ökonomie wie folgt zusammengefasst werden:
„…es kommt vor allem darauf an, welche Akteure über welche Ressourcen
zur
Einflussnahme
verfügen
und
inwiefern
die
Einrichtung
von
Partizipationsmöglichkeiten den Wert dieser Ressourcen zur Erlangung von
22
Vorurteilen bzw. zur Abwehr von Nachteilen beeinflusst.“
Ein
wichtiger
Aspekt
in
diesem
Zusammenhang
ist
die
eben
erwähnte
Partizipationsbereitschaft, die aus Sicht der politischen Ökonomie unterschiedlich
23
begründen lässt:
•
„rationale Ignoranz“: rational handelnde Akteure informieren sich nur insoweit
über Problemzusammenhänge, als der dazu nötige Aufwand nicht den zu
erwartenden Nutzen übersteigt.
•
Gesellschaftliches Engagement ist abhängig von der Betroffenheit der jeweiligen
Akteure
•
individuelle
(Eigen-)Interessen
und
kollektive
am
Gemeinwohl
orientierte
Interessen
Partizipative Prozesse und somit ein bestimmtes Maß an lebendiger Kommunikation ist
entscheidend für die Etablierung neuer Formen der Entscheidungs- und Willensbildung.
Hier spielt auch der Faktor Macht eine entscheidende Rolle: Wie werden unterschiedliche
Positionen bzw. Informationslevel im Partizipationsverfahren eingesetzt und welche Ziele
bzw.
welcher
Nutzen
Partizipationsprozesses
wird
damit
verfolgt.
unterschiedliche
Es
ist
klar,
Machtstrukturen
dass
im
Zuge
eines
zusammentreffen
und
möglicherweise von vornherein eine Asymmetrie herrscht. Dieser kann entweder entgegen
gesteuert oder im Sinne von Foucault als gegeben angesehen werden und in weiterer
Folge über die Etablierung flacher und offener Kommunikationsstrukturen positiv
22
Feindt, Peter/Newig, Jens (Hrsg.): Partizipation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Nachhaltigkeit.
Perspektiven der politischen Ökonomie. Marburg: Metropolis Verlag, 2005, S. 17.
23
Vgl. dazu: ebenda, S. 22
beeinflusst werden. Partizipationsprozesse haben in diesem Zusammenhang eine
entscheidende Bedeutung:
„Die Spielregeln eines Partizipationsverfahrens können bestimmte Diskurse
begünstigen und andere ausgrenzen und somit neue diskursive Verhältnisse
im Konsens mit allen Beteiligten begründen. Dabei sind Prozesse der Ausund Eingrenzung zumeist unbewusst und unsichtbar. Partizipationsverfahren
intervenieren auf diese Weise in das Diskursfeld und verteilen so Macht
24
neu.“
Festzuhalten ist, dass die kommunikativen Bedingungen eines Partizipationsprozesses die
Basis darstellen für
a) einen offenen und ausgeglichenen Diskurs mit allen Beteiligten und Interessierten und
b) einen gesellschaftlichen Lernprozess über den Partizipationsprozess selbst.
Partizipation erhöht die Legitimation und bringt ein ‚Mehr an Demokratie’
Partizipation kann als Konzept beschrieben werden, durch welches Legitimation entsteht.
Denn gesellschaftliche Prozesse, die innerhalb der Bevölkerung ausreichend unterstützt
und somit legitimiert werden, erzielen eine langfristige Wirkung. Wobei Luhmann zwischen
Demokratie
und
Legitimation
politischer
Entscheidung
ein
grundsätzliches
Spannungsverhältnis sieht:
„Dies wird besonders offensichtlich am Beispiel der Wirtschaft. Je mehr
Wohlstand sie produziert, desto leichter fällt dem politischen System, sich zu
rechtfertigen. Und je weniger Wohlstand die Wirtschaft produziert, desto
25
schwieriger wird es für das politische System, sich zu legitimieren.“
Neben
dieser
grundlegenden
gesellschaftlichen
Funktion
von
Partizipation
als
bestimmender Faktor der Legitimation, ist Partizipation im Zuge demokratischer Prozesse
ein wichtiges Konzept. Partizipation kann als demokratische Grundhaltung verstanden
werden, die die Qualität der Demokratie wesentlich mitbestimmt und gesellschaftliche
Prozesse entsprechend gestaltbar macht, sei dies direkt (Wahlen) oder indirekt
(Bürgerinitiativen, politische Bildung, etc.).
