Lösungsskizze

Examensrepetitorium an der Universität Tübingen
Aktuelle Fälle aus der Praxis des Verwaltungsgerichts Sigmaringen
Sommersemester 2008
Lösungsskizze zu Fall 7: „Das unerwünschte Girokonto“
Richter am Verwaltungsgerichtshof Michael Vogel
A. Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich des Rechtswegs
I. Prozessuale Vorüberlegungen
¾ Ist der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht nicht eröffnet, hat das Gericht den
Rechtsstreit von Amts wegen durch Beschluss an das zuständige Gericht zu
verweisen (§§ 173 VwGO, 17a Abs. 2 Satz 1 GVG). Ein Antrag ist nicht erforderlich; die Beteiligten sind allerdings vorher zu hören. Die Rechtswegverweisung bindet, aber nur bezüglich des Rechtswegs. Eine Klage kann wegen fehlenden Rechtsweges oder fehlender Zuständigkeit nicht als unzulässig abgewiesen, sondern muss an das zuständige Gericht verwiesen werden.
Der Rechtsstreit wird (erst) nach Eintritt der Rechtskraft des Verweisungsbeschlusses mit Eingang der Akten bei dem im Beschluss bezeichneten Gericht
anhängig (§ 17b Abs. 1 Satz 1 GVG). Die Wirkungen der Rechtshängigkeit
bleiben bestehen (§ 17b Abs. 1 Satz 2 GVG).
¾ Hält das Gericht den zu ihm beschrittenen Rechtsweg für gegeben, ist dies
aber zwischen den Beteiligten umstritten, kann es die Zulässigkeit des
Rechtsweges durch Beschluss vorab feststellen (§ 17a Abs. 3 Satz 1 GVG),
was in der Praxis eher selten vorkommt. Das Gericht muss eine solche (positive) Vorabentscheidung treffen, wenn ein Beteiligter die Zulässigkeit des
Rechtsweges rügt (§ 17a Abs. 3 GVG).
Frage also hier: Hat das Verwaltungsgericht einen Verweisungsbeschluss zu treffen, da der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben ist, oder muss es eine positive
Vorabentscheidung über den Verwaltungsrechtsweg treffen, nachdem die
Kreissparkasse ausdrücklich die Zulässigkeit des Rechtswegs gerügt hat.
II. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 VwGO
Voraussetzung: Öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art, die
nicht durch Gesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist.
1. Keine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art
unproblematisch; es streiten keine Verfassungsorgane oder am Verfassungsleben
beteiligte Organe um verfassungsrechtliche Normen.
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2. Keine Zuweisung an ein anderes Gericht
Es fehlt eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung.
3. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit
Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich nach
der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird (Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschluss
vom 10.4.1986 - GmS-OGB 1.85 -, BVerwGE 74, 368, 370; BVerwG, Urteil vom
15.11.1990 - 7 C 9.89 -, BVerwGE 87, 115, 119). Der Charakter des zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisses bemisst sich nach dem erkennbaren Ziel des Rechtsschutzbegehrens und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts. Maßgeblich ist allein die tatsächliche Natur des Rechtsverhältnisses, nicht hingegen die
rechtliche Einordnung des geltend gemachten Anspruchs durch den Kläger. Für das
Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit reicht es grundsätzlich aus, dass für
das Rechtsschutzbegehren eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die im
Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen ist (BVerwG, Beschluss vom 15.12.1992 - 5 B
144.91 -, Buchholz 300 § 17a GVG Nr. 5).