24
Oels, Angela: Nachhaltigkeit, Partizipation und Macht – oder: Warum Partizipation nicht
unbedingt zur Nachhaltigkeit führt. S. 28-43, hier S. 38. In: Jonuschat, Helga/u.a. (Hrsg.):
Partizipation und Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung. München: Ökom Verlag,
2007.
25
Luhmann, Niklas zitiert nach: Czerwick, Edwin: Systemtheorie der Demokratie. Begriffe
und Strukturen im Werk Luhmanns. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenchaft, 2008.
„Die politischen Auseinandersetzungen und damit auch die Qualität der
Demokratie werden geprägt durch die Ausgestaltung des politischen
26
Systems.“
Das heißt die Konstitution des politischen Systems und somit auch die Möglichkeiten sich
zu beteiligen, bestimmen die Qualität der Demokratie. Partizipation ist hierbei ein
entscheidender Faktor, auch wenn zahlreiche weitere Faktoren – wie die Gemeindegröße,
die politische Kultur, Einstellung und Vertrauen der Bevölkerung in Politik – die
Demokratiequalität beeinflussen.
Partizipation und Governance
In Verbindung mit Partizipation und Nachhaltiger Entwicklung wird immer wieder auch das
Konzept „Governance“ genannt. Unter Governance versteht man „allgemein das
Steuerungs- bzw. Regelungssystem in einer Gesellschaft. Verschiedene Interessen von
privaten und öffentlichen AkteurInnen (Bevölkerungsgruppen, Unternehmen, Politik und
27
Verwaltung) werden über dieses System ausverhandelt und umgesetzt.“
Das Konzept Governance steht dem klassichen Government (=Regierung) gegenüber und
gilt als Antwort auf die steigende Komplexität gesellschaftlicher Herausforderungen und
deren Bewältigung durch Politik und Verwaltung, sowie durch Einbeziehen der Wirtschaft
und von Interessensgruppen. Das Prinzip von Governance ist verwandt mit partizipativen
Ansätzen, denn es geht darum alle Stakeholder bzw. Interessensgruppen in die
Entscheidungsfindung
einzubringen.
Government
bezieht
sich
dabei
auf
die
Organisationsstruktur, während Governance die Struktur und den organisatorischen
Prozess bezeichnet.
Partizipation und Nachhaltige Entwicklung
„Nachhaltige Entwicklung ist ein gesellschaftlicher Lern- und Suchprozess,
28
Partizipation ein Ort dafür.“
Warum ist Partizipation für Nachhaltige Entwicklung ein so entscheidendes Thema? Es ist
die die Grundlage für umfassende und zukunftsfähige Entwicklung und eine hohe
26
Ladner, Andreas/Bühlmann, Marc: Demokratie in den Gemeinden. Der Einfluss der
Gemeindegrösse und anderer Faktoren auf die Qualität der lokalen Demokratie. Zürich,
Chur: Rüegger Verlag, 2007. Hier S. 47
27
http://www.partizipation.at/governance.html, 09.07.08
28
Stoltenberg, Ute: Gesellschaftliches Lernen in partizipativen Nachhaltigkeitsprozessen. In:
Jonuschat, Helga/u.a. (Hrsg.): Partizipation und Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur
Umsetzung. München: Ökom Verlag, 2007. Hier S. 96
Lebensqualität. Denn es ist ein hoher Anspruch die vielfach kontroversiellen Zielsetzungen
aus
der
Wirtschaft,
dem
Sozial-
und
Gesundheitsbereich
sowie
der
Umwelt
zusammenzubringen. Partizipation ermöglicht es mitzugestalten und Verantwortung
mitzutragen. Sozialkapital und Bürgerschaftliches Engagement sind dabei zwei wesentliche
Aspekte
die
Partizipationsprozesse
mitbestimmen
und
insbesondere
auch
die
29
Partizipationsbereitschaft erhöhen. Ein lebendiger Lebensraum und engagierte Menschen
bilden die Grundlage für funktionierende Partizipationsprozesse.
Versteht man gesellschaftliche Entwicklung als Lern- und Veränderungsprozess bieten sich
dadurch neue Möglichkeiten gestaltend einzugreifen; mit anderen Worten ermöglicht
Partizipation die Steuerung von gesellschaftlichen Lernprozessen – einerseits über
Bewusstseinsbildungsprozesse, andererseits über konkrete Änderungen bzw. Maßnahmen
die sich aus diesem Prozess ergeben. Die Vision hinter solchen partizipativen
Lernprozessen
ist
eine
selbstorganisierte
und
aufmerksame
Öffentlichkeit,
die
gesellschaftliche Veränderungsprozesse reflektiert.
Im Sinne Nachhaltiger Entwicklung ist darauf zu achten, dass – besonders in diesem
Zusammenhang – für alle Bürgerinnen und Bürger gleichberechtigte Entwicklungschancen
gegeben sind und die besagte Öffentlichkeit Zugang zu Information hat und sich
unabhängig
vom
sozialen
Status
beteiligen
kann.
Eine
sozial
ausgeglichene
Öffentlichkeitsbeteiligung ist für die Akzeptanz der Ergebnisse und die daraus abzuleitende
Legitimität
wichtig.
Durch
die
Beteiligung
aller
Bevölkerungsschichten
werden
Widerstände und unterschiedliche Interessenslagen von vornherein eingeplant und können
im Rahmen des Beteiligungsprozesses berücksichtigt werden. Nachhaltige Entwicklung
und die Einbeziehung der Öffentlichkeit über Beteiligungsprozesse können nicht mehr
getrennt voneinander betrachtet werden – dies spiegelt sich auch im Kontext
internationaler Abkommen und Vereinbarungen wider: Brundtland Bericht 1987, UNKonferenz in Rio 1992,
Aarlborg Konferenz 1994, Aarhus Konvention 1998, Weißbuch
Good Governance 2001, etc.
Partizipation ist in diesem Kontext „weit mehr als nur ein politisches ManagementInstrument
der
Öffentlichkeitsbeteiligung
zur
Akzeptanzbeschaffung
oder
situationsadäquaten Umsetzung politischer Maßnahmen. Es geht vielmehr um die
Diffundierung einer Partizipations- und Kooperationskultur in unterschiedlichen sozialen
29
Vgl. dazu: Ladner, Andreas/Bühlmann, Marc: Demokratie in den Gemeinden. Der Einfluss
der Gemeindegrösse und anderer Faktoren auf die Qualität der lokalen Demokratie. Zürich,
Chur: Rüegger Verlag, 2007. Hier S. 23ff
30
Kontexten.“ Denn nur dann gelingt es durch Partizipationsprozesse soziales Lernen gezielt
einzusetzen und somit zukunftsfähige Politikgestaltung zu forcieren.
Die organisierte Öffentlichkeit (IG´s, NGO´s, Kammern, …) und die Rolle der
Medien
"Öffentlichkeit ist der Sauerstoff der Demokratie."
Günter Wallraff, 2007
Was bringen partizipative Verfahren mit sich? Der Leitgedanke partizipativer Verfahren ist
die Orientierung an betroffenen Gruppen innerhalb der Gesellschaft (stakeholder) und
damit deren Einbindung in den jeweiligen Prozess. Durch diese Einbindung aller Akteure
31
bildet sich eine organisierte Öffentlichkeit. Diese kann themenorientiert arbeiten, sich aber
auch entlang von Interessen oder räumlichen Begebenheiten formieren. Grundlegend ist
eine gemeinsame Zielsetzung.
Welche Form von Öffentlichkeit wollen wir haben? Diese Frage ist entscheidend bei der
Planung
und
Umsetzung
partizipativer
Verfahren.
Welchen
Einfluss
haben
Medien(vertreterInnen)? Welche Rolle spielt in diesem Zusammenhang der Einsatz von
Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT); sowohl was Beteiligung durch IKT
also auch Verbreitung von Information durch IKT betrifft. Der Öffentlichkeit kommt im Zuge
des politischen Willensbildungsprozesses eine wichtige Rolle zu – denn hier entsteht die
öffentliche Meinung, die wesentlich von Medien getragen und abhängig ist. Eine
funktionierende und starke Demokratie ist eng verbunden mit der aktiven und
32
organisierten Öffentlichkeit.