Hier:
Der Landesverband beruft sich für sein Begehren auf Eröffnung des Girokontos auf
§ 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die politischen Parteien - ParteiG -. Nach dieser
Vorschrift sollen alle Beteiligten gleich behandelt werden, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt oder andere öffentliche
Leistungen gewährt. Diese Bestimmung begründet eine einseitige Verpflichtung von
Trägern staatlicher Gewalt und ist damit dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Im Hinblick auf die Geltendmachung dieses öffentlich-rechtlichen Anspruchs ist der Rechtsstreit auf Eröffnung eines Girokontos zwischen einer politischen Partei und einer
Sparkasse als öffentlich-rechtliche Streitigkeit einzuordnen. Somit ist für sie der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 11.5.2004 8 E 379/04 -, NVwZ-RR 2004, 795; OVG Hamburg, Beschluss vom 18.4.2002 - 1 So
35/02 -, juris; VG Berlin, Beschluss vom 14.7.2005 - 2 A 62.05 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 24.4.2007 - 22 K 6375/04 -; VG Sigmaringen, Beschluss vom
5.3.2008 - 5 K 2558/07 -, juris [noch nicht rechtskräftig]; anderer Ansicht: VG Düsseldorf, Beschluss vom 5.3.2004 - 1 K 1156/04 - wurde mit Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.5.2004 - 8 E 378/94 - aufgehoben).
Anders als die Kreissparkasse meint, steht der Einordnung der Streitigkeit als öffentlich-rechtlich nicht entgegen, dass die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten
nach der Entscheidung über das „Ob“ der Kontoeröffnung vom Vertragsabschluss
über die Führung bis hin zur etwaigen Kündigung des Girokontos privatrechtlicher
Natur sind. Denn der privatrechtliche Charakter des Vertragsschlusses lässt keinen
Rückschluss auf die Rechtsnatur der Vorschriften zu, die hierzu verpflichten. Der Anspruch aus § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG ist auch dann im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen, wenn das spätere Leistungsverhältnis privatrechtlich ausgestaltet ist.
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Ob für das Begehren des Landesverbands darüber hinaus auch ein zivilrechtlicher,
so genannter „mittelbarer“ Kontrahierungszwang gemäß § 826 BGB in Betracht
kommt (vgl. dazu VG Hannover vom 29.5.2001 - 1 A 1782/01 u.a. -, NJW 2001,
3354), ist für die Einordnung der Streitigkeit als öffentlich-rechtlich ebenfalls unerheblich. Denn das Gericht des zulässigen Rechtswegs entscheidet den Rechtsstreit gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG in Verbindung mit § 173 Satz 1 VwGO grundsätzlich
unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten.
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Beachte § 17 Abs. 2 GVG: Ist der Verwaltungsrechtsweg unter einem Aspekt eröffnet, so entscheidet das VG den Rechtsstreit umfassend unter allen in Betracht kommenden rechtlichen
Gesichtspunkten. Etwas anderes gilt nur in Bezug auf die höherrangigen Vorschriften der
Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 34 Satz 3 GG. Diese umfassende Entscheidungskompetenz gilt
aber nur, wenn die verschiedenen Ansprüche auf ein und demselben Streitgegenstand beruhen. Werden mehrere selbständige prozessuale Ansprüche (Fälle der bloßen Klagehäufung)
geltend gemacht, so ist die Zulässigkeit des Rechtsweges jeweils gesondert zu prüfen
III. Ergebnis
Das Verwaltungsgericht wird einen Beschluss nach § 17a Abs. 3 GVG treffen, mit
dem es feststellt, dass der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.
B. Erfolg der vom Landesverband erhobenen Klage
I. Zulässigkeit
1. Verwaltungsrechtsweg, § 40 VwGO
(+), ist nach Rechtskraft des Beschlusses nach § 17a Abs. 3 GVG gemäß § 17a
Abs. 1 GVG vorab verbindlich festgestellt worden.
2. Statthafte Klageart
Allgemeine Leistungsklage, da mit der Eröffnung des Girokontos ein schlichte Handlung eines Trägers öffentlicher Gewalt begehrt wird.
3. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend)
a. Möglicher Anspruch aus § 5 ParteiG
Der Landesverband beruft sich auf das in § 5 ParteiG konkretisierte Recht politischer
Parteien auf Chancengleichheit
b. Gesetzliche Prozessstandschaft des Landesverbands?
Allerdings hat die Kreissparkasse dem Kreisverband K und nicht dem Landesverband die Eröffnung eines Girokontos verweigert, weshalb es hier um eine Rechtsverletzung des Kreisverbandes geht. Der Kreisverband ist als Unterorganisation einer
Partei auch im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig und hätte seine Rechte
damit im eigenen Namen geltend machen können (Kopp, VwGO, 15. Aufl., § 61
RdNr. 9).
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Dies schließt aber eine Geltendmachung der Rechtsverletzung durch den Landesverband nicht aus. Der Landesverband kann den geltend gemachten Anspruch gemäß § 42 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 3 Satz 2 ParteiG in gesetzlicher Prozessstandschaft für ihren Kreisverband im eigenen Namen geltend machen (OVG
Hamburg, Beschluss vom 16.9.2002 - 1 Bs 243/02 -, juris; VG Schleswig, Urteil vom
6.7.2006 - 6 A 46/04 -). Der Gesetzgeber wollte - wie sich aus dem Wortlaut und der
Entstehungsgeschichte der Vorschrift (vgl. dazu Jülich, DVBl. 1968, 846) ergibt - zur
Beseitigung zivilprozessualer Probleme mit § 3 ParteiG eine gesetzliche Prozessstandschaft schaffen, die sich nicht nur auf zivilrechtliche, sondern auch auf solche des öffentlichen Rechts erstreckt.
4. Kein Vorverfahren, keine Klagefrist
Die Erhebung der allgemeinen Leistungsklage ist grundsätzlich ohne vorherige
Durchführung eines Vorverfahrens und ohne Bindung an eine bestimmte Klagefrist
zulässig. Insofern ist es unerheblich, dass die Klage erst mehrere Monate nach der
endgültigen Ablehnung der Eröffnung des Girokontos durch die Kreissparkasse erhoben wurde.
5. Ergebnis
Die Klage ist zulässig.
II. Begründetheit
Die allgemeine Leistungsklage ist begründet, wenn ein Anspruch auf Eröffnung des
Girokontos besteht.
1. Anspruchsgrundlage: § 5 Abs. 1 ParteiG
§ 5 Abs. 1 ParteiG: Wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen
zur Verfügung stellt oder andere Leistungen gewährt, sollen alle Parteien gleichbehandelt werden.
a. Sparkasse als Träger öffentlicher Gewalt
Träger öffentlicher Gewalt i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG: Sämtliche Träger öffentlicher Gewalt einschließlich Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts unabhängig von der Form der Tätigkeit (hoheitlich oder nichthoheitlich) und der Art der
Rechtsbeziehungen (öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) (Mangoldt/Klein/StarckStreinz, GG, Band II, 5. Aufl., 2005, Art. 21 RdNr. 125).
Hier: (+), Kreissparkasse ist nach § 1 Sparkassengesetz für Baden-Württemberg
(SparkG) eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Als solche ist sie im Bereich der Daseinsvorsorge Teil der vollziehenden Gewalt (BVerfG, Beschluss vom
14.4.1987 - 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75, 192). Der Auftrag der Kreissparkasse zur
Daseinsvorsorge ergibt sich aus § 6 Abs. 1 SparkG. Danach haben die Sparkassen
unter anderem die Aufgabe, in ihrem Geschäftsgebiet die angemessene ausreichende Versorgung mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen sicherzustellen.
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b. Gewährung öffentlicher Leistungen
aa. Leistung
Leistung i.S.d. § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG ist weit auszulegen: Eine Leistung ist gegeben, wenn sie dem Begünstigten eine besondere Rechtsstellung gewährt, die seinen
Rechtskreis erweitert (BVerwG, Urteil vom 13.12. 1974 - VII C 42.72 -, BVerwGE 47,
280).
Hier: (+), die Eröffnung eines Girokontos ist eine derartige Erweiterung des Rechtskreises, da dem Begünstigten ermöglicht wird, für die Abwicklung seines Geldtransfers die Dienste der Sparkasse in Anspruch zu nehmen.
bb. öffentlich
Ungeachtet der privatrechtlichen Ausgestaltung handelt es sich bei der Eröffnung
des Girokontos um eine öffentliche Leistung. Nach § 6 Abs. 1 SparkG obliegt der
Kreissparkasse - wie ausgeführt - die angemessene und ausreichende Versorgung
aller Bevölkerungskreise, der Wirtschaft und der öffentlichen Hand mit geld- und kreditwirtschaftlichen Leistungen. Zu diesem Zweck betreibt sie nach § 6 Abs. 2 SparkG
alle banküblichen Geschäfte. Dazu gehört auch die Führung von Girokonten für jedermann, auch für politische Parteien (OVG Berlin, Beschluss vom 11.5.2004 3 S 57/04 -, NJW 2004, 3585).