Demzufolge liegt auch das Modell der Teilöffentlichkeiten –
welches in der Kommunikationsarbeit ebenfalls verwendet wird – zugrunde. Welche
Themen und Anliegen betreffen nur bestimmte gesellschaftliche Gruppen? Wie können
diese „Teilöffentlichkeiten“ gezielt angesprochen werden?
Diese Fragen stehen auch in Zusammenhang mit der Aktivierung und Motivation
spezifischer gesellschaftlicher Gruppen im Vordergrund. Entscheidend ist insbesondere die
Auswahl der richtigen Methode, beispielsweise bei einer schwer zu aktivierenden Gruppe
eine Zufallsauswahl oder eine frühzeitige, pro-aktive Herangehensweise.
30
Heinrichs, Harald: Herausforderung Nachhaltigkeit: Transformation durch Partizipation?
S. 59. In: Feindt, Peter/Newig, Jens (Hrsg.): Partizipation, Öffentlichkeitsbeteiligung,
Nachhaltigkeit. Perspektiven der politischen Ökonomie. Marburg: Metropolis Verlag, 2005.
31
Vgl. dazu: Arbter, Kerstin/Handler, Martina/ Purker, Elisabeth/Tappeiner, Georg/Trattnigg,
Rita: Das Handbuch Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Zukunft gemeinsam gestalten. Wien:
Jänner, 2005. Hier S. 6, unter: http://www.partizipation.at/handbuch-oeff.html
32
Vgl. dazu: Habermas, Jürgen: Strukturwandel der Öffentlichkeit. Frankfurt: Suhrkamp
Verlag, 1990. (Erstmals erschienen: Luchterhand Verlag: 1962.)
Ein wichtiger Qualitätsfaktor bei der Beteiligung von Öffentlichkeit ist auch ein gut
organisierter und nachvollziehbarer Kommunikationsprozess. Transparenz und Offenheit
sind für das Gelingen eines Beteiligungsprozesses entscheidende Voraussetzungen,
während des Prozesses selbst geht es darum geeignete Kommunikationsräume zu
schaffen, die sozusagen die Rahmenbedingungen der Beteiligung abstecken. Diese können
in Form eines Workshops oder einer Veranstaltung organisiert sein, aber genauso gut auch
als Webseite, die moderiert wird. Solange von Seiten der relevanten Stakeholder die nötige
Akzeptanz vorhanden ist, gelingt auch der Kommunikationsprozess.
Zu jedem gut organisierten Kommunikationsprozess gehört auch eine entsprechende
Öffentlichkeitsarbeit, dabei geht es nicht darum eine medienwirksame Kampagne zu
erarbeiten, sondern eine proaktive Kommunikationshaltung zu gewährleisten. Denn nur so
kann eine qualitätsvolle Berichterstattung gewährleistet sein. Auch hier zählt wieder
Transparenz und Offenheit.
Schlussfolgerung:
Partizipation als Chance
"Die Zukunft soll man nicht voraussehen wollen, sondern möglich machen."
Antoine de Saint-Exupery, in: Die Stadt in der Wüste.
Partizipation
als
Beteiligungskonzept
wurde
nicht
neu
erfunden,
partizipative
Verfahren werden seit langer Zeit in unterschiedlichen Bereichen (z.B. Bauvorhaben)
eingesetzt. Im Rahmen unterschiedlicher Diskurse zu Nachhaltiger Entwicklung und
neuen Formen des Regierens (Governance) und der Kooperation zwischen Politik,
Verwaltung und Öffentlichkeit wurde das Konzept aufgewertet; Partizipation ist nicht
mehr nur das Abstimmen von unterschiedlichen Interessen der Betroffenen, sondern
wird vielmehr als Leitbild einer neuen Grundhaltung empfunden, speziell wenn es um
zukunftsfähige gesellschaftliche Entwicklungen geht.
Partizipation – also Teilhabe – kann auf Ebene von Projekten, Programmen und
Rechtsakten erfolgen und unterschiedliche Qualität haben.
Wichtig hierbei sind die entsprechenden Rahmenbedingungen herzustellen. Dadurch
ergibt sich die Möglichkeit Partizipationsprozesse als gesellschaftliche Such- und
Lernprozesse zu verstehen, die einen Beitrag zur Nachhaltigen Entwicklung leisten.