c. Ungleichbehandlung
In der Ablehnung der Eröffnung eines Girokontos für den Kreisverband liegt eine Ungleichbehandlung. Denn die Kreissparkasse führt für andere politische Parteien
ebenfalls Girokonten.
d. Kein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung
Die Ungleichbehandlung des Kreisverbandes kann nicht mit den politischen Zielen
der Partei P begründet werden. Die Qualifizierung einer Partei als verfassungswidrig
und damit als vom politischen Wettbewerb ausgeschlossen obliegt gemäß Art. 21
Abs. 2 Satz 2 GG allein dem BVerfG (sog. Parteienprivileg). Nach dieser Vorschrift
entscheidet allein das BVerfG über die Verfassungswidrigkeit einer Partei. Solange
eine entsprechende Feststellung nicht getroffen ist, soll eine Partei in ihren politischen Aktivitäten von jeder rechtlichen Behinderung frei sein, solange sie mit allgemein erlaubten Mitteln arbeitet.
e. Ergebnis
Infolgedessen kann der Kreisverband als Untergliederung einer politischen Partei
Gleichbehandlung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG beanspruchen.
Dieses Recht ist grundsätzlich einschränkungslos garantiert. Obwohl der Wortlaut
des § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG als Sollregelung ausgestaltet ist, normiert er vor dem
Hintergrund der in Art. 21 GG verfassungsrechtlich verbürgten parteienrechtlichen
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Gleichbehandlung eine strikte Verpflichtung der Träger öffentlicher Gewalt (Henke,
in: Bonner Kommentar zum GG, Band 4, Art. 21 GG RdNr. 230).
Ist die Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG damit strikt zu verstehen, kommt
es auch nicht darauf an, ob der Kreisverband die Möglichkeit hat oder finden wird,
bei anderen Banken ein Girokonto zu eröffnen. Die Frage eines Anspruchs auf
Gleichbehandlung bezieht sich allein auf den in Anspruch genommenen Träger öffentlicher Gewalt. Eine mögliche Erfüllung dieses Anspruchs durch private Dritte ändert daran nichts.
2. § 5 Abs. 1 Satz 2 ParteiG
Diesem Anspruch des Kreisverbandes steht § 5 Abs. 1 Satz 2 ParteiG nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann der Umfang der Gewährung der öffentlichen Leistung nach der Bedeutung der Parteien bis zu dem für die Erreichung ihres Zwecks
erforderlichen Mindestmaß abgestuft werden.
Aus dieser abgestuften Leistungsgewährung folgt nicht, dass überhaupt keine Leistung zu gewähren ist, also kein Girokonto einzurichten ist. Denn die Abstufung betrifft
lediglich den „Umfang“, nicht jedoch das „Ob“ der Leistungsgewährung.
3. Einwand des Rechtsmissbrauchs
Rechtsmissbrauch liegt vor beim Gebrauch eines Rechts zu Zwecken, die unter keinem Gesichtspunkt schutzwürdig sind. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Vielmehr
verfolgt der Kreisverband mit der Eröffnung des Girokontos rechtlich schutzwürdige
Ziele. Ein Girokonto ist für seine Tätigkeit unerlässlich. Dies gilt nicht nur, um allgemein am bargeldlosen Zahlungsverkehr teilnehmen zu können. Eine politische Partei
muss in der Lage sein, Mittel der staatlichen Parteienfinanzierung (§§ 18 ff. ParteiG)
in Empfang nehmen zu können. Gleiches gilt für Spenden, die einen Betrag von
1.000 EUR überschreiten und insoweit nur unbar über eine Kontoverbindung geleistet werden dürfen (§ 25 Abs. 1 Satz 2 ParteiG). Da der Kreisverband derzeit kein Girokonto besitzt, ist auch nichts dafür ersichtlich, dass - wie die Kreissparkasse meint der Prozess aus Gründen der „politischen Öffentlichkeitsarbeit“ geführt wird.
III. Ergebnis
Die Klage ist zulässig und begründet.