Mit anderen Worten:
„Nachhaltige
Entwicklung
ist
ein
gesellschaftlicher
Lern-
und
Suchprozess. Partizipation ist ein Ort dafür.“33
Neben einer positiven Grundhaltung gegenüber Partizipation, ist der Ort für
Partizipation eine notwendige Voraussetzung. Nicht nur der räumliche Ort ist hier
gemeint,
vor
allem
die
sozialräumliche
Bedeutung
ist
entscheidend:
Ein
Partizipationsort ist ein Ort des Lernens und ein Ort der Produktion von Wissen
unterschiedlicher Art: Sachwissen, Handlungswissen, Orientierungswissen. Durch
Partizipation wird „sozial robustes Wissen“ erzeugt, dieses erweist sich tragfähig und
bietet somit die Grundlage für weiteres Handeln im Sinne des Leitbilds Nachhaltiger
Entwicklung. Akzeptanz und Legitimation steht in diesem Sinne nicht im Mittelpunkt
33
Stoltenberg, Ute: Gesellschaftliches Lernen und Partizipation. In: Jonuschat, Helga/u.a.
(Hrsg.): Partizipation und Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung. München: Ökom
Verlag, 2007. Hier S. 96
partizipativer
Prozesse,
sondern
ist
eine
positive
und
erstrebenswerte
34
Begleiterscheinung.
„Die Ausweitung der partizipativen und kooperativen Handlungslogik wird zwar
weder die hierarchischen und wettbewerblichen Handlungsmodi ersetzen, noch zur
schnellen Umsetzung weitreichender Nachhaltigkeits-Transformationen führen. Es
bestehen aber Chancen, dass durch eine breite Anwendung vielfältige Impulse für
die gesellschaftliche Kommunikation über die große Herausforderung einer
nachhaltigen Entwicklung ausgelöst werden, die Gestaltungskompetenz von
Bürgern und Akteuren gefördert wird und durch das Potenzial zur kooperativen
Verständigung
ein
wichtiger
Beitrag
zur
Unterstützung
nachhaltiger
35
Transformationsprozesse geleistet werden kann.“
Partizipation bietet die Chance gesellschaftliche Entwicklungsprozesse neu zu
gestalten und im Sinne nachhaltiger Lernprozesse (Bewusstseinsbildungsprozesse)
umzusetzen. Bürgerbeteiligungsverfahren sind hierfür ein wesentliches Instrument.
Für Vorarlberg bietet sich hier die Chance einen wichtigen Schritt in Richtung einer
zukunftsfähigen Gesellschaft. Partizipation und somit eine engagierte Öffentlichkeit
und Kommunikationsräume sind ein wichtiger Ort für Nachhaltige Entwicklung. Ein
gutes Zusammenspiel von Politik, Verwaltung, Interessensgruppen und Bürgerinnen
und Bürgern ist nicht nur ein wichtiges Element im Prozess der Politikformulierung,
sondern der erste Schritt in Richtung eines lebendigen Lebensraums.
34
Vgl. dazu: ebenda, S. 99
Heinrichs, Harald: Herausforderung Nachhaltigkeit: Transformation durch Partizipation?
S. 60f. In: Feindt, Peter/Newig, Jens (Hrsg.): Partizipation, Öffentlichkeitsbeteiligung,
Nachhaltigkeit. Perspektiven der politischen Ökonomie. Marburg: Metropolis Verlag, 2005.
35
Literatur und Quellen
Aarhus-Konvention: http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/aarhus.pdf
Arbter, Kerstin/Handler, Martina/ Purker, Elisabeth/Tappeiner, Georg/Trattnigg, Rita: Das
Handbuch Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Zukunft gemeinsam gestalten. Wien: Jänner,
2005. http://www.partizipation.at/handbuch-oeff.html
Baumann, Zygmunt: Die Krise der Politik. Fluch und Chance einer neuen Öffentlichkeit.
Hamburg: Hamburger Edition, 2000.
BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 1. Wien: 2003 erstellt durch die ÖGUTStrategiegruppe Partizipation. http://www.partizipation.at/
BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 2. Wien: 2004 erstellt durch die ÖGUTStrategiegruppe Partizipation. http://www.partizipation.at/
BMLFUW, ÖGUT: arbeitsblätter zur partizipation, nr. 3. Wien: 2004 erstellt durch die ÖGUTStrategiegruppe Partizipation. http://www.partizipation.at/
Crouch, Colin: Postdemokratie. Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 2008 (2003)
Dienel, Peter: Die Planungszelle. 4. Aufl., Opladen: Westdeutscher Verlag, 1997
Feindt, Peter: Gestaltungskriterien und Leistungsanforderungen für diskursive Verfahren. S.
291-299. In: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein
Methodenhandbuch. Arbeitshilfe Nr. 30. Bonn: Agenda Transfer, Agentur für
Nachhaltigkeit und Stiftung Mitarbeit, 2003.
Feindt, Peter/Newig, Jens (Hrsg.): Partizipation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Nachhaltigkeit.
Perspektiven der politischen Ökonomie. Marburg: Metropolis Verlag, 2005
Fuhrmann, Raban Daniel: Verfahrenstheoretische Positionierung der GemeinsinnWerkstatt. Konstanz/Litzelstetten: 2004. www.procedere.org
Jonuschat, Helga/u.a. (Hrsg.): Partizipation und Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur
Umsetzung. München: Ökom Verlag, 2007
Königswieser, Roswitha/Exner, Alexander: Systemische Intervention. Architekturen und
Designs für Berater und Veränderungsmanager. Beratergruppe Neuwaldegg. 7. Aufl.,
Stuttgart: Klett-Cotta, 2002
Ladner, Andreas/Bühlmann, Marc: Demokratie in den Gemeinden. Der Einfluss der
Gemeindegrösse und anderer Faktoren auf die Qualität der lokalen Demokratie. Zürich,
Chur: Rüegger Verlag, 2007.
Langer, Kerstin/Oppermann, Bettina: Zur Qualität von Beteiligungsprozessen. S. 300-306.
In: Ley, Astrid/Weitz, Ludwig (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein Methodenhandbuch.
Arbeitshilfe Nr. 30. Bonn: Agenda Transfer, Agentur für Nachhaltigkeit und Stiftung
Mitarbeit, 2003.
Lexikon Partizipation: http://www.partizipation.at/governance.html
Ley, Astrid/Weitz, Ludwig (Hrsg.): Praxis Bürgerbeteiligung. Ein Methodenhandbuch.
Arbeitshilfe Nr. 30. Bonn: Agenda Transfer, Agentur für Nachhaltigkeit und Stiftung
Mitarbeit, 2003.
Luhmann, Niklas: Soziologische Aufklärung 4. Beiträge zur funktionalen Differenzierung der
Gesellschaft. 3. Aufl., Wiesbaden: VS Verlag, 2005.
Luhmann, Niklas: Soziologische Aufklärung 2. Aufsätze zur Theorie der Gesellschaft. 5.
Aufl., Wiesbaden: VS Verlag, 2005.
Luhmann, Niklas: Politische Planung. Aufsätze zur Soziologie von Politik und Verwaltung.
5. Aufl., Wiesbaden: VS Verlag, 2007.
Schneidewind, Uwe/Truscheit, Anke/Steingräber, Gerriet (Hrsg.): Nachhaltige
Informationsgesellschaft. Analyse und Gestaltungsempfehlungen aus Management- und
institutioneller Sicht. Marburg: Metropolis Verlag, 2000.
Standards der Öffentlichkeitsbeteiligung. Empfehlungen für die gute Praxis. 2008, vom
Ministerrat beschlossen am 02.07.2008 www.bka.gv.at
Stoltenberg, Ute: Gesellschaftliches Lernen in partizipativen Nachhaltigkeitsprozessen. In:
Jonuschat, Helga (Hrsg.): Partizipation und Nachhaltigkeit. Vom Leitbild zur Umsetzung.
München: Ökom Verlag, 2007.
Linksammlung
www.nachhaltigkeit.at
www.partizipation.at
www.procedere.org
www.buergergutachten.com
www.wissensgesellschaft.org
www.planeasy.de
www.tobe.net
http://www.wisedemocracy.org/
http://www.fo-co.info
http://www.netzwerk-gemeinsinn.net/
http://www.b-b-e.de/
http://www.mitarbeit.de/
http://www.buergergesellschaft.de/